Supreme Court quashes regional court ruling for failing to assess building project against city development strategy.

ECLI:LV:AT:2021:0408.A420174415.10.S

Lieta Nr. A420174415, SKA-586/2021

Administratīvo lietu departaments

Latvijas Republikas Senāts

SPRIEDUMS

Rīgā 2021.gada 8.aprīlī

Tiesa šādā sastāvā: senatores Lauma Paegļkalna, Ieva Višķere, Rudīte Vīduša

rakstveida procesā izskatīja administratīvo lietu, kas ierosināta, pamatojoties uz Jūrmalas aizsardzības biedrības, /pers. A/, /pers. B/, /pers. C/,

/pers. D/, /pers. E/, /pers. F/ un /pers. G/ pieteikumu par Jūrmalas pilsētas domes 2015.gada 2.februāra lēmuma atcelšanu, sakarā ar Jūrmalas

aizsardzības biedrības, /pers. A/, /pers. C/, /pers. D/, /pers. E/, /pers. F/ un /pers. G/ kasācijas sūdzību par Administratīvās apgabaltiesas 2020.gada

8.jūlija spriedumu.

Aprakstošā daļa

[1] Jūrmalas pilsētas domes (turpmāk – dome) Pilsētplānošanas nodaļas Būvvaldes komisija 2014.gada 14.novembrī izdeva trešajai personai

SIA „AB Projects” būvatļauju viesu izmitināšanas objekta būvniecībai /adrese/, Jūrmalā.

Uzskatot, ka būvniecība citstarp pieļauj teritorijas plānošanas dokumentiem neatbilstošu apbūvi, kā arī harmoniski neiekļaujas apkārtējā vidē,

pieteicēji Jūrmalas aizsardzības biedrība, /pers. A/, /pers. B/, /pers. C/, /pers. D/, /pers. E/, /pers. E/ un /pers. G/ vērsās tiesā.

Administratīvā apgabaltiesa ar 2016.gada 17.novembra spriedumu, pievienojoties pirmās instances tiesas sprieduma motīvu daļai, pieteikumu

noraidīja. Senāts ar 2019.gada 18.oktobra spriedumu atcēla apgabaltiesas spriedumu un nosūtīja lietu jaunai izskatīšanai.

[2] Apgabaltiesa, izskatot lietu no jauna, ar 2020.gada 8.jūlija spriedumu pieteikumu noraidīja. Spriedums pamatots ar turpmāk minētajiem

argumentiem.

[2.1] Pieteicēju iebildumi pret plānoto būvniecību ir vairāk subjektīvi, balstīti apstāklī, ka tuvumā esošais zemesgabals tiks apbūvēts citādā veidā,

nekā pieteicēji to vēlētos.

Saskaņā ar domes 2007.gada 12.jūlija saistošajiem noteikumiem Nr. 19 „Par Jūrmalas Attīstības plāna (ģenerālplāna) grozījumu, grafiskās daļas,

teritorijas izmantošanas un apbūves noteikumu apstiprināšanu” (turpmāk – saistošie noteikumi Nr. 19) zemesgabals, kurā paredzēta būvniecība, atrodas

jauktā darījumu, atpūtas un dzīvojamajā teritorijā. Trešajai personai ir tiesības izmantot nekustamo īpašumu atbilstoši teritorijas plānošanas noteikumiem.

Līdz ar to pieteicēji nevarēja paļauties, ka zemesgabalā tiks būvēta tikai savrupmāja. Subjektīva nepatika, ka tuvumā esošais zemesgabals tiks apbūvēts

ne tā, kā to vēlētos blakus esošo zemesgabalu īpašnieki, nevar būt par pamatu būvatļaujas atzīšanai par prettiesisku. Tā kā lietā pēc būtības nav strīda,

ka ir ievēroti normatīvajos aktos noteiktie rādītāji (attālums no kaimiņu zemesgabaliem, augstums u.tml.), kaimiņu tiesību aizskārums nav konstatējams

nevienam no pieteicējiem.

[2.2] Pieteicēju ieskatā plānotais viesu nams neiederas esošajā teritorijā, jo tajā dominē savrupmāju apbūve ar izteikti zemu apbūves blīvumu,

intensitāti un stāvu skaitu. Tāpat pieteicēji uzskata, ka tehniskajā projektā nav ievērota vēsturiski nozīmīgā plānojuma sistēma, ko veido ielu un laukumu

tīkls, kvartālu struktūra un arhitektūra.

Šo apgalvojumu pieteicēji nav pierādījuši. Apkārtējā vidē (ne tikai kvartālā, kurā plānota būvniecība, bet arī blakus esošajos) ir ļoti dažāda apbūve

– gan pēc būvtilpumiem, gan arhitektūras stiliem. Apbūves teritorijai ielas pretējā pusē atrodas padomju laikā būvētas kotedžas, mazstāvu daudzdzīvokļu

mājas, arī vidusskola; tuvējā apkārtnē neatrodas neviens arhitektūras piemineklis vai vēstures piemineklis (ēka), tā ir dažāda veida apbūve, kuru nevar

uzskatīt par savrupmāju apbūvi.

Savukārt domes 2010.gada 16.decembrī apstiprinātā attīstības stratēģija 2010.–2030. (turpmāk – Jūrmalas pilsētas attīstības stratēģija), uz kuru

atsaucas pieteicēji, ir pamats citiem teritorijas plānošanas dokumentiem, kuros jau tiek iestrādātas konkrētākas prasības pilsētas attīstībai. Izskatāmās

lietas gaitā strīds par piemērojamo teritorijas plānojumu ir atrisinājies, līdz ar to nav pamata atsaukties uz politisku plānošanas dokumentu.

[2.3] Atsaucoties uz vides tiesībām, pieteicēji norādījuši, ka plānotās būvniecības rezultātā palielināsies gruntsūdens līmenis, automašīnu skaits.

Tāpat pieteicēji norādījuši, ka tiks pārkāptas tiesības uz dzīvi labvēlīgā vidē, jo pašreiz apkaime, kurā plānota būvniecība, ir kluss savrupmāju rajons.

Pieteicēju argumenti, uzlūkoti gan atsevišķi, gan kopā, nenorāda uz būtisku vai vērā ņemamu vides apdraudējumu. Apgalvojumi, ka plānotās

būvniecības rezultātā pasliktināsies apkārtējo iedzīvotāju sadzīves apstākļi, ka šis zaudējums būs nesamērīgs iepretim trešās personas tiesībām

zemesgabalu apbūvēt, ir vispārīgi un nekonkrēti.

[2.4] Nepamatots ir pieteicēju arguments, ka dome, akceptējot būvniecības ieceri, nav ievērojusi teritorijas plānošanas principu – prognozējamību.

Reti kad sagaidāms vienots viedoklis par to, vai kāda ēka iederas apkārtējā vidē. Viedokļi dalās pat par izcilām celtnēm, kas saņem arhitektūras

balvas. Tomēr apstākļos, kad privātpersona ir iegādājusies zemesgabalu apbūvei un sagatavojusi atbilstošus būvniecības dokumentus, nebūtu pieļaujams,

ka būvniecība tiek liegta tāpēc, ka apkārtnes iedzīvotājiem ir subjektīva nepatika pret to, kā būve izskatīsies. Viesu nama būvprojektu ir izstrādājuši

sertificēti speciālisti, apgabaltiesai nav pamata apšaubīt, ka ir izvērtēts arī tas, vai ēka harmoniski iekļausies esošajā apbūvē. Turklāt arguments, ka

iecerētā būvniecība neatbilst apkārtējai vēsturiskai arhitektūrai un neiederas apkārtējā vidē, tikai ļoti attālināti saistāms ar vides jautājumiem.

[3] Pieteicēji Jūrmalas aizsardzības biedrība, /pers. A/, /pers. C/, /pers. D/, /pers. E/, /pers. E/ un /pers. G/ par minēto spriedumu iesniedza

kasācijas sūdzību, kas pamatota ar turpmāk norādītajiem argumentiem.

[3.1] Apgabaltiesa nav vērtējusi to, vai plānotā būvniecība pēc būtības iederas un ir harmoniska ar kopējo attiecīgās teritorijas apbūves struktūru

un vai tiks nodrošināta pilsētas vēsturiski izveidotajai apbūvei atbilstoša attīstība. Apgabaltiesa Senāta 2019.gada 18.oktobra spriedumā šajā lietā

norādīto aplūkojusi vienīgi tādā kontekstā, vai pārsūdzētā būvatļauja atbilst saistošo noteikumu Nr. 19 izvirzītajām formālajām prasībām zemesgabala

izmantošanai un apbūvei (atļautais augstums, stāvu skaits, apbūves blīvums, intensitāte, attālums no kaimiņa robežām u.tml.). Tāpat apgabaltiesa nav

novērtējusi, kādu iespaidu plānotā būvniecība atstās uz apkārtnes iedzīvotāju sadzīves apstākļiem (troksnis, smakas u.c.).

[3.2] Apgabaltiesai bija pienākums pārbaudīt, vai plānotajai būvniecības iecerei bija nepieciešams rīkot publisko apspriešanu, kā to paredz

būvniecības tiesiskais regulējums, un vai tādējādi nav pārkāpts sabiedrības līdzdalības tiesību ievērošanas princips.

[4] Dome paskaidrojumā par kasācijas sūdzību norādīja, ka tā ir nepamatota.

Motīvu daļa

[5] Kasācijas sūdzības centrālais arguments ir, ka plānotais viesu nams pēc būtības neiederoties esošajā teritorijā, kur dominē savrupmāju apbūve.

[6] Saistošie noteikumi Nr. 19 zemesgabalam, kurā plānota viesu nama izbūve, pieļauj ne tikai dažādus, bet arī būtiski atšķirīgus izmantošanas

veidus. To jau iepriekš šajā lietā norādījis Senāts. Tādēļ nav pamata aprobežoties ar secinājumiem, ka pieteicēji nevarēja paļauties, ka zemesgabalā tiks

būvēta tikai savrupmāja, un ka plānošanas dokumenti vispārīgi viesu izmitināšanas objekta būvniecību pieļauj.

Apgabaltiesa uz konkrēto situāciju ir raudzījusies no tāda aspekta, ka tuvējā teritorijā faktiski jau atrodas atsevišķas būves, kuras nevar uzskatīt par

savrupmāju apbūvi, tāpat apgabaltiesa ir salīdzinājusi plānotās apbūves un esošās apbūves būvtilpumu un augstumu rādītājus un tādējādi secinājusi, ka

apkārtējā vidē ir ļoti dažāda apbūve – gan pēc būvtilpumiem, gan arhitektūras stiliem. Līdz ar to, apgabaltiesas ieskatā, nebūtu pamata uzskatīt, ka

plānotā būvniecība nebūtu iederīga apkārtējā vidē.

Senāts turpmāk norādīto apsvērumu dēļ atzīst, ka apgabaltiesas vērtējums par būvniecības iekļaušanos apkārtējā vidē, pretēji Senāta norādēm šajā

lietā, nesatur apsvērumus par to, vai būvieceres saskaņošanā ir ievēroti teritorijas plānošanas principi.

[7] Saistošo noteikumu Nr. 19 un Jūrmalas pilsētas attīstības stratēģijas pieņemšanas laikā spēkā bija Teritorijas plānošanas likums, tādēļ Senāts

izskatāmajā lietā balstīsies uz to.

Teritorijas attīstība plānojama tā, lai nodrošinātu esošajām un nākamajām paaudzēm kvalitatīvu vidi, līdzsvarotu ekonomisko attīstību, racionālu

dabas, cilvēku un materiālo resursu izmantošanu, dabas un kultūras mantojuma attīstību un saglabāšanu. To noteic Teritorijas plānošanas likuma 3.pantā

nostiprinātais ilgtspējības princips (3.panta 1.punkts). Attiecīgi, lai nodrošinātu ilgtspējīgu attīstību, teritorijas plānojuma izstrādē ir nodrošināma

visaptverošu interešu saskaņošana (valsts, plānošanas reģionu, pašvaldību un privātās intereses) (3.panta 2.punkts). Šo teritorijas plānošanas principu

nozīme teritorijas plānošanā nav mainījusies un ir saskanīga arī ar šobrīd spēkā esošajā Teritorijas attīstības plānošanas likumā ietvertajiem principiem

(3.panta 1.punkts – ilgtspējības princips, 3.panta 3.punkts – vienlīdzīgu iespēju princips, 3.panta 8.punkts – savstarpējās saskaņotības princips).

Vietējā pašvaldība teritorijas attīstību plāno, izstrādājot savstarpēji saskaņotus plānošanas dokumentus. Šādā veidā tiek sekmēta ilgtspējības

principa nodrošināšana. Teritorijas plānojums iezīmē pilsētas attīstības iespējas, virzienus un aprobežojumus teritorijas plānotajai (atļautajai) izmantošanai,

kas ar lielāku detalizācijas pakāpi var tikt konkretizēti detālplānojumā, ja teritorijas plānojums konkrētajai teritorijai to pieprasa.

Pašvaldības pieņemtajam attīstības risinājumam jābūt ilgtspējīgam un sociāli pamatotam. Pašvaldība ir atbildīga par to, lai, tai piešķirtās rīcības

brīvības robežās izstrādājot teritorijas plānojumus un nosakot attīstības risinājumus, tiktu rūpīgi izvērtēta šo risinājumu ietekme uz vidi un līdz ar to uz

ikviena sabiedrības locekļa labklājību (Satversmes tiesas 2009.gada 6.jūlija sprieduma lietā Nr. 2008-38-03 8.punkts).

[8] Saistošie noteikumi Nr. 19 teritorijai, kurā paredzēta strīdus apbūve, lai arī, kā minēts, noteic krasi pretēju atļauto izmantošanu, prasību pēc

detalizētākas plānojumu veidu noteikšanas ar detālplānojumu neparedz.

Tādējādi situācijā, kur teritorijas plānojums aptver plašu atļautās izmantošanas spektru, pretējo interešu līdzsvarošana un atbilstošākā konkrētās

teritorijas attīstības virziena rūpīga izsvēršana ir veicama būvieceres saskaņošanas procesā. Pašvaldībai ir jāsamēro attīstītāja vēlme izmantot sev

piederošo īpašumu veidā, ko formāli atļauj teritorijas plānošanas dokumentā iezīmētie atšķirīgie izmantošanas veidi, no vienas puses, un sabiedrības

interese saglabāt dzīvestelpu ar tai raksturīgo apbūves veidu un arī tam pakārtoto dzīvesstilu, no otras puses. Pašvaldības atbildība atrast atbilstošāko

attīstības risinājumu, kas būtu ilgtspējīgs un sociāli pamatots, šādā gadījumā tiek pārnesta uz būvatļaujas izdošanas procesu.

Būvatļaujas izdošana tikai tad ir tiesiska, ja paredzētā būvniecība atbilst gan teritorijas plānojuma burtam, gan garam, kuru var atrast Teritorijas

plānošanas likuma 3.pantā ietvertajos teritorijas plānošanas principos (tostarp interešu saskaņotības principā), kuru nozīme ir analoģiska šobrīd spēkā

esošajā Teritorijas attīstības plānošanas likuma 3.pantā nostiprinātajiem principiem, gan teritorijas plānojumā iezīmētajos pilsētas attīstības virzienos (sal.

Senāta 2011.gada 7.marta sprieduma lietā Nr. SKA-44/2011 (A42475508) 12.punkts).

[9] Novērtējot to, vai plānotā būviecere pēc būtības ir saderīga un harmoniski iekļausies konkrētajai teritorijai raksturīgajā vidē, nav pamata

lūkoties atrauti uz atsevišķiem apkārtējā teritorijā izbūvētiem objektiem, bet jāskatās uz teritorijas attīstību kopumā.

Senāts jau iepriekš ir atzinis, ka Jūrmalas teritorijas plānojumā noteiktie teritorijas attīstības virzieni ir līdzeklis, kā izslēgt teritorijas plānošanas

principiem neatbilstošu pilsētas attīstību apstākļos, kad izmantošanas veidi neparedz pietiekami skaidru regulējumu (Senāta 2011.gada 7.marta

sprieduma lietā Nr. SKA-44/2011 (A42475508) 12.punkts).

Dome saistošo noteikumu Nr. 19 I sējuma 6.nodaļā „Pilsētas struktūra” noteikusi Jūrmalas attīstības mērķi – nodrošināt vēsturiski izveidojušās

pilsētas struktūras saglabāšanu un veidot elastīgu pilsētas struktūru, kura balstītos uz vēsturiskajiem pilsētas veidošanās priekšnoteikumiem. Pilsētas daļa

starp Lielupi un Vaivariem posmā starp dzelzceļu un jūru paredzēta atpūtas, rehabilitācijas, veselības tūrisma, konferenču, darījumu, pakalpojumu un

tirdzniecības iestādēm, vasarnīcām, viesnīcām, birojiem, izstādēm, restorāniem, sporta būvēm u.c. (6.2.punkts „Apbūves teritorijas”). Tā ir lielākā pilsētas

daļa, līdz ar to teritorijas plānojums likumsakarīgi iezīmē dažādus izmantošanas virzienus.

Vienlaikus turpat 6.2.punktā „Apbūves teritorijas” norādīts, ka Jūrmalā raksturīgas mazstāvu dzīvojamās teritorijas. Konkrētāki virzieni mājokļu

attīstībā noteikti I sējuma 11.nodaļā „Mājoklis”. Par minēto virzienu dome norādījusi, ka pasākumi dzīvojamās vides kvalitātes sakārtošanai,

atjaunošanai, uzlabošanai ir atšķirīgi katram rajonam, atkarībā no apbūves rakstura, celšanas laika, labiekārtojuma līmeņa, un jārisina kopā ar

iedzīvotājiem, izstrādājot atsevišķas programmas un projektus (11.1.punkts „Mājokļu veidi, to sakārtošana, atjaunošana un uzlabošana”).

[10] Tātad dome par pilsētas attīstības virsmērķi ir noteikusi vēsturiski izveidojušās Jūrmalas pilsētas struktūras saglabāšanu, attiecīgi dome arī

noteikusi, ka mazstāvu dzīvojamo teritoriju attīstība ir plānojama, ņemot vērā šo pilsētas daļu apbūves raksturu, ēku celšanas laiku, iedzīvotāju

vajadzības. Tikai šādā veidā ir panākama pilsētas ilgtspējīga attīstība. Tālab, apsverot iecerētā viesu nama iekļaušanos apkārtējā vidē un domājot par

apkārtējās teritorijas attīstības perspektīvu, ir respektējams šīs teritorijas vēsturiskais apbūves raksturs.

Citiem vārdiem, aplūkojot būvieceres atbilstību konkrētās pilsētas daļas vēsturiskajai apbūvei, ir vērtējams tas, kā ir veidojusies konkrētā teritorija,

kāda apbūve tai raksturīga, vai tā ir klusa pilsētas telpa ar piemājas dārziņiem, plašu zaļo zonu, zemu satiksmes intensitāti un cilvēku kustību kopumā, vai

arī tā atbilst pilsētvidei ar aktīvāku sabiedrisko dzīvi, vai tajā ir atrodami sabiedriskie un tūrisma objekti, tālab apgrozās lielāks cilvēku daudzums un ir

augstāka kustības intensitāte, un attiecīgi viesu izmitināšanas objekta izvietošana būtu iederīga.

Senāts nesaskata, ka apgabaltiesa konkrētās būvniecības ieceres iederību apkārtējā teritorijā būtu novērtējusi, pēc būtības izsverot vēsturiski

izveidotajai apbūvei atbilstošu attīstību un viesu izmitināšanas objekta radīto ietekmi uz apkārtējo teritoriju un tās iedzīvotājiem. Tas, ka apkārtējā

teritorijā dažādos periodos ir izbūvētas atsevišķas tai netipiskas būves, neattaisno turpmāku vēsturiski veidotajam apbūves raksturam pretēju teritorijas

attīstību.

[11] Turklāt apgabaltiesa nepamatoti ignorējusi Jūrmalas pilsētas attīstības stratēģiju, kurā kā virsmērķis ir izvirzīta pilsētas telpai raksturīgās

savrupmāju apbūves aizsardzība, nodalot to no dzīves vides, kurai raksturīga izteikti aktīva sabiedriskā dzīve, cilvēku daudzums un kustība, transporta

plūsmas un pakalpojumu dažādība (stratēģijas 3.pielikuma „Telpiskās attīstības perspektīva” sadaļa „Teritorijas dzīvošanai”).

Pilsētas attīstības stratēģija ir ilgtermiņa teritorijas attīstības plānošanas dokuments, kas, pretēji apgabaltiesas secinātajam, nav tikai politisks

plānošanas dokuments, kas savu tiesisko nozīmi ir zaudējis līdz ar teritorijas plānojuma pieņemšanu. Stratēģija izvirza attīstības stratēģiskos virsmērķus un

prioritātes un telpiskās attīstības perspektīvu. Atbilstoši interešu saskaņotības principam stratēģijā iezīmētie attīstības virzieni secīgi attīstāmi un tālāk

detalizējami zemāka līmeņa plānošanas dokumentos, un nedrīkst būt pretrunā tiem.

Arī pati dome Jūrmalas pilsētas attīstības stratēģijā norādījusi, ka telpiskās attīstības perspektīva iezīmē integrētu pilsētas attīstības stratēģijai

atbilstošu pilsētas vēlamo telpiskās struktūras attīstību un ir vadlīnijas turpmākajai teritorijas plānošanai visu detalizācijas pakāpju plānojumu izstrādē

Jūrmalas pilsētā. Apgabaltiesai nav skaidrojusi, kāpēc, lemjot par konkrēto būvniecības ieceri, būtu pieļaujama atkāpe no stratēģijā izvirzītās prioritātes

aizsargāt savrupmāju apbūvei raksturīgo vidi.

[12] Pilsētvide ir nemainīgā attīstībā, moderna apbūve veiksmīgi ieguļ vēsturiskajā, notiek arī dažādu arhitektūras stilu saplūšana. Un šajā ziņā var

piekrist apgabaltiesai, ka izpratne par to, vai iecerētais objekts arhitektoniski iekļausies esošajā vidē, lielākoties ir subjektīva. Tomēr novērtējums par to,

vai plānotā būviecere iekļausies tuvējā teritorijā un būs saskanīga ar konkrētās teritorijas attīstības virzieniem, vispārīgi nav saistāms ar to, vai konkrētās

ēkas arhitektūra būs saderīga ar apkārtējo apbūvi. Tādējādi apgabaltiesa arī nevajadzīgi pievērusies jautājumam par godalgotu arhitektūras objektu

iekļaušanos pilsētvidē. Tiesai ir jāvērtē konkrētās būvieceres atbilstība kopējam apkārtējās apbūves raksturam.

[13] Savukārt bez pamata pieteicēji apgabaltiesai pārmet, ka tā nav pievērsusies jautājumam par publiskās apspriešanas nepieciešamību. Šādu

argumentu pieteicēji nebija izteikuši ne pieteikumā, ne arī apelācijas sūdzībā, tas izvirzīts tikai kasācijas sūdzībā. Līdz ar to apgabaltiesai tas nebija jāvērtē.

[14] Tā kā apgabaltiesa nav vērtējusi būvieceres iekļaušanos vēsturiski izveidotajā pilsētvidē un nav aplūkojusi to, vai būvatļaujas izdošana ir

saskaņā ar domes izvirzītajām teritorijas attīstības prioritātēm, apgabaltiesas spriedums ir atceļams, un lieta nosūtāma atkārtotai izskatīšanai

Administratīvajai apgabaltiesai.

Rezolutīvā daļa

Pamatojoties uz Administratīvā procesa likuma 129.1panta pirmās daļas 1.punktu, 348.panta pirmās daļas 2.punktu un 351.pantu, Senāts

nosprieda

Atcelt Administratīvās apgabaltiesas 2020.gada 8.jūlija spriedumu un nodot lietu jaunai izskatīšanai Administratīvajai apgabaltiesai.

Atmaksāt /pers. A/ par kasācijas sūdzības iesniegšanu samaksāto drošības naudu 70 euro.

Spriedums nav pārsūdzams.

L. Paegļkalna I. Višķere R. Vīduša