ECLI:NL:GHARL:2015:8257 · Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN locatie Arnhem afdeling civiel recht, handel zaaknummer gerechtshof 200.163.735 (zaaknummer rechtbank 380594) arrest in kort geding van 3 november 2015 in de zaak van [appellant] , wonende te [woonplaats], appellant, in eerste aanleg: gedaagde, hierna: [appellant], advocaat: mr. J.C.N.T. van Haren, tegen: de publiekrechtelijke rechtspersoon Gemeente Utrecht, zetelend te Utrecht, geïntimeerde, in eerste aanleg: eiseres, hierna: de gemeente, advocaat: mr. M.A.J. West.

1Het geding in eerste aanleg

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis van 10 december 2014 dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht, heeft gewezen. 2Het geding in hoger beroep 2.1 Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding in hoger beroep d.d. 6 januari 2015, - de memorie van grieven (met producties), - de memorie van antwoord. 2.2 Vervolgens hebben partijen de stukken voor het wijzen van arrest aan het hof overgelegd en heeft het hof arrest bepaald. 3De vaststaande feiten 3.1 Het hof gaat in hoger beroep uit van de feiten zoals beschreven in de rechtsoverwegingen 2.2 tot en met 2.6 van het (bestreden) vonnis van 10 december 2014 (behoudens rechtsoverweging 2.1). 4Het geschil en de beslissing in eerste aanleg 4.1 De gemeente heeft in eerste aanleg gevorderd [appellant] bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, te verbieden vaker dan zes keer per kalenderjaar WOB-verzoeken van of namens hem bij haar, dan wel haar diensten en/of organen, in te dienen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,-- voor iedere keer dat [appellant] daarmee in gebreke blijft, met veroordeling van [appellant] in de proceskosten. 4.2 De voorzieningenrechter heeft bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis van 10 december 2014 [appellant] verboden om meer dan zes enkelvoudige WOB-verzoeken per kalenderjaar in te dienen bij de gemeente Utrecht, dan wel haar diensten en/of organen, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,-- voor iedere keer dat [appellant] daarmee in gebreke blijft, met een maximum van € 50.000,--, met bepaling dat geen dwangsommen zullen worden verbeurd voor zover dit naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn, in aanmerking genomen de mate waarin aan het vonnis is voldaan, de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding.

De voorzieningenrechter heeft [appellant] daarnaast veroordeeld in de proceskosten en de nakosten. 5De motivering van de beslissing in hoger beroep 5.1 De kern van het geschil tussen partijen betreft de vraag of [appellant], zoals de gemeente stelt en [appellant] betwist, misbruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 3 Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Ter onderbouwing van haar stelling dat [appellant] misbruik maakt van zijn bevoegdheid voert de gemeente aan dat [appellant] in de periode van 11 augustus 2014 tot en met 24 september 2014 in totaal 21 WOB-verzoeken heeft ingediend.

De onderwerpen waarop de verzoeken betrekking hebben houden geen verband met elkaar en zijn zeer uiteenlopend, terwijl er per WOB-verzoek over meer dan één onderwerp informatie wordt gevraagd over langere perioden. In de 21 WOB-verzoeken wordt over 51 (deel-)onderwerpen informatie gevraagd over meerdere jaren, aldus de gemeente. De gemeente begroot dat met de afhandeling van de verzoeken van [appellant] waarop zij nog niet heeft beslist nog ongeveer 2600 uren gemoeid zijn, hetgeen neerkomt op een kostenpost van ruim € 155.000,--. Gelet op de grote hoeveelheid verzoeken, het brede scala van onderwerpen, de aard van de verzoeken en de ruime strekking ervan, het ontbreken van duidelijke onderwerpen/kenmerken in de verzoeken en het feit dat [appellant] desgevraagd ook geen redelijke verklaring heeft kunnen geven voor zijn WOB-verzoeken (zoals blijkt uit de producties 9 en 19 bij inleidende dagvaarding), kan volgens de gemeente niet anders dan worden geoordeeld dat [appellant] bij het verkrijgen van de verzochte informatie geen reëel belang heeft en dat het hem louter te doen is om de gemeente onevenredig te belasten en om dwangsommen te incasseren.

Daarmee handelt [appellant] onrechtmatig jegens de gemeente. Gelet op de door [appellant] gekozen wijze van nummeren (002, 003 etc.) lijkt [appellant] volgens de gemeente het voornemen te hebben nog veel meer WOB-verzoeken aan de gemeente te richten. De gemeente stelt dat zij, gelet op het belang van de bescherming van haar publieke taakuitoefening, spoedeisend belang heeft bij haar vordering. 5.2 [appellant] heeft verweer gevoerd. Hij heeft aangevoerd dat hij “een waslijst” van de gemeente wil weten, dat het hem op grond van de WOB vrijstaat WOB-verzoeken in te dienen en dat hij daarbij geen rechtstreeks belang hoeft te hebben.

Het gaat hem niet om de dwangsommen, maar om de informatie. Hij kan zich daarom niet verenigen met het vonnis van de voorzieningenrechter. 5.3 [appellant] heeft acht grieven aangevoerd tegen het vonnis van 10 december 2014. Ten aanzien van deze grieven oordeelt het hof als volgt. 5.4 De eerste grief treft doel; het bedrijf van [appellant] heeft een andere naam dan de voorzieningenrechter in rechtsoverweging 2.1 van het bestreden vonnis heeft aangenomen. Deze omstandigheid is echter niet relevant voor de beoordeling van het geschil tussen partijen en kan daarom niet tot vernietiging van het bestreden vonnis leiden. 5.5 De grieven II tot en met VII richten zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen dat [appellant] misbruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 3 WOB.

In de eerste plaats stelt [appellant] (in grief II) dat de voorzieningenrechter op de stoel van de wetgever is gaan zitten en strijdig met de WOB heeft beslist. De schakelbepaling van artikel 3:15 BW wordt volgens [appellant] ten onrechte in het onderhavige geval en dus in het bestuursrecht toegepast. 5.6 Grief II treft geen doel. In de jurisprudentie en de literatuur wordt inmiddels aanvaard dat een burger misbruik kan maken van zijn bevoegdheid om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen. In civiele zaken kan misbruik van bevoegdheid leiden tot een verbod of een beperking van de mogelijkheid om aanvragen en verzoeken in te dienen en in bestuursrechtelijke zaken kan misbruik van recht leiden tot niet-ontvankelijkheid van degene die bezwaar of beroep tegen een bepaald besluit heeft ingesteld.

Zo heeft het gerechtshof Den Haag in kort geding in een met de onderhavige zaak vergelijkbare zaak (ECLI:NL:GHDHA:2014:75, r.o. 2.3) overwogen: “Het hof is met de voorzieningenrechter van oordeel dat ook de bevoegdheid van de burger om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen kan worden misbruikt, en dat het dientengevolge mogelijk is dergelijk misbruik, als zijnde een onrechtmatige daad, in kort geding te doen verbieden, (…)” In zijn arrest van 26 mei 2015 (ECLI:NL:GHDHA:2015:1182) heeft het gerechtshof Den Haag dit oordeel herhaald (zie r.o. 10).

In bestuursrechtelijke zaken aanvaardt ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat er sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid, waaraan de Afdeling in concrete situaties wel de consequentie verbindt dat een partij niet ontvankelijk is in het tegen een bepaald besluit ingesteld hoger beroep (vgl. de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129). In de literatuur (vgl. onder meer het artikel van T. Barkhuysen in NJB 2014/1675 en van A. Hopman in de Gemeentestem van 16 december 2013, 2013/133) en in de vele commentaren en annotaties die zijn verschenen naar aanleiding van voormelde uitspraken wordt eveneens aangenomen dat het mogelijk is om binnen het bestuursrecht misbruik te maken van een bevoegdheid.

De Centrale Raad van Beroep is, anders dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, van oordeel dat het wettelijk systeem zich verzet tegen het (buiten de in artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde gevallen) buiten behandeling laten van een aanvraag of bezwaarschrift (vgl. onder meer de uitspraak van 1 maart 2010 (AB 2010/100, r.o. 4.6). Over de vraag of artikel 3:13 BW toepassing vindt in het bestuursrecht laat de Centrale Raad zich in deze en andere vergelijkbare uitspraken verder niet expliciet uit. 5.7 Aangenomen wordt dat de civiele rechter bevoegd is een voorziening zoals in dit geding door de gemeente wordt gevraagd te treffen omdat (i) de gemeente een onrechtmatige daad aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd en (ii) op grond van de Awb het door de gemeente beoogde resultaat niet kan worden bereikt.

Van belang is daarbij dat de gestelde onrechtmatige daad van [appellant] bestaat uit een grote hoeveelheid (in samenhang verrichte) handelingen, terwijl in het bestuursrecht steeds maar één handeling (namelijk het desbetreffende verzoek, bezwaar of beroep) op misbruik van bevoegdheid kan worden getoetst en, zoals reeds vermeld, slechts kan leiden tot niet-ontvankelijkheid ten aanzien van die specifieke bezwaar- of beroepsprocedure. 5.8 [appellant] stelt terecht (grief III) dat de WOB niet vereist dat hij een belang stelt bij een individueel WOB-verzoek.

Dat staat er echter niet aan in de weg dat van [appellant] wel verwacht mag worden dat hij inzichtelijk maakt welk belang hij heeft bij het indienen van 21 WOB-verzoeken (met 51 (deel-)onderwerpen) in een periode van nog geen zes weken. Een bevoegdheid (in dit geval tot het instellen van WOB-verzoeken) kan immers worden misbruikt indien deze wordt uitgeoefend met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot uitoefening had kunnen komen (vgl. artikel 3:13 BW).

De criteria van artikel 3:13 BW vragen van [appellant] dat hij inzicht geeft in zijn belang bij het instellen van zo veel WOB-verzoeken in zo korte tijd. Grief III treft op deze grond geen doel. 5.9 Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen dient bij beoordeling van de vraag of [appellant] misbruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 3 WOB, gelet op het fundamentele karakter van die bevoegdheid en het bepaalde in artikel 6 EVRM, terughoudendheid te worden betracht. Het hof is om de navolgende redenen van oordeel dat, ook als die terughoudendheid in acht wordt genomen, geoordeeld dient te worden dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 3 WOB. 5.10 Zoals reeds is overwogen staat vast dat [appellant] binnen zes weken 21 WOB-verzoeken heeft ingediend bij de gemeente en dat die verzoeken betrekking hebben op 51 deelonderwerpen en op perioden van meerdere jaren. [appellant] heeft niet inzichtelijk gemaakt welk belang hij heeft bij het indienen van zoveel verzoeken.

Het hof deelt het oordeel van de voorzieningenrechter dat het indienen van WOB-verzoeken bij wijze van hobby - mede in het licht van de doelstelling van de WOB: openbaarheid van overheidsinformatie - niet als redelijk belang kan worden aangemerkt. [appellant] heeft in hoger beroep verder aangevoerd dat de vragen die hij aan de gemeente heeft gesteld algemeen belang hebben of kunnen hebben, waarbij hij heeft verwezen naar een artikel van 3 maart 2015 in de Telegraaf met de titel “Gemeenteambtenaar lust wel bakkie troost”. In dat artikel wordt (op basis van informatie die [appellant] op een WOB-verzoek heeft gekregen) onder meer vermeld voor welk bedrag medewerkers bij de gemeente aan koffie en thee hebben gedronken.

Buiten dit voorbeeld heeft [appellant] verder niet geconcretiseerd welk ander (mogelijk) algemeen belang de door hem aan de gemeente gestelde vragen hebben. Nu [appellant] aanvankelijk aanspraak heeft gemaakt op dwangsommen is verder aannemelijk dat hij de WOB-verzoeken mede heeft ingesteld om dwangsommen te kunnen incasseren. Dat hij inmiddels geen aanspraak meer maakt op dwangsommen voor de lopende verzoeken, doet aan die aanvankelijke intentie niet af. Tegenover het door [appellant] gestelde (mogelijke) algemeen belang staat het belang van de gemeente.

Zij heeft gemotiveerd gesteld (in de punten 26 en 27 van de inleidende dagvaarding) dat met de tot op heden door [appellant] gestelde WOB verzoeken ongeveer 2600 behandeluren gemoeid zijn en een kostenpost van ruim € 155.000,--. [appellant] heeft gesteld dat de door de gemeente gestelde uren niet nader zijn gespecificeerd. Afgezien van het feit dat de gemeente de uren wel heeft gespecificeerd en [appellant] de door de gemeente gegeven specificatie op zichzelf niet heeft bestreden, komt het hof de door de gemeente gegeven specificatie aannemelijk voor.

Aangezien de verzoeken betrekking hebben op verschillende (deel-)onderwerpen en verschillende jaren is aannemelijk dat de verzoeken in meerderheid behoren tot de categorie van de complexe verzoeken. Nu [appellant] geen (relevant) persoonlijk belang heeft gesteld bij de WOB-verzoeken, hij het door hem gestelde (mogelijke) algemene belang slechts zeer summier en, op één voorbeeld na, niet concreet heeft onderbouwd en aannemelijk is dat hij de WOB-verzoeken mede heeft ingesteld om dwangsommen te incasseren, terwijl duidelijk is dat het belang van de gemeente door de handelwijze [appellant] in aanzienlijke mate wordt geschaad, is het hof van oordeel dat er een sprake is van een zodanige onevenredigheid tussen het belang bij uitoefening van de bevoegdheid van artikel 3 WOB en het belang van de gemeente dat daardoor wordt geschaad, dat [appellant] naar redelijkheid niet op deze manier tot uitoefening van zijn bevoegdheid heeft kunnen komen.

De onevenredigheid volgt ook hieruit dat, zoals de gemeente onbetwist heeft aangevoerd, er in de bewuste periode van zes weken naast de door [appellant] ingediende 21 verzoeken in totaal 27 andere WOB-verzoeken zijn binnengekomen (op een gemeente met 330.984 inwoners). De grieven IV tot en met VI treffen op deze gronden geen doel. Grief VII treft in zoverre doel dat de gemeente erkent dat de ingebrekestellingen inderdaad een kenmerk vermelden. Dat doet echter (ook) niet af aan het hiervoor gegeven oordeel over de bewerkelijkheid van de WOB-verzoeken, de daarmee gemoeide kosten en de aangenomen mate van onevenredigheid tussen het belang van [appellant] en dat van de gemeente. 5.11 Grief VIII richt zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat door [appellant] toe te staan om per jaar zes enkelvoudige WOB-verzoeken in te dienen een reële mogelijkheid resteert om van zijn bevoegdheid op grond van artikel 3 WOB gebruik te maken.

Hij heeft daarbij verwezen naar uitspraken van andere rechters waarin ruimte wordt geboden voor meer verzoeken per jaar, waaronder de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2014:12223) waarin gedaagde werd verboden om niet meer dan twee WOB-verzoeken per kalendermaand in te dienen bij de gemeente. 5.12 Grief VIII treft geen doel. Van belang is daarbij dat [appellant] niet heeft toegelicht waarom de hem toegestane zes WOB-verzoeken per jaar voor hem niet toereikend zouden zijn. Uitgaande van de door de gemeente onbetwist gestelde cijfers met betrekking tot het aantal WOB-verzoeken dat de gemeente normaliter ontvangt (in de inleidende dagvaarding, punt 1), moet bovendien worden aangenomen dat [appellant] met zes WOB-verzoeken bovengemiddeld ruimte heeft om WOB-verzoeken in te dienen. 5.13 Het hof dient bij beantwoording van de vraag of een in kort geding verlangde voorziening, hetzij na toewijzing, hetzij na weigering daarvan, in hoger beroep voor toewijzing in aanmerking komt ten slotte nog, zo nodig ambtshalve, mede te beoordelen of de eisende partij ten tijde van het arrest van het hof bij die voorziening een spoedeisend belang heeft (HR 31 mei 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE3437). 5.14 Gelet op de door de gemeente gestelde en door [appellant] niet gemotiveerd betwiste arbeidsuren en kosten die gemoeid zijn met de afhandeling van de door [appellant] ingediende WOB-verzoeken en bovendien niet aannemelijk is dat [appellant] uit eigen beweging zal afzien van het indienen van verdere WOB-verzoeken - [appellant] heeft niet te kennen gegeven dat hij dat van plan is -, is het hof, evenals de rechtbank, van oordeel dat de gemeente spoedeisend belang heeft bij de door haar gevraagde voorziening. 6De slotsom 6.1 De grieven II tot en met VI en VIII falen.

De grieven I en VII slagen, maar het slagen van deze grieven kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden vonnis. Hieruit volgt dat het bestreden vonnis moet worden bekrachtigd. 6.2 Als de (overwegend) in het ongelijk te stellen partij zal het hof [appellant] in de kosten van het hoger beroep veroordelen. De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van de gemeente zullen worden vastgesteld op: - explootkosten € 95,77 - griffierecht € 711,-- subtotaal verschotten € 806,77 - salaris advocaat € 894,-- (1 punt x tarief II) Totaal € 1.600,77 7De beslissing Het hof, recht doende in kort geding in hoger beroep: bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht, van 10 december 2014; veroordeelt [appellant] in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente vastgesteld op € 806,77 voor verschotten en op € 894,-- voor salaris overeenkomstig het liquidatietarief; verklaart dit arrest wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. H.C. Frankena, F.J.P. Lock en C.J.H.G.Bronzwaer en is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 3 november 2015.