Administrative court dismisses civil servant's appeal against immediate dismissal for duty negligence in customs role.

RECHTBANK ROTTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: ROT 21/1385 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 april 2023 in de zaak tussen [naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser (gemachtigde: mr. J.O. Bohr), en de minister van Financiën, Directoraat-Generaal Belastingdienst, de minister (gemachtigde: mr. B. van Bon). Inleiding 1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen zijn onvoorwaardelijk disciplinair ontslag. 1.2 Met het bestreden besluit van 28 januari 2021 op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit van 19 december 2019 om hem disciplinair ontslag te verlenen, is de minister bij dat besluit gebleven. 1.3 De minister heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd. 1.4 De rechtbank heeft op 28 februari 2023 het beroep op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister samen met [naam]. Beoordeling door de rechtbank 2. De rechtbank beoordeelt of de minister eiser terecht onvoorwaardelijk disciplinair ontslag heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. Eiser was als douaneambtenaar werkzaam in de functie van coördinator bij de Douane Rotterdam Haven.

5. Met het bestreden besluit heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd. Daarbij heeft de minister niet het advies van de Bezwarenadviescommissie personele aangelegenheden BZK (BAC) overgenomen om de gedraging over de urenregistratie te laten vervallen. Het feit dat eisers leidinggevende achteraf heeft ingestemd met eisers voorstel om de gewerkte uren te corrigeren, maakt volgens de minister niet ongedaan dat eiser zijn uren oorspronkelijk onjuist heeft geregistreerd. Verder heeft de minister zich net als de BAC op het standpunt gesteld dat eiser de overige verweten gedragingen heeft verricht. Volgens de minister leveren alle gedragingen toerekenbaar plichtsverzuim op en is de straf van onvoorwaardelijk ontslag evenredig aan dat plichtsverzuim.

6. Eiser heeft verzocht om de inhoud van het voorlopige en het aanvullende bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen. Dit is echter onvoldoende om als een beroepsgrond aan te merken, omdat eiser niet heeft uitgelegd waarom volgens hem de reactie van de minister daarop in het bestreden besluit ontoereikend is. De rechtbank zal zich in haar uitspraak beperken tot de door eiser in het beroepschrift genoemde gronden. 7.1 De minister heeft als disciplinaire maatregel met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) eiser wegens plichtsverzuim met onmiddellijke ingang ontslag verleend. 7.2 In de gevallen van plichtsverzuim in het kader waarvan een ambtenaar een disciplinaire straf is opgelegd dienen volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de volgende vragen te worden beantwoord:

Heeft de ambtenaar de ten laste gelegde gedraging verricht, dan wel is voldoende aannemelijk geworden dat hij deze gedraging heeft verricht? Kan de vastgestelde gedraging worden gekwalificeerd als plichtsverzuim? Kan deze gedraging de ambtenaar worden toegerekend? Is de opgelegde straf evenredig aan het gepleegde plichtsverzuim? De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:944. De verweten gedraging 8.1 Bij het vaststellen of eiser de hem verweten gedragingen daadwerkelijk heeft verricht, hanteert de rechtbank de maatstaf die door de CRvB is aangelegd, te weten dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat eiser de verweten gedragingen daadwerkelijk heeft begaan.

De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 24 september 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2276. 8.2 Eiser wordt verweten dat hij: in het SAP-systeem onjuist zijn gewerkte uren heeft geregistreerd, oftewel heeft nagelaten zijn werkzaamheden te verrichten, terwijl hij hiervoor wel loon, toelage onregelmatige dienst en compensatieverlof ontving (gedraging 1); belastingaangifte heeft gedaan, die hij niet kan onderbouwen, bestaande uit het vermelden van persoonsgeboden aftrek wegens een gift aan de Islamitische Universiteit Europa (IUE), waarbij hij valse documenten aan de Belastingdienst heeft verstrekt bestaande uit een vals donatieformulier van 16 oktober 2012, een valse donatieverklaring van 8 mei 2014 en een rekeningafschrift (met de intentie een onjuiste indruk bij de belastinginspecteur te wekken) en hij over het FIOD-onderzoek naar zijn fiscale gedragingen pas na verloop van tijd - en niet op eigen initiatief - richting zijn leidinggevende openheid van zaken heeft gegeven (gedraging 2); over vermogen beschikt dat hij niet kan verklaren met als gevolg dat de onrechtmatige herkomst van dit vermogen aannemelijk is (gedraging 3).

Gedraging 1 9. Eisers betoog dat de minister gedraging 1 moet laten vervallen zoals dat door de BAC is geadviseerd, slaagt niet. De minister mag gemotiveerd van het advies van de BAC afwijken. In dat verband heeft de minister onbetwist naar voren gebracht dat eiser pas heeft verzocht om zijn uren aan te laten passen nadat hij tijdens een gesprek op de onjuiste registratie van uren was gewezen. Met de minister - en anders dan de BAC - is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat eisers leidinggevende heeft ingestemd met een urencorrectie achteraf, niet ongedaan maakt dat eiser in eerste instantie de uren onjuist heeft geregistreerd.

Gedraging 2 10.1 Eiser betoogt dat hij gedraging 2 niet heeft verricht. Hij was in staat om aan de IUE donaties te doen en hij heeft die donaties met authentieke bewijsstukken aangetoond. Daar komt bij dat de fraudezaak door het Openbaar Ministerie is geseponeerd. 10.2 Eisers beroep op de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), slaagt niet. De officier van justitie heeft weliswaar wegens onvoldoende bewijs tot het sepot besloten, maar hij heeft daarbij niet aangegeven hoe hij tot die beslissing is gekomen.

Dat het in dit geval zou kunnen gaan om bewijsproblemen bij het strafrechtelijke vereiste van opzet is niet uit te sluiten. Bij bestuursrechtelijke procedures gelden echter minder strenge bewijsregels dan in de strafrechtelijke procedure. Voor het besluit tot ontslag is alleen vereist dat aannemelijk is dat eiser gedraging 2 heeft verricht, waaraan enige mate van twijfel, anders dan in het strafrecht, niet in de weg hoeft te staan. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:569. 10.3 Ook verder slaagt eisers betoog niet.

Eiser heeft niet ontkend dat hij bij zijn belastingaangifte 2012 een gift van € 4.500,00 aan de IUE heeft opgevoerd. Uit de stukken blijkt dat de penningmeester van de IUE tussen 2011 en 2014 valse kwitanties heeft afgegeven, met uitzondering van enkele donaties van tussen de € 300,00 en € 500,00. De door eiser opgevoerde donatie is hoger en valt dus niet binnen die uitzondering. Hierdoor kan aan de donatiekwitantie en donatieverklaring die eiser heeft overgelegd niet de waarde worden gehecht die eiser daaraan hecht. Onder deze omstandigheden is het aan eiser om op een andere manier te onderbouwen dat hij daadwerkelijk een bedrag van € 4.500,00 aan de IUE heeft gedoneerd.

De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 27 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2314. 10.4 Eiser is in deze onderbouwing niet geslaagd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, zoals op zitting is besproken, de rechtbank Den Haag in haar uitspraak van 22 december 2020 in het geschil tussen eiser en de inspecteur van de Belastingdienst/Belastingen over de navorderingsaanslag inkomstenbelasting 2012, dezelfde bewijsstukken onvoldoende vond om vast te stellen dat eiser de gift heeft gedaan (zaaknummer: SGR 19/7071). De rechtbank ziet geen reden waarom zij thans anders zou moeten beslissen.

Dat eiser, naar gesteld, in staat was om een donatie te doen betekent niet dat hij daadwerkelijk de donaties heeft gedaan. Dat hij op 16 oktober 2012 een bedrag van in totaal € 5.000,00 contant heeft opgenomen betekent niet dat hij dat bedrag voor de donatie heeft gebruikt, te meer niet nu eiser op diezelfde dag een auto heeft gekocht die hij, naar eigen zeggen, contant heeft betaald. Gedraging 3 11.1 Bij gedraging 3 gaat het de minister om een bedrag van in totaal € 115.567,50. Eiser bestrijdt de hoogte van dit bedrag niet, maar betoogt dat dit bedrag verklaarbaar is, dat niet van hem kan worden verwacht dat hij het over meerdere jaren opgespaarde bedrag in detail kan verantwoorden en dat hij in het strafrechtelijke traject is vrijgesproken. 11.2 Eisers beroep op de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het EVRM, slaagt niet.

Bij gedraging 3 heeft eiser de bij de minister aanwezige twijfel aan zijn integriteit en betrouwbaarheid niet weggenomen doordat hij over vermogen beschikte dat hij niet kon verklaren. Dit is een ander verwijt dan “witwassen” waarvoor hij strafrechtelijk is vrijgesproken. De link tussen het strafrechtelijke vonnis en het bestreden besluit die voor een geslaagd beroep op de onschuldpresumptie noodzakelijk is, bestaat daarom niet. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 10 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2397. 11.3 Ook verder slaagt eisers betoog niet.

Anders dan eiser aanvoert wordt van hem niet verwacht dat hij zijn vermogen over meerdere jaren in het verleden tot in detail verantwoordt. Wel wordt van hem verwacht dat hij over de herkomst van het bedrag een redelijke en onderbouwde verklaring kan afleggen die voldoende is om de twijfel over de herkomst van het bedrag weg te nemen. Hierin is hij niet geslaagd. De door eiser genoemde bedragen aan schadevergoeding zijn door de schadeverzekeraars niet contant uitbetaald maar op zijn bankrekening gestort en zijn meegenomen in de berekening van de inkomsten en uitgaven van eiser over de periode 1 januari 2014 tot en met 16 januari 2019 (kasopstelling van de FIOD).

Hierdoor is onduidelijk of en voor welk deel deze bedragen een verklaring voor het in geding zijnde en te verklaren vermogen vormen. Ook het argument dat het (contante) vermogen komt uit spaargeld, geschonken geld ter gelegenheid van zijn bruiloft, ontvangen gelden op verjaardagen, giften, opbrengsten uit de hobbymatige verkoop van auto’s, opgenomen gelden en leningen, is te algemeen van aard of niet genoeg onderbouwd. Verder geldt dat het niet van belang is of in het strafrechtelijke traject, anders dan in het disciplinaire traject, wel naar de periode 2011 en 2014 is gekeken en of de strafrechter op basis daarvan tot het oordeel is gekomen dat de herkomst van het geld min of meer verifieerbaar is.

De strafrechter gebruikt namelijk een ander toetsingskader en eiser heeft in deze procedure het in geding zijnde vermogen niet voldoende met stukken kunnen verklaren. Conclusie 12. De rechtbank is van oordeel dat de minister op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens tot de conclusie is gekomen dat eiser de hem verweten gedragingen daadwerkelijk heeft verricht. Plichtsverzuim 13. De rechtbank overweegt dat plichtsverzuim op grond van artikel 80, tweede lid, van het ARAR zowel het overtreden van enig voorschrift omvat als het doen of nalaten van dat wat een goed werknemer in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.

Gedraging 1 14.1 Eisers betoog dat gedraging 1 niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt, omdat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, slaagt niet. Een deel van de gevallen waarmee eiser zijn situatie vergelijkt is niet vergelijkbaar, omdat het in die gevallen om andere gedragingen gaat. Voor het andere deel geldt dat uit eisers overzicht blijkt dat de minister de medewerkers in kwestie een waarschuwing heeft gegeven. Het gaat daarbij dus ook om plichtsverzuim. De vorm van de straf is niet van belang voor de vaststelling of een gedraging op zichzelf plichtsverzuim oplevert en dus ook niet voor de vraag of de minister op dat punt gelijke gevallen gelijk heeft behandeld. 14.2 Ook verder slaagt eisers betoog dat gedraging 1 geen plichtsverzuim oplevert niet.

Eiser heeft niet met stukken onderbouwd dat teamleiders de instructie hebben gegeven om buitendiensturen in SAP kloppend te maken door deze uren aan te vullen zonder dat die buitenuren zijn gemaakt. Maar zelfs als dit wel het geval zou zijn, is dit geen rechtvaardiging om ook om andere redenen - zonder overleg met een leidinggevende - niet gewerkte uren als gewerkte uren te registreren, zodat de rechtbank de minister kan volgen in zijn standpunt dat op zichzelf sprake is van (zij het licht) plichtsverzuim. Gedraging 2 15. Eisers betoog dat gedraging 2 niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt, slaagt niet.

De ANBI-status van de IUE staat los van het bewust opvoeren van een onjuiste aftrekpost door eiser in zijn aangifte inkomstenbelasting. Gedraging 3 16. Eisers betoog dat gedraging 3 niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt, slaagt niet. Dat eiser naar eigen zeggen niet wist dat hij niet zoveel geld in huis mocht houden, is niet van belang. De minister verwijt eiser namelijk niet dat hij een groot bedrag in huis had, maar dat hij over de herkomst van dat bedrag geen redelijke en onderbouwde verklaring kon afleggen. Conclusie 17. De rechtbank is van oordeel dat eiser met alle gedragingen plichtsverzuim heeft gepleegd.

Toerekenbaarheid 18. Eiser heeft niet betoogd en de rechtbank is niet gebleken dat het plichtsverzuim eiser niet kan worden toegerekend. De minister was dan ook bevoegd om een straf op te leggen. Evenredigheid 19.1 Eisers betoog dat de gekozen strafmaat van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan de aard en de ernst van het gepleegde plichtsverzuim, slaagt niet. 19.2 De rechtbank overweegt dat de zwaarte van een aan een ambtenaar op te leggen disciplinaire straf in een evenredige verhouding moet staan met de aard en de ernst van de aan de ambtenaar verweten gedraging.

Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt namelijk dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 19.3 Gelet op de aard en de ernst van de gedragingen 2 en 3 is de rechtbank van oordeel dat de gekozen strafmaat van onvoorwaardelijk ontslag evenredig is aan het plichtsverzuim. Aan ambtenaren van de Douane/Belastingdienst, zoals eiser was, mogen namelijk hoge eisen aan hun betrouwbaarheid, verantwoordelijkheid en integriteit worden gesteld.

De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 25 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:436. De duur van eisers dienstverband, de wijze van functioneren in het verleden en zijn bijdrage aan de dienst in de vorm van het opstellen van een veelgebruikt draaiboek dat ziet op de controle van verdovende middelen, is onvoldoende voor het oordeel dat de strafmaat onevenredig is. Dit geldt ook voor het argument dat eiser door het strafontslag geen aanspraak op een uitkering kan maken. Dit is ook niet zo zeer het gevolg van het bestreden besluit, maar is (samen met dat besluit) het gevolg van eisers handelen.

Wat eiser over gedraging 1 heeft aangevoerd laat de rechtbank hier buiten beschouwing. De minister heeft die gedraging niet bij de strafmaat betrokken. Conclusie en gevolgen 20. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het ontslag van eiser niet hoeft te worden teruggedraaid en dus in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. Beslissing De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. R.H.L.

Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2023. de griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.