Court allows appeal against minister's refusal of land swap consent due to flawed reasoning on linked transactions.

200806061/1/H3. Datum uitspraak: 27 mei 2009 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellanten], allen wonend te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 23 juni 2008 in zaak nr. 07/856 in het geding tussen: appellanten en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

1. Procesverloop Bij besluit van 28 april 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) instemming onthouden aan enkele nader aangeduide transacties in de ruilverkavelingsovereenkomst "Oldehove-Rasquert". Bij besluit van 12 juli 2007 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 juni 2008, verzonden op 25 juni 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 26 maart 2009. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [appellanten] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de minister toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2009, waar [appellanten], in persoon en bijgestaan door drs. P.B. Loonstra, werkzaam bij Dommerholt & Loonstra Consultancy, en mr. K.J. Doornbos, en de minister, vertegenwoordigd door mr.

R. Th. G. van der Veldt, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

2. Overwegingen 2.1. Bij artikel 95, eerste lid, van de Wet inrichting landelijk gebied (hierna: Wilg), in werking getreden op 1 januari 2007, is de Landinrichtingswet ingetrokken. Ingevolge artikel 95, tweede lid, van de Wilg, blijft de Landinrichtingswet van toepassing op landinrichtingsprojecten die reeds in voorbereiding of in uitvoering zijn. Nu die situatie zich hier voordoet, heeft de rechtbank het aan haar voorgelegde geschil terecht aan de hand van de Landinrichtingswet en daarop gebaseerde regelgeving beoordeeld. Zij heeft voorts terecht overwogen dat de minister ingevolge artikel 93, eerste en derde lid, van de Wilg, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling inrichting landelijk gebied (Stcr. 2006, 249), in het voorliggende geval het bevoegde bestuursorgaan is. 2.2.

Ingevolge artikel 4 van de Landinrichtingswet strekt landinrichting tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven. Ingevolge artikel 17 is ruilverkaveling bij overeenkomst de vorm van landinrichting, waarbij drie of meer eigenaren zich verbinden bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, de verkregen massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen. Ingevolge artikel 121 kan men mede tot een ruilverkavelingsovereenkomst toetreden, ten einde tegen inbreng van geld kavels of tegen inbreng van onroerende zaken een geldsom te bedingen.

Ingevolge artikel 122, eerste lid, treedt een beding in de overeenkomst waarbij bepalingen van hoofdstuk VI, VII en VIII toepasselijk worden verklaard, slechts in werking, indien en voor zover de minister daarmee heeft ingestemd. Aan de instemming kunnen voorwaarden worden verbonden. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling Kavelruil (Stcr. 1997, 245, supplement), voor zover thans van belang, wordt aan een beding in een ruilverkavelingsovereenkomst met inachtneming van het in het tweede lid bepaalde instemming verleend, voor zover in dat beding geen andere bepalingen dan een met artikel 146, derde lid, van de Landinrichtingswet overeenkomende bepaling en de bepalingen, vervat in de artikelen 160, tweede, derde en vierde lid, 207, tweede en vierde lid, 208, derde en vierde lid, en 222, eerste en tweede lid, van die wet toepasselijk worden verklaard.

Ingevolge het tweede lid wordt de in het eerste lid genoemde instemming verleend onder de voorwaarde, dat de directeur van de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), schriftelijk heeft verklaard met die overeenkomst in te stemmen. Ingevolge artikel 2, eerste lid, kan de minister op aanvraag een subsidie verstrekken aan de eigenaren die een ruilovereenkomst hebben gesloten, ter zake waarvan de in artikel 1, tweede lid, bedoelde schriftelijke verklaring is verkregen.

Ingevolge het derde lid bedraagt de subsidie 100% van de notariële kosten die ten behoeve van de kavelruil worden gemaakt. Bij de beoordeling of met een beding in een ruilverkavelingsovereenkomst kan worden ingestemd en of subsidie voor de ten behoeve van de kavelruil gemaakte notariële kosten kan worden verleend, hanteert de minister de instructie kavelruil van de Centrale Landinrichtingscommissie. Daarin is onder meer vermeld dat conform artikel 121 van de wet koop-verkoop transacties tussen eigenaren binnen een kavelruil mogelijk zijn. Bij een ruilverkavelingsovereenkomst waarin koop- en verkooptransacties zijn opgenomen die los staan van het ruilproces en die even goed kunnen plaatsvinden buiten de kavelruil, zullen deze transacties niet gesubsidieerd worden, aldus de instructie. 2.3.

Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de minister ingestemd met de ruilverkavelingsovereenkomst "Oldehove-Rasquert" met uitzondering van, voor zover thans van belang, de transacties tussen: [persoon A] en [appellant A]; [appellant A] en [appellant B]; [persoon B] en [appellant C]. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat deze transacties feitelijk de overdracht van gehele bedrijven betreffen, zodat geen sprake is van het samenvoegen van onroerende zaken en het verkavelen van de aldus verkregen massa als bedoeld in artikel 17 van de Landinrichtingswet. 2.4.

Bij de transacties waarmee de minister niet heeft ingestemd, is, samengevat weergegeven, het volgende overeengekomen. De transactie tussen [persoon A] en [appellant A] houdt in dat [persoon A] kavels met een totale oppervlakte van 62.21.60 ha en de hierop aanwezige bedrijfsgebouwen inbrengt, waarvan 40.30.71 ha aan [appellant A] wordt toebedeeld. De transactie tussen [appellant A] en [appellant B] houdt in dat [appellant A] kavels met een totale oppervlakte van 32.81.14 ha en de hierop aanwezige bedrijfsgebouwen inbrengt, waarvan 27.76.09 ha aan [appellant B] wordt toebedeeld.

De transactie tussen [persoon B] en [appellant C] houdt in dat [persoon B] kavels met een totale oppervlakte van 46.50.00 ha en de hierop aanwezige bedrijfsgebouwen inbrengt, waarvan 45.24.20 ha aan [appellant C] wordt toebedeeld. 2.5. [appellanten] bestrijden het oordeel van de rechtbank dat de minister aan deze transacties terecht zijn instemming heeft onthouden. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de transacties niet de overdracht van gehele bedrijven betreffen en strekken tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied.

Subsidiair betogen zij dat, ook indien deze transacties de overdracht van gehele bedrijven zouden betreffen, de minister niet om die reden zijn instemming heeft mogen onthouden, nu de transacties onlosmakelijk met het ruilproces zijn verbonden. 2.5.1. De ruilverkavelingsovereenkomst "Oldehove-Rasquert" is door achttien partijen aangegaan en omvat een groot aantal transacties. Uit de overeenkomst en het daarbij gevoegde ruilschema, volgt dat de onder 2.4. vermelde transacties niet op zichzelf staan, maar onlosmakelijk zijn verbonden met andere in die overeenkomst opgenomen transacties.

Door de inbreng van gronden door [persoon A], [appellant A] en [persoon B], wordt mogelijk gemaakt dat [appellant A], [appellant B] en [appellant C] gronden inbrengen ten behoeve van vier andere bij de overeenkomst betrokken partijen. Dat aan één van die vier transacties instemming is onthouden, berust niet op een inhoudelijk standpunt ten aanzien van de aanvaardbaarheid van die transactie, maar is het directe gevolg van het onthouden van instemming aan de transactie tussen [appellant A] en [appellant B]. Onder de gegeven omstandigheden moet het er voor worden gehouden dat de drie onder 2.4. vermelde transacties noodzakelijk zijn voor andere in de overeenkomst opgenomen transacties ten aanzien waarvan niet in geschil is dat deze zijn aan te merken als ruilverkaveling en strekken tot de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. 2.5.2.

Gelet op hetgeen onder 2.5.1. is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de onder 2.4. vermelde transacties, daargelaten of deze de overdracht van gehele bedrijven betreffen, losstaan van het ruilproces en even goed buiten de kavelruil hadden kunnen plaatsvinden. Het besluit van 12 juli 2007 berust daarmee niet op een deugdelijke motivering, hetgeen in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend. 2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 juli 2007 van de minister alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. 2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 23 juni 2008 in zaak nr. 07/856; III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 juli 2007, kenmerk DRR&R/2007/3833; V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B] en [appellant C] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1453,21 (zegge: veertienhonderddrieënvijftig euro en eenentwintig cent), waarvan € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VI. gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. de Winter, ambtenaar van Staat. w.g.

Vlasblom w.g. De Winter voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2009 97-546.