I CKN 79/01 · Sąd Najwyższy

Wyrok z dnia 7 marca 2003 r., I CKN 79/01

W zakresie praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i

6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom

monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z

1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.) początek biegu terminu do wszczęcia

postępowania antymonopolowego należy łączyć z datą zawarcia umowy, w

której narzucono kontrahentowi uciążliwe warunki umowy, lub na podstawie

której dokonano sprzedaży towarów (usług) w sposób uprzywilejowujący

niektórych kontrahentów (art. 21 ust. 1 ustawy).

Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Gminy D. i "Telekomunikacji Polskiej"

S.A. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o

zaniechanie praktyk monopolistycznych, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 7

marca 2003 r. na rozprawie, kasacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów

od

wyroku

Sądu

Okręgowego

w

Warszawie

–

Sądu

Antymonopolowego z dnia 20 września 2000 r.

oddalił kasację.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 2 czerwca 1999 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów nakazał stronie powodowej – "T.P." S.A. zaniechanie praktyk

monopolistycznych opisanych w tej decyzji. Praktyki te polegały na nadużywaniu

pozycji dominującej na rynku usług telekomunikacyjnych przez narzucanie Gminie

D. uciążliwego i przynoszącego nieuzasadnione korzyści warunku nieodpłatnego

przejęcia sieci telekomunikacyjnej wybudowanej przy udziale finansowym tej

Gminy, obejmującym wkłady pieniężne i rzeczowe oraz uprzywilejowanego

traktowania

podmiotów

uczestniczących

we

wspólnych

inwestycjach,

przyczyniających się do rozbudowy sieci telekomunikacyjnej, wskutek przyznania

wewnętrznymi przepisami prawa do refundacji wniesionych środków finansowych

wyłącznie

kontrahentom

nie

będących

gminami.

Nakazano

jednocześnie

zaniechanie powyższych praktyk w drodze zawarcia przez powódkę z Gminą D.

porozumienia określającego termin i sposób rozliczeń kwot pochodzących ze

środków finansowych tejże Gminy, a przeznaczonych na rozbudowę sieci

stanowiącej własność "T.P." S.A.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił, że w dniu 25

września 1996 r. Gmina D. zawarła z "T.P." S.A. umowy, których przedmiotem była

realizacja

zadań

inwestycyjnych

związanych

z telefonizacją wsi. Źródłem

finansowania były środki "T.P." S.A. i środki (450 000 zł) z budżetu Gminy. Po

zakończeniu inwestycji powiększyła ona majątek "T.P." S.A., a kompensacie

podlegały tylko kwoty wpłacone przez mieszkańców (zgodnie z przepisami

wewnętrznymi "T.P." S.A.). Wkłady finansowe Gminy nie zostały rozliczone. Na

podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (jedn. tekst: Dz.U. z

1995 r. Nr 117, poz. 564) "T.P." S.A. utraciła prawny monopol na świadczenie

lokalnych usług telefonicznych, koncesję na budowę i eksploatację sieci

telekomunikacyjnych uzyskiwali także niezależni operatorzy. Udział "T.P." S.A. na

rynku usług telekomunikacyjnych wynosi nadal około 97% w skali kraju. "T.P." S.A.

posiada zatem nadal pozycję monopolistyczną na niektórych rynkach lokalnych.

Nadużyła ona tej pozycji nierównoprawnym traktowaniem podmiotów wnoszących

wkłady finansowe i rzeczowe na rozbudowę sieci telekomunikacyjnej. Równe

traktowanie Gminy i osób prywatnych nie znajdowało, w ocenie Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uzasadnienie w okolicznościach sprawy i w

świetle przepisów o prowadzeniu działalności gospodarczej przez jednostki

samorządu terytorialnego (art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

terytorialnym, jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Wykorzystując

przewagę ekonomiczną, "T.P." S.A. narzuciła Gminie D. treść umów, jakich nie

byłaby w stanie wynegocjować w warunkach istnienia konkurencji na rynku przez

wprowadzenie do umowy uciążliwego warunku zobowiązującego Gminę do

przekazania wybudowanych z jej środków sieci telekomunikacyjnych na własność

"T.P." S.A.

Rozpoznając odwołanie "T.P." S.A. (od całości decyzji) i odwołanie Gminy D.

(w części nakazującej "T.P." S.A. zawarcie porozumienia) Sąd Okręgowy, Sąd

Antymonopolowy

uchylił

decyzję

Prezesa

Urzędu

Ochrony

Konkurencji

i

Konsumentów z dnia 2 czerwca 1999 r. i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Sąd ten stwierdził, że "T.P." S.A. zajmuje na rynku sieci telekomunikacyjnych na wsi

pozycję dominującą w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o

przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów

(jedn. tekst: Dz.U. 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm. – dalej: "u.p.p.m.") "T.P." S.A.

była

właściwie

reprezentowana

w

administracyjnym

postępowaniu

antymonopolowym. Postępowanie to toczyło się w związku ze stosowaniem przez

"T.P." S.A. praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m.

(wykorzystywanie pozycji dominującej na rynku przez naruszenie uciążliwych

warunków umów oraz sprzedaż towarów w sposób uprzywilejowujący niektórych

przedsiębiorców lub inne podmioty). W ocenie Sądu Antymonopolowego,

nieodpłatne

przejęcie

do

swojego

majątku

przez

"T.P."

S.A.

sieci

telekomunikacyjnej nie jest jeszcze samo przez się warunkiem uciążliwym. Ocena,

czy warunek umowny ma charakter uciążliwy, musi być dokonana na podstawie

wszystkich postanowień umownych, ponieważ warunek uciążliwy mógłby być w

ogóle skompensowany korzyściami ekwiwalentnymi. W rozpoznawanej sprawie

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie dokonał ustaleń w tym

zakresie pozwalających na stwierdzenie, że "T.P." S.A. narzuciła Gminie uciążliwe

warunki umowy, a zwłaszcza tego – jaka była relacja wzajemnych świadczeń w

kontekście rentowności całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wzajemność

świadczeń dotyczy wszystkich podmiotów w jednakowym stopniu i nie jest

dopuszczalne

narzucanie

warunków

różnicujących

prawo

do

świadczeń

wzajemnych innych podmiotów. Pozbawienie niektórych podmiotów prawa do

rekompensaty jest praktyką monopolistyczną w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6

u.p.p.m. Także gmina w stosunkach umownych nie mogłaby być traktowana

odmiennie, nawet wówczas, gdy wstępuje w stosunki cywilnoprawne w związku z

wykonywaniem zadań własnych. Sąd Antymonopolowy uznał za trafny zawarty w

odwołaniu "T.P." S.A. zarzut, że wszczęcie postępowania antymonopolowego

nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 21 ust. 1 u.p.p.m.

W kasacji pozwanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w

ramach drugiej podstawy kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów

art. 227, 232, 233 oraz art. 316 § 1 w związku z art. 224 § 1 k.p.c. (przez

nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, co miało

wpływ na wynik sprawy), a także zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.,

przez

przyjęcie,

że

nastąpiło

przedawnienie

wszczęcia

postępowania

administracyjnego. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zgłoszono zarzut

naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 6 u.p.p.m. przez przyjęcie,

że nie miały miejsca praktyki monopolistyczne oraz przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.,

w rezultacie przyjęcia, że „nastąpiło przedawnienie praktyk monopolistycznych”,

przewidzianych we wspomnianych przepisach. Wskazując na takie podstawy

kasacyjne,

pozwany

Antymonopolowego

i

wnosił

o

uchylenie

przekazanie

sprawy

zaskarżonego

temu

Sądowi

wyroku

do

Sądu

ponownego

rozpoznania, ewentualnie – o zmianę zaskarżonego wyroku w całości „polegającą

na utrzymaniu decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia

2 czerwca 1999 r. i oddalenie odwołania”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W związku z tym, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się problem

dopuszczalności kasacji od wyroku sądu antymonopolowego uchylającego decyzję

Prezesa urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w pierwszej kolejności

należałoby rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie kasacja była dopuszczalna od

zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów z dnia 2 czerwca 1999 r. Zagadnienie to znalazło swój wyraz w

przedstawionej odpowiedzi "T.P." S.A. na kasację pozwanego Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 listopada 2000 r. W tej materii

należy podzielić trafne stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z

dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99 (OSNC 2000, nr 3, poz. 47), w którym

stwierdzono, że kasacja przysługuje od wyroku Sądu Antymonopolowego

uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd

Najwyższy w obecnym składzie podziela zasadniczą motywację prawną leżącą u

podstaw takiego stanowiska. Odmienny pogląd sformułowany został jednak w

postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98

(OSP 2000, nr 5, poz. 68), na który powołano się w odpowiedzi na kasację strony

powodowej.

Wbrew zatem wnioskowi "T.P." S.A., nie było podstaw do odrzucenia kasacji

Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

We wstępnej części kasacji wspomniano ogólnie o tym, że naruszenie

wymienionych przepisów proceduralnych nastąpiło „przez nieprzeprowadzenie

postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, co miało istotny wpływ na

wynik sprawy”. W uzasadnieniu kasacji nie umotywowano bliżej tego, na czym

miałoby polegać naruszenie ogólnych przepisów art. 227, 232 i 316 § 1 w związku z

art. 224 § 1 k.p.c. Jak więc można sądzić, skarżącemu chodziło przede wszystkim o

wyeksponowanie zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. (w kasacji podano ogólnie

przepis art. 233 k.p.c.), w wyniku naruszenia zasady swobody oceny dowodów.

Tymczasem nie było usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że w zakresie

oceny zebranego materiału dowodowego doszło do naruszenia reguł logicznego

myślenia i reguł doświadczenia życiowego. Należy też zaznaczyć, że brak

postulowanego przez skarżącego kierunku poszerzenia postępowania dowodowego

przez Sąd Antymonopolowy nie eliminowało możliwości wydania rozstrzygnięcia w

postaci uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z

dnia 2 czerwca 1999 r., skoro Sąd ten dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie

dotyczącym czasu zawarcia umowy między "T.P." S.A. i Gminą D. i przyjął

właściwą interpretację przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.

W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zgłoszony zarzut

naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 u.p.p.m. (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 49, poz.

318 ze zm.). W związku z tym, że "T.P." S.A. zawierała z Gminą D. umowę w dniu

25 września 1996 r., należało brać pod uwagę wspomniany przepis w brzmieniu z

okresu zawierania tejże umowy (jedn. tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 80, poz. 405).

Zgodnie

z

tym

przepisem,

postępowanie

administracyjne

w

wypadkach

przewidzianych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu lub na wniosek

uprawnionego. Nie wszczyna się postępowania, jeżeli od końca roku, w którym

zaprzestano stosowania praktyki monopolistycznej, upłynął rok. W późniejszym

okresie przepis ten zmieniony został w ten sposób, że w przypadku niewykonania

obowiązku zgłoszenia zamiaru łączenia przedsiębiorstw, nie wszczyna się

postępowania, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano stosowania praktyki

monopolistycznej upłynęło pięć lat (ustawa z dnia 22 października 1998 r. o zmianie

ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, Dz.U. Nr 145, poz. 938).

Odmowa wszczęcia postępowania następuje zawsze w drodze decyzji organu

antymonopolowego.

Przepis art. 21 ust. 1 u.p.p.m. odnosi się m.in. do praktyk monopolistycznych

określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy (sprzedaż towarów w sposób

powodujący uprzywilejowanie niektórych podmiotów gospodarczych lub innych

podmiotów; narzucanie uciążliwych warunków umów, przynoszących podmiotowi

gospodarczemu

narzucającemu

te

warunki

nieuzasadnione

korzyści).

Postępowanie antymonopolowe wszczęto właśnie w celu stwierdzenia stosowania

przez "T.P." S.A. wspomnianych praktyk monopolistycznych, tj. wykorzystywania

pozycji dominującej na rynku przez narzucanie uciążliwych warunków umów oraz

sprzedaż towarów (usług) w sposób uprzywilejowujący niektórych przedsiębiorców i

inne podmioty. Niewątpliwie u podstaw omawianego przepisu leży ten praktyczny

cel,

ażeby

nie

prowadzić

postępowań

antymonopolowych

po

upływie

przewidzianego w tym przepisie terminu od „zaprzestania stosowania praktyki

monopolistycznej” z racji bezprzedmiotowości wspomnianych postępowań, skoro

określona w art. 5 ust. 1 u.p.p.m. praktyka została już definitywnie zaniechana.

Administracyjne postępowanie antymonopolowe miało służyć przede wszystkim

eliminacji istniejących praktyk monopolistycznych (w krótkim, przewidzianym w art.

21 ust. 1 u.p.p.m. terminie), a nie stwierdzaniu tylko występowania takich praktyk w

przeszłości.

Stypizowanie zachowania się podmiotu nadużywającego pozycji dominującej

na rynku, określone w art. 5 ust. 1 u.p.p.m. (jedn. tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 80, poz.

405), nie mają jednolitego charakteru. Jedno z nich charakteryzuje pewna stałość

(ciągłość) zachowania się monopolisty w określonym czasie, przy innych położyć

należy akcent na końcowy efekt (finalizację) takiego zachowania się. Do grupy

pierwszej na pewno zaliczyć będzie można praktyki monopolistyczne określone np.

w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 5 u.p.p.m. Do grupy drugiej należą m.in. praktyki wymienione

w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m. Zarówno bowiem „sprzedaż towarów w sposób

powodujący uprzywilejowanie niektórych podmiotów”, jak i „narzucanie uciążliwych

warunków umów przynoszących narzucającemu te warunki nieuzasadnione

korzyści” finalizują się ostatecznie w czasie zawarcia określonej umowy

odpowiadającej wspomnianym cechom. Inaczej mówiąc, „zaprzestanie stosowania

praktyki monopolistycznej” następuje w takich sytuacjach w chwili doprowadzenia

do zawarcia umowy, na podstawie której doszło do uprzywilejowania niektórych

podmiotów lub w której narzucono uciążliwe warunki umowne. Dlatego podzielić

należy stanowisko Sądu Antymonopolowego, że w odniesieniu do praktyk

monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m. początek biegu

terminu dla wszczęcia postępowania antymonopolowego należałoby łączyć z datą

zawarcia umowy, w której narzucono kontrahentowi uciążliwe warunki umowy lub

na podstawie której dokonano sprzedaży towarów w sposób uprzywilejowujący

niektórych kontrahentów.

Przy interpretacji przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m. należy mieć na względzie

także i to, że ochrona przed nadużywaniem pozycji monopolistycznej musi być w

odpowiedni sposób zharmonizowana z zasadą pewności obrotu. Słusznie zatem

zwrócono uwagę na tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli

bowiem zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 u.p.p.m., umowy zawarte m.in. z

naruszeniem art. 5 mogą być nieważne w całości lub w odpowiedniej części (art. 58

k.c. ), to stan niepewności co do losu prawnego takich umów musi pozostawać w

rozsądnych, dających się określić granicach czasowych. Sytuację taką stwarza

właśnie przyjęcie stanowiska łączącego rozpoczynanie biegu terminu do wszczęcia

postępowania

antymonopolowego

z

datą

zawarcia

odpowiednich

umów

przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m.

Zgodnie z ustaleniami faktycznymi Sądu Antymonopolowego, między "T.P."

S.A. i Gminą D. umowa o charakterze inwestycyjnym została zawarta w dniu 25

września 1996 r. Natomiast Gmina złożyła stosowny wniosek o wszczęcie

administracyjnego postępowania antymonopolowego w dniu 19 maja 1998 r.

Oznacza to, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 21

ust. 1 u.p.p.m., skoro termin roczny rozpoczął swój bieg od początku 1997 r. Należy

zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej strona skarżąca nie kwestionowała

ustaleń Sądu Antymonopolowego w odniesieniu do daty zawarcia umowy. Nie

podnosiła przede wszystkim tego, że – przy założeniu trafności poglądu tego Sądu

w zakresie wykładni art. 21 ust. 1 u.p.p.m. – należałoby przyjmować inny początek

biegu terminu przewidzianego w tym przepisie (np. od daty tzw. aneksów do

pierwotnej umowy, zwłaszcza aneksu nr 2 z dnia 25 czerwca 1997 r. i nr 3 z dnia 12

lutego 1998 r.). W ramach wskazanego naruszenia przepisów proceduralnych

strona skarżąca kwestionowała – jak już wspomniano – m.in. jedynie nieokreślenie

przez Sąd „czasu trwania praktyk monopolistycznych”. Skoro zatem nie

podnoszono w kasacji w ogóle zagadnienia wspomnianych aneksów w kontekście

interpretacji przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m. (np. jako integralnego elementu umowy

z dnia 26 września 1996 r., tworzących w rezultacie nową, zmodyfikowaną treść

umowy), należało właśnie łączyć początek tego terminu z art. 21 ust. 1 u.p.p.m. z

zawarciem umowy z dnia 25 września 1996 r. w jej pierwotnej wersji. Sąd

Najwyższy jest bowiem związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę

zaskarżonego orzeczenia (art. 393-11 § 2 k.p.c.).

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy oddalił kasację strony pozwanej

jako nieuzasadnioną (art. 393-12 k.p.c.).