ECLI:NL:RBLIM:2020:6467 · Rechtbank Limburg

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: AWB/ROE 19/3212 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen Stichting Argus Buurtplatform Statenkwartier, te Maastricht, eiseres, en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder, (gemachtigden: mr. M.C.W. Ploum en mr. C.M.J.J. Erdkamp). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting The Masters, te Maastricht, (gemachtigde: [naam gemachtigde] ). Procesverloop Bij besluit van 23 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de bestemming van het pand [adres] te [plaats] naar horeca/maatschappelijk.

Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij besluit van 28 februari 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het besluit van 28 februari 2018 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Bij uitspraak van 15 maart 2019 met procedurenummer AWB 18/1021 heeft de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2018 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de uitspraak.

Bij besluit van 7 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres (opnieuw) ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghoudster heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2020, waar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 1] , vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde.

Overwegingen 1. Op 4 augustus 2017 heeft vergunninghoudster een aanvraag bij verweerder ingediend voor een omgevingsvergunning om het door haar gehuurde pand [adres] in [plaats] te mogen gebruiken voor horeca en maatschappelijke doeleinden. De aanvraag ziet op de begane grond van het gebouw, waarin een kookschool, restauratieve voorziening en een productiekeuken is gerealiseerd ten behoeve van de bewoners en de bezoekers van het ‘ [naam woonvoorziening] ’, een woonvoorziening voor kwetsbare doelgroepen en gemeenschapshuis. Deze functies bieden de bewoners en deelnemers aan het [naam woonvoorziening] de mogelijkheid om actief te participeren en een bijdrage te leveren aan de maatschappij, aldus vergunninghoudster 2.

Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 15 maart 2019 heeft verweerder bij het bestreden besluit met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Ter nadere motivering heeft verweerder in het bestreden besluit vermeld dat de kruimelgevallenregeling wordt toegepast met dien verstande dat de bestemming Horeca categorie 3 enkel mogelijk is als deze gekoppeld en ondergeschikt is aan de bestemming maatschappelijke doeleinden.

Dit betekent dat enkel horecaconcepten zonder winstoogmerk (paracommerciële horeca) op deze locatie zijn toegestaan. Met deze toevoeging wil verweerder waarborgen dat in het pand alleen horeca mogelijk is die gekoppeld en ondergeschikt is aan de bestemming ‘maatschappelijke doeleinden’. Reguliere horeca is op dit adres nooit mogelijk zonder het wijzigen van het bestemmingplan, aldus verweerder.

3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een beroep op betalingsonmacht voor het griffierecht gedaan. Ten aanzien van het beroep op betalingsonmacht voor het griffierecht.

4. Naar aanleiding van het beroep op betalingsonmacht ter zake van betaling van het griffierecht, overweegt de rechtbank dat eiseres in de gelegenheid is gesteld stukken aan te leveren om haar beroep op betalingsonmacht te onderbouwen. De gemachtigde van eiseres heeft afschriften van een zakelijke rekening over de periode van 30 december 2019 tot en met 4 februari 2020 overgelegd waarop een beginsaldo van € 604,72 en een eindsaldo van € 472,18 is vermeld. Bij de behandeling van het beroep ter zitting is een afschrift overgelegd over de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 maart 2020, die een beginsaldo van € 541,82 vermeldt en een eindsaldo van - € 1,96.

Op het afschrift is te zien dat het griffierecht in deze zaak ‘onder protest’ is betaald. De bijschrijvingen in deze periode bestaan uit twee leningen en een overschrijving van de gemeente Maastricht ter zake van ‘griffiekosten’. Eiseres betoogt dat zij als vrijwilligersorganisatie die zich voor het algemeen belang inzet, vrijgesteld zou moeten worden van betaling van griffierecht. Eiseres is van mening dat door de verplichting tot het betalen van griffierecht de toegang tot de rechter wordt belemmerd, hetgeen zij in strijd acht met artikel 6 van het EVRM.

5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) meermaals heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4082 en 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4443) heeft de wetgever met de heffing van het griffierecht in bestuursrechtelijke zaken onder meer beoogd dat rechtzoekenden aan de hand van de daaraan verbonden kosten een zorgvuldige afweging maken of het zin heeft een zaak aan de bestuursrechter voor te leggen (zie Kamerstukken II, 1984/85, nr. 3, blz. 6 en Kamerstukken II, 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 125).

Daarbij is de wetgever ervan uitgegaan dat heffing van griffierecht niet tot gevolg mag hebben dat aan bepaalde groepen rechtzoekenden in feite de toegang tot de bestuursrechter wordt ontnomen (Kamerstukken II, 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 125). Hieruit moet worden afgeleid dat de wetgever is uitgegaan van gevallen waarin de betrokkenen over de financiële middelen beschikken om het verschuldigde griffierecht te betalen, en dus in staat zijn de daaruit voortvloeiende last af te wegen tegen het nut van het voeren van een gerechtelijke procedure. In het algemeen kan worden aangenomen dat de regeling in het bestuursrecht over heffing van griffierecht, inclusief de thans daarbij behorende bedragen aan griffierecht, van dien aard is dat rechtzoekenden daarmee de toegang tot de rechter niet wordt ontnomen. 5.1.

Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin heffing van het griffierecht het onmogelijk of heel moeilijk maakt voor de rechtzoekende om (hoger) beroep bij de rechter in te stellen. Aan de toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie komt in een rechtstaat groot belang toe. Dit belang ligt ook ten grondslag aan artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest van de EU. Daarnaast is toegang tot de onafhankelijke rechter - los van deze bepalingen - ook een algemeen rechtsbeginsel. In gevallen waarin heffing van het griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, of erg moeilijk maakt om (hoger) beroep in te stellen bij de rechter, kan daarom niet worden aanvaard dat dat (hoger) beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard omdat het griffierecht niet is betaald.

De wettelijke regeling biedt ruimte om hierin te voorzien. Aangenomen wordt dat betrokkene in een dergelijk geval niet in verzuim is, zoals bedoeld in artikel 8:41, zesde lid, van de Awb, wanneer hij geen griffierecht betaalt. 5.2. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen (uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3650), is de uitspraak van de grote kamer van de Centrale Raad van Beroep van 13 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:282, leidend bij de beoordeling van beroepen op betalingsonmacht. De Hoge Raad heeft hetzelfde overwogen in zijn arrest van 20 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:354.

Een situatie van betalingsonmacht doet zich bij natuurlijke personen voor indien een rechtzoekende (natuurlijk persoon) aannemelijk maakt dat hij – op de datum waarop het griffierecht uiterlijk op de rekening van het gerecht moet zijn bijgeschreven, dan wel ter griffie moet zijn gestort – (samen met zijn eventuele fiscale partner) beschikt over een netto-inkomen dat minder bedraagt dan 90% van de voor een alleenstaande geldende (maximale) bijstandsnorm, en voorts geen (gezamenlijk) vermogen heeft waaruit het verschuldigde griffierecht kan worden betaald.

6. De rechtbank is van oordeel dat ook voor rechtspersonen in beginsel de weg openstaat om een beroep te doen op betalingsonmacht en dat ook zij, onder omstandigheden, in aanmerking kunnen komen voor vrijstelling van griffierecht. Zij vindt hiervoor steun in de uitspraken van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 26 februari 2016 (ECLI:NL:GHSHE:2016:706) en 16 augustus 2019 (ECLI:NL:GHSHE:2019:3334) en verwijst ook naar de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 5 april 2018 (ECLI:NL:RBNNE:2018:1197) en de rechtbank Oost-Brabant van 10 oktober 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:5028).

Tot slot verwijst de rechtbank naar de conclusie van Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman van 26 juli 2013 (ECLI:NL:PHR:2013:643, r.o. 5.16). De rechtbank signaleert overigens dat hierover niet eenduidig wordt gedacht, blijkens bijvoorbeeld de uitspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 10 mei 2016 (ECLI:NL:GHARL:2016:3581). 6.1. De beoordeling van het beroep op betalingsonmacht betreft de vraag of gebleken is dat de betrokken rechtspersoon in de van belang zijnde periode niet in staat was het verschuldigde griffierecht te voldoen, eventueel door bijdragen van belanghebbenden zoals bestuurders of aandeelhouders.

De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de HR van 27 december 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BV2020) en de genoemde uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, rechtsoverweging 4.7. De periode waarover de hoogte van het inkomen en vermogen moet worden beoordeeld vangt aan nadat de griffier de rechtzoekende voor de eerste maal op de verschuldigdheid van het griffierecht heeft gewezen en eindigt op de datum waarop het griffierecht uiterlijk op de rekening van het gerecht moet zijn bijgeschreven dan wel ter griffie zijn gestort. 6.2. De rechtbank overweegt dat voor het standpunt van eiseres dat zij vrijgesteld zou moeten worden van betaling van griffierecht omdat zij voor het algemeen belang opkomt, in de wet en de jurisprudentie geen steun wordt gevonden.

Ook eiseres is gehouden griffierecht te betalen en dat is op zich geen onredelijke eis. De rechtbank stelt verder vast dat de nota voor betaling van het griffierecht op 5 december 2019 is verstuurd en dat (tijdig) betaling op 16 maart 2020 heeft plaatsgevonden. Daaruit volgt dat van een absolute betalingsonmacht geen sprake is geweest. 6.3. Uit de door eiseres overgelegde Statuten blijkt dat zij ten doel heeft het bevorderen van de leefbaarheid van de buurt ‘het Statenkwartier’ in Maastricht en het daartoe behartigen van de belangen en vertegenwoordigen van de buurtbewoners, -ondernemers en andere belanghebbenden naar de gemeente Maastricht en andere instanties, met al hetgeen daartoe behoort of daartoe dienstig is, alles in de ruimste zin van het woord.

Verder blijkt uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Statuten (middelen) dat zij dit doel tracht te bereiken door in rechte op te treden voor zich en namens groepen wier belangen zij behartigt. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Statuten zal het vermogen van de stichting worden gevormd door opbrengsten van de door de stichting georganiseerde activiteiten, subsidies en donaties, schenkingen, erfstellingen en legaten en alle andere verkrijgingen en baten. 6.4. Uit de hiervoor vermelde jurisprudentie blijkt dat bij een rechtspersoon pas van betalingsonmacht sprake is indien is gebleken dat het verschuldigde griffierecht niet kon worden voldaan, ook niet door bijdragen van belanghebbenden zoals bestuurders.

In de onderhavige zaak komt eiseres op voor het belang van de omwonenden en met name de horecaondernemers in de buurt ‘het Statenkwartier’. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aangetoond dat zij niet in staat was het griffierecht te voldoen. Niet alleen vertoont het ‘eerste afschrift’ voldoende saldo en heeft eiseres het griffierecht feitelijk kunnen betalen, maar zij had, alvorens een geslaagd beroep op betalingsonmacht te kunnen doen, een beroep kunnen en naar het oordeel van de rechtbank moeten doen op de groepen wier belangen zij in de onderhavige procedure behartigt.

Gesteld noch gebleken is dat deze groepen zijn benaderd met het verzoek om het griffierecht ten behoeve van de in hun belang gevoerde procedure voor hun rekening te nemen. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat eiseres haar beroep op betalingsonmacht afdoende heeft onderbouwd. 6.5. De rechtbank wijst het verzoek daarom af. Inhoudelijk ten aanzien van de beroepsgronden.

7. Eiseres heeft bij de behandeling van haar beroep ter zitting desgevraagd toegelicht waar het beroep zich tegen richt. De gemachtigde van eiseres heeft verduidelijkt dat eiseres geen bezwaar heeft tegen het concept en activiteiten van vergunninghoudster ter plaatse en dat zij er ook niet tegen is dat paracommerciële activiteiten plaatsvinden in een pand met een maatschappelijke functie. Eiseres betoogt dat er voor de aangevraagde activiteit geen bestemmingswijziging nodig is en dat kan worden volstaan met een (paracommerciële) vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW).

Vergunninghoudster kon zich daarin vinden en die oplossing zou beter passen in het horecabeleid en geen concurrentie voor de horeca in het Statenkwartier opleveren. De thans verleende vergunning is niet gevraagd, niet nodig en gaat (daarom) te ver, aldus eiseres. Daarbij komt dat van horeca 3 geen sprake is omdat de inrichting niet geheel of in overwegende mate is gericht op horeca-activiteiten. Indien vergunninghoudster op termijn haar activiteiten zou beëindigen, kan de eigenaar op basis van deze vergunning die brede maatschappelijke horeca mogelijk maakt, het pand verhuren voor andere activiteiten met een veel bredere (maatschappelijke) scope dan vergunninghoudster.

Door niet een minder vergaande (DHW-vergunning) te verlenen handelt verweerder in strijd met diverse algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus eiseres.

8. De rechtbank stelt vast dat dit betoog er in de kern op neerkomt dat verweerder niet bevoegd was om met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning te verlenen en dat – voor zover zou moeten worden aangenomen dat die bevoegdheid wel bestaat – verweerder niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken dan wel daarbij in strijd met algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.

9. De rechtbank overweegt als volgt.

10. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen”.

Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 9 van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

11. Eiseres bestrijdt dat het gebruik van de gronden voor horeca (in categorie 3) in strijd is met de regels van het ter plaatse geldend bestemmingsplan Centrum, vastgesteld op 21 mei 2013. Ingevolge dat bestemmingsplan zijn de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor horeca van categorie 3, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 3’. Deze aanduiding ontbreekt ter plaatse. Ingevolge artikel 29.3 van het bestemmingsplan zijn op grond van de geldende bestemming op de begane grond alleen bestaande activiteiten in horeca categorie 3 toegestaan.

In onderhavig geval is geen sprake van een bestaande horeca categorie 3-activiteit, maar van een nieuwvestiging. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat geen sprake is van (nieuwvestiging van) horeca omdat niet voldaan zou zijn aan de definitie daarvan. Volgens de definitie betreft horeca categorie 3 een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op de daar beschreven op horeca-activiteiten. In het onderhavige geval ziet de aanvraag op het gebruik van een op de daarbij behorende tekening aangegeven deel van de begane grond voor dat soort horeca-activiteiten.

Die aanvraag ligt ter beoordeling voor en het aangevraagde gebruik van dat deel van de inrichting is (geheel) in strijd met de planregels. Dat een (groot) deel van het gebouw niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt, is niet relevant. Daarbij maakt het verder ook niet uit dat het hier om paracommerciële horeca gaat. 11.1. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich dus terecht op het standpunt dat het gebruik van een deel van de begane grond voor horeca in strijd is met het bestemmingsplan en dat het bestemmingsplan in dit geval niet in een afwijkingsmogelijkheid voorziet.

Dit is overigens ook geoordeeld in de uitspraak van de rechtbank van 15 maart 2019, waartegen partijen geen hoger beroep hebben ingesteld. Hieruit volgt dat verweerder terecht heeft beoordeeld of voor de aangevraagde activiteit een omgevingsvergunning in afwijking van de planregels kan worden verleend. Een eventuele vergunning op grond van de DHW heft de strijd met het bestemmingsplan en dus de illegale situatie niet op.

12. Nu sprake is van een gebruikswijziging als bedoeld in het hiervóór vermelde artikel 4, aanhef en onder 9 van bijlage II bij het Bor die plaatsvindt binnen de bebouwde kom, waarbij geen sprake is van samenhangende bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume vergroten, heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om daarvoor met toepassing van genoemde artikelen een omgevingsvergunning te verlenen. De aanvraag valt binnen de grondslag en de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onder 9 van bijlage II bij het Bor en daarvoor is geen toestemming van de gemeenteraad nodig.

13. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), kan het college van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo slechts gebruik maken indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1395).

14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of dat zij door het verlenen van de omgevingsvergunning dermate in haar belang bij het behoud van de leefbaarheid van de buurt het Statenkwartier wordt geschaad dat verweerder in redelijkheid niet tot dat besluit is kunnen komen dan wel daarbij algemene rechtsbeginselen of andere beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden. Ten aanzien van de vrees van eiseres dat door het verlenen van een omgevingsvergunning het pand in de toekomst voor andere en ruimere dan de thans aangevraagde paracommerciële horeca kan worden gebruikt, overweegt de rechtbank dat de verleende omgevingsvergunning dat gebruik niet mogelijk maakt.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gewijzigd voor zover het de wettelijke grondslag betreft. Voor het overige is het primaire besluit in stand gelaten. De vergunning is verleend onder de bepaling dat de gewaarmerkte stukken en bijlagen (waaronder de voorschriften) deel uitmaken van dit besluit. Ingevolge de aan de vergunning verbonden voorschriften dient de horecafunctie te worden uitgeoefend door de bewoners van het pand en is die een onderdeel van hun leer- en werktraject. Verder dient horeca kleinschalig te zijn en ondergeschikt aan de hoofdactiviteit.

Aanvullend daaraan heeft verweerder in het bestreden besluit (nogmaals) bepaald dat het gebruik voor horeca categorie 3 enkel mogelijk is als dit gekoppeld en ondergeschikt is aan de bestemming maatschappelijke doeleinden. Dit betekent, zo staat in het bestreden besluit, dat enkel horecaconcepten zonder winstoogmerk (paracommerciële horeca) op deze locatie zijn toegestaan. De rechtbank wijst er – wellicht ten overvloede – nog op dat eiseres de mogelijkheid heeft om verweerder te vragen om handhavend op te treden indien het pand in strijd met de verleende omgevingsvergunning zou worden gebruikt.

15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020 griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: 1 september 2020 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.