Ts 199/04 · Trybunał Konstytucyjny

91/2B/2005 POSTANOWIENIE z dnia 15 marca 2005 r. Sygn. akt Ts 199/04 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Waldemara Boratyńskiego w sprawie zgodności: art. 118 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE: W skardze konstytucyjnej z 15 listopada 2004 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 118 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.

U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm. – dalej: ustawa o PSP). Zaskarżonemu przepisowi skarżący zarzucił naruszenie praw wyrażonych w art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. Istota niekonstytucyjności tego unormowania wiąże się – zdaniem skarżącego – z wyłączeniem możliwości złożenia odwołania od orzeczenia o wymierzeniu kary upomnienia do odwoławczej komisji dyscyplinarnej, co godzi w prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji oraz prawo do sądu. Skarga konstytucyjna została skierowana w związku z następującą sprawą.

Decyzją Personalną nr 39/2004 z 14 czerwca 2004 r., wydaną przez Komendanta Miejskiego PSP w Świnoujściu skarżącemu wymierzono karę dyscyplinarną upomnienia. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w wyniku którego rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Dyscyplinarnej przy Zachodniopomorskim Komendancie Wojewódzkim PSP w Szczecinie z 31 sierpnia 2004 r. (sygn. akt KD-0062/1/2004). W orzeczeniu tym zamieszczone zostało pouczenie, iż jest ono ostateczne, zaś skarżącemu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP w Warszawie, ani też skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący wskazuje na niezgodną z Konstytucją interpretację przepisów ustawy o PSP normujących przebieg postępowania dyscyplinarnego. W przypadku, gdy orzekającym w przedmiocie wymierzenia kary za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi jest przełożony dyscyplinarny, organem rozpoznającym odwołanie jest właściwa komisja dyscyplinarna, a więc – zgodnie z art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP – komisja dyscyplinarna działająca przy komendancie wojewódzkim PSP, spełniająca we wszystkich innych przypadkach rolę organu orzekającego I instancji.

Skarżący podkreśla, że takie uregulowanie prowadzi do sytuacji, w której od orzeczenia komisji dyscyplinarnej, mimo że kończy ono postępowanie dyscyplinarne, nie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. W konkluzji skargi konstytucyjnej sformułowano zarzuty naruszenia praw wynikających z art. 78 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 stycznia 2005 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności przez wyjaśnienie, czy skarżący składał środek odwoławczy od decyzji Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP w Szczecinie.

W piśmie z 18 stycznia 2005 r. skarżący wyjaśnił, że nie składał takiego środka, kierując się treścią pouczenia zawartego w decyzji z 31 sierpnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna służyć ma eliminacji z systemu obowiązującego prawa przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji.

W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być unormowania wykazujące szczególną kwalifikację. Po pierwsze, muszą być one podstawą prawną orzeczenia, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych, znajdujących swoje źródło w unormowaniach konstytucyjnych. Po drugie, to w normatywnej treści kwestionowanych przepisów tkwić winna przyczyna wskazywanych przez skarżącego naruszeń, tym samym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego winna pozostawać kwestia ich zgodności z uregulowaniami konstytucyjnymi, które wyrażają podmiotowe prawa skarżącego.

Skarga konstytucyjna pozostaje przy tym środkiem inicjowania tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, uprzednie zastosowanie zaskarżonych przepisów w indywidualnej sprawie skarżącego stanowi bowiem warunek konieczny dopuszczalności poddania ich weryfikacji w postępowaniu inicjowanym tym środkiem prawnym. Precyzując zasady, na jakich dopuszczalne jest występowanie ze skargą konstytucyjną, nałożył ustawodawca na skarżącego szereg powinności. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, skierowanie skargi konstytucyjnej poprzedzone być musi wyczerpaniem przez skarżącego przysługującej w sprawie drogi prawnej.

Wymóg ten stanowi nie tylko gwarancję dopełnienia konstytucyjnego warunku, aby kwestionowane przepisy były podstawą orzeczenia o charakterze ostatecznym, ale również służy realizacji jednej z zasad korzystania ze skargi konstytucyjnej, jaką stanowi wymóg subsydiarności. Z kolei, w myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, na skarżącym spoczywa obowiązek sprecyzowania sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące skarżącemu konstytucyjne wolności lub prawa. Weryfikacja spełnienia powyższych obowiązków następuje w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, której zadaniem jest przesądzenie, czy skarga nie wykazuje braków formalnych, bądź też, czy sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne.

Oceniając zarzuty sformułowane przez skarżącego pod adresem art. 118 § 2 ustawy o PSP stwierdzić trzeba, że skarga nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek. Zgodnie z treścią tego przepisu „Od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego”. Wobec powyższej regulacji ustawy o PSP skarżący formułuje zarzut naruszenia art. 78 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do zarzutu niezgodności z przepisem statuującym prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stwierdzić należy jego oczywistą bezzasadność.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skarżący nie wykazał bowiem, że cytowane wyżej unormowanie ustawowe, expressis verbis przyznające ukaranemu środek odwoławczy do właściwej komisji dyscyplinarnej, godzi w uprawnienie z art. 78 Konstytucji. Zgodnie z treścią art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, ustawa może jednak określić wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania. Regulacja zaskarżonego art. 118 ust. 2 ustawy o PSP nie wykazuje jednak merytorycznego związku z treścią argumentów skargi, mających przemawiać na rzecz tezy o niezgodności tego przepisu z art. 78 Konstytucji.

W skardze podkreśla się bowiem wadliwość powierzenia kompetencji do rozpoznania odwołania od decyzji o wymierzeniu kary upomnienia komisji dyscyplinarnej działającej przy komendancie wojewódzkim PSP, która w art. 121 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o PSP określona została jako komisja orzekająca w pierwszej instancji. Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że takie jej określenie nie wynika wcale z zaskarżonego przepisu, operującego jedynie określeniem „właściwa komisja dyscyplinarna”, ale z powołanego art. 121 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o PSP, który jednakże nie jest przedmiotem niniejszej skargi.

Skarga konstytucyjna nie spełnia także opisanych wyżej przesłanek w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 118 § 2 ustawy o PSP z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponownie stwierdzić należy, że treść zaskarżonego przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o PSP nie wskazuje na pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu w jakimkolwiek aspekcie. Przepis ten – co już podkreślano – nie przesądza nawet kognicji organu, którego orzeczenie miałoby następnie podlegać ewentualnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika natomiast, że skarżący wiąże pozbawienie go prawa do sądu z treścią art. 124j ustawy o PSP.

Zgodnie z tym przepisem „Na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego”. W skardze podnosi się w związku z tym, że interpretacja przyjęta przez organy orzekające w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków wyklucza skargę do sądu administracyjnego od orzeczenia komisji dyscyplinarnej wydanego na podstawie art. 118 § 2 ustawy o PSP. W ocenie tych organów jest to wprawdzie orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, ale tylko w pierwszej instancji.

Trzeba zauważyć, że podstawa dla takiej – niekorzystnej z punktu widzenia respektowania praw skarżącego – interpretacji tkwi w niewystarczającej określoności przepisów ustawy o PSP, normujących właściwość organów powołanych do orzekania w sprawach dyscyplinarnych. Przede wszystkim niejednoznaczne są skutki procesowe zawartego w art. 121 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o PSP określenia komisji dyscyplinarnej działającej przy komendancie wojewódzkim PSP jako organu orzekającego w pierwszej instancji, w sytuacji, w której organ ten rozpatrywać ma także odwołanie wniesione od wymierzonej na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o PSP kary upomnienia.

Należy jednak podkreślić, że sformułowaniu przez skarżącego zarzutu pozbawienia prawa do sądu nie towarzyszy mimo wszystko wskazanie orzeczenia, które w jego indywidualnej sprawie skorzystanie z tego prawa w istocie wyłączyło. Stwierdzić trzeba, że samo orzeczenie komisji dyscyplinarnej przy komendancie wojewódzkim PSP – nawet uwzględniając zawarte w jego treści pouczenie – nie rozstrzygnęło jeszcze władczo o wyłączeniu dopuszczalności jego kontroli sądowo-administracyjnej. W sytuacji, w której ustawa nie zawiera przepisu expressis verbis wyłączającego możliwość sądowej kontroli orzeczenia wydawanego na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o PSP, problem dopuszczalności skargi na takie orzeczenie rozstrzygnięty być winien przez sąd administracyjny, na podstawie przepisów normujących jego właściwość.

Niezależnie od powyższego, należy przyznać rację argumentacji skarżącego w zakresie, w jakim zgłasza on zastrzeżenia dotyczące należytej określoności regulacji kwestionowanej ustawy. Wymogu niezbędnej określoności nie wykazuje z pewnością unormowanie, zgodnie z którym komisja odwoławcza, określona przez ustawodawcę jako organ I instancji, pełni jednocześnie w pewnej odmianie postępowania dyscyplinarnego rolę organu odwoławczego. Biorąc jednak pod uwagę, że celem ochrony realizowanej za pomocą skargi konstytucyjnej jest eliminacja z systemu prawnego norm, których zastosowanie było przyczyną naruszenia wolności i praw skarżącego, stwierdzić należy, iż ewentualna derogacja unormowania wyrażonego w art. 118 ust. 2 ustawy o PSP takiemu celowi w żadnym stopniu nie służy.

Przepis ten nie pozostaje bowiem w merytorycznym związku z treścią praw konstytucyjnych, których naruszenie zarzucał skarżący. Wskazywane wyżej mankamenty ustawowej regulacji postępowania dyscyplinarnego mogłyby natomiast stanowić przedmiot wniosku skarżącego do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80 Konstytucji). Korzystanie z tego środka prawnego nie jest bowiem obwarowane koniecznością dopełnienia tych wymogów, które w analizowanym przypadku stoją na przeszkodzie nadaniu dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.