Plaintiff dismissed for losing; ordered to pay costs and denied procedural indemnity under Article 240.

Jugement civil 2025TALCH10/00137

Audience publique du vendredi, sept novembre deux mille vingt-cinq

Numéro TAL-2022-07298 du rôle

Composition :

Catherine TISSIER, premier juge-président,

Elodie DA COSTA, juge,

Claudia SCHETTGEN, juge,

Cindy YILMAZ, greffier.

Entre

la société anonyme SOCIETE1.) S.A., ayant son siège social à L-ADRESSE1.), inscrite

au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro NUMERO1.),

représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions,

partie demanderesse aux termes de l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly

FERREIRA SIMOES, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL demeurant

à ADRESSE2.), du 3 octobre 2022,

comparaissant par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES SA, établie et ayant son

siège social à L-2146 ADRESSE2.), 63-65, rue de Merl, immatriculée au Registre de

commerce et des sociétés de ADRESSE2.) sous le numéro B240929, inscrite sur la liste

V du Tableau de l’Ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg, qui est constituée et en

l’étude de laquelle domicile est élu, représentée aux fins de la présente procédure par

Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, demeurant professionnellement à la même

adresse,

et

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE3.), établie à l’Hôtel de Ville à L-

ADRESSE4.), représentée par son collège des Bourgmestre et échevins actuellement en

fonctions,

partie défenderesse aux fins du prédit exploit SCHAAL,

comparaissant par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., établie et ayant

son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J. F. Kennedy, immatriculée au

Registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, inscrite

à la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats du barreau de ADRESSE2.), représentée

aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour,

demeurant professionnellement à la même adresse.

L e T r i b u n a l

Vu l’ordonnance de clôture du 26 septembre 2025.

Les mandataires des parties ont été informés par bulletin du 8 octobre 2025 de l’audience

des plaidoiries fixée au 17 octobre 2025.

Aucune des parties n’a sollicité à plaider oralement.

En application de l’article 226 du Nouveau Code de procédure civile, les parties sont

réputées avoir réitéré leurs moyens à l’audience des plaidoiries et leurs mandataires sont

dispensés de se présenter à l’audience des plaidoiries.

L’affaire a été prise en délibéré à l’audience publique du 17 octobre 2025.

1. Indications de procédure :

Par exploit d’huissier de justice du 3 octobre 2022, la société anonyme SOCIETE1.)

S.A. a donné assignation à l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) à

comparaître devant le Tribunal d’Arrondissement de ce siège.

En vertu de l’article 194, alinéa 3, du Nouveau Code de procédure civile, applicable aux

affaires introduites à partir du 15 juillet 2021, les parties notifieront, avant la clôture de

l’instruction, des conclusions de synthèse qui doivent reprendre toutes les prétentions et

moyens présentés dans leurs conclusions antérieures, y compris l’assignation. À défaut,

les parties sont réputées les avoir abandonnés et le tribunal ne statuera que sur les

dernières conclusions notifiées.

2. Faits constants et pertinents :

Suivant acte notarié de vente du 1er février 2002 par-devant Maître Paul BETTINGEN, la

partie demanderesse a acheté une maison de maître, avec place et toutes ses

appartenances et dépendances sise à L-ADRESSE1.), inscrite au cadastre comme suit :

« ADRESSE5.), ancienne commune d’ADRESSE6.), section A de ADRESSE7.) :

NuméroNUMERO2.)/2099, lieu-dit « ADRESSE8.) », maison, place, contenant 36 ares

et 14 centiares ».

Sous le précédent plan d’aménagement général (ci-après « SOCIETE2.) ») de la

SOCIETE3.) dit plan PERSONNE1.), la parcelle n°NUMERO3.), sise à L-ADRESSE9.),

était classée en partie dans une « zone mixte 4 » et en partie dans une zone « ensembles

de terrains à aménager ».

Suite à une modification ponctuelle de l’ancien SOCIETE2.) dit plan PERSONNE1.),

adoptée par délibération du conseil communal du 13 juillet 2015 et approuvée par

décision du 23 novembre 2015 du Ministre de l’Intérieur, une partie de la parcelle litigieuse

a été classée en zone protégée « ensembles sensibles ».

Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la SOCIETE3.) s’est

déclaré d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain pour lancer la procédure

d’adoption d’un nouveau SOCIETE2.) de la SOCIETE3.).

Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et échevins de la SOCIETE3.) s’est déclaré

d’accord en vertu de l’articleNUMERO2.), alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 pour engager

la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers

existants » de la SOCIETE3.).

Par courrier du 15 juillet 2016, à l’attention du collège des bourgmestre et des échevins

de la SOCIETE3.), la société anonyme SOCIETE1.) S.A. lui a, à travers la société à

responsabilité limitée SOCIETE4.) SARL, soumis des objections par rapport aux projets

d’aménagement général et particulier.

Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal de la SOCIETE3.) a

statué sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et a

adopté ledit projet « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels

reçus (…) ». Au cours de cette même séance publique, le conseil communal a statué sur

les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier

existant » et a adopté les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers.

Suivant courrier du 19 mai 2017, la partie demanderesse a introduit, auprès du ministre

de l’Intérieur, une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 28

avril 2017.

Les délibérations du conseil communal de la SOCIETE3.) des 13 juin 2016 et 28 avril

2017 ont été approuvées par le ministre de l’Intérieur suivant décision du 5 octobre 2017.

Par cette même décision, le Ministre a déclaré non fondée la réclamation introduite par

la partie demanderesse.

Suite à l’adoption des nouveaux SOCIETE2.) et SOCIETE5.), la parcelle n°NUMERO3.),

sise au L-ADRESSE9.) a été classée :

-

en partie en « zone mixte urbaine [MIX-u] » avec une zone superposée « secteur

protégé d’intérêt communal « environnement construit - C » » (SOCIETE2.))

-

en partie en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » avec une zone superposée « zone

soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier »

(SOCIETE6.) NQ) » et partiellement en une « zone de servitude « urbanisation –

éléments naturels [EN] » » (SOCIETE2.))

-

en partie dans le « secteur protégé des Ensembles Sensibles [SOCIETE7.)-es] »

(SOCIETE5.)).

Par requête déposée au Tribunal administratif le 5 janvier 2018, la partie demanderesse

a demandé ensemble avec la société anonyme SOCIETE8.) SA et la société à

responsabilité limitée SOCIETE4.) SARL, à voir annuler la décision du conseil communal

de la SOCIETE3.) du 28 avril 2017 portant adoption du projet de refonte globale du Plan

d’Aménagement Général de la SOCIETE3.), la décision du conseil communal de la

SOCIETE3.) du 28 avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement particuliers

« ADRESSE10.) » (ci-après « PAP SOCIETE9.) ») dans le cadre de l’adoption le même

jour du projet du SOCIETE2.) de la SOCIETE3.) ainsi que la décision du ministre de

l’Intérieur du 5 octobre 2017 approuvant les décisions précitées.

Par jugement du 15 juin 2020 (n°40570 du rôle), le Tribunal administratif a :

-

déclaré le recours en annulation irrecevable dans le chef de la société anonyme

SOCIETE8.) SA ainsi que dans le chef de la société à responsabilité limitée

SOCIETE4.) SARL,

-

déclaré le recours en annulation recevable dans le chef de la société anonyme

SOCIETE1.) S.A.,

-

au fond, déclaré le recours en annulation non justifié et débouté la société anonyme

SOCIETE1.) S.A.,

-

rejeté la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 10.000,00

euros telle que formulée par les sociétés demanderesses,

-

rejeté la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 2.500,00 euros

telle que formulée par l’Etat,

-

condamné la société anonyme SOCIETE1.) S.A., la société anonyme SOCIETE8.)

SA ainsi que la société à responsabilité limitée SOCIETE4.) SARL aux frais et

dépens.

En date du 24 juillet 2020, la société anonyme SOCIETE1.) S.A., la société anonyme

SOCIETE8.) SA ainsi que la société à responsabilité limitée SOCIETE4.) SARL ont

déposé une requête d’appel auprès de la Cour administrative à l’encontre du jugement

du Tribunal administratif du 15 juin 2020.

Par arrêt du 6 mai 2021 (n°44717C du rôle), la Cour administrative a :

-

déclaré l’appel recevable,

-

au fond, dit l’appel non justifié,

-

partant débouté les appelants,

-

confirmé le jugement dont appel,

-

rejeté la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelantes,

-

rejeté la demande en distraction de l’avocat à la Cour de la partie étatique des

dépens de l’appel,

-

condamné les appelantes aux dépens de l’instance d’appel.

Par courrier officiel du 11 octobre 2021, le mandataire de la société SOCIETE1.) S.A. a

demandé à la partie défenderesse de l’indemniser en raison du préjudice que lui aurait

causé le reclassement de sa parcelle et a sollicité la modification de la réglementation

applicable à la parcelle litigieuse ainsi qu’une entrevue avec le collège des bourgmestre

et échevins.

Par courrier officiel du 15 novembre 2021, le mandataire de la partie défenderesse a

indiqué que sa mandante refusait de faire droit aux demandes de la société SOCIETE1.)

S.A..

Le mandataire de l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) a, suivant

courrier officiel du 8 juillet 2022, informé la partie demanderesse sur la constructibilité de

la partie avant de la parcelle litigieuse.

Suivant courrier officiel du 20 octobre 2022, le mandataire de la société SOCIETE1.) S.A.

a demandé une modification ponctuelle du SOCIETE2.).

L’ADMINSITRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) a, par courrier du 27 avril 2023,

répondu qu’elle n’envisageait pas de supprimer le classement en « secteur protégé

d’intérêt communal « environnement construit-C » au niveau du SOCIETE2.) et qu’elle

prévoirait de maintenir le principe de classement en « secteur protégé des ensembles

sensibles » sous une forme à déterminer au niveau des SOCIETE6.) SOCIETE9.), et ce

au vu du jugement du Tribunal administratif du 15 juin 2020 et de l’arrêt de la Cour

administrative du 6 mai 2021.

3. Prétentions et moyens des parties :

3.1.

Les prétentions des parties

Aux termes de ces dernières conclusions de synthèse du 10 octobre 2024, la société

SOCIETE1.) S.A. demande au Tribunal de voir :

-

recevoir les conclusions en la forme,

-

déclarer les conclusions justifiées,

-

déclarer valable et recevable l’assignation signifiée le 3 octobre 2022,

-

quant à la recevabilité de sa demande en condamnation de l’ADMINISTRATION

COMMUNALE DE ADRESSE11.) :



constater que son dommage s’est cristallisé lors de l’adoption des nouveaux

SOCIETE2.) – SOCIETE6.) SOCIETE9.) suivant vote par le conseil communal le

28 avril 2017 et approuvé définitivement par le ministre de l’Intérieur du 5 octobre

2017,



dire que la date d’entrée en vigueur des nouveaux SOCIETE2.) – SOCIETE6.)

QE constituent le point de départ du délai de prescription applicable à la présente

instance,



déclarer non fondé le moyen d’irrecevabilité soulevé par l’ADMINISTRATION

COMMUNALE DE ADRESSE11.) visant à tort à voir déclarer irrecevable son

action pour être prescrite,



déclarer la demande en condamnation qu’elle a formulée à l’encontre de

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) recevable alors qu’elle a

été introduite dans les délais

-

quant au fond :



constater que la responsabilité de l’assignée est engagée,



constater que son dommage est caractérisé tant dans son principe que dans son

quantum,



condamner l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) à lui payer le

montant de 11.715.500,00 euros à titre principal, sinon à titre subsidiaire le

montant de 8.225.250,00 euros, avec les intérêts de retard à compter de la

demande en justice, jusqu’à solde, sur base de l’article 16 de la Constitution

luxembourgeoise, au besoin, en combinaison avec l’article 22 de la loi modifiée

du 19 juillet 2004, sinon sur base de l’article 1er alinéa 2 de la loi du 1er septembre

1988, sinon par dires d’expert, en ce sens,



en tout état de cause, voir ordonner une expertise judiciaire avec la mission de

concilier les parties si faire se peut, sinon dans un rapport écrit détaillé et motivé :

décrire la situation de la parcelle litigieuse avant la modification ponctuelle du

SOCIETE2.) de 2015, la situation après 2015 et la situation après 2017, d’évaluer

l’impact de la modification ponctuelle du SOCIETE2.) de 2015 et celui de la

refonte de 2017 sur la valeur du terrain, se prononcer sur la perte de valeur de la

parcelle, sur la perte de chance ou de manque à gagner,



dire que l’expert pourra s’entourer dans l’accomplissement de sa mission de tous

renseignements émanant de tierces personnes,



ordonner tous devoirs de droit en matière d’expertise judiciaire,



réserver tous les frais et dépens y compris les frais de l’expertise,



déclarer les trois questions préjudicielles recevables quant à la forme et fondées

quant au fond, en ce que compris la nouvelle question suivante :



« Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain, à la lumière de la jurisprudence

administrative constante (en ce qu’ils permettent à l’autorité communale

d’empêcher la destruction d’une construction existante, sans forcément affubler

celle-ci d’une servitude « construction à conserver » dans le SOCIETE2.), tel que

c’est par exemple le cas à l’article D.10.2.1. du PAP SOCIETE9.)) lu en

combinaison avec l’article 34.1. de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine

culturel (qui dispose : « (1)Des subventions peuvent être allouées aux

communes, aux syndicats de communes, aux associations et à toute autre

personne morale ou physique pour la restauration et la mise en valeur

d’immeubles ayant un intérêt historique, architectural, artistique, scientifique,

technique ou industriel qui ont gardé leur caractère typique ou historique et qui

font l’objet d’une mesure de protection nationale ou communale. […]. On entend

par mesure de protection communale le fait de faire figurer un immeuble en tant

que bâtiment à conserver dans un secteur protégé d’intérêt communal par le plan

d’aménagement général d’une commune, ceci en vertu des dispositions de la loi

modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain et de ses règlements grand-ducaux d’exécution ») sont-ils

conformes à l’article 15 de la Constitution – ancien article 10bis de la Constitution-

consacrant le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, alors que les

propriétaires visés dans un SOCIETE2.) par une servitude « construction à

conserver » pourrait obtenir une indemnisation tandis que les propriétaire(s)

d’immeuble(s) qui ne le serai(en)t pas – mais qui pour autant ne peuvent pas

détruire leur bâtiment (SOCIETE5.) VDL, article D.10.2.1.2. « Les immeubles pour

lesquels une démolition et de nouvelles constructions principales sont admises

sont marqués dans « le plan de repérage des SOCIETE5.) » par la surimpression

d’un triangle ») – n’auraient eux pas droit à une telle indemnisation ? ».



condamner l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) à lui payer la

somme de 16.000,00 euros SOCIETE12.) + TVA à titre de réparation du préjudice

matériel subi au titre des frais et honoraires d’avocat qu’elle a dû exposer pour

faire valoir ses droits dans le cadre de la présente instance, avec les intérêts

légaux à partir du jour de la présente demande, jusqu’à solde, sous réserve

d’augmentation de la demande en cours d’instance,



condamner l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) à lui payer la

somme de 1.032,43 euros à titre de remboursement des frais d’expertise, à

augmenter des intérêts légaux à partir du 18 août 2021, sinon à partir du jour de

la demande en justice, à chaque fois jusqu’à solde, sous réserve d’augmentation

et de justification de la demande en cours d’instance,



condamner l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) à lui payer une

indemnité de procédure de 5.000,00 euros au sens de l’article 240 du Nouveau

Code de procédure civile,



ordonner l’exécution provisoire du jugement à intervenir nonobstant tout recours,

sans caution, sur minute et avant enregistrement sur base de l’article 244 du

Nouveau Code de procédure civile,



pour le surplus, réserver à la partie demanderesse le droit d’augmenter ses

demandes en cours d’instance.



condamner l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) à tous les frais

et dépens de l’instance et en ordonner la distraction au profit de la société

SOCIETE11.) SA, représentée aux fins de la présente procédure par Maître

Georges KRIEGER, avocat à la Cour, affirmant en avoir fait l’avance.

Aux termes de ses dernières conclusions de synthèse du 12 février 2025,

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) demande au Tribunal de voir :

-

recevoir les conclusions en la pure forme,

-

les déclarer justifiées,

-

déclarer la demande en condamnation irrecevable pour être prescrite,

-

pour le surplus, donner acte qu’elle se rapporte à prudence de justice en ce qui

concerne la recevabilité de l’assignation en la pure forme ;

-

principalement , constater que sa responsabilité n’est pas engagée et débouter la

partie demanderesse de sa demande en condamnation,

-

subsidiairement, quant au dommage allégué, donner acte qu’elle conteste le

dommage allégué par la société SOCIETE1.) S.A., tant dans son principe que dans

son quantum et la débouter de sa demande,

-

débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande visant à ordonner une

expertise judiciaire,

-

débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande en condamnation au

remboursement des frais de l’expertise WIES de 1.032,43 euros, à augmenter des

intérêts légaux à partir du 18 août 2021, sinon à partir de la demande en justice,

subsidiairement la débouter de sa demande visant à augmenter la condamnation au

remboursement des frais d’expertise des intérêts légaux à partir du 18 août 2021,

sinon à partir de la demande en justice et à titre encore plus subsidiaire, fixer le point

de départ des intérêts légaux relatifs à la condamnation au paiement des frais

d’expertise à partir du 4 septembre 2023, sinon à partir du 9 septembre 2021,

-

donner acte qu’elle conteste la demande de la requérante à la voir condamner au

paiement des frais et honoraires d’avocat à hauteur de 16.000 euros SOCIETE12.)

alors qu’elle conteste cette demande tant dans son principe que dans son quantum,

partant débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande en paiement, sinon la

réduire à de plus justes proportions,

-

subsidiairement débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande à voir

augmenter la condamnation au paiement des frais et honoraires d’avocat des

intérêts légaux à partir de la demande en justice, à titre encore plus subsidiaire, fixer

le point de départ des intérêts légaux relatifs à la condamnation aux frais et

honoraires d’avocat aux différentes dates de décaissement,

-

déclarer les questions préjudicielles de constitutionnalité irrecevables, sinon les

rejeter,

-

donner acte qu’elle conteste le quantum de l’indemnité de procédure de 5.000,00

euros demandée par la partie demanderesse, tant dans son principe que dans son

quantum, partant en débouter la partie demanderesse,

-

débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande visant à voir ordonner

l’exécution provisoire du jugement alors que les conditions posées par l’article 244

du Nouveau Code de procédure civile ne sont pas remplies,

-

condamner la société SOCIETE1.) S.A. à tous les frais et dépens de l’instance, avec

distraction au profit de la société SOCIETE13.), avocat constitué, qui affirme en avoir

fait l’avance.

3.2.

Les moyens des parties

-

quant à la recevabilité de la demande de la société SOCIETE1.) S.A. :

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) soulève in limine litis

l’irrecevabilité de la demande en indemnisation introduite par la partie demanderesse au

motif que cette action serait prescrite.

Après avoir fait des observations liminaires sur le fonctionnement et les objectifs posés

par le SOCIETE2.) et le PAP et d’avoir procédé à un résumé des faits, dont les éléments

essentiels ont été repris dans le présent jugement sous la rubrique des « faits constants

et pertinents », la partie défenderesse expose que suivant modification ponctuelle du

SOCIETE2.) adoptée par délibération du conseil communal du 13 juillet 2015 et

approuvée par décision du 23 novembre 2015 du Ministre de l’Intérieur, la parcelle de la

société SOCIETE1.) S.A. aurait été classée en « ensembles sensibles ».

Ce serait à partir de ce moment que des restrictions relatives à la réglementation

applicable en « zone mixte 4 » se seraient appliquées et qu’une démolition de la maison

de maître avec reconstruction d’un nouvel immeuble avec une surface totale maximale

d’environ 3.650 m2 n’aurait plus été admissible. Le dommage dont se prévaut la partie

demanderesse se serait partant matérialisé lors de l’entrée en vigueur de la modification

du SOCIETE2.) de 2015.

La partie défenderesse fait valoir qu’en 2015, la société SOCIETE1.) S.A. aurait, en vertu

de l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004, disposé d’un délai de 10 ans afin de réclamer

une indemnisation au titre du préjudice dont elle se prévaut. Or, avec l’entrée en vigueur

de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », le délai de prescription pour ces actions aurait

été fixé à 5 ans.

Par application du principe jurisprudentiel suivant lequel une loi nouvelle qui viendrait

réduire un délai de prescription, devrait s’appliquer à compter de son entrée en vigueur,

le nouveau délai de prescription de 5 ans institué par la loi du 3 mars 2017 aurait

commencé à courir à partir du 1er avril 2017 et devrait s’appliquer aux prescriptions en

cours.

Au vu de ce qui précède, la partie défenderesse soutient que l’action dont aurait disposé

la partie demanderesse en lien avec les servitudes urbanistiques découlant du

classement de 2015, serait prescrite depuis le 2 avril 2022.

A titre subsidiaire, l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) se rapporte à

prudence de justice quant à la recevabilité ratione temporis de l’assignation.

Pour le surplus, la partie défenderesse se rapporte à prudence pour ce qui est de la

recevabilité de l’assignation du 3 octobre 2022 en la pure forme.

La société SOCIETE1.) S.A. soutient que sa demande ne serait pas prescrite et qu’elle

devrait être déclarée recevable. Elle conteste que son préjudice se serait matérialisé en

2015 et soutient que ce ne serait que lors de l’adoption du SOCIETE14.) suivant vote par

le conseil communal le 28 avril 2017 et approuvé définitivement par le ministre de

l’Intérieur le 5 octobre 2017 que son dommage se serait matérialisé et que son droit

d’action en indemnisation serait né. Elle en conclut que le délai de prescription

quinquennal n’aurait commencé à courir qu’en date du 5 octobre 2017 et que son action

en indemnisation aurait été introduite dans les délais.

-

Quant au fond de la demande en indemnisation de la société SOCIETE1.) S.A. :

A titre principal, la société SOCIETE1.) S.A. demande que la responsabilité de la partie

défenderesse soit retenue sur base de l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004 et ce pour

cause de violation de l’article 16 de la Constitution luxembourgeoise.

Elle s’appuie sur un arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 dans lequel cette

dernière aurait décidé qu’un changement dans les attributs de la propriété qui serait à tel

point substantiel qu’il priverait celle-ci d’un de ses aspects essentiels, pourrait constituer

une expropriation.

La partie demanderesse en conclut que l’article 16 de la Constitution instituerait le droit

pour chacun d’obtenir une juste indemnisation en cas d’expropriation ou de quasi-

expropriation de sa propriété. Cette indemnisation ne se rattacherait pas à une notion de

faute. Ce serait la privation des attributs ou de l’un des attributs essentiels du droit de

propriété qui en constituerait le fait générateur.

Sous l’ancien SOCIETE2.) de la SOCIETE3.), la partie demanderesse aurait pu espérer

bâtir à l’avant de sa parcelle, un immeuble ayant une emprise au sol de 25 mètres x 40

mètres et ce sur cinq niveaux dont un en retrait, pour une surface totale de 4.800 m2.

Le reclassement de sa parcelle l’aurait privée des attributs essentiels de son droit de

propriété et lui ouvrirait droit à une indemnisation. Elle ne pourrait plus démolir la maison

de maître, respectivement l’agrandir en hauteur et en profondeur, conformément aux

dispositions normalement applicables en zone mixte urbaine.

L’indemnisation ne se limiterait pas à dédommager la perte de valeur de la parcelle et

aurait pour objectif de replacer la personne expropriée ou quasi-expropriée dans les

conditions qui auraient été les siennes à défaut d’expropriation ou de quasi-expropriation.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) soutient que l’article 16 de la

Constitution luxembourgeoise viserait uniquement l’expropriation et expose que la

demande en indemnisation basée sur ledit article devrait être rejetée au motif que la partie

demanderesse serait encore propriétaire de la parcelle litigieuse.

Elle fait valoir que le fait d’assimiler la réglementation urbanistique applicable à la parcelle

à une quasi-expropriation serait factuellement et juridiquement inexacte.

La partie défenderesse expose que l’article 16 de la Constitution ne ferait pas obstacle à

la réglementation de l’usage du droit de propriété par l’autorité publique. L’article 544 du

Code civil poserait également le principe suivant lequel les propriétaires devraient tolérer

des restrictions et limites à leur droit de propriété du fait des lois et des règlements. Elle

soutient que l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits

de l’homme prévoirait aussi que le droit de propriété pourrait subir diverses restrictions

dans l’intérêt général.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) estime que le classement de la

parcelle constituerait une réglementation de l’usage du droit de propriété par l’introduction

de restrictions dans l’intérêt général, n’entraînant pas de transfert de propriété. Il aurait

été reconnu par la Cour européenne des droits de l’homme ainsi que les juridictions

civiles et administratives luxembourgeoises que cette réglementation urbanistique

communale n’opérerait pas de privation de la propriété.

Il ressortirait de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que cette

réglementation de l’usage des biens serait soumise aux conditions de légalité, de

légitimité et de proportionnalité des limitations portées au droit de propriété avec le but

recherché.

Pour ce qui est de la condition tenant à la légalité, la partie défenderesse expose que la

loi prévoyant les limitations à l’usage du droit de propriété serait suffisamment accessible

et que la partie demanderesse aurait été informée des textes applicables vu qu’elle aurait

formé des réclamations et introduit un recours devant les juridictions administratives.

En ce qui concerne la condition de légitimité, elle fait valoir qu’en l’espèce, il existerait un

motif d’intérêt général qui serait de nature à justifier la réglementation susmentionnée. La

partie demanderesse n’aurait pas réussi à renverser les présomptions suivant lesquelles

l’adoption d’une réglementation d’urbanisme serait conforme à l’intérêt général, opérée

dans l’intérêt général et adoptée sur base de considérations d’urbanisme valables,

légales et pertinentes. Le but d’intérêt général des classements aurait en outre été

reconnu par le jugement du 15 juin 2020 du Tribunal administratif, confirmé en appel par

la Cour administrative.

Pour ce qui est de la proportionnalité des classements litigieux, l’ADMINISTRATION

COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) expose que les classements litigieux seraient

proportionnés par rapport aux objectifs d’intérêt général poursuivis par la commune et

notamment par rapport à l’objectif d’assurer le respect du patrimoine culturel.

La partie défenderesse conteste que la Cour Constitutionnelle aurait retenu dans son

arrêt du 4 octobre 2013 que toute servitude d’urbanisme constituerait une expropriation.

Elle souligne que la situation juridique antérieure de la parcelle n’aurait subi aucun

changement substantiel en raison des classements opérés par la refonte du SOCIETE2.)

en ce que ces classements traduiraient la retranscription du classement en « ensembles

sensibles », opérée par une modification ponctuelle du SOCIETE2.) en 2015, par rapport

aux exigences de la loi du 19 juillet 2004 et de ses règlements grand-ducaux d’exécution.

D’après l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA SOCIETE3.), le classement viendrait

partiellement restreindre l’abusus relatif à la parcelle litigieuse en ce que la partie

demanderesse ne pourrait plus procéder à la destruction de la maison mais qu’elle

resterait libre d’en disposer par aliénation. La partie demanderesse serait malvenue de

se plaindre de la restriction apportée au pouvoir de destruction de la maison alors qu’elle

n’aurait jamais demandé d’autorisation de bâtir afin de procéder à la déconstruction de la

maison.

Le classement ne porterait pas préjudice à l’usus et au fructus en ce que la partie

demanderesse aurait conservé la possibilité de faire usage de la parcelle et le droit d’en

percevoir des fruits. La partie demanderesse aurait également toujours le droit de

construire. Que ce soit sous l’ancienne réglementation urbanistique que sous celle en

vigueur, la partie demanderesse n’aurait pas eu de droit acquis à construire un immeuble

d’une surface totale de 4.800 mètres carrés.

La partie demanderesse donnerait la maison de maître construite sur la parcelle litigieuse

en location et cette utilisation de la parcelle n’aurait pas été impactée par la modification

du SOCIETE2.) de 2015 ni par le nouveau SOCIETE2.) et le PAP-SOCIETE9.).

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) souligne que la partie

demanderesse aurait attendu cinq années pour agir en justice de sorte qu’elle ne saurait

prétendre avoir subi une atteinte à son droit de propriété, équivalente à une expropriation

déguisée.

Elle expose encore qu’il faudrait retenir que la société SOCIETE1.) S.A. aurait renoncé à

son moyen relatif au principe d’égalité découlant de l’article 10 bis de la Constitution.

La partie défenderesse fait encore valoir qu’à ce jour ni la parcelle, ni la maison de maître

seraient classés en application de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel

et la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux et qu’il ressortirait de la jurisprudence administrative que le régime

communal de protection du patrimoine au niveau de la loi du 19 juillet 2004 et le régime

national de protection du patrimoine culturel national ne se confondraient pas.

Elle expose en outre, au visa de l’arrêt de la Cour Constitutionnelle du 4 octobre 2013,

que l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004 n’instituerait pas de droit automatique à une

indemnisation. L’article 22 précité se bornerait à édicter un délai spécial de prescription

pour les actions en indemnisation de servitudes crées par un SOCIETE2.) et ne pourrait

servir de base autonome à une demande en indemnisation.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) entend préciser que la partie

demanderesse citerait un jugement du Tribunal administratif du 9 juillet 2007 mais que ce

jugement ne serait pas de nature à établir un droit à indemnisation à son profit.

Elle conclut au rejet de la demande en indemnisation de la société SOCIETE1.) S.A.

formulée sur le fondement de l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004.

A titre subsidiaire, la société SOCIETE1.) S.A. demande que la partie défenderesse soit

condamnée à lui payer des dommages et intérêts sur base de la responsabilité sans faute

posée par l’article 1er de la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de

l’Etat et des collectivités publiques.

Elle se réfère à un arrêt de la Cour d’appel du 5 juin 1995 et fait valoir que la responsabilité

sans faute de l’Etat aurait été retenue en raison du reclassement de terrains à construire

en zone verte.

La partie demanderesse expose qu’elle aurait subi un préjudice spécial en ce que le

préjudice ne frapperait qu’elle seule.

Son dommage serait également exceptionnel étant donné qu’elle subirait une charge

publique exorbitante pour les besoins de la collectivité. L’intérêt général dépasserait du

fait de son importance ou sa nature les gênes courantes qu’impose la vie en société.

Elle soutient que la modification de son classement urbanistique aurait rendu irréalisable

le projet qu’elle aurait souhaité réaliser sur sa parcelle et qu’elle aurait droit à une

indemnisation sur base de la règle de l’égalité de tous devant les charges publiques.

Elle expose également qu’elle aurait entrepris diverses actions pour limiter son dommage

et préserver son projet de construction en ce qu’elle aurait porté des réclamations dans

le cadre de la procédure d’adoption des plans d’urbanisme et introduit un recours en

annulation devant les juridictions administratives. Elle aurait en outre, à deux reprises,

demandé à la partie adverse de procéder à une modification du classement urbanistique

applicable à la parcelle litigieuse.

Quant au quantum du préjudice, la partie demanderesse se réfère à un rapport du 18

août 2021 qui aurait été réalisé par l’expert Georges WIES et soutient que ce dernier

aurait estimé la perte de valeur à 11.715.500,00 euros pour une surface nette utile totale

arrondie à 2.570 m2, et à 8.225.250,00 euros pour une surface nette utile totale arrondie

à 1.071 m2.

La partie demanderesse demande qu’une expertise judiciaire soit ordonnée au motif que

le rapport d’expertise versée serait contesté par la partie défenderesse. Cet expert devrait

décrire la situation de la parcelle litigieuse avant la modification ponctuelle du

SOCIETE2.) de la SOCIETE3.) en 2015, ainsi que la situation de la parcelle après la

modification de 2015 et après la refonte de 2017. Elle sollicite que l’expert évalue

l’incidence de la modification ponctuelle du SOCIETE2.) en 2015 et de la refonte de 2017

sur la valeur du terrain, et qu’il se prononce sur la perte de chance ou de manque à

gagner dans son chef.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) fait valoir que l’arrêt de la Cour

d’Appel, cité par la partie demanderesse, qui a retenu « le principe de la responsabilité

sans faute de l’Etat en raison du reclassement des terrains à construire en zone verte et

donc en zone non constructible » ne saurait établir que les conditions de la responsabilité

sans faute instituée par la loi du 1er septembre 1988 seraient données dans le cas

d’espèce.

Elle expose que la partie demanderesse se plaindrait de se trouver dans l’impossibilité

de pouvoir démolir la maison de maître avec réalisation d’un projet de construction

comportant une emprise du sol de 25 mètres x 40 mètres sur la partie avant de la parcelle.

La partie demanderesse n’aurait cependant jamais fait de démarche relative à la

réalisation dudit projet de sorte que son préjudice ne serait que purement hypothétique.

Un accord de principe n°28.AP.2002 aurait été délivré en date du 29 janvier 2002 à la

société SOCIETE15.) et cet accord, qui aurait perdu ses effets à partir du 29 janvier 2003,

n’aurait pas prévu de réaliser un projet de construction comportant une emprise au sol

de 25 mètres x 40 mètres sur la partie avant de la parcelle. L’accord aurait retenu une

« surface habitable ou commerciale » de 2.570 m2 et aurait prévu de maintenir la maison

de maître et d’y adjoindre un deuxième bâtiment, il n’aurait donc pas porté sur la

démolition de ladite maison. Elle en conclut que la partie demanderesse et la société

SOCIETE15.) ne disposeraient pas de droit acquis relatif à un projet de construction.

D’après

l’ADMINISTRATION

COMMUNALE

DE

LA

ADRESSE5.),

la

partie

demanderesse n’aurait plus manifesté d’intention quant à la réalisation d’un projet de

construction sur la partie avant de sa parcelle en ce qu’elle n’aurait pas soumis de

demande en obtention d’un nouvel accord de principe, ni de demande en obtention d’une

autorisation de bâtir, ni entamé de démarche pour faire élaborer un SOCIETE6.) sur la

partie arrière de sa parcelle.

Une autre indication tenant à l’absence d’intention de la partie demanderesse de réaliser

un projet immobilier sur la partie avant de la parcelle résulterait de son absence de

réaction face à l’adoption de la modification du SOCIETE2.) de la SOCIETE3.) en 2015.

La partie défenderesse relève que la société SOCIETE15.), qui loue la maison de maître

située sur la parcelle litigieuse, dispose d’un logo intégrant une image de cette maison.

La maison de maître serait également mise en avant sur le site internet de la société

SOCIETE15.). L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA SOCIETE3.) en déduit que la

maison de maître constitue une source de prestige pour la société SOCIETE15.) et en

conclut que l’attitude de la société SOCIETE15.) serait incompatible avec le souhait de

démolir la maison de maître.

A titre subsidiaire, si le Tribunal devait constater que la société SOCIETE1.) S.A. aurait

subi un préjudice, l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LA ADRESSE5.) demande au

Tribunal de constater que ce préjudice découlerait du classement de la partie avant de la

parcelle en « ensembles sensibles » en 2015 et que cette action en indemnisation serait

prescrite.

A titre encore plus subsidiaire, la partie défenderesse soutient que pour être réparable, le

dommage ne saurait être imputable à la victime et expose qu’en l’espèce, la partie

demanderesse n’aurait pas soumis de demande d’autorisation de construire, ni contesté

la modification du SOCIETE2.) en 2015 et qu’elle aurait laissé expirer l’accord de principe

lui délivré le 29 janvier 2002.

L’ADMINSITRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) fait valoir que la société

SOCIETE1.) S.A. n’aurait pas subi de préjudice spécial. Le classement en « ensembles

sensibles » par la modification du SOCIETE2.) en 2015 aurait été appliqué à quelques

centaines d’immeubles. De même, suite à la refonte du SOCIETE2.) de la SOCIETE3.),

environ 7.200 immeubles auraient été classés dans une zone superposée « secteur

protégé d’intérêt communal « environnement construit-C ». Elle en conclut que les

classements ne constituent pas de mesures isolées qui n’auraient été applicables qu’à

un groupe restreint de personnes.

Elle expose que la partie demanderesse ne saurait se prévaloir d’un préjudice

exceptionnel alors que ses intérêts privés n’auraient pas été sacrifiés au nom de l’intérêt

général. Le classement en « ensembles sensibles » à travers la modification du

SOCIETE2.) de la SOCIETE3.) en 2015 ainsi que le classement en « secteur protégé

d’intérêt communal « environnement construit – C » n’aurait pas eu d’incidence sur

l’utilisation faite de la parcelle et de la maison de maître par la partie demanderesse. Elle

aurait abandonné son projet de construction alors qu’elle serait restée inactive quant à

ce projet pendant plus de quatorze ans.

A titre subsidiaire, pour ce qui est de la responsabilité pour faute prévu par l’article 1

alinéa 1er de la loi du 1er septembre 1988, la partie défenderesse renvoie au jugement du

Tribunal administratif et à la confirmation de ce jugement par la Cour administrative

intervenus suite au recours en annulation introduit par la partie demanderesse et soutient

qu’aucune faute, négligence, imprudence, ni aucun fonctionnement défectueux ne saurait

lui être reproché.

La partie défenderesse conteste que le préjudice dont se prévaut la partie demanderesse

aurait été abordé suivant courrier du 8 juillet 2022.

Elle expose que la partie demanderesse se limiterait à renvoyer à l’expertise

PERSONNE2.) pour évaluer son préjudice, sans donner d’explications circonstanciées.

Le rapport serait versé sans ses annexes et ne se baserait pas sur les explications

données par la partie défenderesse suivant courrier du 8 juillet 2022. Le rapport ne

tiendrait en outre pas compte de la modification ponctuelle du SOCIETE2.) de la

SOCIETE3.) de 2015.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) soutient que les calculs fait dans

le rapport relativement à la « constructibilité du terrain – suivant données de l’ancien

SOCIETE2.) », impliqueraient une démolition de la maison de maître alors qu’une telle

démolition n’aurait pas été envisagée par la partie demanderesse.

Pour les calculs « valeur réelle terrain », le rapport porterait référence à des parties de

terrain désignés comme « éléments naturels » ou « espace vert », alors qu’il n’existerait

pas de classement « espace vert » et que la partie défenderesse ne comprendrait pas le

calcul d’une telle surface. En ce qui concerne la surface dénommée « éléments

naturels », la partie défenderesse comprendrait qu’il s’agirait de la partie arrière de la

parcelle litigieuse, qui ne serait pourtant pas visée par la demande en indemnisation de

la partie demanderesse. L’expert se tromperait encore par rapport à valeur de la surface

désignée comme « éléments naturels ».

La partie défenderesse soutient que la société SOCIETE1.) S.A. n’aurait subi aucune

moins-value exorbitante étant donné que la maison continuerait à être utilisée, qu’elle

pourrait être agrandie et que la partie arrière de la parcelle pourrait être viabilisée.

Elle rajoute que les servitudes spéciales de sauvegarde résultant du SOCIETE6.)

SOCIETE9.)

« secteur

protégé

des

ensembles

sensibles

[SOCIETE7.)-es] »

s’appliqueraient uniquement à certaines parties de l’immeuble et ne porteraient pas sur

son intérieur. La refonte du SOCIETE2.) et l’adoption des SOCIETE6.) QE ne

remettraient pas en cause l’affectation de la maison de maître comme immeuble de

bureaux. Elle expose également que

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE

ADRESSE11.) octroierait des subsides pour les travaux de conservation, de préservation,

de rénovation et de restauration réalisés sur un immeuble localisé dans une zone

protégée d’intérêt communal « environnement construit – C ».

Enfin, la partie défenderesse précise que le dommage ne saurait être déterminé au jour

du rapport d’évaluation ou au jour de l’assignation, mais au jour de la modification du

SOCIETE2.) en 2015, dont l’action serait prescrite, ou au jour l’entrée en vigueur de la

refonte du SOCIETE2.) en 2017.

-

Quant à la demande encore plus subsidiaire de la société SOCIETE1.) S.A. à voir

saisir la Cour constitutionnelle :

La partie demanderesse demande à voir saisir la Cour constitutionnelle des questions

préjudicielles suivantes :

1. « Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même

loi et l’article 32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du

SOCIETE2.)

d’une commune, sont-ils conformes à

l’article 10bis de la

Constitution, consacrant le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, dans la

mesure où les propriétaires de constructions classées dans un « secteurs et

éléments protégés d’intérêt communal » impliquant des servitudes urbanistiques

de conservation du patrimoine existant, ne disposeraient pas d’un droit à

indemnité, tandis que les propriétaires de semblables constructions classées par

la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux et la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel

disposeraient d’un tel droit à indemnisation ? »

2. « Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même

loi et l’article 32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du

SOCIETE2.) d’une commune, sont-ils conformes à l’article 16 de la Constitution,

consacrant le droit à la propriété privée, dans la mesure où ils permettraient la

superposition très contraignante de « secteurs et éléments protégés d’intérêt

communal » applicables à une série d’immeubles visés, sans qu’il n’y ait lieu à

aucune indemnisation pour ces propriétaires visés ? »

3. « Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, à la lumière de la jurisprudence administrative

constante (en ce qu’ils permettent à l’autorité communale d’empêcher la

destruction d’une construction existante, sans forcément affubler celle-ci d’une

servitude « construction à conserver » dans le SOCIETE2.), tel que c’est par

exemple le cas à l’article D.10.2.1. du PAP QE) lu en combinaison avec l’article

34.1. de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel (qui dispose :

« (1)Des subventions peuvent être allouées aux communes, aux syndicats de

communes, aux associations et à toute autre personne morale ou physique pour

la restauration et la mise en valeur d’immeubles ayant un intérêt historique,

architectural, artistique, scientifique, technique ou industriel qui ont gardé leur

caractère typique ou historique et qui font l’objet d’une mesure de protection

nationale ou communale. […]. On entend par mesure de protection communale le

fait de faire figurer un immeuble en tant que bâtiment à conserver dans un secteur

protégé d’intérêt communal par le plan d’aménagement général d’une commune,

ceci en vertu des dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain et de ses règlements

grand-ducaux d’exécution ») sont-ils conformes à l’article 15 de la Constitution –

ancien article 10bis de la Constitution- consacrant le principe constitutionnel de

l’égalité devant la loi, alors que les propriétaires visés dans un SOCIETE2.) par

une servitude « construction à conserver » pourrait obtenir une indemnisation

tandis que les propriétaire(s) d’immeuble(s) qui ne le serai(en)t pas – mais qui

pour autant ne peuvent pas détruire leur bâtiment (SOCIETE5.) VDL, article

D.10.2.1.2. « Les immeubles pour lesquels une démolition et de nouvelles

constructions principales sont admises sont marqués dans « le plan de repérage

des SOCIETE5.) » par la surimpression d’un triangle ») – n’auraient eux pas droit

à une telle indemnisation ? ».

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) demande que le Tribunal

déclare irrecevables les deux premières questions préjudicielles de constitutionnalité (ci-

après « QPC ») posées par la société SOCIETE1.) S.A. en ce que ces questions ne

figureraient pas au dispositif de l’assignation.

Elle fait valoir que les enseignements résultant des arrêts de la Cour d’appel des 25

février 2021 et 9 juillet 2015 ne seraient pas de nature à pallier cette carence.

En ce qui concerne la recevabilité de la demande relative à la troisième question

préjudicielle de constitutionnalité posée par voie de conclusions, la partie défenderesse

se rapporte à prudence de justice.

A titre subsidiaire, l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE LAADRESSE5.) demande que

les trois questions préjudicielles de constitutionnalité soient rejetées.

Pour ce qui est de la première question, la partie défenderesse note que celle-ci ne serait

pas nécessaire pour toiser le présent litige et qu’elle serait dénuée de tout fondement.

Elle expose que cette question serait basée sur le postulat que la protection communale

issue du SOCIETE2.) et la protection du patrimoine national devraient suivre le même

régime. Elle s’appuie sur un arrêt du 6 mai 2021 de la Cour administrative, relatif au

recours introduit par la partie demanderesse, pour soutenir que les objectifs poursuivis

par la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux ne seraient pas identiques à ceux poursuivis par la réglementation

urbanistique. La partie défenderesse en conclut que les droits et obligations résultant des

deux régimes pourraient être différents et ce sans transgresser le principe d’égalité

devant la loi.

En ce qui concerne la deuxième question, l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE

ADRESSE11.), relève que toute réglementation d’urbanisme s’analyserait en une

restriction du droit de propriété dans l’intérêt général et en conclut que la deuxième

question concerne la problématique qui aurait déjà été tranchée par la Cour

constitutionnelle dans son arrêt du 4 octobre 2013.

La partie défenderesse fait valoir que la troisième question préjudicielle de

constitutionnalité serait dénuée de pertinence au motif qu’elle confondrait l’indemnisation

du préjudice avec l’allocation de subventions. Elle doute en outre qu’une éventuelle

inconstitutionnalité de l’article 34 (1) de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine

culturel pour rupture d’égalité devant la loi serait de nature à influencer la solution du

présent litige.

La société SOCIETE1.) S.A. précise que les demandes relatives aux deux premières

questions préjudicielles de constitutionnalité figureraient dans les développements de

son assignation et soutient que le dispositif de l’assignation renverrait aux questions

formulées dans le corps de l’assignation.

Elle fait valoir, au visa de la jurisprudence de la Cour d’Appel, que les questions

préjudicielles de constitutionnalité devraient être déclarées recevables.

La partie demanderesse expose que l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013

ne répondrait pas à ses questions préjudicielles de constitutionnalité.

En ce qui concerne la troisième question, la partie demanderesse précise qu’il serait

inconstitutionnel le fait de prévoir que les propriétaires soumis à une servitude

« construction à conserver » pourraient prétendre à une indemnisation alors que ceux

pour lesquels le bâtiment ne se trouve pas indiqué comme « construction à conserver »

mais qui sont empêchés de démolir leur bâtiment, ne pourraient pas obtenir une telle

indemnisation.

-

Quant à la demande de la société SOCIETE1.) S.A. en dommages et intérêts à titre

de frais et honoraires d’avocat :

La société SOCIETE1.) S.A. demande, au visa des articles 1382 et 1383 du Code civil,

que la partie défenderesse soit condamnée à lui payer la somme de 16.000,00 euros

SOCIETE10.) au titre du préjudice matériel qu’elle aurait subi en raison des frais et

honoraires exposés dans le cadre de la présente affaire, à augmenter des intérêts légaux

à partir de la demande en justice, jusqu’à solde.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) demande le rejet de cette

demande. Elle expose qu’elle n’aurait pas engagé sa responsabilité à l’égard de la partie

demanderesse et que cette dernière n’aurait pas cherché à engager sa responsabilité sur

base des articles 1382 et 1383, de sorte qu’elle ne saurait solliciter la condamnation au

paiement des frais et honoraires d’avocat sur cette base. La société SOCIETE1.) S.A. ne

prouverait pas que les conditions légales et jurisprudentielles requises seraient données

en l’espèce. La partie défenderesse conteste le dommage dans son principe et quantum

tout en soutenant que la demande serait surfaite.

A titre subsidiaire, la partie défenderesse sollicite que la partie demanderesse soit

déboutée de sa demande en augmentation de la condamnation au paiement des intérêts

légaux à partir du jour de la demande en justice alors que les intérêts devraient être

alloués à partir des différentes dates de décaissement.

-

Quant à la demande de la société SOCIETE1.) S.A. en dommages et intérêts à titre

de frais d’expertise :

La société SOCIETE1.) S.A. demande que la partie défenderesse soit condamnée à lui

payer les frais d’expertise à hauteur de 1.032,43 euros, avec les intérêts légaux à partir

du 18 août 2021, sinon à partir du jour de la demande en justice, chaque fois jusqu’à

solde, sous réserve d’augmentation et de justification de la demande en cours d’instance.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE

ADRESSE12.)

soutient que la partie

demanderesse devrait être déboutée de cette demande étant donné que sa demande en

condamnation principale serait irrecevable, sinon non fondée.

A titre subsidiaire, elle demande que la partie demanderesse soit déboutée de sa

demande en augmentation de la condamnation au remboursement des intérêts légaux à

partir du 18 août 2021, sinon à partir de la demande en justice. La demande en paiement

des frais d’expertise n’aurait été formulée qu’aux termes des conclusions du 4 septembre

2023 de sorte que les intérêts ne sauraient courir qu’à partir de cette date.

A titre encore plus subsidiaire, elle note que les intérêts légaux ne sauraient être alloués

qu’à partir du 9 septembre 2021, alors que ce serait à cette date que la facture de l’expert

aurait été payée par la partie demanderesse (date valeur).

4. Motivation

4.1.

Quant à la recevabilité de la demande en indemnisation de la société

SOCIETE1.) S.A. :

Les parties sont en désaccord quant au point de départ du délai de prescription

quinquennal prévu par les nouveaux articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004

concernant l’aménagement communal et le développement urbain.

En ce qui concerne la prescription des actions en indemnisation relatives aux servitudes

crées par un plan d’aménagement général (ci-après « SOCIETE2.) »), il y a lieu de

relever que l’ancien article 22 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain disposait que :

« Les servitudes résultant d'un plan d'aménagement général n'ouvrent droit à aucune

indemnité.

Toutefois une indemnité peut être accordée s'il résulte de ces servitudes une atteinte à

des droits acquis ou une modification matérielle à l’état antérieur des lieux déterminant

un dommage direct, matériel et certain.

A défaut d'accord amiable sur l’indemnité à payer, le tribunal compétent en fonction du

montant réclamé par le demandeur de l’indemnité et du lieu de situation de l’immeuble

sera saisi en vue de fixer l’indemnité.

Par dérogation au régime de droit commun et aux dispositions de la loi du 1 relative à la

responsabilité civile de l’Etat et des collectivités publiques, les demandes d'indemnités

sont prescrites un an après le jour où le refus de l’autorisation de construire motivé par

l’interdiction d'un plan d'aménagement général est devenu définitif. Si aucune autorisation

n'est sollicitée, le délai est de dix ans à compter de l’entrée en vigueur du plan

d'aménagement général.

Si une nouvelle modification du plan d’aménagement général ayant créé une servitude

déterminée ouvrant droit à indemnisation intervient et devient définitive endéans le prédit

délai de dix ans et entraîne une modification de la servitude en question, une demande

d’indemnité procédant du plan d’aménagement général initial n’est plus recevable. »

Suite à un arrêt de la Cour Constitutionnelle du 4 octobre 2013 (n°101/13), l’article 22

précité a été modifié par l’article 14 de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », de sorte

que l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain actuellement en vigueur prévoit dès lors que :

« Le droit de demander une indemnisation résultant des servitudes découlant d’un plan

d’aménagement général est prescrit cinq ans après l’entrée en vigueur du plan

d’aménagement général qui les a créées ».

Pour ce qui est des plans d’aménagements particuliers (ci-après « PAP »), il échet de

constater, qu’avant l’entrée en vigueur de la loi du 3 mars 2017, l’article 33 de la loi du 19

juillet concernant l’aménagement communal et le développement urbain ne prévoyait pas

d’action en indemnisation relative aux servitudes crées par un PAP :

« (1) A partir du jour où un projet d'aménagement particulier est voté provisoirement par

le conseil communal, toute modification des limites des terrains concernés en vue de leur

affectation à la construction, toute construction ou réparation confortative, ainsi que tous

travaux généralement quelconques, exception faite des travaux de conservation et

d’entretien, en tant qu'ils sont contraires aux dispositions du projet, sont interdits. Ces

servitudes frappent les propriétés sans conférer de droit à indemnité.

(2) Les servitudes arrêtées par l’alinéa qui précède ne deviennent définitives qu'au

moment de l’entrée en vigueur du projet d'aménagement particulier qui les établit. »

L’article 33 a modifié par l’article 28 de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », de sorte

que l’article 33 (3) de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain actuellement en vigueur dispose que :

« Le droit de demander une indemnisation résultant des servitudes découlant d’un plan

d’aménagement particulier est prescrit cinq ans après le jour de l’entrée en vigueur du

plan d’aménagement particulier qui les a créées. »

Il y a lieu de noter que l’article 76 de loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus » dispose que

ladite loi « entre en vigueur le premier jour du mois qui suit sa publication au Journal

officiel du Grand-Duché de ADRESSE2.) ».

Etant donné que la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus » a été publiée au Journal officiel

du Grand-Duché de Luxembourg en date du 23 mars 2017, elle est entrée en vigueur le

1er avril 2017.

Le droit commun des conflits de lois dans le temps en matière de prescription prône

l’application immédiate du nouveau délai de prescription, celui-ci se substituant, dès

l’entrée en vigueur de la loi l’instituant, à l’ancien délai, en s’appliquant à la situation à

l’égard de laquelle court la prescription (voir notamment Cass. fr. 3e civ., 10 juin 1971,

Gaz. Pal. 1971, 2, p. 535). Cela signifie que lorsque le nouveau délai de prescription est

plus court que l’ancien, la prescription réduite commence à courir, sauf disposition

contraire, à partir du jour de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle, sans que la durée totale

puisse excéder le délai prévu par la loi antérieure (Cass. fr. 2e civ., 13 nov. 1963 : Bull.

civ. 1963, II, n° 724. ; Cass. fr. 1re civ., 12 juill. 1972 : D. 1973, p. 361, Chauveau. ; Cass.

fr. soc., 22 nov. 2001, n° 99-21.403, Bull. civ. 2001, V, n° 356) (Cour d’appel, 4e chambre,

22 avril 2015, n° 39690 du rôle).

En l’espèce, le Tribunal constate que tant la modification ponctuelle de l’ancien

SOCIETE2.) de la SOCIETE3.), dit plan PERSONNE1.), intervenue en 2015 que les

nouveaux SOCIETE2.) et SOCIETE6.) QE crées en 2017 instituent de nouvelles

servitudes au détriment de la parcelle n°NUMERO3.), sise au L-ADRESSE9.).

Contrairement à ce que soutient la partie défenderesse, les servitudes créées sont

distinctes. Alors que la modification ponctuelle de l’ancien SOCIETE2.) de la SOCIETE3.)

de 2015 n’a placé qu’une petite partie de la parcelle litigieuse dans la zone protégée

« ensembles sensibles » et permettait à la partie demanderesse de démolir l’immeuble

existant à condition de sa reconstruction, voir même de la construction d’un nouveau

bâtiment respectant les conditions des articles C.7.2 et C.7.3. de la partie écrite1, le

nouveau SOCIETE2.) a agrandi la zone « protégée » de la parcelle litigieuse et le

SOCIETE6.) QE a porté interdiction de démolition de trois côtés des constructions

existantes. Sur ce dernier point, il y a lieu de citer l’article D.10.2.1.1. de la partie écrite

du SOCIETE6.) SOCIETE9.), relatif au « secteur protégé des Ensembles Sensibles » -

[SOCIETE7.)-es] qui dispose que : « En général, et sauf indication contraire dans le plan

de repérage des SOCIETE6.) QE, les parties extérieures d’immeuble côté rue et, le cas

échéant, côté reculements latéraux, sont à conserver, et peuvent être restaurés ou

rénovés. Toute démolition de ces parties d’immeuble est en principe interdite, sauf pour

les interventions admises sous les articles 10.2.1.1., 10.2.1.2 et 10.2.1.3, ainsi que pour

des raisons impérieuses de sécurité dûment constatées. (…) ».

Il ressort en outre des dernières conclusions de synthèse de la société SOCIETE1.) S.A.

que son action se fonde sur les servitudes créées en 2017 par les nouveaux SOCIETE6.)

1 « Si l’article C.7.1 prévoit que les « ensembles sensibles » constituent les «(…) parties ou tronçons de rue du territoire

de la ville qui constituent de par leur caractère harmonieux et de par leur composition urbaine des ensembles

cohérents, dignes d’être conservés dans leur ensemble (…)», cette disposition ne formule néanmoins pas en elle-

même une interdiction de démolition ou une servitude de conservation, voire une quelconque autre servitude

urbanistique, mais ne fait que définir la notion d’«ensembles sensibles », en annonçant l’objectif des servitudes frappant

concrètement les immeubles concernés, telles que prévues, notamment, par l’article C.7.2, à savoir le maintien de la

composition urbaine, de l’harmonie et de la cohérence architecturale du quartier, respectivement d’une partie du

quartier, c’est-à-dire la préservation d’une image urbaine digne de protection, étant précisé, à cet égard, que dans la

mesure où les dispositions d’une réglementation d’urbanisme limitent l’usage du droit de propriété, elles sont

d’interprétation stricte. Dans la mesure où l’article C.0.3 de la partie écrite du SOCIETE2.), applicable aux différentes

«zones protégées », en ce compris les «ensembles sensibles », dispose qu’«une autorisation de démolition ne sera

délivrée qu’après l’autorisation de bâtir » et que l’article C.7.2 vise expressément les constructions et les

reconstructions, il y a lieu de retenir qu’en principe, le classement en «zone protégée – ensembles sensibles » permet

une démolition de l’immeuble concerné, suivie de sa reconstruction, voire même de la construction d’un nouveau

bâtiment respectant les conditions de l’article C.7.2 de la partie écrite, ainsi que les conditions spéciales édictées en

vertu de l’article C.7.3 de celle-ci » (TA 25-9-17 (37637); TA 25-9-17 (37638))

et SOCIETE6.) SOCIETE9.) et non sur celles résultant de la modification ponctuelle de

l’ancien SOCIETE2.) de la SOCIETE3.) intervenue en 2015.

Etant donné que les nouveaux SOCIETE2.) et PAP SOCIETE9.) de 2017 créent

effectivement des servitudes urbanistiques différentes de celles adoptées par la

modification en 2015 de l’ancien SOCIETE2.) de la ADRESSE5.) et que la société

SOCIETE1.) S.A. base son action sur les servitudes créées par ces nouveaux

SOCIETE2.) et SOCIETE6.) SOCIETE9.) de la SOCIETE3.), il échet de faire application

des articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 susmentionnés et de retenir que le point

de départ du délai de prescription quinquennal a commencé à courir au jour de l’entrée

en vigueur des SOCIETE2.) et SOCIETE5.).

L’article 19 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain dispose que « Le plan d’aménagement général, qui revêt un

caractère réglementaire, devient obligatoire trois jours après sa publication par voie

d’affiches dans la commune. Le plan d’aménagement sera de surcroît publié

conformément à la procédure prévue pour les règlements communaux par l’article 82 de

la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée. »

Dans ce même cens, l’article 31 de la loi du 19 juillet 2004 précitée prévoit que « Le projet

d’aménagement particulier, qui revêt un caractère réglementaire, devient obligatoire trois

jours après sa publication par voie d’affiches dans la commune, cette publication étant

effectuée conformément à la procédure prévue pour les règlements communaux, définie

par l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée. »

Le Tribunal constate que la date de la publication des nouveaux PAP et SOCIETE2.) par

voie d’affiches dans la commune ne ressort d’aucune pièce du dossier.

Etant donné que les SOCIETE2.) et PAP SOCIETE9.) litigieux ont été approuvés par le

ministre de l’Intérieur en date du 5 octobre 2017, il y a lieu de considérer que les plans

ont au plus tôt pu prendre effet le 9 octobre 2017.

Les délais de prescription institués par les articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004

concernant l’aménagement communal et le développement urbain ont dès lors

commencé à courir au plus tôt le 9 octobre 2017 et pris fin au plus tôt le 9 octobre 2022.

L’assignation en justice de la société SOCIETE1.) S.A. date du 3 octobre 2022, de sorte

qu’il y a lieu de constater que cette dernière a exercé son action en indemnisation

endéans les délais prévus par les articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain.

L’action en indemnisation introduite par la société SOCIETE1.) S.A. est partant recevable.

4.2.

Quant au fond :

4.2.1. Quant à la demande en indemnisation de la société SOCIETE1.) S.A. basée

sur l’article 16 de la Constitution et l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004

concernant l’aménagement communal et le développement urbain

Aux termes de l’article 16 de la Constitution, actuel article 36 de la Constitution révisée,

dans sa version applicable en l’espèce, « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour

cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière

établis par la loi. »

Par arrêt n°101/13 du 4 octobre 2013, la Cour Constitutionnelle a retenu, par rapport à

une question de constitutionnalité dont elle a été saisie dans le cadre d’un recours

contentieux dirigé contre l’adoption d’un nouveau SOCIETE2.) ayant notamment classé

des parcelles en zone non constructible qui étaient auparavant classées en zone

constructible, que :

« (…) l’article 16 de la Constitution garantit la protection du droit de propriété et prohibe

l’expropriation, autrement que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité

;

Considérant qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point

substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une

expropriation ;

Considérant qu’en posant en principe que les servitudes résultant d’un plan

d’aménagement général n’ouvrent droit à aucune indemnité et qu’en prévoyant des

exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la

privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion

avec l’utilité publique à la base de la servitude, l’article 22, en combinaison avec les

articles 5,6, 2 et 8 de la loi modifiée du 19 juillet 2004, est contraire à l’article 16 de la

Constitution ;

Considérant que la contrariété de ladite disposition à la Constitution n’entrave en rien le

droit des pouvoirs publics d’instaurer des servitudes d’urbanisme dans un but d’utilité

publique, laissant intact le principe de la mutabilité des plans d’aménagement général et

n’autorisant pas le juge administratif à sanctionner un reclassement d’un terrain

précédemment classé en zone constructible en zone non constructible ;

Que les propriétaires touchés peuvent en revanche, conformément au droit commun,

suivant la situation concrète du cas d’espèce, le cas échéant faire valoir devant le juge

judiciaire un droit à indemnisation dépendant, notamment, de la situation du terrain, du

caractère contraignant de la servitude et des projets concrets de viabilisation du terrain

; ».

Suivant cet arrêt, la Cour Constitutionnelle précise que le propriétaire qui voit sa parcelle

frappée d’une servitude urbanistique peut introduire une demande en indemnisation

devant le juge judiciaire et que le juge devra, à titre d’exemple, prendre en compte la

situation du terrain, les projets concrets de viabilisation du terrain ainsi que le caractère

contraignant de la servitude.

Il ressort cependant de la formulation adoptée par la Cour Constitutionnelle (« le cas

échéant ») qu’il ne s’agit pas d’un droit automatique à indemnisation et que le juge

judiciaire garde la possibilité de refuser toute indemnisation si les conditions afférentes

ne sont pas données (cf. Georges RAVARANI, La responsabilité civile des personnes

privées et publiques 3e édition, Pasicrisie luxembourgeoise 2014, page 445).

Par son arrêt du 4 octobre 2013, la Cour Constitutionnelle pose en outre le principe

suivant lequel un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point

substantiel qu’il prive celle-ci de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation

au sens de l’article 16, actuel article 36 de la Constitution révisée.

Au vu des principes exposés ci-dessus, il y a lieu de relever dans un premier temps que

la demande en indemnisation de la partie demanderesse ne saurait être accueillie sur la

seule base des articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain en ce que ces articles ne confèrent pas de droit

automatique à une indemnisation.

En ce qui concerne le reproche de la partie demanderesse suivant lequel la partie

défenderesse aurait violé l’article 16 de la Constitution, actuel article 36 de la Constitution

révisée, il y a lieu de constater qu’aucun transfert de propriété de la parcelle de la partie

demanderesse au profit de l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) ne

s’est opéré à travers les classements litigieux de sorte qu’en principe, aucune

expropriation au sens strict de l’article 16 de la Constitution ne peut être constatée.

Le Tribunal retient ensuite, au vu de la solution dégagée par la Cour constitutionnelle

dans son arrêt précité du 4 octobre 2013, que s’il est certes vrai que le reclassement de

la parcelle des demandeurs en « secteur protégé d’intérêt communal – environnement

construit » au niveau du SOCIETE2.) et sa soumission au PAP SOCIETE9.) du « secteur

protégé d’ensembles sensibles » [SOCIETE7.)-es] affectent le droit de propriété du

demandeur, dans la mesure où toute démolition et reconstruction ou surélévation de son

immeuble est a priori impossible, ces classements n’entravent cependant pas les attributs

classiques du droit de propriété, à savoir l’« usus », l’« abusus » et le « fructus », d’une

manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une

expropriation (en ce sens : Tribunal administratif 15 juin 2020 n°40570 du rôle ; Cour

administrative 6 mai 2021 n°44717C du rôle ; Tribunal administratif 25 mai 2020 n°40576

du rôle ;Tribunal administratif 17 mai 2023 n°45373 du rôle).

Les classements dont fait l’objet la propriété de la partie demanderesse ne sont dès lors

pas à considérer comme expropriation ou équivalent à une expropriation au sens de

l’article 16 de la Constitution, actuel article 36 de la Constitution révisée, de sorte que la

partie demanderesse ne saurait avoir droit à une indemnisation sur ce fondement.

4.2.2. Quant à la demande en indemnisation de la société SOCIETE1.) S.A. basée

sur l’article 1er, alinéa 2 de la loi du 1er septembre 1988 relative à la

responsabilité civile de l’Etat et des collectivités publiques :

L’article 1er alinéa 2 de la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de

l’Etat et des collectivités publiques dispose que :

«(…) Toutefois, lorsqu’il serait inéquitable, eu égard à la nature et à la finalité de l´acte

générateur du dommage, de laisser le préjudice subi à charge de l’administré,

indemnisation est due même en l’absence de preuve d´un fonctionnement défectueux du

service, à condition que le dommage soit spécial et exceptionnel et qu´il ne soit pas

imputable à une faute de la victime. »

Cet article a pour objet l’indemnisation des personnes victimes, sans faute de leur part,

d’un acte d’une autorité administrative, même objectivement régulier, mais dont la finalité

légale n’était pas de faire supporter à la victime les conséquences dommageables qui en

ont résulté. Le dommage doit donc être la conséquence indirecte, normalement non

voulue, d’un acte qui avait ou qui devait avoir un objectif différent (G. Ravarani, La

responsabilité civile des personnes privées et publiques, 3e éd., 2014, n° 369).

Il est en effet normal que, même au cas où un acte qui pouvait être nécessaire a causé

un dommage, la victime soit indemnisée par la collectivité du préjudice qu’elle a

indirectement subi à la suite de mesures prises dans l’intérêt de l’action publique.

Le dommage ne doit pas être imputable à une faute de la victime.

Par ailleurs, le préjudice subi doit être spécial et exceptionnel : spécial en ce sens qu’il

n’atteint qu’une seule personne ou un groupe de personnes restreint et exceptionnel en

ce sens qu’il dépasse par sa nature ou son importance les gênes et sacrifices courants

imposés par la vie en société, et devant être considéré comme une violation de l’égalité

des citoyens devant les charges publiques.

Tout préjudice n’est pas réparable. La responsabilité sans faute des pouvoirs publics ne

constitue pas un système d’assurance tous risques : les citoyens sont supposés tirer de

la vie en société et, partant, de l’action administrative des avantages, et doivent donc

supporter sans indemnité les inconvénients qui peuvent en résulter, dès lors qu’ils sont

supportables. Mais lorsqu’à l’égard d’un ou de plusieurs individus cette limite du

supportable est dépassée, en d’autres termes lorsque le préjudice est trop grave pour

être supporté sans indemnité, ou encore lorsqu’il est exceptionnel à tel point qu’on ne

saurait l’imposer sans contrepartie, il y a lieu à indemnisation.

La partie requérante expose que le dommage subi serait spécial pour ne concerner

qu’elle seule et exceptionnel étant donné qu’elle subirait une charge publique exorbitante

pour les besoins de la collectivité.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) conteste l’existence de tout

dommage spécial et exceptionnel dans le chef de la partie demanderesse.

Le dommage se définit comme la simple lésion d’un intérêt subi par la victime (cf. D.

ALLAND et St. RIALS, sous la dir. de, Dictionnaire de la culture juridique, PUF, 1ère éd.,

verbo dommage).

En l’espèce, le dommage dont se prévaut la partie demanderesse résulterait du

classement de l’immeuble existant dans le secteur protégé ensemble sensible et dans

l’interdiction corrélative pour cet immeuble d’être démoli, respectivement agrandi en

profondeur et en hauteur, conformément aux dispositions normalement applicables dans

la zone mixte urbaine. En raison des nouvelles prescriptions imposées par la refonte du

SOCIETE2.) et du SOCIETE5.) de la ADRESSE5.), sa parcelle aurait perdu de sa valeur

et elle aurait subi une perte de chance de valoriser cette parcelle ainsi qu’un manque à

gagner. La partie demanderesse se réfère au rapport d’expertise WIES du 18 août 2021

et chiffre son dommage à 11.715.500,00 euros, sinon à 8.225.250,00 euros.

Le Tribunal constate qu’en adoptant le nouveau SOCIETE2.) ainsi que le SOCIETE5.) de

la SOCIETE3.), applicable et opposable erga omnes, la partie défenderesse a procédé

au classement de nombreuses parcelles dans le « secteur protégé d’intérêt communal –

environnement construit » et le « secteur protégé d’ensembles sensibles [SOCIETE7.)-

es] ».

Il y a lieu de constater que suivant accord de principe du 29 janvier 2002,

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) avait accordé à la partie

demanderesse l’accord de principe de construire un immeuble sur la parcelle sis à

ADRESSE13.) à Luxembourg et ce sous les conditions suivantes :

« 1. considérer la présente comme accord de principe n’engageant l’administration

communale que pour autant que le projet définitivement présenté sera conforme en tous

points au projet d’aménagement et aux règlements en vigueur ;

2. soumettre endéans 12 mois le projet définitif, après ce délai la présente perdant tous

ses effets ;

3. pour autant que de besoin, se conformer aux lois du 10 juin 1999 relative aux

établissements classés du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des

ressources naturelles et du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des

sites et monuments nationaux ;

4.produire le certificat des services industriels de la Ville ;

5. soumettre la permission de voirie des Ponts et Chaussées ;

6. limiter le nombre d’emplacements de stationnement au maximum imposé ;

7. soumettre l’avis du service d’incendie de la Ville ;

8. soumettre un mesurage dressé par un géomètre agrée. »

Il ne ressort cependant pas du dossier soumis au Tribunal que la partie demanderesse

aurait soumis un projet définitif à l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.)

endéans le délai de 12 mois, de sorte qu’il y a lieu de constater que l’accord de principe

a perdu tous ses effets.

A défaut de toute autre pièce, le Tribunal doit constater qu’aucun projet de construction

concret et sérieux existait sur la parcelle litigieuse avant l’entrée en vigueur des nouveaux

SOCIETE2.)

et PAP

SOCIETE9.)

de la

SOCIETE3.), de sorte que la partie

demanderesse ne saurait prétendre avoir acquis une position nettement individualisée

par rapport aux autres parcelles se trouvant affectées du même classement. (en ce sens :

G. Ravarani, La responsabilité civile des personnes privées et publiques, 3e éd., 2014,

n° 376 à 377, p. 427 à 431).

Il s’ensuit que le préjudice dont se prévaut la partie demanderesse ne revêt pas de

caractère spécial et ne saurait partant être indemnisé sur base de l’article 1er, alinéa 2 de

la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de l’Etat et des collectivités

publiques.

Il y a partant lieu de débouter la société SOCIETE1.) S.A. de sa demande.

4.2.3. Quant à la demande encore plus subsidiaire de la société SOCIETE1.) S.A.

visant à voir saisir la Cour Constitutionnelle de trois questions préjudicielles de

constitutionnalité :

4.2.3.1.

Quant à la recevabilité des questions préjudicielles de constitutionnalité

proposées par la société SOCIETE1.) S.A. :

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) demande que le Tribunal déclare

irrecevables les deux premières questions préjudicielles de constitutionnalité (ci-après

« QPC ») posées par la société SOCIETE1.) S.A. en ce que ces questions ne figureraient

pas au dispositif de l’assignation, ce qui est contesté par la partie demanderesse.

En ce qui concerne la recevabilité de la demande relative à la troisième question

préjudicielle de constitutionnalité posée par voie de conclusions, la partie défenderesse

se rapporte à prudence de justice.

À titre liminaire, le Tribunal rappelle qu’il est généralement admis, et ce non seulement

depuis l’arrêt de la Cour de cassation française du 7 juillet 2006 (n° 04-10.672, Bull. Ass.

Plén., n° 8) que la cause d’une demande consiste dans l’ensemble des faits invoqués par

le demandeur à l’appui de son action (Cour d’appel, 2 mars 2011, n° 35934 du rôle).

Dès lors pour déterminer la saisine du juge, il faut s’attacher non point au seul dispositif,

mais au contenu substantiel des conclusions, sans égard à la place où la prétention a été

formulée (Cour d’appel 16 mai 2007, n° 30187 du rôle, Pas. 34, p.23).

Le juge doit donc répondre aux moyens invoqués dans les motifs des conclusions et aux

demandes qu’elles contiennent (Cass. fr. civ. II, 4 février 1982, n° 80-15.314, Bull. civ., II,

n° 17).

Il est encore valablement saisi par les demandes contenues aux motifs de l’assignation

(Cass. fr. civ. III, 26 mai 1992, n° 90-17.982, Bull. civ., III, n° 170 : « Mais attendu que la

cour d'appel, qui a exactement retenu que la demande litigieuse résultait clairement de

la motivation de l’acte introductif d'instance, même si elle n'était pas reprise dans le

dispositif, a décidé, à bon droit, que cette demande n'était pas nouvelle en appel. »).

Force est de constater que, dans le corps de son assignation introductive d’instance, le

demandeur pose les deux questions préjudicielles de constitutionnalité suivantes :

1. « Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même

loi et l’article 32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du

SOCIETE2.)

d’une commune, sont-ils conformes à

l’article 10bis de la

Constitution, consacrant le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, dans la

mesure où les propriétaires de constructions classées dans un « secteurs et

éléments protégés d’intérêt communal » impliquant des servitudes urbanistiques

de conservation du patrimoine existant, ne disposeraient pas d’un droit à

indemnité, tandis que les propriétaires de semblables constructions classées par

la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux et la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel

disposeraient d’un tel droit à indemnisation ? »

2. « Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et

suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même

loi et l’article 32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du

SOCIETE2.) d’une commune, sont-ils conformes à l’article 16 de la Constitution,

consacrant le droit à la propriété privée, dans la mesure où ils permettraient la

superposition très contraignante de « secteurs et éléments protégés d’intérêt

communal » applicables à une série d’immeubles visés, sans qu’il n’y ait lieu à

aucune indemnisation pour ces propriétaires visés ? »

Aux termes du dispositif de ladite assignation, la société SOCIETE1.) S.A. demande « A

titre subsidiaire, poser les questions préjudicielles telles que formulées dans la présente

assignation auprès de la Cour Constitutionnelle ».

En formulant et en développant les deux questions préjudicielles de constitutionnalité

dans la motivation de son assignation introductive d’instance et en demandant au

Tribunal, à travers le dispositif, de poser lesdites questions à la Cour Constitutionnelle, le

demandeur a valablement saisi le Tribunal de ses demandes.

La circonstance que les questions n’aient pas été reproduites dans le dispositif de

l’assignation n’implique pas que le Tribunal n’ait pas été saisi de ces demandes.

Il s’y ajoute que les 2 questions préjudicielles ont été formulées par la partie

demanderesse dans ses conclusions de synthèse du 10 octobre 2024 conformément aux

exigences de l’article 194 alinéa 3 du Nouveau Code de procédure civile.

Pour ce qui est de la troisième question préjudicielle de constitutionnalité, il y a lieu de

préciser que celle-ci a la teneur suivante :

« Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et suivants

de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, à la lumière de la jurisprudence administrative constante (en ce

qu’ils permettent à l’autorité communale d’empêcher la destruction d’une construction

existante, sans forcément affubler celle-ci d’une servitude « construction à conserver »

dans le SOCIETE2.), tel que c’est par exemple le cas à l’article D.10.2.1. du PAP

SOCIETE9.)) lu en combinaison avec l’article 34.1. de la loi du 25 février 2022 relative au

patrimoine culturel (qui dispose : « (1)Des subventions peuvent être allouées aux

communes, aux syndicats de communes, aux associations et à toute autre personne

morale ou physique pour la restauration et la mise en valeur d’immeubles ayant un intérêt

historique, architectural, artistique, scientifique, technique ou industriel qui ont gardé leur

caractère typique ou historique et qui font l’objet d’une mesure de protection nationale ou

communale. […]. On entend par mesure de protection communale le fait de faire figurer

un immeuble en tant que bâtiment à conserver dans un secteur protégé d’intérêt

communal par le plan d’aménagement général d’une commune, ceci en vertu des

dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et

le développement urbain et de ses règlements grand-ducaux d’exécution ») sont-ils

conformes à l’article 15 de la Constitution – ancien article 10bis de la Constitution-

consacrant le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, alors que les propriétaires

visés dans un SOCIETE2.) par une servitude « construction à conserver » pourrait

obtenir une indemnisation tandis que les propriétaire(s) d’immeuble(s) qui ne le serai(en)t

pas – mais qui pour autant ne peuvent pas détruire leur bâtiment (SOCIETE5.) VDL,

article D.10.2.1.2. « Les immeubles pour lesquels une démolition et de nouvelles

constructions principales sont admises sont marqués dans « le plan de repérage des

SOCIETE5.) » par la surimpression d’un triangle ») – n’auraient eux pas droit à une telle

indemnisation ? ».

Etant donné que cette question a été formulée tant dans les développements en droit que

dans le dispositif des dernières conclusions de synthèse de la partie demanderesse du

10 octobre 2024, le Tribunal de céans a également été valablement saisi de cette

troisième question préjudicielle de constitutionnalité.

4.2.3.2.

Quant au bien-fondé des questions préjudicielles de constitutionnalité :

L’article 2 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour

Constitutionnelle se lit comme suit : « La Cour Constitutionnelle statue, suivant les

modalités déterminées par la présente loi, sur la conformité des lois à la Constitution, à

l’exception de celles qui portent approbation de traités. »

L’article 112 de la Constitution prévoit que : « (1)La Cour Constitutionnelle statue, par voie

d’arrêt, sur la conformité des lois à la Constitution.

(2) La Cour Constitutionnelle est saisie, à titre préjudiciel, suivant les modalités à

déterminer par la loi, par toute juridiction pour statuer sur la conformité des lois, à

l’exception des lois portant approbation de traités, à la Constitution. »

L’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour

Constitutionnelle dispose : « Lorsqu’une partie soulève une question relative à la

conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction, celle-ci est tenue de saisir la

Cour Constitutionnelle.

Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :

a) une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement

;

b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;

c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.

Si une juridiction estime qu’une question de conformité d’une loi à la Constitution se pose

et qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, elle doit la

soulever d’office après avoir invité au préalable les parties à présenter leurs observations.

»

Le deuxième alinéa de cet article précise dès lors que la juridiction devant laquelle une

telle question est soulevée est dispensée de saisir la Cour constitutionnelle dans les trois

cas tels que précisés sub a) à sub c).

Sur base de ce texte, le tribunal devra donc analyser s’il se trouve dans l’obligation de

soumettre les questions soulevées par la partie demanderesse à la Cour constitutionnelle

ou s’il doit décider qu’il en est dispensé au sens de l’alinéa 2 de l’article 6 de la loi du 27

juillet 1997.

Il importe de savoir quelle est l’étendue du pouvoir du juge judiciaire ou administratif

devant lequel une question d’inconstitutionnalité est invoquée.

D’après l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997, le renvoi de toute question de

constitutionnalité d’une loi est en principe obligatoire pour le juge de l’ordre judiciaire ou

administratif devant lequel cette question est invoquée par une partie et la dispense est

l’exception.

Il s’en déduit que les cas de dispense sont d’interprétation stricte.

En précisant à l’article 6 que la question de constitutionnalité invoquée devant lui doit être

dénuée de « tout » fondement pour dispenser le juge de son obligation de renvoi devant

la Cour constitutionnelle, le législateur a voulu signifier que l’absence de fondement

entraînant une dispense de renvoi doit apparaître lors d’une analyse sommaire de la

question soulevée.

Cette interprétation a été retenue par la Cour de cassation dans un arrêt n° 11/10 du 25

février 2010 où la Cour a retenu que le défaut de tout fondement qui dispense le juge du

fond de saisir la Cour constitutionnelle doit être évident et manifeste au point de s’imposer

à lui.

Le tribunal déduit de ces développements qu’il n’appartient à priori pas au juge devant

lequel une question d’inconstitutionnalité est posée d’analyser en détail les moyens

soulevés par les parties quant aux critères de comparabilité, de rationalité, d’adéquation

et de proportionnalité de la loi critiquée, mais qu’il doit renvoyer les parties devant la Cour

constitutionnelle si un tel examen détaillé est nécessaire dès qu’il constate une

différenciation de traitement.

Les juridictions peuvent donc décider sur cette base en présence d’une disposition légale

visée qui est manifestement constitutionnelle que par voie de conséquence la validité de

la disposition légale est conservée.

Le Tribunal tient encore à rajouter qu’au vu du fait que la Cour constitutionnelle est saisie

par voie préjudicielle de questions de la constitutionnalité d’une disposition législative

soulevée devant le juge de renvoi, le contrôle opéré par la Cour constitutionnelle ne

s’effectue en principe que sur la seule question de la conformité d’une disposition

législative à la Constitution qui conditionne le jugement à rendre par la juridiction de

renvoi.

Finalement, il y a lieu de rappeler la teneur de l’article 8 de la loi modifiée du 27 juillet

1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle qui se lit comme suit :

« La question préjudicielle qui figure au dispositif du jugement ne doit répondre à aucune

condition particulière de forme. Elle indique avec précision les dispositions législatives et

constitutionnelles sur lesquelles elle porte.

Le greffe de la juridiction qui pose la question préjudicielle transmet la décision de saisine

au greffe de la Cour Constitutionnelle. »

i.

Quant à la première question préjudicielle de constitutionnalité formulée par

la société SOCIETE1.) S.A. :

La première question de constitutionnalité posée par la partie demanderesse est la

suivante :

« Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et suivants

de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même loi et l’article

32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du SOCIETE2.) d’une

commune, sont-ils conformes à l’article 10bis de la Constitution, consacrant le principe

constitutionnel d’égalité devant la loi, dans la mesure où les propriétaires de constructions

classées dans un « secteurs et éléments protégés d’intérêt communal » impliquant des

servitudes urbanistiques de conservation du patrimoine existant, ne disposeraient pas

d’un droit à indemnité, tandis que les propriétaires de semblables constructions classées

par la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux et la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel

disposeraient d’un tel droit à indemnisation ? »

Les textes légaux explicitement visées par ladite question sont les suivants :



L’ancien article 10bis de la Constitution qui correspond à l’actuel article 15 de la

Constitution révisée : « (1)Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi (…)»



L’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain : « Les communes ont pour mission de

garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune

des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un

développement durable de toutes les parties du territoire communal par: (a) une

utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la

complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux; (b) un

développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les

réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités

respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement

général du territoire; (c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies

d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables; (d)

le

développement,

dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification

permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité

urbanistique des localités; (e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé

de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des

objectifs définis ci-dessus; (f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène

publiques. »



L’article 5 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain : « Le plan d’aménagement général est un

ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se

complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal

qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol.

Ce plan, tant qu’il n’a pas fait l’objet de l’approbation définitive du ministre, est

appelé « projet d’aménagement général ». »



L’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain : « Le projet d’aménagement général avec

l’étude préparatoire, la fiche de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport

sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du

22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et

programmes sur l’environnement est soumis à la délibération du conseil

communal.

Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général; en cas de

vote positif, le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations

prévues aux articles 11 et 12. »



L’article 22 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain : « Le droit de demander une indemnisation

résultant des servitudes découlant d’un plan d’aménagement général est prescrit

cinq ans après l’entrée en vigueur du plan d’aménagement général qui les a

créées. »



L’article 25 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain : « Le plan d’aménagement particulier revêt

la forme d’un plan d’aménagement particulier «nouveau quartier». Les communes

peuvent toutefois définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou

ensembles de terrains constituant une zone urbanisée pour lesquels un plan

d’aménagement particulier «quartier existant» est à élaborer.

On entend par zone urbanisée des terrains ou ensembles de terrains qui sont

entièrement viabilisés conformément à l’article 23 alinéa 2, sans préjudice de la

nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux

accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace

routier.

Avant d’avoir été formalisé conformément aux articlesNUMERO2.) ou 30bis de la

présente loi, le plan d’aménagement particulier est appelé «projet d’aménagement

particulier». »



L’article 32 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du

plan d'aménagement général d’une commune : « On distingue les secteurs et

éléments protégés de type « environnement construit », les secteurs protégés et

éléments de type « environnement naturel et paysage » d’importance communale

et les secteurs protégés de type « vestiges archéologiques ».

Les secteurs et éléments protégés de type « environnement construit » constituent

les parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties

d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs des critères

suivants : authenticité de la substance bâtie, de son aménagement, rareté,

exemplarité du type de bâtiment, importance architecturale, témoignage de

l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire,

technique ou industrielle.

Les secteurs et éléments protégés de type « environnement naturel et paysage »

constituent les parties du territoire communal qui comprennent des espaces

naturels et des paysages dignes de protection ou de sauvegarde.

Les secteurs protégés de type « vestiges archéologiques » constituent les parties

du territoire communal qui comprennent ou sont susceptibles de comprendre des

vestiges archéologiques majeurs, méritant une protection et une conservation

durables ou nécessitent une altération avant la destruction.

Ces secteurs et éléments sont soumis à des servitudes spéciales de sauvegarde

et de protection. Les secteurs protégés de type « environnement construit » sont

marqués de la surimpression « C ». Les secteurs protégés de type «

environnement naturel et paysage » sont marqués de la surimpression « N ». Les

secteurs protégés de type « vestiges archéologiques » sont marqués de la

surimpression « A ». »



La loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et

monuments nationaux



La loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel

En premier lieu, le Tribunal note et retient qu’au vu du libellé de la première question,

cette question satisfait en principe au degré de précision tel que requis par l’article 8 de

la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle alors

qu’elle énumère et cite les dispositions législatives et constitutionnelles sur lesquelles elle

porte.

Il y a ensuite lieu de constater que la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et

la protection des sites et monuments nationaux a été abrogée par l’article 125 de la loi

du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel.

Le Tribunal note que les propriétaires de parcelles et constructions dignes d’être

soumises à un régime de protection du patrimoine culturel se trouvent a priori dans une

situation similaire, que la protection envisagée soit fondée sur la loi du 25 février 2022 ou

sur la loi du 19 juillet 2004.

Toutefois, aucune différence de traitement objective ne saurait être constatée entre la

situation du propriétaire dont la construction est classée sur le fondement de la loi du 25

février 2022 et de celle du propriétaire dont la construction est classée sur base de l’article

2 de la loi du 19 juillet 2004. En effet, si l’article 108 de la loi du 25 février 2022 relative

au patrimoine culturel prévoit que « Le propriétaire d’un bien immeuble ou meuble classé

comme patrimoine culturel national a droit au paiement d’une indemnité représentative

du préjudice pouvant résulter des servitudes et obligations liées aux effets de la mesure

de classement comme patrimoine culturel national de son bien lorsque ces servitudes et

obligations entraînent un changement dans les attributs de la propriété du bien qui est à

tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels (…) », les articles

22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 prévoient, à leur tour, le droit de demander une «

indemnisation résultant des servitudes découlant d’un plan d’aménagement » général

respectivement particulier. Etant donné qu’aucune différence objective de traitement ne

saurait être constatée entre le propriétaire dont la parcelle est classée en application de

la loi du 25 février 2022 et celui dont la parcelle est classée en application de la loi du 19

juillet 2004, la question préjudicielle relative à la conformité à l’article 10bis de la

Constitution, qui correspond à l’actuel article 15 de la Constitution révisée, est dénuée de

tout fondement (en ce sens :Tribunal Administratif, 13 juillet 2020, N° 40607 du rôle).

Par application de l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997, le Tribunal se trouve

dispensé de saisir la Cour Constitutionnelle de la première question préjudicielle de

constitutionnalité posée par la partie demanderesse.

ii.

Quant à la deuxième question préjudicielle de constitutionnalité formulée

par la société SOCIETE1.) S.A. :

La deuxième question de constitutionnalité posée par la partie demanderesse est conçue

comme suit :

« Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et suivants

de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, lu en combinaison avec l’actuel article 22 de la même loi et l’article

32 du SOCIETE16.) du 8 mars 2017 concernant le contenu du SOCIETE2.) d’une

commune, sont-ils conformes à l’article 16 de la Constitution, consacrant le droit à la

propriété privée, dans la mesure où ils permettraient la superposition très contraignante

de « secteurs et éléments protégés d’intérêt communal » applicables à une série

d’immeubles visés, sans qu’il n’y ait lieu à aucune indemnisation pour ces propriétaires

visés ? ».

Les textes légaux explicitement visées par ladite question sont les suivants :



L’ancien article 16 de la Constitution qui correspond à l’actuel article 36 de la

Constitution révisée : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause

d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière

déterminés par la loi »



Les articles 2, 5, 10, 22 et 25 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain dont la teneur a été déjà

été exposée pour la première question préjudicielle de constitutionnalité.



L’article 32 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du

plan d'aménagement général d’une commune dont la teneur a été déjà été

exposée pour la première question préjudicielle de constitutionnalité.

En premier lieu, le tribunal note et retient qu’au vu du libellé de la deuxième question,

cette question satisfait en principe au degré de précision tel que requis par l’article 8 de

la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle alors

qu’elle énumère et cite les dispositions législatives et constitutionnelles sur lesquelles elle

porte.

Le Tribunal constate ensuite que les articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain prévoient le droit de demander

une « indemnisation résultant des servitudes découlant d’un plan d’aménagement »

général respectivement particulier. Etant donné que « la superposition très contraignante

de « secteurs et éléments protégés d’intérêt communal » » correspond à la création d’une

servitude d’urbanisme par un plan d’aménagement, les personnes concernées disposent

d’un droit à indemnisation en vertu de la loi du 19 juillet 2004.

Il y a également lieu de relever que dans le cadre de son arrêt du 4 octobre 2013, la Cour

Constitutionnelle avait été saisie d’une question préjudicielle de constitutionnalité

similaire à l’égard de l’ancienne version de la loi du 19 juillet 2004 :

«les articles 5 respectivement 10 et suivants de la loi modifiée du 19 juillet

2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dans la mesure

où ils permettent le reclassement de parcelles d’une zone constructible en une zone non

constructible, sont-ils conformes à l’article 16 de la Constitution consacrant le droit à la

propriété privée?»

Par cet arrêt du 4 octobre 2013, la Cour Constitutionnelle a déclaré inconstitutionnel

l’ancien article 22 de la loi du 19 juillet 2004 et a précisé que :

« Considérant que la contrariété de ladite disposition à la Constitution n’entrave en rien

le droit des pouvoirs publics d’instaurer des servitudes d’urbanisme dans un but d’utilité

publique, laissant intact le principe de la mutabilité des plans d’aménagement général et

n’autorisant pas le juge administratif à sanctionner un reclassement d’un terrain

précédemment classé en zone constructible en zone non constructible;

Que les propriétaires touchés peuvent en revanche, conformément au droit commun,

suivant la situation concrète du cas d’espèce, le cas échéant faire valoir devant le juge

judiciaire un droit à indemnisation dépendant, notamment, de la situation du terrain, du

caractère contraignant de la servitude et des projets concrets de viabilisation du

terrain (…) ».

Au vu des articles 22 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 précitée ainsi que de l’arrêt de la

Cour Constitutionnelle du 4 octobre 2013, il y a lieu de constater que les propriétaires qui

voient leur parcelle affectée par « la superposition très contraignante de « secteurs et

éléments protégés d’intérêt communal », disposent du droit de demander une

indemnisation, de sorte que la deuxième question préjudicielle de constitutionnalité se

trouve dénuée de tout fondement.

Par application de l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997, le Tribunal se trouve

dispensé de saisir la Cour Constitutionnelle de la deuxième question préjudicielle de

constitutionnalité posée par la partie demanderesse.

iii.

Quant à la troisième question préjudicielle de constitutionnalité

La troisième question de constitutionnalité posée par la partie demanderesse est conçue

comme suit :

« Les articles 2 et 5 respectivement 10 et suivants, ainsi que les articles 25 et suivants

de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, à la lumière de la jurisprudence administrative constante (en ce

qu’ils permettent à l’autorité communale d’empêcher la destruction d’une construction

existante, sans forcément affubler celle-ci d’une servitude « construction à conserver »

dans le SOCIETE2.), tel que c’est par exemple le cas à l’article D.10.2.1. du SOCIETE6.)

SOCIETE9.)) lu en combinaison avec l’article 34.1. de la loi du 25 février 2022 relative au

patrimoine culturel (qui dispose : « (1)Des subventions peuvent être allouées aux

communes, aux syndicats de communes, aux associations et à toute autre personne

morale ou physique pour la restauration et la mise en valeur d’immeubles ayant un intérêt

historique, architectural, artistique, scientifique, technique ou industriel qui ont gardé leur

caractère typique ou historique et qui font l’objet d’une mesure de protection nationale ou

communale. […]. On entend par mesure de protection communale le fait de faire figurer

un immeuble en tant que bâtiment à conserver dans un secteur protégé d’intérêt

communal par le plan d’aménagement général d’une commune, ceci en vertu des

dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et

le développement urbain et de ses règlements grand-ducaux d’exécution ») sont-ils

conformes à l’article 15 de la Constitution – ancien article 10bis de la Constitution-

consacrant le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, alors que les propriétaires

visés dans un SOCIETE2.) par une servitude « construction à conserver » pourrait

obtenir une indemnisation tandis que les propriétaire(s) d’immeuble(s) qui ne le serai(en)t

pas – mais qui pour autant ne peuvent pas détruire leur bâtiment (SOCIETE5.) VDL,

article D.10.2.1.2. « Les immeubles pour lesquels une démolition et de nouvelles

constructions principales sont admises sont marqués dans « le plan de repérage des

SOCIETE5.) » par la surimpression d’un triangle ») – n’auraient eux pas droit à une telle

indemnisation ? ».

Les textes légaux explicitement visés par ladite question sont les suivants :



L’ancien article 10bis de la Constitution qui correspond à l’actuel article 15 de la

Constitution révisée : « (1)Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi (…)»



Les articles 2, 5, 10, 22 et 25 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain dont la teneur a été déjà

été exposée pour la première question préjudicielle de constitutionnalité.



L’article 34 (1) de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel : « Des

subventions peuvent être allouées aux communes, aux syndicats de communes,

aux associations et à toute autre personne morale ou physique pour la restauration

et la mise en valeur d’immeubles ayant un intérêt historique, architectural,

artistique, scientifique, technique ou industriel qui ont gardé leur caractère typique

ou historique et qui font l’objet d’une mesure de protection nationale ou

communale. On entend par mesure de protection nationale, le classement d’un

immeuble comme patrimoine culturel national ou l’intégration d’un immeuble dans

un secteur protégé d’intérêt national d’après les procédures définies par la

présente loi. On entend par mesure de protection communale le fait de faire figurer

un immeuble en tant que bâtiment à conserver dans un secteur protégé d’intérêt

communal par le plan d’aménagement général d’une commune, ceci en vertu des

dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain et de ses règlements grand-ducaux

d’exécution. »



L’article

D.10.2.1.

du

plan

d’aménagement

particulier

ADRESSE10.)

(SOCIETE5.)) : « D.10.2.1.1 Les constructions existantes En général, et sauf

indication contraire dans le plan de repérage des PAP QE, les parties extérieures

d’immeuble côté rue et, le cas échéant, côté reculements latéraux, sont à

conserver, et peuvent être restaurés ou rénovés. Toute démolition de ces parties

d’immeuble est en principe interdite, sauf pour les interventions admises sous les

articles 10.2.1.1, 10.2.1.2 et 10.2.1.3, ainsi que pour des raisons impérieuses de

sécurité dûment constatées. Les parties extérieures des immeubles côté

reculement postérieur peuvent être alignées à celles des immeubles adjacents. La

forme de la toiture doit harmoniser avec celles des immeubles voisins. Les

hauteurs à la corniche et du faîte ainsi que la forme de la toiture des constructions

principales peuvent être adaptées aux constructions principales adjacentes, sous

condition que : - les façades côté rue et latérales soient conservées, restaurées

ou rénovées ; - la hauteur à la corniche côté rue et côté reculements latéraux

s'harmonise avec celles des immeubles voisins en respectant le caractère de la

rue ; - la forme de la toiture harmonise avec celles des immeubles voisins en

respectant le caractère de la rue.

D.10.2.1.2 Les nouvelles constructions Les immeubles pour lesquels une

démolition et de nouvelles constructions principales sont admises sont marqués

dans « le plan de repérage des PAP SOCIETE9.) » par la surimpression d’un

triangle. Les places à bâtir existantes non construites et les parties de terrain non

construites peuvent être couvertes par une ou plusieurs nouvelles constructions

principales.

Ces

nouvelles

constructions

principales

doivent

s’intégrer

harmonieusement dans l’ensemble des constructions voisines existantes. Elles

doivent respecter les proportions, les matériaux, le caractère et la qualité

architecturale des immeubles voisins, ainsi que les alignements, les profondeurs

et les hauteurs des constructions principales voisines. Leur recul latéral doit être

soit au moins égal au recul latéral existant de l’immeuble adjacent, soit au moins

4 mètres, sauf dans le cas où il y a, sur la parcelle attenante, un pignon nu d'une

construction en attente.

D.10.2.1.3 Les adaptations En plus des dispositions prévues par l’article

D.10.2.1.1, pour les immeubles marqués par la surimpression d’un disque bleu

dans le plan de repérage des PAP SOCIETE9.), une adaptation par surélévation

est admise. Cette adaptation doit respecter les proportions et la qualité

architecturale de l’immeuble. En principe, elle est à réaliser au-dessus de la

corniche existante, qui est à maintenir, et doit présenter une sobriété dans la

modénature et les matériaux. Dans tous les cas, la recherche d’harmonie avec

l’immeuble existant est demandée. Pour les constructions principales comprises

dans le SOCIETE5.) « secteur protégé des ensembles sensibles – ADRESSE14.)

» - [SOCIETE7.)-es•arl], une profondeur maximale de 16 mètres ainsi qu’une

surélévation de 2 niveaux est admise. Les marges de reculement latérales peuvent

être couvertes par des constructions sous condition que ces constructions soient

implantées en recul par rapport à l’alignement des façades antérieures afin de

respecter le rythme de ces façades. »

En premier lieu, le Tribunal note et retient qu’au vu du libellé de la troisième question,

cette question satisfait en principe au degré de précision tel que requis par l’article 8 de

la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle alors

qu’elle énumère et cite les dispositions législatives et constitutionnelles sur lesquelles elle

porte.

Ensuite, le Tribunal rappelle que le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, tel

qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, soit l’article 15 de la Constitution révisée,

suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu

touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les

droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais

requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient

traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme

interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la

différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs

publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous

ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits

pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines

catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences

instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées,

adéquates et proportionnées à leur but (Cour Administrative 17 juin 2025, n° 52378C du

rôle ; Cour Administrative 11 mai 2010, n° 26426C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Lois et

règlements, n° 9 et autres références y citées).

Le principe constitutionnel d’égalité devant la loi appelle une analyse à deux degrés :

dans un premier stade, il y a lieu, de façon préalable, de vérifier la comparabilité des deux

catégories de personnes par rapport auxquelles le principe est invoqué. Ce n’est que si

cette comparabilité est vérifiée que, dans un deuxième stade, la juridiction saisie analyse

si la différenciation qui existe par hypothèse entre ces deux catégories de personnes est

objectivement justifiée ou non (Cour Administrative 17 juin 2025, n° 52378C du rôle ;Cour

Administrative, 5 mai 2009, n° 24618C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Lois et règlements,

n° 11 et autres références y citées).

Le Tribunal constate que les propriétaires d’une parcelle qui a été touchée d’une servitude

d’urbanisme et qui visent à obtenir une indemnisation de la part du pouvoir public en vertu

de la création de cette servitude, se trouvent dans une situation différente des

propriétaires d’une parcelle qui fait l’objet d’une mesure de protection nationale ou

communale et qui cherchent à obtenir une subvention pour la restauration et la mise en

valeur de leur immeuble. En effet, les premiers cherchent à obtenir une réparation du

préjudice qui leur a été causé en vertu de la servitude d’urbanisme affectant leur parcelle,

alors que les deuxièmes cherchent à obtenir une aide étatique de nature pécuniaire pour

la restauration et la mise en valeur de leur immeuble.

Il s’agit partant de situations différentes et non comparables au sens de l’article 15 de la

Constitution posant le principe d’égalité devant la loi, de sorte que la question est dénuée

de tout fondement et non nécessaire pour résoudre le présent litige.

Par application de l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997, le Tribunal se trouve

dispensé de saisir la Cour Constitutionnelle de la deuxième question préjudicielle de

constitutionnalité posée par la partie demanderesse.

Quant aux demandes accessoires :

Les frais et honoraires d’avocat

La société SOCIETE1.) S.A. demande que la partie défenderesse soit condamnée à lui

payer la somme de 16.000,00 euros SOCIETE10.), à augmenter des intérêts légaux à

partir de la demande en justice, jusqu’à solde. Cette demande est contestée par

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.).

Il y a lieu de rappeler que la circonstance que l’article 240 du Nouveau Code de procédure

civile permet au juge, sur le fondement de l’équité, d'allouer à une partie un certain

montant au titre des sommes non comprises dans les dépens, dont les honoraires

d'avocat, n'empêche pas une partie de réclamer ces honoraires au titre de réparation de

son préjudice sur base de la responsabilité contractuelle ou délictuelle, à condition

d'établir les éléments conditionnant une telle indemnisation, à savoir une faute, un

préjudice et une relation causale entre la faute et le préjudice.

En effet, par arrêt du 9 février 2012, la Cour de cassation (rôle n°5/12) a condamné la

solution de droit français suivant laquelle les frais et honoraires d’avocat ne constituent

pas un préjudice réparable au titre de la responsabilité civile. Suivant cette décision, les

frais et honoraires d’avocat peuvent donner lieu à indemnisation sur base de la

responsabilité civile de droit commun en dehors de l’indemnité de procédure. La Cour a,

en effet, retenu que les frais non compris dans les dépens, donc également les honoraires

d’avocat, constituent un préjudice réparable et peuvent être remboursés sur base de la

responsabilité pour faute des articles 1382 et 1383 du Code civil.

Il est rappelé qu’il est de principe aujourd’hui que les honoraires que le justiciable doit

exposer pour obtenir gain de cause en justice constituent un préjudice réparable qui

trouve son origine dans la faute de la partie qui succombe.

Le Tribunal constate que la société SOCIETE1.) S.A. reste en défaut de prouver une

faute dans le chef de l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.), de sorte

qu’elle est à débouter de sa demande en indemnisation des frais et honoraires d’avocat.

Les frais d’expertise

La société SOCIETE1.) S.A. demande que la partie défenderesse soit condamnée à lui

payer les frais d’expertise à hauteur de 1.032,43 euros, avec les intérêts légaux à partir

du 18 août 2021, sinon à partir du jour de la demande en justice, chaque fois jusqu’à

solde, sous réserve d’augmentation et de justification de la demande en cours d’instance.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE12.) conteste cette demande.

Il résulte des développements qui précèdent que le recours à l’expert SOCIETE17.) n’a

pas été utile pour la solution du litige.

Il n’y a partant pas lieu de faire droit à la demande de la société SOCIETE1.) S.A. en

indemnisation des frais d’expertise.

L’indemnité de procédure

La société SOCIETE1.) S.A. demande l’allocation d’une indemnité de procédure de

5.000,00 euros sur base de l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile.

L’ADMINISTRATION COMMUNALE DE ADRESSE11.) conteste cette demande.

Aux termes de l’article 240 précité, « lorsqu’il apparaît inéquitable de laisser à la charge

d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge

peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. »

De ce texte, la jurisprudence a déduit trois conditions pour l’allocation d’une indemnité de

procédure : une issue favorable du procès pour la partie qui demande l’indemnité de

procédure, la dépense de sommes irrécouvrables et l’iniquité.

Le fondement de l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile n’est pas la faute ; il

s’agit de considérations d’équité qui justifient le principe d’une condamnation et qui

déterminent en même temps le montant de celle-ci.

L’application de l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile relève du pouvoir

discrétionnaire du juge (cf. Cass., n° 60/15 du 2 juillet 2015, n° 3508).

Etant donné que la société SOCIETE1.) S.A. succombe au litige, il y a lieu de la débouter

de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure.

Les frais et dépens

En application des articles 238 et 242 du Nouveau Code de procédure civile, toute partie

qui succombera sera condamnée aux dépens, à moins que le juge, par décision spéciale

et motivée, n’en mette la totalité ou une fraction à la charge de l’autre partie et les avocats

à la Cour pourront, dans les instances où leur ministère est obligatoire, demander la

distraction des dépens à leur profit.

Dans la mesure où la société SOCIETE1.) S.A. succombe à l’instance, elle sera

condamnée à tous les frais et dépens de l’instance, avec distraction au profit de la société

SOCIETE13.) S.A., avocat constitué, qui affirme en avoir fait l’avance.

PAR CES MOTIFS

le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, dixième chambre, siégeant en matière

civile, statuant contradictoirement,

rejette le moyen tiré de la prescription,

dit la demande recevable,

dit non fondée la demande en indemnisation de la société anonyme SOCIETE1.) S.A.,

dit les questions préjudicielles de constitutionnalité soulevées par la société anonyme

SOCIETE1.) S.A. recevables,

dit qu’il n’y a pas lieu de soumettre les questions préjudicielles de constitutionnalité

soulevées par la société anonyme SOCIETE1.) S.A. à la Cour Constitutionnelle,

dit non fondée la demande de la société anonyme SOCIETE1.) S.A. en paiement de

dommages et intérêts à titre de frais et honoraires d’avocat,

dit non fondée la demande de la société anonyme SOCIETE1.) S.A. en paiement de

dommages et intérêts à titre de frais d’expertise,

dit non fondée la demande de la société anonyme SOCIETE1.) S.A. en allocation d’une

indemnité de procédure au sens de l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile,

condamne la société anonyme SOCIETE1.) S.A. aux frais et dépens de l’instance, avec

distraction au profit de la société anonyme SOCIETE13.) S.A., avocat constitué, qui

affirme en avoir fait l’avance.