ECLI:NL:RVS:2024:4786 · Raad van State

202302220/1/V2. Datum uitspraak: 21 november 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van: 1. [de vreemdeling], 2. de minister van Asiel en Migratie, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 13 maart 2023 in zaak nr. 21/1435 in het geding tussen: de vreemdeling en de minister. Procesverloop Bij besluit van 17 september 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen, afgewezen.

Bij besluit van 8 februari 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 maart 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak, en schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend. Op verzoek van de Afdeling hebben de vreemdeling en de minister een zienswijze ingediend op het arrest van het Hof van Justitie van 4 juli 2024, Meislev, ECLI:EU:C:2024:572. Overwegingen 1. De vreemdeling heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft rechtmatig in Nederland verbleven van 26 april 2013 tot 19 mei 2015, en vervolgens vanaf 6 juni 2018. In de tussenliggende periode was de vreemdeling ook in Nederland, maar zonder verblijfstitel. Op 28 mei 2020 verbleef de vreemdeling dus zeven jaar in Nederland, waarvan vier jaar rechtmatig.

Op dat moment diende hij een aanvraag in om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. De minister heeft die aanvraag afgewezen omdat de vreemdeling niet voldeed aan het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf (artikel 21, eerste lid, van de Vw 2000). 1.1. Volgens de rechtbank had de minister dit vereiste niet mogen stellen, omdat het een ‘nieuwe beperking’ is als bedoeld in artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Die bepaling, de zogeheten ‘standstillbepaling’, bepaalt dat, wanneer het nationale recht inzake de toegang tot de werkgelegenheid na 1 december 1980 is aangescherpt, de desbetreffende aanscherping niet van toepassing is op Turkse werknemers en hun gezinsleden die rechtmatig in Nederland verblijven en arbeid verrichten.

De rechtbank heeft daarbij overwogen dat een vergunning tot vestiging, de voorloper van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, in 1980 werd afgegeven na vijf jaar feitelijk verblijf. De aanscherping hiervan naar een vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf maakt het moeilijker om een verblijfsrecht voor onbepaalde tijd te krijgen en, in het verlengde daarvan, om in Nederland arbeid te verrichten, aldus de rechtbank. 1.2. Het niet toepassen van het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf levert volgens de rechtbank geen strijd op met artikel 59 van het Aanvullend Protocol, waarin staat dat Turkse vreemdelingen niet gunstiger mogen worden behandeld dan Unieburgers.

De rechtspositie van Unieburgers die na vijf jaar rechtmatig verblijf in aanmerking kunnen komen voor een duurzaam verblijfsrecht (artikel 8.17 van het Vb 2000), is namelijk niet vergelijkbaar met die van Turkse vreemdelingen die een aanvraag indienen om een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, aldus de rechtbank. 1.3. De rechtbank heeft het besluit van 8 februari 2021 vernietigd omdat het niet kan worden gedragen door de gegeven motivering. 1.4. De minister bestrijdt deze oordelen in de eerste tot en met derde grief. Het vereiste van vijf onafgebroken jaren rechtmatig verblijf bestond volgens hem al op 1 december 1980.

Het is daarom geen ‘nieuwe beperking’ in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Het buiten toepassing laten van dit vereiste zou bovendien wel degelijk strijd opleveren met artikel 59 van het Aanvullend Protocol, aldus de minister. Arrest van het Hof en beoordeling grieven 1 tot en met 3 2. Gedurende de procedure in hoger beroep heeft het Hof een arrest gewezen over de vraag of een nationale regeling die voor een rechtmatig in de betrokken lidstaat verblijvende Turkse werknemer voorziet in strengere vereisten voor het verkrijgen van een ‘permanente verblijfsvergunning’, een ‘nieuwe beperking’ oplevert in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80.

Het antwoord, gegeven bij het hierboven vermelde arrest Meislev, luidt als volgt: "Artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije moet aldus worden uitgelegd dat een regeling van een lidstaat die voor een in deze lidstaat verblijvende Turkse werknemer die onder artikel 6, lid 1, van dit besluit valt, voorziet in strengere voorwaarden voor de verkrijging van een permanente verblijfsvergunning dan die welke in die lidstaat golden bij de inwerkingtreding van dat besluit, geen „nieuwe beperking" in de zin van artikel 13 van dat besluit vormt, aangezien deze regeling voor Turkse onderdanen die legaal in die lidstaat verblijven geen afbreuk doet aan de mogelijkheid om hun recht op vrij verkeer op het grondgebied daarvan uit te oefenen." 2.1.

De minister en de vreemdeling hebben hierop op verzoek van de Afdeling een zienswijze gegeven. Beiden concluderen zij daarin dat de vreemdeling geen geslaagd beroep kan doen op artikel 13 van Besluit nr. 1/80. 2.2. De Afdeling is het hiermee eens. De minister klaagt alleen al hierom terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een ‘nieuwe beperking’ in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. 2.3. De vreemdeling betoogt echter dat het uiteindelijke oordeel van de rechtbank toch standhoudt, omdat blijft staan dat het besluit van 8 februari 2021 een motiveringsgebrek bevat.

De minister heeft dit besluit niet gebaseerd op de redenering van het Hof, maar op een vergelijking van het huidige recht met dat van 1 december 1980. Daarmee is de minister er ten onrechte van uitgegaan dat een aanscherping van nationale vereisten voor de verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd een ‘nieuwe beperking’ kan opleveren in de zin van artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Om die reden kunnen de eerste en tweede grief niet slagen, aldus de vreemdeling. 2.4. Dit betoog faalt al omdat de vreemdeling er geen belang bij heeft.

De vreemdeling ontkent namelijk niet dat het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf geen strijd oplevert met artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Bovendien heeft de vreemdeling in beroep het tegenovergestelde betoogd, namelijk dat dit vereiste wel in strijd is met artikel 13 van Besluit nr. 1/80. Het oordeel van de rechtbank, dat ingevolge artikel 85 van de Vw 2000 dwingend is aangewezen als object van hoger beroep, is daar een reactie op en kan niet om een andere reden in stand worden gelaten. 2.5. De eerste en tweede grief slagen. De derde grief, waarin de minister klaagt over de toepassing van artikel 59 van het Aanvullend Protocol, hoeft niet te worden besproken.

Beoordeling grief 4: horen in bezwaar 3. In de vierde grief klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de vreemdeling had moeten horen in bezwaar. Hij betoogt dat de vreemdeling daar in zijn bezwaarschrift niet om had gevraagd. Bovendien ging het in bezwaar alleen nog om het relevante toetsingskader en was het feitencomplex compleet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 5.2, volgt dat de vreemdeling onder deze omstandigheden niet hoefde te worden gehoord, aldus de minister. 3.1.

Dit betoog faalt. De vreemdeling betoogt terecht dat hij in het bezwaarschrift een rechtsvraag aan de orde heeft gesteld over artikel 13 van Besluit nr. 1/80 waarover het Hof toen nog niet had beslist. Nu over de beantwoording van die rechtsvraag redelijkerwijs twijfel kon bestaan, was het bezwaar niet kennelijk ongegrond (vergelijk de door de vreemdeling in beroep aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8626, onder 2.5.1). De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister de vreemdeling daarom had moeten horen in bezwaar. 3.2.

De vierde grief faalt. Incidenteel hoger beroep van de vreemdeling 4. De vreemdeling klaagt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank hem ten onrechte geen proceskostenvergoeding ter waarde van een halve punt heeft toegekend voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:832, onder 10.2. 4.1. De grief slaagt. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding toegewezen. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht had zij daarom ook een proceskostenvergoeding moeten uitspreken.

Slotsom hoger beroep en incidenteel hoger beroep 5. Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, behalve voor zover de rechtbank de Staat der Nederlanden heeft veroordeeld tot betaling van schadevergoeding aan de vreemdeling. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Beroep 6. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat, daargelaten of zijn beroep op artikel 13 van Besluit nr. 1/80 slaagt, andere vreemdelingen in een soortgelijke situatie wél een geslaagd beroep op die bepaling konden doen.

Dit volgt volgens de vreemdeling uit de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:6110, en 5 september 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:19457, waarvan de laatste is bevestigd bij uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2014 in zaak nr. 201309240/1/V1. Het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf voordat een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd kan worden verkregen, werd aan die andere vreemdelingen niet tegengeworpen. De vreemdeling betoogt dat hij op grond van het gelijkheidsbeginsel op dezelfde manier moet worden behandeld.

In hoger beroep voegt de vreemdeling hieraan toe dat de inwilligingen in de andere zaken kunnen worden gezien als een uiting van buitenwettelijk begunstigend beleid, dat verder gaat dan waartoe artikel 13 van Besluit nr. 1/80 verplicht. 6.1. De beroepsgrond faalt. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat een bestuursorgaan een ambtelijke misslag moet herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3352, onder 8.1). Van belang daarbij is dat, voor zover de minister naar aanleiding van de genoemde uitspraken heeft afgezien van het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf, hij dit slechts heeft gedaan op basis van een onjuist rechtsoordeel.

Uit de uitspraken kan niet worden afgeleid dat sprake was van buitenwettelijk begunstigend beleid. Slotsom 7. Het beroep is gegrond en het besluit van 8 februari 2021 wordt vernietigd, omdat de minister ten onrechte heeft nagelaten de vreemdeling te horen in bezwaar. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk alsnog blijft gelden. Daarover overweegt de Afdeling dat de minister de aanvraag van de vreemdeling terecht heeft afgewezen, omdat de vreemdeling niet voldeed aan het vereiste van vijf jaar rechtmatig verblijf (artikel 21, eerste lid, van de Vw 2000).

8. De minister moet de proceskosten vergoeden. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep van de minister van Asiel en Migratie gegrond; II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling gegrond; III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 13 maart 2023 in zaak nr. 21/1435, behalve voor zover de rechtbank de Staat der Nederlanden heeft veroordeeld tot betaling van schadevergoeding aan de vreemdeling; IV. verklaart het beroep gegrond; V. vernietigt het besluit van 8 februari 2021, V-[…];

VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven; VII. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep, het verzoek om schadevergoeding en het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.062,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.L. Iedema, griffier. w.g.

Sevenster voorzitter w.g. Iedema griffier Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2024 894