Court suspends proceedings to refer constitutional questions regarding church property and funding to the Constitutional Court.

Rép. fisc. n° 1420 / 20

Audience publique du 9 juin 2020

Le tribunal de paix de et à Luxembourg, siégeant en matière de bail à loyer a rendu

le jugement qui suit dans la cause

e n t r e

I :

A), personne morale de droit public, établie et ayant son siège social à (…),

représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions,

partie demanderesse

comparant par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN, établie et ayant

son siège social à L- 1340 Luxembourg, immatriculée au registre de commerce et des

sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats

du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître

Myriam PIERRAT, avocat à la Cour, demeurant à Luxembourg ;

e t

B), établie et ayant son siège social à (...), immatriculée au Registre de Commerce

et des Sociétés de Luxembourg sous le numéro (…), représentée par son conseil

d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse

comparant par Maître Maximilien LEHNEN, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

II :

C), établie à L-(…), représentée par le Conseil de C), sinon le bureau de ses

Marguilliers,

partie demanderesse en intervention volontaire,

comparant par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

et

1. A), personne morale de droit public, établie et ayant son siège social à (…),

représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse sur intervention volontaire,

comparant par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN, établie et ayant

son siège social à L- 1340 Luxembourg, immatriculée au registre de commerce et

des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du Tableau de l’Ordre

des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente

procédure par Maître Myriam PIERRAT, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

2. B), établie et ayant son siège social à L- (…), représentée par son conseil

d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse sur intervention volontaire,

comparant par Maître Maximilien LEHNEN, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

III :

l’État du Grand-Duché du Luxembourg, représenté par son Ministre d’État

actuellement en fonction dont les bureaux sont établis à L- 1341 Luxembourg, 2,

Place de Clairefontaine, et pour autant que de besoin par son Ministre de l’Intérieur

actuellement en fonctions dont les bureaux sont établis à L- 1219 Luxembourg, 19,

rue Beaumont, ainsi que par son Ministre des Cultes actuellement en fonction dont

les bureaux sont établis à L- 1352 Luxembourg, 4 rue de la Congrégation,

partie demanderesse en intervention volontaire,

comparant par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

et

1. A), personne morale de droit public, établie et ayant son siège social à (…),

représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse sur intervention volontaire,

comparant par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN, établie et ayant

son siège social à L- 1340 Luxembourg, immatriculée au registre de commerce et

des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du Tableau de l’Ordre

des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente

procédure par Maître Myriam PIERRAT, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

2. B), établie et ayant son siège social à (...), représentée par son conseil

d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse sur intervention volontaire,

comparant par Maître Maximilien LEHNEN, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

en présence de :

la C), représentée par le Conseil de C), sinon le bureau de ses Marguilliers,

comparant par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

IV :

A), , établie et ayant son siège social à (…), inscrit au registre de commerce et des

sociétés sous la dénomination établissement public et sous le numéro (…),

représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions,

partie demanderesse en intervention,

comparant par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN, établie et ayant

son siège social à L- 1340 Luxembourg, immatriculée au registre de commerce et

des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du Tableau de l’Ordre

des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente

procédure par Maître Myriam PIERRAT, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

et

1. D), établie et ayant son siège social à (…), inscrite au Registre de Commerce et

des Sociétés de Luxembourg sous le numéro B 28322, représentée par son

conseil d’administration actuellement en fonctions,

partie défenderesse sur intervention,

comparant par Maître Laurent METZLER, avocat à la Cour, demeurant à

Luxembourg ;

2. E), demeurant à L-(…),

partie défenderesse sur intervention,

comparant par Maître Chakib HADJIAT, avocat, en remplacement de Maître

Stéphane EBEL, avocat à la Cour, les deux demeurant à Luxembourg ;

en présence du :

Ministère Public, représenté par le substitut d’État Felix WANTZ,

F A I T S

Les faits et rétroactes de la présente affaire résultent à suffisance de droit d’un jugement

rendu contradictoirement par le tribunal de paix de ce siège le 22 mai 2020 sous le numéro

1260/20.

L’affaire fut refixée pour continuation des débats à l’audience du 29 mai 2020 à

15.00 heures, salle 1.19.

L’affaire fut utilement retenue lors de l’audience du 29 mai 2020.

Maître Myriam PIERRAT, avocat à la Cour, en remplacement de la société

anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN se présenta pour A), tandis que Maître

Maximilien LEHNEN, avocat à la Cour, comparut pour B). Maître Jonathan HOLLER,

avocat à la Cour, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour,

comparut pour la C) de (...). Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, comparut pour

l’État du Grand-Duché de Luxembourg.

Maître Dominique DAHM, avocat, en remplacement de Maître Laurent

METZLER, avocat à la Cour, comparut pour D), tandis que Maître Chakib HADJIAT,

avocat, en remplacement de Maître Stéphane EBEL, avocat à la Cour, se présenta pour

E).

Les mandataires des parties furent entendus en leurs moyens et conclusions.

Sur ce, le tribunal prit l’affaire en délibéré et rendit à l’audience publique de ce

jour, à laquelle le prononcé a été fixé

le jugement qui suit :

Les faits et rétroactes résultent à suffisance d’un jugement rendu en date du 22 mai

2020 n° 1260/20.

1. Quant à la surséance à statuer

B) avait annoncé son intention d’interjeter appel contre le jugement intervenu. Suivant

une pièce versée en cours de délibéré, un tel appel a été interjeté par acte d’huissier du

4 juin 2020.

1.1. POSITION DES PARTIES

B) sollicite la surséance à statuer au motif qu’il y aurait lieu d’éviter tout préjugé. Un

tel risque de préjugé serait toujours présent en l’absence de décision définitive sur

l’intervention de l’État. Par conséquent, il faudrait attendre l’issue de la procédure

d’appel. Les articles 579 et suivants du Nouveau Code de procédure civile ne seraient

pas évidents. L’intervention de l’État serait une intervention volontaire accessoire. Son

objet consisterait dès lors à prendre fait et cause pour A), et non de revendiquer un droit.

L’objet de cette intervention volontaire serait atteint si l’État est admis à prendre

position, donc si sa requête est déclarée recevable. B) considère qu’il y aurait atteinte

aux droits de la défense dans la mesure où les conséquences seraient irréversibles. La

question de la conformité à l’article 6 (1) CEDH se poserait, et il y aurait violation de

l’égalité des armes. Elle invoque encore un problème d’égalité de traitement au sens de

l’article 10bis de la Constitution dans la mesure où l’État pourrait faire un appel contre

la décision et l’autre partie serait privée de ce droit. Dans cette situation particulière, il

faudrait préserver les droits de la défense de B).

Interrogée sur la question de savoir en quoi il y aurait atteinte aux droits de la défense

dans la mesure où A) avait annoncé reprendre l’intégralité des arguments de l’ETAT

pour son compte, B) réplique que l’État pourrait changer de position en cours de

procédure. Les positions respectives pourraient encore évoluer.

Il n’y aurait pas lieu d’appliquer la jurisprudence citée par les parties adverses. Une

juridiction de première instance ne pourrait apprécier la recevabilité de l’appel contre

ses propres décisions.

A) estime que l’appel serait manifestement irrecevable. Un tel appel n’aurait selon la

jurisprudence pas d’effet suspensif. Le point de vue de l’ETAT serait connu, y compris

en raison des autres procédures. Si l’État n’était pas admis à intervenir, A) annonce son

intention de reprendre mot pour mot les moyens de l’ETAT.

C) explique que si l’affaire continue et qu’une question est posée à la Cour

constitutionnelle, seules les parties au procès pourront présenter des mémoires ; dès

lors, cela ferait une différence si l’État est présent ou non. Sa partie aurait un intérêt

pour que l’État ne participe pas à la procédure devant la Cour constitutionnelle. Il

s’agirait d’une question de principe. C) serait en droit d’exiger une application juste des

règles de procédure. Le fond ne pourrait être plaidé puisque si dans quelques semaines

la Cour admettait l’appel et décidait que l’État ne pouvait pas intervenir, il y aurait une

situation de préjugé. Elle soulève également un problème d’égalité des armes et un

problème d’égalité de traitement. Le jugement d’appel déclarant irrecevable

l’intervention de l’État n’aurait plus aucun effet si l’instruction au fond continuait.

L’État se dit flatté de l’importance qui lui est accordée dans cette affaire. Mais il ne

faudrait pas avoir peur d’adversaire plaidant en droit. Il vaudrait mieux avoir un bon

contradicteur pour répondre en droit plutôt que de ne pas avoir d’adversaire du tout.

L’appel annoncé serait irrecevable. La question de la recevabilité ne pourrait jamais être

une partie du principal, mais le contraire serait vrai. La notion de « principal » renverrait

au fond. Le jugement déclarant recevable l’intervention d’une partie serait le jugement

type de jugement non-appelable. Une demande en intervention n’aurait nullement pour

objet principal d’être déclarée recevable, mais son but serait d’obtenir le succès de la

partie qu’elle soutient, donc en l’espèce que A) obtienne raison. La jurisprudence

admettrait clairement qu’à l’égard d’un appel manifestement irrecevable, il n’y aurait

pas lieu de surseoir à statuer. Il n’y aurait lieu de tenir compte que du dispositif, et en

l’espèce le dispositif ne statuerait que sur la recevabilité. L’article 580 NCPC aurait

pour but d’accélérer les procédures et de permettre à la procédure de première instance

de continuer en faisant échec à des manœuvres dilatoires. Admettre le contraire rendrait

inopérant l’article 580 NCPC, destiné à assurer l’efficacité de la justice. Il n’y aurait pas

de résultat irréversible; ce ne serait pas parce que l’État prend la parole que l’affaire

serait gagnée pour l’État et A). L’État perdrait autant d’affaires que les particuliers. Il

n’y aurait pas de violation de l’article 6 CEDH, ni de violation de l’article 10bis de la

Constitution. Si l’intervention de l’État avait été déclarée irrecevable, l’État aurait pu

faire appel immédiat (sinon il ne pourrait jamais le faire); en l’espèce toutefois, le

jugement serait tout aussi non appelable pour l’État que pour les autres parties. Il n’y

aurait pas de problème de préjugé en l’espèce; il ne faudrait pas que toutes les instances

soient épuisées pour que l’affaire puisse se poursuivre. Attendre l’appel et la cassation

annoncée dans le courrier de Maître BAULER retarderait inutilement le dossier de deux

ans, alors que de tels recours ne pourraient être exercés à l’heure actuelle.

L’article 6 CEDH donnerait aussi un droit au justiciable d’obtenir un jugement dans un

délai raisonnable, donc le droit à un juge qui ne sursoit pas déraisonnablement à statuer.

B) réplique que l’objet de l’intervention volontaire de l’ETAT ne se limiterait pas à la

recevabilité, mais de prendre fait et cause. Or, ce droit, il l’aurait obtenu. Une fois que

l’ETAT aura pris la parole, un appel n’y changerait plus rien.

C) ajoute qu’il aurait une contradiction dans la plaidoirie de Maître KINSCH. Il ne

pourrait à la fois relever qu’il ne fallait pas avoir peur de l’intervention de l’État, mais

avoir en même temps peur d’attendre le résultat de la décision de la Cour sur l’appel

interjeté.

La société D). Sàrl déclare avoir un intérêt pour que l’affaire continue le plus vite

possible afin de savoir qui est son bailleur. Elle se rapporte pour le surplus à prudence

de justice.

1.2. APPRECIATION

Le Tribunal relève d’emblée que ce n’est en l’espèce pas un problème de « préjugé »

qui se pose, puisque le juge ne saurait jamais que se préjuger soi-même ; or, la question

litigieuse a été tranchée par le Tribunal.

Le dispositif du jugement du 22 mai 2020 se lit comme suit :

« joint les affaires introduites dans les rôles n° 731/19, 81/20, 106/20 et 139/20 ;

reçoit les requêtes en la pure forme ;

reconnaît à la C) de (...) la capacité d’agir en justice pour se défendre contre sa

suppression et dit qu’elle a un intérêt à intervenir pour ce faire;

dit que l’État du Grand-Duché de Luxembourg a un intérêt suffisant pour

intervenir à titre accessoire ;

dit que l’État du Grand-Duché de Luxembourg peut intervenir à l’instance en

tant que partie, en parallèle de la présence du Ministère Public ;

déclare recevable la requête en intervention dans le rôle BAIL-106/20 ;

réserve la recevabilité de la requête principale dans le rôle BAIL-731/19 ;

réserve la recevabilité de la requête en intervention volontaire dans le rôle BAIL-

81/20 ;

réserve la recevabilité de la requête en intervention forcée dans le rôle BAIL-

139/20 ;

réserve le fond, les frais et les dépens ;

fixe la continuation des débats à l’audience du vendredi 29 mai 2020 à 9.00

heures, salle 0.15. »

Selon l’article 579 du Nouveau code de procédure civile, les jugements qui tranchent

dans leur dispositif une partie du principal et ordonnent une mesure d'instruction ou une

mesure provisoire peuvent être immédiatement frappés d'appel comme les jugements

qui tranchent tout le principal. Il en est de même lorsque le jugement qui statue sur une

exception de procédure, une fin de non-recevoir ou tout autre incident met fin à

l'instance.

Aux termes de l’article 580 du même code, les autres jugements ne peuvent être frappés

d'appel indépendamment des jugements sur le fond, que dans les cas spécifiés par la loi.

Par « principal », il faut entendre les demandes formulées dans la requête introductive

d’instance, ainsi que dans toute intervention principale complétant le litige par de

nouvelles demandes.

En l’espèce, le Tribunal ne s’est prononcé que sur la recevabilité d’une intervention

accessoire de l’État. Une intervention accessoire se caractérise précisément par le fait

qu’elle n’ajoute pas de nouvel objet « principal » au litige. Le jugement n’a dès lors pas

tranché une partie du principal. De même, sa décision n’a pas mis fin à l’instance.

L’appel interjeté est par conséquent manifestement irrecevable.

Cette irrecevabilité vaut tant à l’égard de B) et de C) qu’à l’égard de l’ETAT, de sorte

qu’il n’y a pas de violation du principe d’égalité de traitement ou d’égalité des armes.

L’exercice d’une voie de recours qui, aux termes de la loi, est manifestement

irrecevable, ne produit pas d’effet suspensif (voir en ce sens p.ex. CSJ, 4e, 27 juin 2001,

n° 24092 et 24405 ; CSJ, 5e, 6 juin 2014, n° 287/14 V).

Au vu du caractère manifestement irrecevable, le moyen tiré du fait qu’une poursuite

de l’affaire rendrait l’État irrémédiablement partie à l’instance et qu’aucun retour en

arrière ne serait possible, devient également sans objet ; l’hypothèse avancée par C) et

B) ne pourra en effet se présenter. En outre, les parties conservent la possibilité

d’interjeter ultérieurement appel contre l’ensemble des jugements rendus, et une

annulation ou réformation de la décision remettra les parties dans leur situation de

départ, y compris en ce qui concerne un éventuel renvoi préjudiciel qui est décidé.

Il n’y a dès lors pas lieu de surseoir à statuer.

2. Position des parties quant à la recevabilité des requêtes

Les parties étaient en accord pour limiter la suite les débats aux questions de l’existence

du A), respectivement de C), et plus spécifiquement aux questions liées à la

constitutionnalité de la LOI. Les questions de la conventionalité et en particulier de la

conformité au CONCORDAT, bien qu’elles aient été partiellement exposées à

l’audience, ont encore été réservées d’un commun accord entre parties.

2.1. MOYENS DE C)

A l’appui de sa requête en intervention, C) expose qu’il serait exact que A) a été créé

par la LOI de 2018 et que les fabriques d’église sont supposées ne plus exister depuis

cette date. Puisque cette loi soulèverait un certain nombre de problèmes d’ordre

constitutionnel, il appartiendrait au Tribunal d’apprécier si la capacité d’agir du A)

existe, cette existence légale étant formellement contestée pour non-conformité aux

conventions internationales et à la Constitution.

A titre préliminaire, C) explique que les fabriques d’église seraient dotées de la

personnalité juridique et d’un patrimoine propre, et ce depuis le 14e siècle. La

Révolution n’aurait pas abrogé cette personnalité juridique, qui aurait été confirmée par

l’article 15 du CONCORDAT (loi du 18 germinal an X qui fut mise en œuvre

notamment par le décret du 9 floréal an XI et par l’arrêté du 7 thermidor an XI), qui

n’aurait pas été abrogé, mais encore indirectement confirmé par une loi du 10 juillet

1998. Dans un avis du 10 décembre 2016, le Conseil d’État aurait considéré que les

fabriques d’église étaient un établissement public sui generis doté de la personnalité

juridique et d’un patrimoine propre.

Le mandataire de l’État intervient pour contester ces développements. Avant la loi de

1843, les communes auraient été dotées de la personnalité juridique en vertu de la loi

française de 1790 sur l’organisation des municipalités. Il ne faudrait pas tomber dans

l’erreur d’interprétation historique en assumant une continuité entre plusieurs entités

dénommées « C) ». Des fabriques d’église auraient existé sous l’Ancien Régime. Sous

la Révolution française, leurs biens auraient été nationalisés, et elles auraient ainsi été

supprimées. Le DECRET de 1809 aurait constitué de nouvelles entités portant le même

nom. La LOI permettrait également la création de fabriques d’église, mais il s’agirait à

chaque fois d’entités différentes.

Selon C), le statut des fabriques d’église serait réglé par un certain nombre de

dispositions dont le DECRET de 1809. Suivant l’article 1er de ce décret, elles seraient

chargées de veiller à l’entretien et à la conservation des temples, notamment

d’administrer les aumônes et les biens, rentes et perceptions autorisées par les lois et

règlement.

2.1.1. Violation du Concordat

Selon la partie intervenante, le CONCORDAT aurait été conclu en 1801 entre la France

(comprenant à l’époque le territoire actuel du Luxembourg) et le Saint Siège et ratifié

ensemble aves des lois organiques par la France et s’imposerait donc également au

Luxembourg tant qu’il n’a pas été dénoncé, ce qui n’aurait jamais été le cas à ce jour.

Dans un « paquet législatif global » incluant le CONCORDAT et des articles

organiques d’exécution publié par Napoléon se trouverait également la législation

reconnaissant les fabriques d’église. Les fabriques qui existaient déjà auraient été

reconstituées et réorganisées par différentes dispositions, dont le DECRET.

En complément à ses explications écrites, le mandataire de C) expose à l’audience que

le CONCORDAT aurait une valeur supérieure à la loi, y compris la loi organique

afférente.

La LOI méconnaîtrait totalement la lettre et l’esprit du CONCORDAT, notamment ses

articles 12 et 14. Le concordat de 1801 aurait été confirmé par le concordat du 18 juin

1827 entre le Roi Guillaume Ier et Léon XII et publié par arrêté royal le 2 octobre 1827.

L’article 1er de cet arrêté préciserait que « Le Concordat de 1801 entre le Souverain

Pontife Pie VII et le Gouvernement français, en vigueur dans les provinces méridionales

du Royaume des Pays-Bas, sera applicable aux provinces septentrionales ».

Le 18 décembre 1855, le Président du Gouvernement de l’époque aurait déclaré aux

États que la position du gouvernement luxembourgeois aurait toujours été celle de

l’arrêté de reprise de possession de Guillaume Ier du 11 juin 1839, décrétant le statu

quo au Luxembourg d’avant la révolution belge dont la constitution belge de 1832

n’aurait, en définitive, pu affecter la situation en matière ecclésiastique chez nous, en

sorte que le Grand-Duché dans son ensemble restait soumis au CONCORDAT de 1801.

Ce serait sur base de la législation concordataire que le Gouvernement aurait approuvé

la création d’une nouvelle paroisse et les traitements du clergé de cette paroisse,

notamment par une loi du 22 août 1936 portant création d’une nouvelle paroisse.

La LOI serait contraire à ce CONCORDAT, qui serait toujours en vigueur.

2.1.2. Violation de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de

l’Homme et des libertés fondamentales

C) fait valoir tout d’abord une violation de l’article 9 ConvEDH consacrant la liberté

de religion. Elle estime qu’en vertu de la combinaison des libertés prévues aux articles

9 et 11 ConvEDH, l’État ne saurait enlever la personnalité juridique à des entités

juridiques d’une communauté religieuse qu’il n’aurait par ailleurs pas créées, et ce sous

peine de violer le principe de neutralité qui s’imposerait à lui.

La jurisprudence de la Cour européenne adopterait une interprétation extensive de la

notion d’association et y inclurait les entités des communautés religieuses comme les

paroisses, les monastères, une église ou les fidèles mêmes. Ces entités pourraient se

considérer comme « victime » au sens de l’article 34 ConvEDH. La C) tomberait sous

ces dispositions telles qu’interprétées par la jurisprudence strasbourgeoise.

Lorsqu’il existe un statut spécifique pour les groupements religieux, le refus de l’État

d’accorder ou de maintenir ce statut serait susceptible de violer l’article 9 ConvEDH

combiné aux articles 11 et 14 et au Protocole n° 12. Dans une affaire Hassan et

Tchaouch (26.10.200, req. 30985/96), il aurait été décidé que le droit des fidèles à la

liberté de religion supposerait que la communauté puisse fonctionner paisiblement, sans

ingérence arbitraire de l’État. L’autonomie des communautés religieuses serait

indispensable au pluralisme dans une société démocratique et donc au cœur même de

la protection offerte par l’article 9. Elle présenterait un intérêt direct non seulement pour

l’organisation de la communauté en tant que telle, mais aussi pour la jouissance

effective par l’ensemble de ses membres actifs du droit à la liberté de religion.

L’expression « prévue par la loi » exigerait que la loi soit suffisamment accessible et

prévisible, donc précise pour qu’un individu puisse la comprendre. La loi devrait

déterminer l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir législatif. Elle devrait

encore respecter l’autonomie des communautés religieuses.

L’expression « constitue des mesures nécessaires dans une société démocratique »

serait notamment destinée à vérifier si l’ingérence étatique est objectivement justifiée

et proportionnelle aux buts poursuivis. L’État aurait une large marge d’appréciation

mais resterait soumis au contrôle de la Cour de Strasbourg. Or, ni dans les travaux

préparatoires, ni dans l’exposé des motifs de la LOI, des raisons objectives ne seraient

avancées pour justifier une intervention aussi grave dans l’organisation interne d’une

communauté religieuse. Il serait dès lors impossible de vérifier le principe de

proportionnalité de cette mesure légale et l’absence d’alternatives plus douces et

respectueuses de l’ordre démocratique et de l’État de droit.

L’État ne pourrait pas prendre parti dans des litiges d’une communauté religieuse. Une

société démocratique impliquerait la tolérance et le pluralisme. La Cour européenne

aurait notamment décidé que ce devoir de neutralité et d’impartialité de l’État est

incompatible avec un quelconque pouvoir d’appréciation quant à la légitimité des

croyances religieuses, et ce devoir imposerait à l’État de s’assurer que des groupes

opposés l’un à l’autre, fussent-ils issus d’une même confession, se tolèrent. Les autorités

ne devraient pas éliminer la cause des tensions en supprimant le pluralisme mais

devraient veiller à ce que ces groupes concurrents se tolèrent les uns les autres. Des

mesures étatiques contraignant une communauté, contre ses souhaits, à se placer sous

une direction unique, constitueraient une atteinte à la liberté de religion. L’État ne

devrait prendre de mesures pour garantir que les communautés religieuses demeurent

ou soient placées sous une direction unique.

Les mesures dérogatoires limitativement prévues relatives « à la sécurité publique, à la

protection de l’ordre, à la santé et libertés d’autrui » n’auraient pas été invoquées dans

les travaux parlementaires pour justifier une intervention étatique aussi grave et

fondamentale. Les exceptions à une liberté seraient toujours d’interprétation stricte.

En outre, par une circulaire du ministre de l’Intérieur, les communes et les fabriques

d’église seraient chargées d’identifier les édifices du culte qui devront rester en service ;

cette mission violerait également le devoir de neutralité d’un État démocratique.

C) fait ensuite valoir une violation de l’article 11 ConvEDH relatif à la liberté

d’association et se réfère en particulier à un arrêt Tourkiki Enosi (27 mars 2008, req.

26698/05). La Cour européenne y aurait souligné le caractère radical de la dissolution

de B) requérante qui avait poursuivi ses activités sans aucune entrave pendant près d’un

demi-siècle. Tel serait également le cas pour les fabriques d’église au Luxembourg qui

existeraient depuis plusieurs siècles et auraient été abolies d’un trait de plume.

En troisième lieu, C) estime qu’il y a violation de l’article 1er du protocole additionnel

annexé à la ConvEDH selon lequel toute personne physique ou morale a droit au respect

de ses biens et nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et

dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

La LOI aurait exproprié les fabriques d’église, leurs biens et leur patrimoine, sans

aucune compensation. La jurisprudence strasbourgeoise aurait confirmé qu’une norme

juridique devrait viser à garantir des droits non pas théoriques ou illusoires, mais

concrets et effectifs. Or, la LOI empêcherait purement et simplement les fabriques

d’église de bénéficier de la protection et de la garantie d’un de leurs droits

fondamentaux.

Par conséquent, les dispositions relatives à la suppression des fabriques d’église et à la

spoliation de leur patrimoine mobilier et immobilier ne seraient pas applicables, car

contraires à la ConvEDH.

Enfin, la A) estime qu’il y aurait violation de l’article 5 de la Charte européenne de

l’autonomie locale signée le 15 octobre 1985 at approuvée par une loi du 18 mars 1987.

Cet article indiquerait que pour toute modification des limites territoriales locales, les

collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, ce qui n’aurait

pas été le cas. Il résulterait de la LOI et de ses annexes que les territoires des différentes

collectivités locales ont été modifiés sans consultation préalable. La LOI serait dès lors

nulle car contraire à cette convention internationale.

En complément à ses explications écrites, le mandataire de C) précise que ce seraient

les communes et non les fabriques d’église qui seraient atteintes dans leurs limites

territoriales, et ce au vu du fait qu’elles sont privées de certaines parcelles. Il y aurait

lieu d’interpréter la notion de « limite territoriale ».

2.1.3. Violation de la Constitution

C) estime dans un premier temps qu’il y aurait violation du principe de neutralité

garanti par l’article 22 de la Constitution.

Dans le souci de respecter le principe de neutralité consacré par cet article, l’État et

l’Archevêché auraient signé le 26 janvier 2015 une Convention prévoyant l’abolition

des fabriques d’église et l’expropriation de leurs biens, Convention que C) cite en

intégralité dans sa requête, en ce qu’elle préfigure la LOI en prévoyant la suppression

des fabriques d’église et le transfert de leurs biens à un A) à créer.

Cet accord serait nul, de sorte que l’accord de l’Archevêque n’existerait pas. Par

conséquent, il y aurait violation de l’article 22 de la Constitution. C) fait valoir trois

arguments :

a) La Convention n’aurait pas été approuvée par la Chambre des Députés, alors que

l’article 2 de la Convention l’exigerait explicitement. Or, cette approbation serait une

condition préalable de l’application de la Convention et le défaut d’approbation la

priverait de son exécution et donc de toute valeur juridique.

La LOI, qui se voudrait être l’exécution de cette Convention non approuvée, devrait par

conséquent être considérée comme nulle. Elle violerait l’article 22 de la Constitution,

puisqu’en l’absence d’une Convention valide, l’accord indispensable de l’Archevêque

n’existerait plus.

b) Ensuite, il y aurait non-respect des formalités prévues par l’arrêté royal grand-ducal

du 9 juillet 1857. La Convention aurait été signée par le seul Ministre de l’Intérieur,

Dan KERSCH, mais il serait indiqué que la signature a été apposée « pour le

Gouvernent du Grand-Duché ». Or, le Ministre de l’Intérieur n’aurait pas qualité ni

compétence pour signer seul cette convention et engager le gouvernement. Selon

l’arrêté grand-ducal modifié du 24 juillet 2014 définissant les compétences des

Ministres, les relations avec les communautés religieuses relèveraient du Ministre des

Cultes. La Convention relèverait de la compétence exclusive du Ministre des Cultes et

non du Ministre de l’Intérieur ; or, le premier ne l’aurait pas signé.

A titre subsidiaire, C) fait valoir que le point 13 du prédit arrêté énonce que le Ministère

de l’Intérieur est en charge des différentes « affaires communales », telles que

« l’administration des communes et des établissements publics relevant du secteur

communal ». Ainsi, le Ministre de l’Intérieur pourrait être concerné du fait de la

participation des communes au financement des fabriques d’église. Or, selon l’arrêté

royal grand-ducal du 9 juillet 1857, les affaires qui concernent à la fois plusieurs

départements, sont décidées en Conseil. Ainsi, à supposer que la CONVENTION ne

doive pas être signée par le seul Ministre des Cultes, le Gouvernement aurait dû prendre

une délibération et donner un pouvoir exprès de signature au Ministre Dan KERSCH

pour signer la Convention. Une telle délibération n’existerait pas.

A défaut de pouvoirs de signature, la Convention serait nulle, de sorte que l’accord

indispensable de l’Archevêque exigé par la Constitution ferait défaut.

c) En troisième lieu, l’Archevêque ne serait pas compétent et n’aurait pas qualité pour

engager les Fabriques d’église. L’Archevêque aurait pris dans la Convention des

engagements au nom des fabriques d’église. Or, A) recueillerait tout le patrimoine des

fabriques est serait présidé par l’Archevêque qui s’attribuerait à lui-même tous les biens

des fabriques. L’Archevêque serait un fonctionnaire assermenté qui se serait engagé à

respecter la Constitution et les lois du pays, de sorte que l’État aurait fait un contrat avec

lui-même pour disposer des biens de tiers, ce qui serait illégal.

Les fabriques d’église disposeraient d’une personnalité juridique et ne seraient pas

représentées par l’Archevêque. Ce seraient les fabriques qui auraient dû mener, en tant

que parties directement concernées, les négociations avec l’État et signer une éventuelle

convention touchant à leurs biens.

L’Archevêque n’aurait pas non plus reçu de mandat de la part des fabriques d’église, et

la plupart d’entre elles se seraient prononcées par écrit contre leur dissolution et

abrogation.

Par conséquent l’Archevêque n’aurait pas pu prendre des engagements englobant des

actes de disposition portant sur les biens immobiliers des fabriques.

La Convention aurait encore été signée en violation de l’article 1119 du Code civil selon

lequel on ne pourrait s’engager ni stipuler que pour soi-même, et de l’article 1165 du

même Code selon lequel les conventions n’ont d’effet qu’entre les parties contractantes.

d) Pour C), la Convention violerait encore les articles 10bis et 107 de la Constitution.

A titre subsidiaire, il y aurait lieu de poser à la Cour constitutionnelle la question

suivante :

« Tous les articles de la Loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des édifices

religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur l’interdiction du

financement des cultes par les communes et plus particulièrement l’article 9 en ce qu’il

supprime les Fabriques d’église au vu de la nullité de la Convention signée entre le

Ministre de l’Intérieur et l’Archevêché pour violation des dispositions plus amplement

spécifiées dans les présentes, en tant qu’elle n’a pas été approuvée par la Chambre des

Députés, en tant que sa signature résulte de l’engagement de l’Archevêque et du seul

Ministre de l’Intérieur sans décision préalable du gouvernement en Conseil, qui

n’avaient respectivement ni qualité pour engager les Fabriques d’église ni pour la

signer, sont-ils conformes à l’article 22 de la Constitution ? »

Dans un second temps, C) estime qu’il y aurait violation de l’article 10bis de la

Constitution qui consacre l’égalité devant la loi ; elle se réfère en particulier à un arrêt

n° 09/00 de la Cour constitutionnelle du 5 mai 2000.

La CONVENTION et la LOI viseraient uniquement les fabriques d’église de l’église

catholique et non les autres entités juridiques analogues, et ce sans indiquer la moindre

justification objective ou précision.

C) cite un extrait de PORTALIS, auteur de la loi organique du 18 germinal an X qui

souligne que dans le culte catholique, les fabriques sont ce que sont les consistoires dans

le culte protestant. Ces deux sortes d’établissements ne différeraient que par le nom, le

fond des choses étant le même dans les deux cultes.

Elle s’interroge encore pourquoi, sur base de la LOI, les églises qui sont hors commerce

et donc indisponibles selon l’article 2229 du Code civil, font l’objet de conventions

relatives à leurs édifices du culte que les communes tentent d’imposer exclusivement

aux fabriques d’églises et à leurs membres et non aux autres entités poursuivant des

finalités analogues. Elle se demande pourquoi seules les églises catholiques font l’objet

de désacralisation et non les édifices d’autres cultes.

Or, les différentes communautés religieuses existant au Luxembourg se trouveraient

dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée. Il n’existerait, ni dans

la CONVENTION, ni dans la LOI, de justification objective rationnellement justifiée

adéquate et proportionnée pour justifier cette différence de traitement. Par conséquent,

la CONVENTION et la LOI seraient discriminatoires et violeraient le principe

constitutionnel d’égalité. Le cas échéant, il y aurait lieu de poser à la Cour

constitutionnelle la question suivante :

« La Loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des édifices religieux et autres biens

relevant du culte catholique, ainsi que sur l’interdiction du financement des cultes par

les communes et plus particulièrement les articles 1, 2, 6, 9 et 10 à 15 en tant qu’elle

méconnaît le principe constitutionnel d’égalité en créant une différence de traitement

non objectivement et non proportionnellement justifiée, entre le culte catholique et les

autres cultes, est-elle conforme à l’article 10bis de la Constitution ?».

En troisième lieu, C) invoque une violation de l’article 107 de la Constitution selon

lequel les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant

la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts

propres ». Or, la LOI contreviendrait à ce principe constitutionnel de l’autonomie

communale.

Les fabriques d’églises seraient dotées de la personnalité juridique et le législateur aurait

abrogé leur statut et les aurait supprimées. De ce fait, le législateur serait intervenu

directement dans les affaires internes de l’Église met aurait violé le principe de

l’autonomie des communautés religieuses, ce qui contreviendrait à l’autonomie

communale.

Selon l’article 2 de la LOI, A) serait seul responsable de la gestion des édifices qui lui

sont confiés et l’État s’abstiendra à assurer le financement du A).

La CONVENTION impliquerait également l’obligation de négocier préalablement sur

la propriété des églises entre fabriques et communes sans aucune base juridique, ni

justification objective. Selon l’article 10 de la LOI, le bâtiment de l’église est transféré

soit au A), soit à la commune, sans égard à la propriété réelle et sans tenir compte des

contributions de C) et de la paroisse à la construction de l’église. Une telle attribution

des édifices du culte catholique en vertu d’une loi serait unique en Europe.

Tandis que les fabriques d’église auraient eu la personnalité juridique depuis la fin du

Moyen-Âge, les communes ne l’auraient obtenue qu’en vertu d’une loi du 24 février

1843. Les communes n’auraient jamais été propriétaires des églises et les églises

auraient été rendues au culte suite au CONCORDAT.

Le choix de la LOI de transférer les églises serait historiquement et rationnellement

incompréhensible. En outre, la loi imposerait soit le paiement d’un loyer, soit la

désacralisation à la demande du Conseil communal. La LOI interdirait encore aux

communes de financer les cultes, ne laissant ainsi aucune place à l’autonomie

communale.

Subsidiairement, il y aurait lieu de poser à la Cour constitutionnelle la question

suivante :

« La Loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des édifices religieux et autres biens

relevant du culte catholique, ainsi que sur l’interdiction du financement des cultes par

les communes et plus particulièrement les articles 6, 11 alinéa 2 et 17 en ce qu’ils

excluent notamment le financement par les communes et méconnaissent ainsi le

principe de l’autonomie communale, sont-ils conformes à l’article 107 de la

Constitution ? ».

En dernier lieu, C) invoque une violation de l’article 16 de la Constitution selon lequel

nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant

juste indemnité, dans le cas et de la manière établie par les lois. Or, par la LOI, les

fabriques d’église auraient été expropriées de leurs biens au mépris de cet article.

C) reprend les articles 1 et 2 de la LOI et estime qu’en créant une « personne morale de

droit public », le législateur aurait cru, à tort, pouvoir échapper à une violation de

l’article 16 de la Constitution. Pour être une personne de droit public, il faudrait rendre

un service public et être sous le contrôle de l’État ou des communes. Une personne

morale de droit public serait une émanation de l’autorité publique qui la dote d’un

patrimoine.

Or, le patrimoine des fabriques d’église serait propre, provenant notamment des quêtes

et des dons, et leur existence remonterait avant celle de l’État luxembourgeois. Il

n’existerait pas de service public de culte au Luxembourg. Ni les fabriques, ni A) ne

seraient un service et n’emploierait des agents publics ou des A) publics. Ils payeraient

l’impôt foncier sur leurs biens.

Le Conseil d’État, dans son avis du 14 juillet 2017, aurait reconnu que les fabriques

d’église ne relèveraient pas du service public.

Les fabriques d’église seraient les propriétaires légitimes d’une multitude de biens

immobiliers et la CONVENTION et la LOI opéreraient en réalité une confiscation de

leurs biens, qui constituerait une expropriation illicite. Les fabriques pourraient se

prévaloir des dispositions nationales et internationales protégeant le droit de propriété,

donc sur le plan national l’article 16 de la Constitution et l’article 545 du Code civil.

Aucune utilité publique n’aurait été invoquée et aucune indemnité n’aurait été payée.

Par arrêt n° 46/08 du 26 septembre 2008, la Cour constitutionnelle aurait retenu qu’un

changement dans les attributs de la propriété qui est substantiel à ce point qu’il prive le

propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation. Dans un arrêt n°

16/03 du 7 février 2003, elle aurait précisé que le droit de propriété est un droit

fondamental et que toute dérogation qui y porte atteinte serait d’interprétation stricte.

La LOI, et plus particulièrement ses articles 1, 2 et 10 à 14 seraient dès lors contraires

à la Constitution. A titre subsidiaire, il y aurait lieu de poser la question préjudicielle

suivante :

« La Loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des édifices religieux et autres biens

relevant du culte catholique, ainsi que sur l’interdiction du financement des cultes par

les communes et plus particulièrement les articles 1, 2 et 10 à 14, en tant qu’ils

procèdent à l’expropriation des Fabriques d’église quant à leurs biens et en tant qu’ils

saisissent leur patrimoine sans juste indemnisation sont-ils conformes à l’article 16 de

la Constitution consacrant le droit à la propriété ? ».

2.2. POSITION DE L’ÉTAT

2.2.1. Violation du Concordat

Quant à la recevabilité de l’intervention de C), l’État expose dans un premier temps sa

vision de l’historique des fabriques d’église. Le CONCORDAT serait un accord signé

en 1801 entre un représentant de Napoléon Bonaparte et un représentant du Pape Pie

VII, publié aux recueil des « lois spéciales » avec une note de bas de page rappelant que

la question de savoir si le CONCORDAT est resté en vigueur est controversée. Il

s’agirait d’une question complexe donnant lieu à toutes sortes de réponses, y compris

en France, et a fortiori au Luxembourg dont le territoire ne ferait plus partie de la France

depuis 1814. Il renvoie aux ouvrages de P.Eyschen (1910), A.Pauly (1989) et N.

Majerus (1949). Il n’y aurait aucune certitude si le CONCORDAT reste en vigueur à

l’égard du Grand-Duché de Luxembourg et à quel titre (traité ou loi). Or, l’État (« le

gouvernement ») précise qu’il n’entend pas prendre position sur cette question, qui

serait dépourvue d’incidence. Le texte du CONCORDAT aurait été publié au Bulletin

des lois françaises au titre de publication de la loi du 18 germinal X relative à

l’organisation des cultes et contiendrait un grand nombre de dispositions manifestement

tombées en désuétude, même à supposer qu’il soit resté en vigueur. L’article 14 serait

dépourvu de toute pertinence dans le présent contexte. L’article 12 viserait les biens

immobiliers en précisant qu’ils seront mis à la disposition des évêques. Il n’aurait été

nullement stipulé que ces biens immobiliers reviendraient aux fabriques d’église. Le

CONCORDAT n’aurait pas créé les fabriques d’église ; celles-ci auraient été

constituées par l’article 76 des lois organiques unilatéralement promulguées par l’État

français et jamais reconnues par le Saint-Siège. Or, des lois organiques auraient le statut

normatif d’actes législatifs et pourraient être modifiés par d’autres actes législatifs

postérieurs, tels que la LOI. La LOI ne serait pas contraire au CONCORDAT, puisque

l’obligation de mise à disposition des évêques ne serait pas violée par le transfert de

biens au profit d’un A) fonctionnant sous le contrôle exclusif de l’Archevêché.

Concernant le statut des fabriques d’église, la requête de C) aurait en outre une

tendance à privilégier le mythe par rapport à la réalité historique en se présentant comme

ayant existé depuis des temps immémoriaux et comme ayant été propriétaires depuis

toujours des biens qu’elles administrent, y compris les lieux de culte. L’affirmation de

la partie adverse selon laquelle les fabriques d’église de l’Ancien Régime auraient

survécu et que les fabriques récemment supprimées n’auraient pas été créées par le

législateur de l’époque napoléonienne ne correspondrait à aucune réalité historique et

ferait abstraction de la législation de la Révolution française et de l’Empire. L’œuvre

législative de la Révolution française aurait été obligatoire de plein droit sur notre

territoire à partir de 1795 et aurait consisté à nationaliser les biens des fabriques d’église

alors existantes. Les biens ecclésiastiques n’auraient ainsi plus été administrés par les

anciennes fabriques d’église qui auraient perdu leur raison d’être. Ces fabriques auraient

été privées de la personnification civile, conformément à un arrêt rendu par la Cour

d’appel de GAND le 15 janvier 1870.

Les fabriques d’église telles qu’elles existaient du début du 19e siècle à 2018 auraient

ainsi été une nouvelle création de la loi française en 1802. Il serait inexact d’identifier

les fabriques d’église telles qu’elles ont existé depuis leur création par les articles

organiques du CONCORDAT jusqu’à la LOI à des fabriques d’église de l’Ancien

Régime ayant existé antérieurement. Elles ne s’identifieraient pas non plus aux

fabriques d’église, non pourvues de la personnalité juridique, telles qu’elles ont été

créées de sa propre initiative par A). Ce ne serait pas parce qu’une entité s’appelle « C) »

qu’elle s’identifierait à d’autres entités portant le même nom à des époques

historiquement antérieures.

L’État souligne encore la qualité de personnes morale de droit public tant des

fabriques d’église d’avant 2018 que du A) à partir de 2018. Cette question serait d’une

importance centrale puisque, contrairement aux particuliers et aux personnes morales

de droit privé, les personnes morales de droit public pourraient être réorganisées par la

loi, celle-ci pouvant réaffecter leur patrimoine à d’autres personnes morales de droit

public, sans que la garantie constitutionnelle et conventionnelle du droit de propriété

privée ne s’y oppose. Ce serait pour cette raison que les fabriques contesteraient leur

qualité d’établissements publics.

Or, les fabriques d’église auraient été créées par les articles organiques comme

personnes morales de droit public (établissements publics), ce qui serait reconnu par le

Conseil d’État, comité du contentieux, et par la doctrine française. Le caractère de

personne morale de droit public ou d’ « établissement public » au sens large serait

évident pour les fabriques d’église. A) serait également une création de la loi ; l’article

1er de la LOI définirait A) comme étant « une personne morale de droit public aux fins

de pourvoir aux besoins matériels liés à l’exercice du culte catholique », et son article

7 préciserait qu’il est immatriculé au registre de commerce comme établissement

public. Or, la loi pourrait, sans méconnaître le droit de propriété, réaffecter des biens

entre les différentes personnes morales de droit public. Il ne s’agirait pas de créations

privées, pouvant bénéficier à ce titre de la protection du droit de propriété.

En outre, il ne serait pas évident d’affirmer que les fabriques d’église étaient

propriétaires de tous les biens qu’elles administraient, y compris les lieux de culte. La

LOI ne réaliserait aucune expropriation mais une simple réaffectation patrimoniale, et

le droit de propriété des fabriques d’église sur les biens ecclésiastiques n’aurait pas

existé, au moins pour les églises et autres lieux de culte. Il resterait à établir concernant

les autres biens gérés par les fabriques. Au contraire, il résulterait des données

historiques, que l’ensemble des biens mis à disposition des fabriques d’église suite au

CONCORDAT continuaient d’avoir le statut de biens nationaux ; il renvoie en

particulier aux développements de P. Eyschen (1910), à l’arrêt de la Cour d’appel de

GAND de 1870, ainsi qu’à un arrêt de la Cour de cassation belge du 11 novembre 1886.

Il ne serait pas interdit aux fabriques d’église d’acquérir d’autres biens en propriété

personnelle. L’un des mérites de la LOI serait d’avoir fait cesser l’incertitude sur

l’identité des propriétaires de certains biens ecclésiastiques.

2.2.2. Violation de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de

l’Homme et des libertés fondamentales

Concernant dans un premier temps la liberté religieuse garantie par l’article 9

ConvEDH, l’État estime qu’elle n’est pas en jeu et que ce grief serait fantaisiste. La

liberté de religion relèverait du for intérieur et impliquerait la liberté de manifester sa

religion individuellement et en privé, ou de manière collective, en public et dans le

cercle de ceux dont on partage la foi. Elle concernerait l’ordre spirituel, tandis que la

gestion des biens affectés au culte relèverait de l’ordre du matériel. Organisée par la loi,

la gestion de biens de culte pourrait également être réorganisée par la loi. L’État passe

ensuite en revue plusieurs arrêts de la CourEDH cités par C) pour conclure qu’ils ne

sont pas pertinents dans le cadre de la présente affaire. La circulaire du ministère de

l’Intérieur prévoyant l’identification des édifices de culte qui sont appelés à rester en

service ne violerait pas non plus l’article 9 ConvEDH, ni un principe de « neutralité

d’un État démocratique ».

Il n’y aurait pas non plus d’atteinte à la liberté d’association telle que garantie par

l’article 9 ConvEDH. Les fabriques d’église ne seraient pas des associations au sens de

cette disposition, mais des personnes morales de droit public, créées d’autorité par le

législateur napoléonien, que le législateur luxembourgeois aurait été libre de supprimer.

C) invoquerait à tort l’affaire Tourkiki Enosi Xanthis et autres c/ Grèce ; dans cette

affaire, une association politique créée par des citoyens d’une minorité religieuse, donc

une personne morale de droit privé, aurait été dissoute par un tribunal. Le cas des

fabriques d’église ne serait en rien comparable. En outre, les fabriques d’église ne

pourraient être assimilées à une communauté religieuse, une paroisse, un monastère ou

un églises ; ceux-ci constitueraient des créations privées et non des créations de l’État.

Concernant la garantie du droit de propriété de l’article 1er du protocole additionnel,

l’État renvoie à ses développements concernant l’article 16 de la Constitution.

Enfin, l’État estime que la charte européenne de l’autonomie locale n’aurait pas été

méconnue, puisque la LOI n’aurait modifié les limites territoriales d’aucune commune

luxembourgeoise.

2.2.3. Violation de la Constitution

Quant à la violation alléguée de l’article 22 de la Constitution, l’État estime que C)

rattacherait artificiellement des griefs disparates à cet article. Cet article exigerait certes

la soumission de certaines questions à la Chambre de Députés « pour les dispositions

qui nécessitent son intervention », mais il n’y serait question ni de l’identification du

ministre compétent, ni de la compétence de l’Archevêque, ni du CONCORDAT. La

problématique de l’intervention de la Chambre des Députés ne concernerait que la

Convention et non la LOI et serait dès lors inopérant.

A titre subsidiaire, l’État fait observer que l’article 22 de la Constitution ne prescrirait

pas une approbation formelle de la convention, comparable à celle prescrite pour les

traités internationaux par l’article 37 de la Constitution. Le but de l’intervention de la

Chambre ne serait pas de protéger les intérêts de l’Église, mais les prérogatives du

législateur ; il s’agirait d’éviter que le gouvernement, en concluant une convention avec

un Culte, puisse modifier des textes législatifs ou intervenir dans les matières réservées

à la loi. La Chambre des Députés devrait ainsi intervenir dans certaines matières, ce qui

aurait été fait par la projet de loi n° 7037. En outre, le Conseil d’État aurait rappelé dans

son avis que cet article n’exige pas l’approbation formelle de la convention conclue

avec un culte en tant que telle, mais uniquement sur les points où l’exécution de la

convention nécessite l’intervention du législateur. En l’occurrence, le texte de la

CONVENTION n’était pas joint au texte du projet de loi et ne sera pas publié en tant

qu’annexe de la future loi. Ainsi, le Conseil d’État n’y aurait – à juste titre – pas vu de

difficultés, puisque le vote du projet de loi vaudra en même temps approbation par la

Chambre de Députés, des dispositions de la Convention qui sont transposées et

reçoivent force normative, par l’effet de la loi.

Quant aux moyens de C) relatifs aux pouvoirs de signature ministériels, l’État estime

que l’objet principal de la loi relèverait des relations entre les communes et l’Église

catholique, ce qui entrerait dans les compétences du ministre de l’Intérieur. En outre, le

Gouvernement en Conseil aurait discuté préalablement de la conclusion de la

CONVENTION et décidé que le ministre de l’Intérieur la signerait. Après la signature,

le Gouvernement en Conseil aurait fait sien le contenu de la CONVENTION, comme

en témoignerait le projet de loi n° 7037 qui a été délibéré par le Gouvernement dans son

ensemble. Pour autant que de besoin, le dépôt de ce projet de loi vaudrait ratification de

la CONVENTION. Enfin, l’irrégularité dans la représentation d’une partie ne serait

qu’un moyen de nullité relative ne pouvant être demandée que par la partie représentée.

Concernant la compétence de l’Archevêque, l’État observe que l’Archevêque est le

représentant du culte catholique au Luxembourg, de sorte que sa signature est régulière.

L’Archevêque n’aurait pas disposé des biens appartenant à autrui.

Au sujet de la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution, le Conseil d’État

aurait rappelé à juste titre que le régime particulier réservé au patrimoine du culte

catholique trouvait sa justification dans le contexte historique, culturel et légal de l’État

luxembourgeois. Le patrimoine des autres cultes ne serait pas comparable au patrimoine

de l’Église catholique, ne fût-ce que par la complexité de son organisation confiée à 200

fabriques d’église. Or, à défaut de comparabilité des situations, une violation du

principe d’égalité ne pourrait être envisagée. L’État énumère ensuite les patrimoines

gérés par les consistoires uniques (Consistoire israélite, Église protestante, Église

protestante réformée), et par l’église orthodoxe hellénique, roumaine, serbe et le culte

anglican. Pour aucune de ces communautés religieuses, la problématique de la

multiplicité de fabriques d’église ne se serait posée. La LOI n’aurait dès lors pas

introduit de mesures discriminatoires, mais au contraire, la création d’un A) unique

aurait créé une situation identique à celle des autres cultes dont la gestion des biens est

également confiée à une entité unique de droit public. En mettant fin à l’ancien système,

le législateur n’aurait pas porté atteinte au principe d’égalité, puisque ce système

n’aurait été problématique que pour une seule communauté religieuse.

Au niveau de l’article 107 de la Constitution, l’État rappelle que l’autonomie

communale ne doit pas être confondue avec l’indépendance des communes. Les

communes ne seraient ni indépendantes, ni souveraines, mais leur gestion serait

nécessairement canalisée par la loi. Dans son avis, le Conseil d’État aurait confirmé ce

point de vue. Rien ne s’opposerait dès lors à ce que la Convention comporte des

stipulations relatives à des négociations entre les communes et les fabriques d’église et

à la désaffectation des édifices ayant servi au culte.

Quant au droit de propriété garanti par l’article 16 de la Constitution, C) se dirait

propriétaire d’une multitude de biens immobiliers, notamment des églises, presbytères

et autres immeubles bâtis et terrains non bâti. Au cours des travaux préparatoires de la

LOI, la thèse d’une expropriation des fabriques aurait été réfutée dans l’avis du Conseil

d’État du 14 juillet 2017. Le Conseil rappellerait que les fabriques n’ont pas été créées

par le CONCORDAT, ni par les paroissiens, mais qu’elles sont une pure création

législative à l’initiative unilatérale du législateur français. Il s’agirait d’établissements

publics sui generis.

Puisque la création de ces établissements publics ou personnes morales de droit public

a été décidée par la loi, la loi pourrait également les supprimer ou réaffecter leur

patrimoine, sans qu’il n’y ait atteinte au droit de propriété. Dans son jugement dans

l’affaire (X), le tribunal aurait à juste titre considéré que les fabriques d’église sont des

« organismes de droit public ». Il en serait de même pour A). Ainsi, la réaffectation de

leur patrimoine relèverait de la compétence du législateur et aurait été faite au profit

d’un A) qui se trouve entièrement sous le contrôle de l’Église catholique. Contrairement

à la situation dans l’affaire Les Saints Monastères c Grèce invoquée par C), il n’y aurait

pas eu transfert de patrimoine à l’État, la réorganisation intervenant de l’accord de

l’Église catholique.

En conclusion, l’État estime que les quatre questions préjudicielles de constitutionnalité

sont à rejeter pour défaut de pertinence, respectivement défaut de fondement manifeste.

2.3. DEVELOPPEMENTS COMPLEMENTAIRES A L’AUDIENCE DU 29 MAI 2020

Maître KINSCH ajoute oralement à l’audience que Maître BAULER aurait repris une

série d’arguments en les copiant-collant d’autres affaires, notamment l’affaire du (X)

dirigée contre la CONVENTION avant le vote de la LOI. Certains arguments auraient

dès lors tout simplement perdu leur pertinence à l’heure actuelle.

Le grand vice de l’ancienne législation aurait été que parmi les deux cents fabriques,

certaines auraient été très riches et d’autres très pauvres. Or, les fabriques riches auraient

refusé d’aider les fabriques moins dotées, les obligeant à faire appel à des subventions

communales. Le législateur aurait voulu remédier à cette situation. Si l’Église avait

respecté l’Évangile, elle se serait elle-même organisée de manière à permettre un tel

partage.

Tous les aspects domaniaux des personnes morales de droit public seraient traités de la

même façon. L’État pourrait les réorganiser sans porter atteinte à la garantie du droit de

propriété.

L’ETAT précise encore qu’il ne s’oppose pas en soi au renvoi préjudiciel devant la Cour

constitutionnelle, mais il serait préférable de rejeter toutes ou du moins certaines des

questions soulevées.

C) réplique qu’il y aurait eu effectivement un certain nombre de copier-coller dans la

note de plaidoiries, mais simplement puisque ces arguments seraient également débattus

dans d’autres affaires. Quant à la violation de l’article 22 garantissant la neutralité de

l’État, ce texte exigerait clairement une approbation de la Convention. On ne pourrait

considérer que par le vote de la LOI, il y aurait eu une telle approbation. L’arrêté grand-

ducal afférent exigerait explicitement un accord du gouvernement dans son ensemble.

Concernant l’Archevêque, il faudrait constater que la loi qualifie l’Archevêché

d’établissement public. L’État créerait ainsi A) comme établissement de droit public et

aurait confié leur gestion à un autre établissement public, l’Archevêché. Il s’agirait

d’une construction intenable.

L’adoption du projet de loi ne vaudrait pas non plus ratification par le gouvernement.

Le raisonnement de l’État quant à l’absence de parallélisme entre l’adoption de traités

et la ratification de Conventions ne serait pas pertinent. Il n’y aurait pas de raison que

la procédure soit différente dans la forme ; une approbation formelle serait nécessaire

et il ne pourrait pas y avoir d’approbation implicite.

La question de la qualification d’« établissement public » serait centrale et au cœur du

débat. Or, le législateur ne pourrait créer à son bon vouloir des institutions qualifiées

comme étant de « droit public » pour ensuite réorganiser librement leur patrimoine. Les

fabriques d’église n’auraient jamais été des établissements publics, ni des « personnes

morales de droit public ». Aucun texte ne qualifierait les fabriques d’église

d’établissements publics. Seule une loi pourrait créer des établissements publics, et il

n’existerait pas de tel texte pour les fabriques d’église. Admettre la théorie de la partie

étatique reviendrait à considérer que tous ces biens appartiendraient à l’État, et qu’il

pourrait librement en disposer. Les fabriques d’église ne seraient ni « sui generis » ni

de « droit public », mais des personnes de droit privé bénéficiant des garanties

constitutionnelles. Elles n’auraient aucune mission de service public, ni aucune

prérogative de puissance publique ; à titre d’exemple, elles n’auraient aucun pouvoir

réglementaire, ne pourraient prélever des taxes ou des impôts et ne seraient pas

soumises à la procédure des marchés publics. Leur patrimoine proviendrait de donations

et non de dotations publiques. L’État ne pourrait venir prendre et gérer ces biens, en le

détournant des fidèles qui les ont confiés aux fabriques par des legs, des dons et des

quêtes.

Les fabriques d’église remonteraient au Moyen-Âge et auraient été créées dans le but

d’assurer une séparation entre le spirituel et le matériel. Si les biens des fabriques

d’église ont été nationalisés pendant la Révolution, il faudrait bien que ces fabriques

aient existé. L’acte prévoyant cette suppression n’aurait jamais été publié dans les 9

départements rattachés à la France, incluant le territoire luxembourgeois. Le DECRET

ne ferait que confirmer la pérennité des fabriques préexistantes. Napoléon n’aurait

jamais qualifié les fabriques d’église d’établissements publics, tout simplement parce

que cette notion n’aurait pas existé à l’époque. Or, les fabriques n’auraient jamais rempli

les critères définissant une personne morale de droit public. Le juge n’aurait pas le

pouvoir de qualifier une institution d’ « établissement public » sans texte le disant

expressément.

B) précise que la Constitution exigerait l’approbation des conventions. Il s’agirait d’une

obligation prévue par la Constitution et non par la loi. Pour le surplus, elle se rallie aux

développements de C).

L’État ajoute que la CONVENTION ne prétendrait pas avoir un quelconque effet direct.

Elle ne préverrait que le vote d’une loi. Dans le cadre du procès (X) il aurait été

clairement précisé qu’il n’y a pas de tel effet direct, mais seulement une promesse de

l’État de faire voter une loi. Rien ne servirait d’approuver une convention qui prévoit

que le législateur doit intervenir ; l’intervention du législateur reviendrait au même. La

CONVENTION ne relèverait en l’espèce pas de celles qui devraient être approuvés par

la loi ; elle n’aurait aucun contenu rendant nécessaire l’intervention du législateur.

L’article 22 servirait manifestement à défendre les prérogatives du législateur puisque

sinon, notre Constitution devrait exiger l’approbation de toutes conventions et non

seulement de celles touchant au domaine réservé au législateur. L’article 37 sur les

traités serait différent; il faudrait une approbation peu importe s’il s’agit d’un domaine

réservé à la loi. Les Cultes seraient internes au Luxembourg, mais les traités

internationaux, la Constitution ferait moins confiance au gouvernement ; en France par

exemple, certains traités n’auraient pas besoin d’une approbation par la loi.

La thèse de la continuité historique des fabriques d’église serait contraire aux faits.

Seuls les nostalgiques de l’Ancien Régime le verraient différemment. La jurisprudence

française et luxembourgeoise reconnaîtrait aux anciennes fabriques d’église le statut

d’établissement de droit public ; l’État renvoie en particulier à sa pièce n° 11. Pendant

200 ans, les fabriques d’église auraient accepté le régime de droit public, notamment en

sollicitant les approbations ministérielles. Ni au Luxembourg, ni en France, ni en

Belgique, cette qualification n’aurait jamais été contestée.

Dans un sens large, l’« établissement public » pourrait désigner toutes les personnes

morales de droit public. Entre elles, c’est le régime de la réaffectation patrimoniale qui

s’appliquerait et non celui de l’expropriation. Il importerait dès lors peu s’il s’agit d’un

« établissement public » doté de prérogatives de puissance publique. Le critère central

d’une personne morale de droit public serait le fait d’avoir été créée par la loi. Tel serait

le cas pour les fabriques et pour A). La séparation de l’État et de l’église ne serait que

partielle au Luxembourg, comme en Alsace-Moselle.

Maître PIERRAT se rallie pour compte du A) aux plaidoiries de l’État.

3. Appréciation des moyens d’inconstitutionnalité

A) a été créé par la LOI et dispose ainsi, conformément aux développements faits à

propos de C), d’une capacité du moins apparente et provisoire pour agir en justice et

défendre son existence. Il doit donc être admis à se défendre contre des arguments visant

l’irrecevabilité de sa requête au motif d’une absence de capacité juridique.

La recevabilité de la requête du A) en matière de bail à loyer dépend de son existence,

qui est remise en cause par C) et B) sur base de moyens tirés de la violation de traités

internationaux, de violations de la Constitution et de non-conformité à la ConvEDH. Il

en est de même pour la recevabilité de la requête en intervention de C).

D’après l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour

constitutionnelle, si une juridiction estime qu’une question de conformité d’une loi à la

Constitution se pose et qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son

jugement, elle doit la soulever d’office après avoir invité au préalable les parties à

présenter leurs observations.

Ce principe ne connaît d’exception et une juridiction n’est dispensée de saisir la Cour

constitutionnelle que si l’une des hypothèses suivantes est validée :

1) une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement;

2) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement;

3) la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.

Pour autant qu’elles remettent en cause les articles 1, 2, 9 et 22 de la LOI, en ce qu’ils

créent A) par suppression de C), les réponses aux questions constitutionnelles qui sont

dans le débat sont nécessaires pour rendre le jugement, puisqu’elles ont une incidence

sur l’existence même des parties au litige, donc sur la recevabilité des requêtes

respectives. Il en est de même en ce qui concerne l’article 76 de la loi du 18 germinal

an X, ensemble avec le DECET, qui conditionnent l’existence (antérieure) des fabriques

d’église dont C).

La Cour constitutionnelle n’a par ailleurs jamais statué sur une question ayant le même

objet.

Il s’agit dès lors de déterminer si les interrogations quant à la constitutionnalité de la

LOI sont dénuées ou non de tout fondement. Le principe étant celui du renvoi

préjudiciel obligatoire, cette exception est à interpréter restrictivement, et il n’appartient

pas au juge du fond de verser dans des raisonnements ou interprétations

constitutionnelles détaillées, sous peine d’empiéter sur les compétences réservées à la

Cour constitutionnelle.

La jurisprudence a en outre pu considérer qu’il relève du service public de la justice

d’œuvrer dans le sens de la paix sociale et de résoudre autant que possible les points

litigieux entre les parties (Cour adm., 27 octobre 2016, 37299C et 37321C ; TA Lux., 4

janvier 2017, 168347). La question litigieuse en l’espèce dépasse les simples relations

privées des parties en cause dans une affaire de bail à loyer ; elle s’inscrit dans un

contexte plus large de réorganisation du patrimoine d’un Culte, qui a fait l’objet de

nombreuses contestations. Au vu du nombre de litiges en cours, et probablement à venir,

lors desquels la question de la validité de l’abrogation des fabriques d’église sera

discutée toujours sous le même angle, il est dans l’intérêt d’une bonne administration

de la justice que la Cour constitutionnelle fournisse une réponse aussi complète que

possible, évitant ainsi une démultiplication des recours en justice et le risque de

solutions contradictoires. Ces considérations amènent le Tribunal à adopter en l’espèce

une approche large du renvoi préjudiciel.

3.1. ARTICLES 22 ET 119 DE LA CONSTITUTION

C), rejointe dans ses moyens par B), soutient en somme que la CONVENTION serait

nulle pour ne pas avoir été approuvée par la Chambre des Députés, pour avoir été signée

par le seul Ministre de l’Intérieur qui ne pourrait engager le Gouvernement et par le seul

Archevêque qui ne pourrait engager les fabriques d’église.

L’ETAT et A) estiment à titre principal que la question de la conformité à l’article 22

de la Constitution n’affecterait que la CONVENTION et non la LOI. A titre subsidiaire,

ils estiment que le but de cet article se limiterait à protéger les prérogatives du pouvoir

législatif et que le vote de la LOI vaudrait approbation des dispositions de la

CONVENTION. Ils réfutent les moyens relatifs au pouvoir de signature du ministre de

l’Intérieur ; l’Archevêque représenterait le culte catholique et n’aurait pas disposé de

biens.

Selon l’article 22 de la Constitution, « (…) les rapports de l’Église avec l’État, font

l’objet de conventions à soumettre à la Chambre des Députés pour les dispositions qui

nécessitent son intervention ».

L’article 119 de la Constitution, sur lequel le Tribunal avait attiré l’attention des parties

à l’audience, prévoit qu’« en attendant la conclusion des conventions prévues à l’art.

22, les dispositions actuelles relatives aux cultes restent en vigueur ».

Les différents arguments soulevés sont à analyser dans l’ordre suivant :

1) Est-ce que la conformité de la CONVENTION à la Constitution a une incidence

sur la constitutionnalité de la loi ?

2) Est-ce que la CONVENTION a été valablement conclue et sort ses effets ?

3) Est-ce que la CONVENTION devait être soumise à la Chambre des Députés ?

4) Est-ce que la CONVENTION a été soumise à la Chambre des Députés ?

3.1.1. Incidence de la CONVENTION sur la LOI

Il est exact, comme le soutient l’ETAT que ce n’est pas la constitutionnalité de la

CONVENTION, mais celle de la LOI qui est en jeu dans la présente affaire.

Or, l’article 119 de la Constitution peut être interprété en ce sens que la loi ne peut pas

modifier les dispositions relatives aux Cultes sans convention au sens de l’article 22. Le

renvoi à l’article 22 peut à son tour s’interpréter comme n’exigeant pas seulement une

convention, mais une convention soumise à la Chambre des Députés pour les questions

relevant de sa compétence. En outre, tel qu’il sera relevé, le fait que les conditions

d’entrée en vigueur de la Convention ne soient pas remplies, soulève la question de

savoir si l’article 119 a été respecté.

Selon l’interprétation adoptée, la LOI pourrait dès lors être inconstitutionnelle pour ne

pas avoir laissé en vigueur les dispositions existantes relatives aux cultes sans attendre

une convention entrée en vigueur et/ou soumise à la Chambre des Députés.

La LOI pourrait encore être contraire à l’article 22 de la Constitution pour avoir réglé

les rapports de l’Église avec l’État sans convention entrée en vigueur et/ou soumise à la

Chambre des Députés.

3.1.2. Validité et effets de la CONVENTION

• Validité de la CONVENTION. Les débats ont porté dans un premier temps sur les

signatures apposées sur la CONVENTION.

-

Quant à la question de savoir si le Gouvernement a valablement signé, le Tribunal

relève que la CONVENTION entre l’Église et l’État n’est ni une convention de droit

privé portant sur des relations contractuelles, ni une convention internationale, mais

une convention sui generis dont le régime juridique n’est défini par aucun texte

particulier. Le Tribunal constate toutefois qu’en droit des traités internationaux, un

acte conclu par une personne qui n’a pas été autorisée à représenter une partie, peut

faire l’objet d’une confirmation ultérieure (Art. 8 de la Convention de Vienne sur le

droit des traités, 1969). En droit des obligations, l’article 1988 du Code civil prévoit

également la possibilité de ratifier des engagements qu’un mandataire a pris au-delà

de son mandat. Il est de même de jurisprudence constante que la nullité d'un contrat

pour absence de pouvoir du mandataire est relative et ne peut être demandée que par

la partie représentée.

Il convient d’en déduire un principe général qu’une convention, y compris une

convention au sens de l’article 22 de la Constitution, peut être ratifiée par la suite,

même si elle a été conclue par des personnes n’ayant pas eu le pouvoir de ce faire.

En l’espèce, le gouvernement, en déposant le projet relatif à la LOI, puis en

soutenant la présente action devant les tribunaux, a nécessairement ratifié la

CONVENTION. L’État est dès lors valablement engagé, sans qu’il n’y ait lieu

d’analyser en détail les pouvoirs de signature ministériels.

-

Quant à la signature de l’Archevêque, le Tribunal rappelle que l’évêché est

représenté judiciairement et extrajudiciairement par l’évêque, le vicaire général ou

un déléguéé spécialement mandaté par l’un d’eux (Art. 2 de la loi du 30 avril 1981

conférant la personnalité juridique à l’évêché de Luxembourg).

L’article 15 de la Convention du 26 janvier 2015 entre l’État du Grand-Duché́ de

Luxembourg et l’Église catholique du Luxembourg publiée en annexe à la loi du 23

juillet 2016 prévoit que l’Archevêque de Luxembourg assume la direction et la

juridiction du culte catholique conformément aux règles canoniques de l’Église

catholique.

Le DECRET reconnaît par ailleurs à l’évêque (archevêque ou évêque diocésain) de

nombreuses prérogatives au niveau de la surveillance et du fonctionnement des

fabriques d’église.

Le curé et les autres anciens membres de C) et actuels membres de B) n’ont jamais

soutenu qu’ils se distanciaient de l’Église catholique et qu’ils se considéreraient

comme un Culte ou une Église distincte. Dès lors, l’Archevêque, en tant que

représentant de l’Église catholique au Luxembourg, peut par sa signature engager

cette Église dans ses relations avec l’État.

Par conséquent, la CONVENTION n’est pas entachée de nullité du fait de ne pas

avoir été signée par des personnes compétentes.

Contrairement aux développements de C), le fait que l’Archevêque soit fonctionnaire

d’ETAT n’implique pas que l’ETAT aurait contracté avec lui-même, un fonctionnaire

pouvant représenter des entités publiques ou privées autres que l’ETAT. La

CONVENTION n’est dès lors pas une convention signée par l’État avec lui-même, mais

une convention entre deux entités ayant la personnalité juridique, à savoir l’État et

l’Archevêché.

Enfin, la CONVENTION n’étant pas un contrat civil, mais une convention sui generis

prévue par la Constitution, les moyens tirés de la violation des articles 1119 et 1165 du

Code civil ne sont pas pertinents.

Par conséquent, la CONVENTION a été valablement conclue.

• Entrée en vigueur de la CONVENTION. L’article 2 de la CONVENTION prévoit

qu’elle sera approuvée par la Chambre des Députés conformément à l’actuel article 22

de la Constitution et publiée au Mémorial et entrera en vigueur au moment à fixer par

les lois d’approbation.

L’approbation et la publication au Mémorial n’ont jamais eu lieu. L’article 2 de la

CONVENTION est formulé en tant que clause suspensive (« entrera en vigueur ») liée

à des conditions qui n’ont jusqu’ici pas été réalisées. Même si le terme « entrer en

vigueur » vise essentiellement des actes normatifs, les conventions en matière de Cultes

sont des conventions sui generis et l’utilisation de ce terme doit être interprété en ce

sens que la CONVENTION est privée d’efficacité tant que les conditions y mentionnées

ne sont remplies. La CONVENTION n’a dès lors au stade actuel pas encore sorti ses

effets.

Il se pose dès lors une question d’interprétation du droit constitutionnel, et consistant à

savoir si, au vu de l’article 119 de la Constitution, le législateur pouvait modifier la

législation sur les cultes en présence d’une convention qui existe et qui a été

valablement signée, mais dont l’entrée en vigueur dépend de conditions qui n’ont pas

encore été réalisées. Il se pose encore la question de savoir si une telle Convention

satisfait aux exigences de l’article 22 de la Constitution.

La réponse à ces questions n’est pas à ce point évidente que le juge ordinaire pourrait

la trancher au détriment de la Cour constitutionnelle.

3.1.3. Obligation de soumission à la Chambre des Députés

Selon la Constitution, une convention est à soumettre à la Chambre des Députés si elle

concerne les rapports de l’Église avec l’État et nécessite l’intervention de la Chambre,

de par son objet et le cas échéant aussi de par ses effets.

• Rapports entre l’Église et l’État. L’article 1er de la CONVENTION préfigure les

grandes lignes de la LOI de 2018 (« Il sera créé par la voie législative … »). La LOI

« se propose de fournir les réponses législatives aux stipulations de la convention du 26

janvier 2015 » (Projet de loi n° 7037, Exposé des motifs, p. 5).

S’il est vrai qu’un certain nombre de dispositions de la LOI concernent les relations

entre des institutions religieuses (le nouveau A) et les anciennes fabriques) et que

d’autres intéressent les relations entre l’Église et les autorités communales, il n’en est

pas moins qu’un certain nombre de dispositions de la loi concernent les rapports de

l’Église avec l’État. De manière plus générale, le fait même de créer une « personne

morale de droit public » au niveau national (Art. 1 et 2 al. 1er) par abrogation d’autres

personnes que le législateur considère également comme étant des personnes morales

de droit public (Art. 9) s’inscrit dans la sphère publique et relève ainsi des rapports entre

l’Église et l’État. La mission du A) consistant notamment dans le financement partiel

du culte catholique relève également de ces relations, cet aspect financier étant complété

par la loi du 23 juillet 2016. Les articles 3, 8 et 17 (2) intéressent la fiscalité, et donc

également les relations avec l’État. L’article 6 (2) prévoit une garantie d’État pour

certains emprunts. L’article 7 prévoit l’immatriculation du A) au registre de commerce.

L’article 16 concerne des contributions financières budgétaires à la conservation et à

l’entretien de deux édifices religieux d’importance nationale et l’article 30ter le

cofinancement de certains logements.

La CONVENTION, tout comme la LOI relèvent dès lors, pour de nombreuses de leurs

dispositions, des relations entre l’État et l’Église au sens de l’article 22 de la

Constitution.

Elle a également trait aux cultes au sens de l’article 119 de la Constitution.

• Nécessité de l’intervention du législateur - Objet. La création d’un nouvel

établissement public nécessite l’intervention du législateur. Il en est de même pour

l’abrogation de l’article 76 de la loi du 18 germinal an X relative à l’organisation des

cultes, qui prévoit l’obligation d’établir des fabriques pour veiller à l’entretien et à la

conservation des temples. Concernant le DECRET de 1809, le Tribunal constate que,

même si sous l’Empire les décrets impériaux étaient des textes pris par le chef de l’État,

ceux qui sont restés en vigueur au Luxembourg sont actuellement abrogés ou modifiées

au moyen d’une loi. Le Conseil d’État considère de même que les décrets remontant à

l’époque impériale ont valeur de loi. L’abrogation des fabriques d’église et leur

remplacement par A) nécessitent dès lors l’intervention de la Chambre des Députés.

• Nécessité de l’intervention du législateur - Absence d’effet direct. Le Conseil

d’État avait en particulier relevé que :

« Sur un plan formel, le Conseil d’État constate que les auteurs du projet de loi sous

avis ne proposent pas l’approbation de la convention par le législateur, mais se limitent

à̀ mettre en place un dispositif qui est censé en traduire la substance. L’article 2 de la

convention précise qu’elle „sera approuvée par la Chambre des Députés conformément

à̀ l’actuel article 22 de la Constitution et publiée au Mémorial et entrera en vigueur au

moment à fixer par les lois d’approbation“, disposition qui pourrait être lue comme

traduisant l’intention des parties à la convention d’en soumettre l’entièreté au

législateur. Comme le Conseil d’État a eu l’occasion de le noter de façon itérative,

l’article 22 de la Constitution n’exige pas l’approbation formelle de la convention

conclue avec un culte en tant que telle, cette approbation n’étant exigée que sur les

points où l’exécution de la convention nécessite l’intervention du législateur. Le Conseil

d’État note qu’en l’occurrence, et contrairement aux lois du 23 juillet 2016 qui ont

réglé les relations entre l’État et les communautés religieuses, le texte de la convention

précitée du 26 janvier 2015 n’était pas joint au texte du projet de loi sous examen et ne

sera dès lors pas publié en annexe à la future loi ». (Projet de loi n° 7037, Avis du

Conseil d’État du 14 juillet 2017, Considérations générales, p. 2).

A la lecture de ce raisonnement, le Tribunal ne peut en déduire que le Conseil d’État

aurait clairement dit qu’une approbation n’était pas nécessaire ou qu’elle était implicite

par le vote de la loi ; le Conseil d’État note que l’approbation formelle n’est requise que

sur les points où l’exécution de la convention nécessite l’intervention du législateur et

que la CONVENTION n’était pas jointe au texte du projet de loi.

La question est ainsi de savoir si la CONVENTION en l’espèce devait être approuvée

en tant que telle. Dans la logique des plaidoiries de l’État, la CONVENTION n’est pas

autonome (« self executing »). La position de l’État revient au final à considérer que la

Convention signée n’est pas une convention au sens de l’article 22 de la Constitution,

mais une simple déclaration d’intention, qui n’aurait pas besoin d’une quelconque

approbation faute d’effets. Il y aurait tout au plus un engagement du gouvernement de

déposer un projet de loi.

Le Tribunal constate que la CONVENTION ne fait effectivement qu’annoncer une loi,

et n’emporte elle-même pas d’effets juridiques à l’égard des tiers. A ce titre, le Tribunal

d’Arrondissement a retenu que : « la convention ne constitue en soi, même entre les

parties signataires, pas un document juridiquement contraignant en ce qu’elle

emporterait des droits et obligations qui pourraient faire l’objet d’une consécration

judiciaire et par la suite d’une exécution forcée. Il résulte de son contenu qu’il s’agit

d’un accord-cadre sous forme d’une déclaration de volonté politique sur les règles

juridiques que les parties entendent voir appliquer à l’avenir aux biens visés par la

convention. Ce régime juridique, et les éventuels transferts de propriété préalables que

son application requiert, ne pouvaient découler en fin de compte pas de la convention

elle-même, mais devaient résulter d’une loi qui, aux termes des tout premiers mots de

l’article 1er de la convention, restait à être adoptée. Si la convention cristallise dès lors

l’accord de l’ETAT et l’ARCHEVÊCHÉ pour procéder en ce sens, elle n’emportait pas

en elle-même instauration erga omnes dudit régime juridique et des transferts de

propriété, ceux-ci ne découlant que de la loi dont l’adoption était alors envisagée et qui

soit aurait pu ne pas être adoptée, soit aurait pu être adoptée dans une autre teneur que

celle envisagée par les parties à la convention » (TA Lux., civil, 11 juillet 2018,

184.072).

D’un autre côté, le Conseil d’État était d’avis que la CONVENTION est « une

convention au sens de l’article 22 de la Constitution » (avis du 14 juillet 2017, p. 3),

donc une Convention qui règle les rapports de l’Église avec l’État, et non une simple

déclaration d’intention.

En outre, l’article 2 de la CONVENTION envisage elle-même sa soumission à la

Chambre des Députés. Les signataires de la convention collective avaient prévu une

« entrée en vigueur », ce qui laisse sous-entendre un caractère contraignant.

Il se pose dès lors une question d’interprétation du droit constitutionnel consistant à

savoir si les articles 22 et 119 de la Constitution exigent uniquement la soumission à la

Chambre des Députés pour les conventions produisant un effet direct ou si de manière

générale, toute convention qui aborde, envisage ou préfigure les (futures) relations entre

l’État et une Église, ou qui prépare la modification de la législation sur les cultes, doit

être soumise au vote des Députés.

La réponse à cette question n’est pas à ce point évidente que le juge ordinaire pourrait

la trancher au détriment de la Cour constitutionnelle.

3.1.4. Soumission à la Chambre des Députés

• Soumission explicite à la Chambre des Députés. Il est constant en cause que la

Chambre des Députés n’a pas approuvé la Convention en tant que telle et qu’elle n’a

pas été publiée au Mémorial, et ce contrairement notamment aux conventions signées

le 26 janvier 2015. En effet, dans le cadre du projet de loi n° 7037, l’exposé mentionne

la CONVENTION, mais elle n’était pas annexée aux documents parlementaires. La

CONVENTION n’a dès lors pas été approuvée en tant que telle.

• Soumission implicite à la Chambre des Députés. Une autre question qui a été

soulevée est de savoir si en tout état de cause, une telle convention doit être

formellement approuvée par la Chambre des Députés ou s’il suffit qu’un projet de loi

concernant la mise en œuvre législative de la Convention lui soit soumis. Les termes de

l’article 22 semblent plaider en faveur de la première approche, formelle, tandis que la

seconde approche pourrait être suffisante pour respecter le but et l’esprit de l’article 22.

L’interprétation du terme de « soumission » relève ainsi du droit constitutionnel et doit

être tranchée par la Cour constitutionnelle.

3.1.5. Conclusion

Les parties en cause défendent des opinions contraires quant à la conformité de la LOI

à l’article 22 de la Constitution. Au vu des questions soulevées, le Tribunal ne saurait,

sans empiéter sur les compétences de la Cour constitutionnelle, interpréter l’article 22

dans un sens ou dans un autre. Par conséquent, la question de constitutionnalité n’est

pas dénuée de tout fondement, et il y a lieu de poser à la Cour constitutionnelle une

question préjudicielle qui pourrait prendre la forme suivante :

« Est-ce que les articles 1, 2, 9 et 22 de la loi du 13 février 2018 portant sur la

gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi

que sur l’interdiction du financement des cultes par les communes en tant qu’ils

concernent les rapports de l’Église avec l’État, sont conformes à l’article 22 de

la Constitution exigeant une convention à soumettre à la Chambre des

Députés {alors que la Convention convention signée le 26 janvier 2015 entre

l’État du Grand-Duché de Luxembourg et l’Église catholique du Luxembourg

concernant la nouvelle organisation des fabriques d’églises n’a, en tant que

telle, pas été soumise à la Chambre des Députés et que les conditions de son

entrée en vigueur ne sont pas remplies}?».

Au regard de l’article 119 de la Constitution, il se pose encore la question de savoir si

le législateur peut abroger la législation en vigueur relative aux cultes en l’absence de

convention valable. La Cour constitutionnelle est dès lors à saisir d’une question qui

pourrait être formulée comme suit :

« Est-ce que l’article 22 de la loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des

édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur

l’interdiction du financement des cultes par les communes, en ce qu’il abroge

l’article 76 de la loi du 18 germinal X relative à l’organisation des cultes et le

décret du 30 décembre 1809 concernant les fabriques d’église, est conforme à

l’article 119 de la Constitution selon lequel les dispositions relatives aux cultes

restent en vigueur en attendant la conclusion des conventions prévues à l’article

22 de la Constitution {alors que la Convention convention signée le 26 janvier

2015 entre l’État du Grand-Duché de Luxembourg et l’Église catholique du

Luxembourg concernant la nouvelle organisation des fabriques d’églises n’a, en

tant que telle, pas été soumise à la Chambre des Députés et que les conditions de

son entrée en vigueur ne sont pas remplies} ? ».

3.2. ARTICLE 16 DE LA CONSTITUTION

D’emblée, le Tribunal écarte l’argument selon lequel la LOI contreviendrait à l’article

545 du Code civil ; les deux textes étant de nature législative, une telle contrariété ne se

conçoit pas.

Pour C) et B), la LOI contreviendrait encore à l’article 16 de la Constitution en

expropriant les fabriques d’église, le législateur ne pouvant contourner cette garantie

constitutionnelle en créant une personne morale de droit public. Elles remettent en cause

cette qualification en soulignant que ni A), ni les fabriques ne seraient dotés d’un

patrimoine d’origine publique, ni investis d’une mission de service public, ni contrôlés

par l’autorité publique.

A) et l’ETAT argumentent dans le sens de l’inapplicabilité de l’article 16 de notre

Constitution, au motif que tant les fabriques d’église que A) seraient des personnes

morales de droit public instituées par le législateur, qui serait par conséquent également

en droit de réaffecter leur patrimoine. Il conviendrait de se rallier à l’avis du Conseil

d’État concluant que la LOI n’opère pas d’expropriation telle qu’envisagée par le

Constitution. La réorganisation interviendrait en outre de l’accord de l’Église.

Selon l’article 16 de la Constitution, nul ne peut être privé de sa propriété que pour

cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière

établis par la loi.

Selon la Cour constitutionnelle, le droit de propriété́ est un droit fondamental et toute

dérogation qui y porte atteinte est d’interprétation stricte (arrêt n° 16/03 du 7 février

2003).

• Existence d’une propriété. Pour pouvoir conclure à une violation de l’article 16

ConvEDH, il faut dans un premier temps que C) de (...) soit (ait été) propriétaire de

biens.

Dans son avis du 5 juillet 2017 (pages 5 et 6), le Conseil d’État s’est interrogé si la

propriété des édifices religieux relève du régime du domaine public ou du régime de la

propriété privée. Cette question se limite toutefois aux biens ecclésiastiques et ne

concerne pas les autres biens que C) détenait.

Concernant ces biens ecclésiastiques, il a été jugé que ni le Concordat de 1801, ni les

articles organiques, ni le Décret de 1809 ne peuvent être interprétés, ni par leurs termes

ni par leur esprit, comme attribuant la propriété des biens ecclésiastiques aux fabriques

d’église (TA Lux., civil, 11 juillet 2018, 184.072). Les fabriques ne sont ou n’étaient

dès lors pas d’office propriétaires des biens religieux sous leur gestion, mais il convient

d’apprécier au cas par cas si une telle propriété existe.

Quant aux biens non-ecclésiastiques par contre, il est résulté des débats à l’audience

que le principe même que C) dispose de tels biens, notamment des biens donnés en

location, dont elle est devenue propriétaire notamment par des legs ou par la

prescription acquisitive, n’était pas contesté. L’objet principal du litige en matière de

bail à loyer consiste précisément à récupérer les fruits tirés de ces propriétés données

en location et que A) prétend avoir récupérés dans son patrimoine.

• Privation de propriété. Selon l’article 2 al. 1er de la LOI, A) est de plein droit le

successeur à titre universel des fabriques d’église.

Cette disposition opère dès lors un transfert de propriété depuis les fabriques d’église

vers A). Ce transfert est universel, et inclut dès lors tant les biens ecclésiastiques que

les autres biens.

Il est vrai que, concomitamment à cette privation de propriété, C) a été abrogée, de sorte

qu’elle ne saurait plus jouir de cette propriété. Or, le fait de supprimer l’existence d’une

personne ou de la priver de la capacité à agir en justice, emporte également dépossession

de propriété. En effet, une telle mesure rompt le lien ayant précédemment existé entre

une personne et les biens dont elle était propriétaire.

Les questions de l’expropriation et de la suppression sont en l’espèce intimement et

indissociablement liées. L’expropriation est un acte préparant la suppression, et la

suppression elle-même emporte rupture du lien de propriété.

Il ne saurait y avoir expropriation si la personne qui perd sa propriété y a librement

consenti. Or, si nous avons relevé que l’Archevêque peut conclure de manière générale

des conventions intéressant les relations entre l’État et le culte catholique, il n’est

cependant pas le représentant légal de chacune des fabriques d’église pour des accords

de nature privée, tel qu’un transfert de propriété et n’a pas non plus un mandat pour

contracter en leur nom.

• Statut de personne morale de droit public. L’État et A) considèrent, en résumé, que

tant les fabriques d’église que A) constituent des personnes morales de droit public et

que par conséquent, une réaffectation patrimoniale peut avoir lieu sans violer l’article

16 de la Constitution. C) et B) contestent ce raisonnement.

Selon le Conseil d’État, les fabriques d’église constitu(ai)ent des établissements publics

relevant de l’État et placés sous la double tutelle administrative de l’État et de

l’Archevêché.

Le Conseil d’État, dans son avis du 5 juillet 2017, s’était prononcé comme suit quant à

la nature juridique des fabriques d’église :

« Selon l’analyse du Conseil d’État, les fabriques d’église forment des établissements

publics. Il ne s’agit pas d’établissements publics au sens de l’actuel article 108bis de

la Constitution, étant donné que cette disposition constitutionnelle n’existait pas encore

ni à̀ l’époque du décret impérial précité de 1809 ni à̀ l’époque de la jurisprudence citée

par le Conseil d’État dans son avis du 10 décembre 2015. Il s’agit d’établissements

publics sui generis, disposant d’un patrimoine propre, dont l’origine ne se trouve pas

dans une dotation étatique ou communale, mais dans la restitution, à la suite du

Concordat du 26 messidor an IX (15 juillet 1801), de certaines propriétés immobilières

confisquées par l’État français pendant la Révolution, ainsi que dans des libéralités

faites en leur faveur par les fidèles » (p. 3).

« Le Conseil d’État considère que A) constitue une personne morale de droit public sui

generis, affranchie d’une tutelle étatique directe. Afin d’écarter toute insécurité

juridique sur cette question, le Conseil d’État exige, sous peine d’opposition formelle,

de préciser le statut du A) dans le dispositif de la loi en projet sous avis.

A) tel que créé par la loi en projet constitue une entité manifestement dérogatoire au

droit commun. Créé par une loi spéciale, il se verra attribuer en qualité de propriétaire

des biens mobiliers et immobiliers provenant exclusivement – du moins au moment de

sa création par le projet de loi sous avis – de fabriques d’église ou de communes. Cette

particularité souligne également sa qualité de personne morale de droit public.

Le Conseil d’État constate que, malgré son statut de droit public, A) ne dispose pas de

prérogatives de puissance publique. (…) » (p. 9).

Dans cet avis, adopté par 18 voix contre 2, le Conseil d’État avait estimé qu’il n’y a pas

d’expropriation :

« Dans la mesure où, selon le projet de loi, l’intégralité du patrimoine des fabriques

d’église, ainsi que des biens immobiliers (édifices religieux), actuellement propriétés

communales, sera attribuée au A) disposant, au même titre que les fabriques d’église,

d’un statut de droit public, tout en étant affranchie de la tutelle étatique et communale,

il ne saurait être question d’expropriation. A) reprend en effet les missions des

fabriques d’église et se voit transférer leurs patrimoines tout en gardant l’affectation

antérieure ».

Le Conseil d’État procède encore à une comparaison avec la transmission du patrimoine

des caisses de pension opérée par la législation de 2008 sur le statut unique. Il base donc

son raisonnement sur le fait que A) et fabriques relèvent d’un statut public, de sorte

qu’il n’y aurait pas d’expropriation.

Dans une opinion dissidente soutenue par deux membres du Conseil d’État (doc. parl.

7037/5), il est souligné que de nombreux transferts de propriété ne feraient pas l’objet

d’un accord et seraient imposés par la loi sans la moindre contrepartie. Les auteurs

s’interrogent sur la conformité du projet de loi, en particulier des articles 11 et 13, à

l’article 16 de la Constitution, considérant que cette garantie bénéficie également aux

personnes morales. Ils admettent que le législateur peut régler d’autorité le transfert de

biens entre pouvoirs publics, que ce soit lors de leur création, de leur suppression ou de

leur réaménagement. La simple existence d’une personnalité juridique de droit public

ne suffirait cependant pas, à elle seule, pour justifier une exception à l’article 16 de la

Constitution ; il faudrait en outre que le transfert de propriété ait lieu dans l’intérêt

général, qu’il s’inscrive dans la continuité du service public et que le régime domanial

soit maintenu. L’objectif de la loi, visant la séparation entre l’Église catholique et l’État,

opérerait une rupture. Ils soulignent que A) n’a pas de statut de droit public (ce qui sera

changé en cours de procédure législative), qu’il n’est chargé d’aucune mission d’intérêt

général et que sa surveillance est abandonnée à l’Archevêché. Les auteurs concluent

que les articles 11 et 13 du projet de loi seraient contraires à l’article 16 de la

Constitution, et qu’il faudrait ancrer A) dans la sphère publique et lui reconnaître du

moins en partie des missions d’intérêt général.

• Appréciation. La Constitution ne définit pas le cercle des personnes qui sont

protégées contre l’expropriation. A la base, la formulation (« nul ») est très large et vise

toute personne. S’il est admis en doctrine qu’il n’y a pas d’expropriation contraire à

l’article 16 de la Constitution en cas de réorganisation de patrimoines publics, la

Constitution n’énonce cependant pas cette exception, ni a fortiori n’en définit les

limites. Conformément à la jurisprudence constitutionnelle précitée, une telle exception

devrait être d’interprétation stricte. Il faut encore relever que l’article 16 s’inscrit dans

le chapitre relatif aux « libertés publiques » qui sont essentiellement des libertés des

citoyens envers l’État et ne valant pas au sein de l’État, les limites de cette sphère

étatique relèvent de l’interprétation du droit constitutionnel.

Selon une position majoritaire de la doctrine et de la jurisprudence, les fabriques

d’église constituent des personnes morales de droit public. En vertu des termes

explicites de la LOI, il en est de même du A). Ce n’est par ailleurs que pour les fins de

son immatriculation que A) est assimilé aux établissements publics, dont il ne partage

cependant pas la nature juridique (Avis complémentaire du Conseil d’État du 5

décembre 2017, p. 3).

Si l’avis dissident du Conseil d’État se concentre sur les articles 11 et 13 de la loi, il

n’en est pas moins qu’il soulève la question générale de savoir si A) relève réellement

de la sphère publique exclue des garanties constitutionnelles, telles que la garantie de

propriété de l’article 16 de la Constitution. A ce titre, il convient de rappeler que les

missions et attributions des fabriques d’église étaient sensiblement les mêmes que celle

du A), de sorte que cette interrogation vaut aussi à leur égard.

Dans sa version finale, la LOI précise que A) est une « personne morale de droit

public ». Elle ne semble cependant pas le charger d’un service public général, mais à

« pourvoir aux besoins matériels liés à l’exercice du culte catholique ». Le Tribunal ne

peut admettre d’office que le législateur pourrait se mettre à l’abri de tout reproche en

qualifiant à son bon vouloir une entité de personne morale de droit public.

Ce rattachement à la sphère publique des fabriques et du A) comporte plusieurs

spécificités. Tout d’abord, ces personnes morales « publiques » ne sont pas chargées –

au sens actuel du terme – d’une mission de service public pour la population dans son

ensemble. En outre, elles ne sont pas soumises à la tutelle de l’État ou du moins, dans

les termes du Conseil d’État, « affranchie(s) d’une tutelle étatique directe ». Par

ailleurs, comme la Haute Corporation l’avait relevé pour A), elles ne « dispose(nt) pas

de prérogatives de puissance publique ». Enfin, leur affectation patrimoniale ne

provient pas (exclusivement) de dotations publiques, mais dans une mesure non

négligeable de dons et de legs que les fidèles voulaient confier à l’Église et non au

patrimoine de l’État.

Le Tribunal s’interroge ainsi si toutes les personnes morales de droit public peuvent être

exceptées de l’article 16 de la Constitution. Non seulement A), mais les institutions de

tous les cultes légalement reconnus (Archevêché, églises orthodoxes, Shoura,

consistoire israélite, etc.) sont légalement qualifiées de personnes juridiques de droit

public. Cela impliquerait-il que l’État peut, sans violer la Constitution, attribuer à ses

administrations les biens appartenant à celles-ci, voire transférer des biens entre

Cultes ? Ou alors faudrait-il considérer qu’il existe des patrimoines publics distincts

pour chaque Culte, l’État pouvant les réaffecter au sein du Culte, mais non entre Cultes,

ni entre les Églises et l’État ?

Face à une multiplicité de voix critiques dans le cadre du présent procès, dans le débat

public et dans la doctrine, de discussions menées à ce propos dans la commission

parlementaire (not. réunion du 24 juillet 2017), et face à un avis dissident au sein du

Conseil d’État sur un sujet connexe, le Tribunal ne saurait – sans outrepasser ses

compétences – considérer que la question de la conformité à l’article 16 de la

Constitution est totalement dénuée de tout fondement. La définition du cercle des

« personnes de droit public » qui, le cas échéant, ne bénéficient pas ou à moindre mesure

des garanties de l’article 16 de la Constitution, relève de l’interprétation du droit

constitutionnel et donc des attributions de la Cour constitutionnelle.

Il y a dès lors lieu de saisir la Cour constitutionnelle d’une question qui pourrait être

formulée comme suit :

« Est-ce que l’article 2 de la loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des

édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur

l’interdiction du financement des cultes par les communes en tant qu’il organise

un transfert de plein droit et à titre universel d’un patrimoine entre les fabriques

d’église et A) nouvellement créé, ainsi que les articles 1, 9 et 22 en ce qu’ils

suppriment les fabriques d’église, sont conformes à l’article 16 de la

Constitution ? »

3.3. ARTICLE 10BIS DE LA CONSTITUTION

Aux termes de l’article 10bis (1) de la Constitution, les Luxembourgeois sont égaux

devant la loi.

Selon une jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, la mise en œuvre de la

règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre

lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable au

regard de la mesure critiquée.

S’il n’appartient pas au juge du A) de verser dans des interprétations du droit

constitutionnel, il se dégage toutefois de la jurisprudence de la Cour de Cassation (voir

en ce sens T.HOSCHEIT, 2e édition 2019, Le droit judiciaire au Grand-Duché de

Luxembourg, n°105, page 115 et les décisions citées Cour de cassation, 11 juillet 2013,

arrêt numéro 61/13 et Cour de Cassation, 9 novembre 2017, numéro 77/2017) que les

juges ordinaires peuvent porter une appréciation sur la question de la comparabilité

entre deux situations pour en faire dépendre la question d’un éventuel renvoi préjudiciel

devant la Cour constitutionnelle.

3.3.1. Conformité de la LOI

C) et B) font valoir, en résumé, qu’il y aurait violation des articles 10bis de la

Constitution puisque la LOI viserait exclusivement les fabriques de l’église catholique

et non d’autres entités juridiques analogues qui existeraient pourtant dans d’autres

Cultes, différence de traitement qui ne trouverait aucune justification objective.

A) et l’ETAT objectent que les situations entre Cultes ne seraient pas comparables,

puisque seul le patrimoine de l’église catholique aurait été organisé à travers de

nombreuses fabriques d’église. Plutôt que de créer une discrimination, la LOI mettrait

un terme à des inégalités en regroupant la gestion des biens catholiques, comme pour

les autres Cultes, entre les mains d’une seule entité.

Il convient de rappeler que ne sont déterminants pour l’issue de ce litige que les

questions intéressant la suppression des fabriques d’église ; les questions d’un

traitement inégalitaire au niveau de la désacralisation des édifices ne sont pas

pertinentes. La question de la constitutionnalité des dispositions mettant en place A) par

suppression des fabriques par contre ont une incidence sur le présent litige.

C) de (...) estime que le droit à l’égalité de traitement est violé à son égard. Elle se trouve

dans une situation comparable à celle des autres fabriques. Or celles-ci sont toutes

supprimées par la LOI et ne font dès lors pas l’objet d’un traitement différent.

Par contre, la LOI ne règle pas les Cultes dans leur ensemble, mais uniquement un Culte

spécifique, à savoir celui de l’Église catholique. La LOI qui instaure A) rapproche la

législation du culte catholique à celle en vigueur pour les autres Cultes en instaurant

une gestion centralisée du patrimoine. Il faut cependant constater que pour les autres

Cultes, il n’y a qu’une seule personne morale crée par la loi (notamment les consistoires)

qui représente à la fois la communauté religieuse et administre ses biens.

Pour l’Église catholique, la personnalité juridique est reconnue à l’évêché (loi du 30

avril 1981 précitée), et c’est l’Archevêque qui assume la direction et la juridiction du

culte catholique, conformément à la Convention précitée du 26 janvier 2015. A cette

structure vient se rajouter une personnalité juridique différente, à savoir A), créé par la

LOI.

A) et B) ne sauraient être contredits lorsqu’ils soulèvent que la LOI instaure, ou du

moins maintient, une certaine différence dans la structuration de la gestion patrimoniale

pour l’Église catholique par rapport aux autres Églises. Le Conseil d’État avait

d’ailleurs souligné que A) constitue une « entité manifestement dérogatoire au droit

commun ».

La question de savoir si les différents Cultes avaient marqué leur accord avec cette

structuration, et notamment que l’Archevêque ait signé la CONVENTION, n’est pas

nécessairement de nature à justifier la différence de traitement, surtout si on se place

avec l’ETAT et A) dans une logique de gestion de la domanialité publique et non dans

la logique de droit privé de B) et de C).

La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de

personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation

comparable au regard de la mesure critiquée.

Les différents cultes se trouvent dans une situation comparable dans la mesure où ils

disposent d’un patrimoine et doivent l’administrer. Néanmoins, il existe une différence

quantitative au niveau de l’implantation historique de l’Église catholique sur tout le

territoire luxembourgeois et du nombre de biens sous gérance.

Il n’est en effet pas contesté que le patrimoine de l’Église catholique est nettement plus

élevé et disséminé sur le territoire national que celui des autres Églises.

Aux yeux du Tribunal, cette différence quantitative est un fort argument pour considérer

que l’Église catholique ne se trouve pas dans une situation comparable à celle des autres

Églises et que l’ampleur de son patrimoine peuvent justifier l’instauration de structures

différentes de celles des autres Églises, que ce soient les fabriques d’église ou A).

Ces mêmes arguments peuvent faire conclure que, à admettre que la situation entre

Églises soit comparable, la différence de traitement soit néanmoins rationnellement

justifiée, adéquate et proportionnée à son but.

Néanmoins, dans l’approche large du renvoi préjudiciel adoptée au vu des

considérations préénoncées et afin de clarifier la situation légale dans son ensemble, le

Tribunal conclut qu’il revient à la Cour constitutionnelle de trancher si l’Église

catholique se trouve dans une situation comparable ou non et si, le cas échéant, la

différence de traitement se justifie objectivement.

Il n’y a dès lors pas lieu d’écarter d’office le traitement différencié du culte catholique

comme n’étant manifestement pas contraire à l’article 10 bis de la Constitution et la

question de constitutionnalité pourrait prendre la forme suivante :

« Est-ce que l’article 1er de la loi du 13 février 2018 portant sur la gestion des

édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur

l’interdiction du financement des cultes par les communes, en ce qu’il crée pour le

seul culte catholique une personne morale de droit public aux fins de pourvoir aux

besoins matériels liés à l’exercice de ce culte, est conforme à l’article 10bis de la

Constitution ? »

3.3.2. Conformité de la Loi du 18 germinal an X

A) et l’ETAT ont argumenté que la LOI, loin d’être contraire au principe d’égalité

devant la loi, ne ferait que gommer une inégalité ayant existé auparavant.

Il est constant en cause que les fabriques d’église, telles qu’instituées par l’article 76 de

la loi du 18 germinal an X (8 avril 1802) relative à l’organisation des cultes (Articles

organiques de la convention du 26 messidor an IX (15 juillet 1801)) et le DECRET

(ayant valeur de loi) ne visent que la religion catholique, apostolique et romaine (article

1er). La loi de l’an X visait également les consistoires du culte protestant. Les autres

religions et cultes ne disposent pas de structures similaires.

La question était dès lors dans le débat si l’article 76 de la loi du 18 germinal an X

institue/instituait une telle inégalité de traitement devant la loi.

L’ETAT a estimé qu’il y aurait eu certes un traitement différent, mais non un traitement

discriminatoire par le passé. Il serait un fait que l’Église catholique est davantage

implantée sur le territoire luxembourgeois et dans les communes. Le principe d’égalité

devant la loi n’impliquerait pas qu’une seule solution légale serait admissible et que

toute autre solution serait inconstitutionnelle ; admettre ceci ferait du juge

constitutionnel le véritable législateur. En réalité, le législateur disposerait d’une

certaine marge d’appréciation. Face à une forte implantation de l’Église catholique au

Grand-Duché, tant l’ancien modèle décentralisé des fabriques d’église que la solution

centralisée actuelle seraient admissibles ; le législateur pourrait choisir sans violer le

principe constitutionnel d’égalité devant la loi.

Le Tribunal relève que la LOI a abrogé l’article 76 de la loi du 18 germinal X. Or, c’est

précisément cette abrogation et la validité de la LOI qui sont en discussion. Ainsi la

question de savoir si l’article 76 de la loi du 18 germinal X (et par conséquent le

DECRET) était de toute façon inconstitutionnel au moment de son abrogation a une

incidence sur le présent litige, puisque si tel est le cas, la LOI ne saurait enfreindre la

Constitution pour avoir abrogé des institutions qui de toute façon ne devaient plus

exister. De même, les fabriques d’église, dont C) de (...), auraient ainsi cessé leur

existence avant même que la LOI n’entre en vigueur.

La question de la constitutionnalité de l’ancienne législation a dès lors également une

incidence sur la solution du litige, en particulier sur la recevabilité de l’intervention de

C).

La législation sur les fabriques d’église opère/opérait une différenciation entre la

religion catholique, bénéficiant de cette institution, et les autres religions qui n’en

bénéficient pas.

Tel que relevé ci-avant, la simple différence quantitative au niveau des biens à gérer

pourrait faire en sorte que l’Église catholique ne se trouve pas dans une situation

comparable, mais il n’appartient pas au juge du fond de trancher ce problème de droit

constitutionnel.

Le Conseil d’État avait noté dans son avis du 14 juillet 2017, que « les fabriques d’église

sont des institutions spécifiques au culte catholique » (p. 3). Il estime, concernant

certaines dispositions de la LOI, qu’il n’y aurait pas de violation du principe d’égalité

devant la loi : « Le régime particulier réservé au patrimoine du culte catholique et le

cadre légal spécifique du projet de loi sous avis, y compris les avantages particuliers

concédés à la gestion du patrimoine de ce culte, trouvent en effet leur justification dans

le contexte historique, culturel, cultuel et légal de l’État luxembourgeois » (p. 32).

Quant à une telle justification historique, la Cour constitutionnelle n’a pas encore

explicitement statué sur la question de savoir si le caractère rationnel, justifié et adéquat

de la différenciation doit s’apprécier au moment de l’adoption de la loi ou à un

quelconque moment postérieur, notamment celui où la Cour constitutionnelle statue.

Dans la seconde hypothèse, qui paraît plausible, la question consiste dès lors à savoir

si, de nos jours et en dépit de la justification qu’elle a pu avoir au début du 19e siècle,

une législation différenciant entre l’église catholique, apostolique et romaine et les

autres églises peut se justifier.

La décision sur le caractère constitutionnel ou non d’une loi est en principe réservée à

la Cour constitutionnelle. Le Tribunal relève qu’en l’espèce, la loi du 18 germinal X est

antérieure à l’entrée en vigueur de la Constitution et aurait dès lors été abrogée d’office

si elle avait été contraire à celle-ci (Cour constitutionnelle, 20 décembre 2013, n° 107) ;

or, le principe d’égalité devant la loi n’a fait son entrée dans la Constitution qu’en 1848

(en tant qu’article 10, révisé par la loi du 29 avril 1999 pour devenir l’article 10bis). Le

Tribunal de Paix ne saurait dès lors statuer lui-même sur une éventuelle abrogation de

la législation sur les fabriques d’église par l’effet de la Constitution.

Enfin, aux yeux du Tribunal, les deux questions de conformité à l’article 10bis de la

constitution sont intimement liées. Si l’on devait estimer que la gestion patrimoniale

instaurée par la LOI viole l’article 10bis de la Constitution, il devrait en être ainsi à plus

forte raison de la législation sur les fabriques d’église, puisque ce régime se différencie

encore davantage de celui applicable aux autres Églises. Le fait de poser la question de

la conformité de la LOI à l’article 10bis de la Constitution implique dès lors également

de poser la question de la conformité du régime des fabriques d’église à ce même

principe d’égalité, et la question afférente pourrait prendre la forme suivante :

« Est-ce que l’article 76 de la loi du 18 germinal X en ce qu’il crée des fabriques

d’église au seul profit de l’église catholique, apostolique et romaine est (était)

conforme à l’article 10bis de la Constitution ? »

3.4. ARTICLE 107 DE LA CONSTITUTION

Selon C), il y aurait violation de l’article 107 de la Constitution du fait que la LOI

contreviendrait à l’autonomie communale. Elle estime en particulier qu’en supprimant

les fabriques d’église, « le législateur est intervenu directement dans les affaires

internes de l’Église et a violé le principe de l’autonomie des communautés religieuses.

L’État a fait donc fi de la neutralité vis-à-vis des entités religieuses. Cette manière de

faire contrevient également à l’autonomie communale ». L’ETAT et A) concluent à

l’absence de violation de l’article 107 en rappelant que l’autonomie communale

n’implique pas une complète indépendance des communes.

Selon l’article 107 (1) de la Constitution, les communes forment des collectivités

autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité́ juridique et gérant par leurs

organes leur patrimoine et leurs intérêts propres.

L’article 6 de la LOI interdit toute contribution au financement des activités du A) par

les communes.

Le Conseil d’État s’était interrogé si les dispositions relatives à l’interdiction du

cofinancement du A) par les communes sont conformes au principe constitutionnel

d’autonomie communale (avis du 14 juillet 2017, p. 13).

Or tout d’abord, le principe de l’autonomie communale restreint, mais n’interdit pas

l’intervention du législateur dans les affaires communales. En outre, les fabriques

d’église ne sont pas des autorités communales et ne bénéficient dès lors pas de la

garantie constitutionnelle de l’article 107.

S’il est exact que certaines dispositions de la LOI imposent des obligations et

interdictions aux communes, il ne s’agit cependant pas de dispositions pertinentes pour

la solution du présent litige ; une éventuelle inconstitutionnalité de ces articles ne ferait

pas disparaître A) et renaître les fabriques. Enfin, la question de savoir si la

CONVENTION impose à juste raison ou à tort une obligation de négociation aux

communes quant à la propriété des églises, n’est pas non plus déterminant pour

apprécier la constitutionnalité de l’abrogation des fabriques d’église par la LOI.

La problématique constitutionnelle soulevée n’est dès lors pas pertinente pour la

solution du litige.

---

Dans deux arrêts récents, la Cour constitutionnelle a rappelé qu’en application du

principe général du contradictoire, consacré par l’article 65 du Nouveau Code de

procédure civile, le juge, y compris le juge constitutionnel, doit en toutes circonstances

faire observer et observer lui-même le principe de la contradiction. Une question

préjudicielle est irrecevable si son libellé n’a pas fait l’objet d’un débat contradictoire

(Cour constitutionnelle, 24 avril 2020, n° 153), en particulier si le libellé proposé par

une des parties fait l’objet de modifications substantielles (Cour constitutionnelle, 13

décembre 2019, n° 151).

Avant tout autre progrès en cause, il y a dès lors lieu d’inviter les parties à prendre

position sur la formulation proposée pour les questions préjudicielles.

Par ces motifs :

Le Tribunal de paix de et à Luxembourg, siégeant en matière de bail à loyer statuant

contradictoirement entre parties et en premier ressort,

statuant en continuation du jugement n° 1260/20 rendu par le tribunal de paix de et à

Luxembourg en date du 22 mai 2020 ;

dit qu’il n’y a pas lieu à surseoir à statuer au vu de l’appel qui a été interjeté ;

dit qu’il y a lieu de saisir la Cour constitutionnelle de questions préjudicielles quant à

la conformité des articles 1, 2, 9 et 22 de la loi du 13 février 2018 portant sur la gestion

des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique, ainsi que sur

l’interdiction du financement des cultes par les communes aux articles 16, 22 et 119 de

la Constitution ;

dit qu’il y a lieu de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle quant à

la conformité de l’article 76 de la loi du 18 germinal X à l’article 10bis de la

Constitution ;

dit qu’il y a lieu de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle quant à

la conformité de l’article 1er de la loi du 13 février 2018 à l’article 10bis de la

Constitution ;

avant tout autre progrès en cause :

invite les parties à prendre position sur la formulation des questions préjudicielles

proposée dans la motivation du présent jugement ;

fixe la continuation des débats à l’audience du vendredi 19 juin 2020 à 15.00 heures,

salle 1.19,

réserve les moyens liés à la contrariété de la loi du 13 février 2018 aux traités

internationaux et au Concordat ;

maintient les réserves faites dans le jugement du 22 mai 2020.

Ainsi fait, jugé et prononcé en audience publique par Nous Jean-Luc PUTZ, Juge de

Paix à Luxembourg, assisté de Daniel MATGEN, greffier, avec lequel Nous avons signé

le présent jugement, le tout, date qu’en tête.

(s.) Jean-Luc PUTZ

(s.) Daniel MATGEN