Ts 23/11 · Trybunał Konstytucyjny

367/4/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 15 września 2011 r. Sygn. akt Ts 23/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej stowarzyszenia „Poznańska Masa Krytyczna” o zbadanie zgodności: art. 7 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, ze zm.) z art. 57 w związku z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

21 stycznia 2011 r. wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna stowarzyszenia „Poznańska Masa Krytyczna”, w której zarzucono niezgodność art. 7 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, ze zm.; dalej: prawo o zgromadzeniach) z art. 57 w związku z art. 2 i art. 78 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny. 27 października 2009 r. Stowarzyszenie zawiadomiło Urząd Miasta Poznania o planowanym na 30 października 2009 r. zgromadzeniu publicznym.

Decyzją z 29 października 2009 r. (nr SO.VII/5032-128/09) Prezydent Miasta Poznania zakazał przeprowadzenia zgromadzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowany przez stowarzyszenie przejazd rowerami uczestników zgromadzenia nie odpowiada istocie zgromadzenia, która w ocenie organu zakłada ruch pieszych. Przejazd rowerowy – wywodził dalej organ administracyjny – powinien zostać zakwalifikowany jako korzystanie z drogi w sposób szczególny (w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz.

U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) – i dlatego w oparciu o art. 8 ust. 1 prawa o zgromadzeniach należało zakazać zgromadzenia. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 5 listopada 2009 r. (nr SO.I-1.5030-2/09) nie podzielił argumentacji Prezydenta Miasta Poznania i uchylił jego decyzję, a z uwagi na upływ terminu planowanego zgromadzenia umorzył postępowanie. Orzekające w sprawie sądy administracyjne – zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami odpowiednio z 20 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Po 888/09) i 6 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 155/10) podtrzymały stanowisko Wojewody Wielkopolskiego.

W orzeczeniach tych sądy odniosły się także do skuteczności ochrony sądowej realizowanej po planowanym terminie zgromadzenia. Zdaniem sądów prawo o zgromadzeniach stwarza możliwość zgłoszenia zgromadzenia już 30 dni przed dniem jego odbycia, zwłaszcza ze względu na obowiązek rozpoznania odwołania do organu wyższej instancji i skargi do sądu administracyjnego w krótkich, tj. liczonych w dniach, terminach. Obowiązkiem organizatora – wywodziły sądy – jest rozważenie, „kiedy zgłoszenie należy złożyć, aby zgromadzenie doszło do skutku”.

W ocenie skarżącego zakwestionowane przepisy utrudniają, a nawet uniemożliwiają skuteczne rozpoznanie odwołania od decyzji o zakazie zorganizowania zgromadzenia przed jego planowaną datą, a tym samym ograniczają konstytucyjną zasadę wolności organizowania zgromadzeń. Określając sposób naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, skarżący podniósł, że ustawowe terminy rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji zakazującej przeprowadzenia zgromadzenia powodują, że kontrola organu II instancji dokonywana jest po planowanym dniu zgromadzenia, i nawet gdy prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, to i tak „nie rekompensuje naruszenia wolności (…) i w żaden sposób nie może dać satysfakcji organizatorowi”.

Zdaniem skarżącego podniesiony w skardze konstytucyjnej problem należy postrzegać także w kontekście luki normatywnej. Stowarzyszenie powołało się na orzecznictwo TK dotyczące kontroli pominięć prawodawczych i sformułowało zarzut pod adresem kwestionowanych przepisów prawa o zgromadzeniach, polegający na „braku gwarancji dla organizatora zgromadzenia możliwości uzyskania odwołania od zakazu przed datą planowanego zgromadzenia”. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez dokładne określenie przedmiotu skargi oraz wyjaśnienie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw.

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na przedmiotowe zarządzenie skarżący ponownie wskazał, że przedmiotem skargi jest art. 7 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 prawa o zgromadzeniach. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym, a zarazem subsydiarnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przysługującym na zasadach określonych w Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Model skargi konstytucyjnej funkcjonujący w prawie polskim, zakłada, że kontroli konstytucyjności może zostać poddana jedynie regulacja stanowiąca podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego.

Obowiązkiem skarżącego jest przy tym prawidłowe wskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną orzeczenia organu władzy publicznej, wywiedzenie z nich kwestionowanej normy prawnej, a następnie wykazanie, w jaki sposób norma ta zastosowana przez organ administracyjny lub sąd narusza konstytucyjne wolności lub prawa (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Niezależnie od powyższego, mając na względzie sposób określenia przedmiotu skargi, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że luka normatywna może mieć postać pominięcia prawodawczego albo zaniechania ustawodawczego.

W orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. (K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz.

52) znalazło się stwierdzenie: „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.

Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować”. Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Sformułowanie zarzutu pominięcia prawodawczego wymaga przy tym dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować – jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów (por. postanowienie TK z 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga powyższych warunków nie spełnia. Jak wynika z petitum skargi oraz jej uzasadnienia, zarzuty niekonstytucyjności zostały skierowane do pozostających ze sobą w związku art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w brzmieniu: „organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia” oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowiącego: „decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia”.

Odniesienie się do treści cytowanych przepisów jest niezbędne dla identyfikacji podniesionego w skardze konstytucyjnej problemu, ale nie jest wystarczające. Zakwestionowane przez skarżącego art. 7 ust. 1 i art. 9 prawa o zgromadzeniach odnoszą się do postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. Przedmiot skargi nie dotyczy natomiast postępowania drugoinstancyjnego (art. 9 ust. 2-4 prawa o zgromadzeniach), choć ukształtowanie tej części procedury skarżący kwestionuje w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.

Problem nieefektywności administracyjnego postępowania odwoławczego (zwłaszcza w kontekście prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji zapadłych w I instancji – art. 78 Konstytucji) został powiązany z ustawową regulacją odnoszącą się do postępowania pierwszoinstancyjnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że z uwagi na stopień złożoności stosunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej z jednej tylko jednostki redakcyjnej aktu prawnego.

Przeciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania w oparciu o ich treść normy prawnej. Wbrew art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK skarżący skierował zarzuty niekonstytucyjności pod adresem przepisów, które samoistnie nie wpłynęły na sferę wolności i praw skarżącego. Okoliczność ta przesądza o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Jeśli chodzi o zarzut pominięcia prawodawczego, obowiązkiem skarżącego było dokładne oznaczenie przepisu, którego zakres stosowania jest zbyt wąski.

Stowarzyszenie uznało, że pominięcie prawodawcze zawarte jest w art. 7 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 prawa o zgromadzeniach. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu, gdyż brak możliwości uzyskania merytorycznego orzeczenia od organu odwoławczego (oraz ewentualny brak regulacji) dotyczy postępowania drugoinstancyjnego regulowanego przez art. 9 ust. 2-4 ustawy. Dodatkowo należy zauważyć, że uznanie określonej regulacji za niepełną wymaga jakościowej tożsamości (albo przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii unormowanych w danych przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem, gdyż zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98).

W realiach rozpatrywanej sprawy może powstać wątpliwość, czy postępowanie administracyjne dotyczące zgromadzeń publicznych nie wymaga interwencji ustawodawczy w szerokim zakresie. W takim przypadku konieczne byłoby uznanie, że ustawodawca dopuścił się zaniechania ustawodawczego, niepodlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.