Court refers expropriation procedure constitutionality to Constitutional Court regarding timing of compensation payment.

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Jugement civil no 504 / 2005

(Ière chambre)

Audience publique du mercredi, trente novembre deux mille cinq.

Numéro 87592 du rôle

Composition :

M. Etienne SCHMIT, premier vice-président,

Mme Martine DISIVISCOUR, juge,

Mme Françoise WAGENER, juge,

M. David BOUCHE, greffier.

E n t r e :

l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par le ministre d’Etat, ayant ses bureaux à L-2910

Luxembourg, 4, rue de la Congrégation, et pour autant que de besoin par le ministre des travaux publics,

ayant ses bureaux à L-2450 Luxembourg, 4, boulevard Roosevelt,

partie demanderesse aux termes d’un acte de l’huissier de justice Pierre KREMMER de Luxembourg des

14 et 15 avril 2004,

comparant par Maître Tonia FRIEDERS-SCHEIFER, avocat, assistée de Maître Patrick KINSCH, avocat,

les deux demeurant à Luxembourg,

e t :

1. Mme PERSONNE1.), retraitée, demeurant à L-ADRESSE1.),

2. Mme PERSONNE2.), retraitée, demeurant à L-ADRESSE2.),

parties défenderesses aux fins du prédit acte KREMMER,

comparant par Maître Marc ELVINGER, avocat, demeurant à Luxembourg.

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L e T r i b u n a l :

1. Les indications de procédure

Par jugement du 8 juin 2005, le tribunal a rouvert les débats et invité les parties à examiner l’article 27 de

la loi sur le fonds des routes au regard de l’article 16 de la Constitution et à débattre de la question

préjudicielle que le tribunal envisage de soumettre à la Cour constitutionnelle et qui aurait la teneur

suivante :

L’article 27 de la loi modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la création d’une grande voirie de

communication et d’un fonds des routes qui dispose que le tribunal constate dans un même jugement

l’accomplissement régulier des formalités prescrites en matière d’expropriation, fait droit à la requête de

l’expropriant et nomme un ou trois experts chargés de dresser l’état descriptif des immeubles et de les

évaluer, et qui dispose également que ce jugement constatant l’accomplissement régulier des formalités

est transcrit au registre du conservateur des hypothèques compétent et produit, à l’égard des tiers, les

mêmes effets que la transcription d’un acte de cession, est-il conforme à l’article 16 de la Constitution qui

dispose : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique, dans les cas et de la

manière établis par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité » ?,

M. le premier vice-président Etienne SCHMIT a fait son rapport oral.

Maître Tonia FRIEDERS-SCHEIFER, avocat constitué, et Maître Patrick KINSCH, avocat, ont conclu

pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.

Maître Marc ELVINGER, avocat constitué, a conclu pour Mme PERSONNE1.) et Mme PERSONNE2.).

2. La loi sur le fonds des routes après l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 février 2003

Dans un arrêt du 7 février 2003, la Cour constitutionnelle a décidé que « les articles 28 et 32 de la loi du

15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique pour autant qu’ils prévoient l’envoi en

possession de l’expropriant contre consignation d’une indemnité provisionnelle sommairement évaluée,

ne sont pas conformes à l’article 16 de la Constitution ».

Les dispositions des articles 28 à 32 de la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause

d’utilité publique concernant l’envoi en possession sur base de l’indemnité provisionnelle sont énoncées

à l’identique aux articles 27 et 31 de la loi modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la création d’une

grande voirie de communication et d’un fonds des routes, qui régit l’expropriation dont le tribunal est

saisi.

Tenu d’appliquer la rège de droit, le tribunal doit apprécier la portée de l’arrêt de la Cour constitutionnelle

du 7 février 2003 et son incidence sur la législation, et il doit plus particulièrement examiner la loi du

fonds des routes au regard de cette décision et décider si les dispositions identiques sont applicables.

En effet, au cas où la Cour constitutionnelle déclare que certaines dispositions légales ne sont pas

conformes à la Constitution, cette déclaration a effet au-delà de l’affaire dans laquelle la Cour s’est

prononcée.

La juridiction appelée à appliquer une telle disposition, n’est même pas tenue de saisir la Cour

constitutionnelle d’une nouvelle question. L’article 11 de la loi du 27 juillet 1997 sur l’organisation de la

Cour constitutionnelle dispense les juridictions de saisir la Cour d’une question soulevée par une partie au

cas où la Cour a déjà statué sur une question ayant le même objet. Il appartient à la juridiction saisie de

constater que la question de la constitutionnalité de la disposition légale litigieuse a reçu une réponse de

la Cour. Au cas où la Cour a décidé que la disposition n’est pas conforme à la Constitution, la juridiction

n’applique pas celle-ci.

Les dispositions des articles 28 et 32 de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique et celles des

articles 27 et 31 de la loi sur le fonds des routes sont identiques en ce qu’elles concernent l’envoi en

possession sur base d’une indemnité provisionnelle.

En déclarant que ces dispositions des articles 28 et 32 sur l’envoi en possession ne sont pas conformes à

l’article 16 de la Constitution, la Cour constitutionnelle a tranché le même objet que la question de la

constitutionnalité de ces dispositions des articles 27 et 31 sur le fonds des routes au regard de l’article 16.

Au regard de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 février 2003, ces dispositions de la loi sur le fonds

des routes ne peuvent dès lors pas recevoir application.

Le tribunal doit également examiner si l’arrêt a une incidence sur les autres dispositions de la loi sur

l’expropriation et par ricochet sur celle relative au fonds des routes.

Dans son arrêt du 7 février 2003, la Cour a retenu que les articles 28 et 32 de la loi modifiée du 15 mars

1979 ne sont pas conformes à l’article 16 de la Constitution, en ce qu’ils prévoient l’envoi en possession

de l’expropriant contre consignation d’une indemnité provisionnelle.

La Cour ne s’est donc pas prononcée sur la constitutionnalité d’autres dispositions de la loi et elle n’a pas

déclaré que toutes les dispositions des articles 28 et 32 ne sont pas conformes.

Plus particulièrement, la Cour n’a déclaré :

-

ni que les articles 27 et 28 de la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause

d’utilité publique ne sont pas conformes en ce que l’article 27 prévoit que le tribunal décide si l’action en

expropriation a été intentée régulièrement, dans les formes prescrites, si la violation des formes n’a pas

porté atteinte aux intérêts de la partie qui l’invoque, et si le tableau des emprises est applicable à la

propriété dont l’expropriation est poursuivie, et en ce que l’article 28 prévoit que si le tribunal constate

que les formalités visées à l’article 27 ont été accomplies, il fait droit à la requête et que ce jugement qui

constate l’accomplissement régulier des formalités est transcrit au registre du conservateur des

hypothèques,

-

ni que l’article 28 n’est pas conforme en ce qu’il prévoit l’institution d’une expertise pour

déterminer la valeur des immeubles à exproprier,

-

ni que l’article 35 n’est pas conforme en ce qu’il prévoit que sur base du rapport des experts le

tribunal fixe l’indemnité d’expropriation,

-

ni que l’article 36 n’est pas conforme en ce qu’il prévoit le règlement par l’expropriant de

l’indemnité d’expropriation déterminée par le jugement prévu à l’article 35.

Les dispositions analysées des articles 27, 28, 35 et 36 de la loi sur l’expropriation sont identiques à celles

des articles 26, 27, 34 et 35 de la loi sur le fonds des routes.

Au vu de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 février 2003, une expropriation peut donc être poursuivie

et jugée sur base de la loi modifiée du 16 août 1967, étant donné que la Cour constitutionnelle ne vise

qu’une disposition limitée des articles 28 et 32 de la loi, et par ricochet la même disposition limitée des

articles 27 et 31 de la loi sur le fonds des routes. La Cour a seulement décidé que l’envoi en possession

avant le règlement intégral de l’indemnité d’expropriation n’est pas conforme à la Constitution.

3. Les problèmes de constitutionnalité

3.1. Les conclusions des parties

Dans ses conclusions du 19 juillet 2005, l’Etat considère que la question préjudicielle envisagée par le

tribunal est dénuée de tout fondement et qu’il n’y a pas lieu de la poser. L’Etat estime que « le transfert de

propriété sans envoi en possession ne vaut pas privation de propriété au sens de l’article 16 de la

Constitution. L’exproprié peut continuer à user du bien (usus), à l’exploiter (fructus) ; le seule prérogative

de la propriété dont il ne bénéficie plus est l’abusus… ».

Dans leurs conclusions du 3 octobre 2005, Mmes PERSONNE1.) et PERSONNE2.) soutiennent que le

transfert de propriété par le jugement qui constate l’accomplissement des formalités de l’expropriation

constitue une privation de la propriété. En effet, le droit de propriété se compose de trois prérogatives :

l’abusus, l’usus et le fructus.

Dans leurs conclusions du 20 juillet 2005, Mmes PERSONNE1.) et PERSONNE2.) soutiennent que la

question préjudicielle envisagée n’a pas d’objet différent, « en substance », de la question à laquelle la

Cour a répondu le 7 février 2003. En ordre principal, il y aurait lieu de « constater d’emblée que compte

tenu de l’article 16 de la Constitution, le tribunal ne saurait constater la régularité de la procédure

d’expropriation ». En ordre subsidiaire, elles concluent à ce que le tribunal soumette la question envisagée.

3.2. L’appréciation

Les articles 26, 27, 34 et 35 de la loi modifiée du 16 août 1967 sur le fonds des routes prévoient une

procédure d’expropriation en trois étapes.

Dans un premier temps, le tribunal vérifie si l’action en expropriation a été intentée régulièrement, dans

les formes prescrites, si la violation des formes n’a pas porté atteinte aux intérêts de la partie qui l’invoque,

et si le tableau des emprises est applicable à la propriété dont l’expropriation est demandée.

En cas d’inobservation des formalités prescrites ou au cas où le tableau des emprises ne s’applique pas à

la propriété visée, le tribunal décide que l’expropriation ne sera pas poursuivie.

Si les formalités ont été régulièrement accomplies et si le tableau des emprises s’applique à la propriété,

le tribunal fait droit à la requête en expropriation.

Dans son premier jugement, le tribunal constate l’accomplissement des formalités et il décide de faire droit

à la requête en expropriation. Cette décision opère le transfert de propriété en faveur de l’expropriant.

En effet, l’article 27 de la loi prévoit expressément que le tribunal fait droit à la requête en expropriation.

Le texte même de la loi permet dès lors de dire que le premier jugement qui constate l’accomplissement

des formalités conformément à l’article 26 et qui, en application de l’article 27, fait droit à la requête en

expropriation, c’est-à-dire le transfert forcé de la propriété de l’expropriant à l’exproprié, opère le transfert

de la propriété.

L’effet translatif de propriété de ce premier jugement résulte donc de la lettre même de la loi

luxembourgeoise.

Comme les parties discutent de décisions belges en la matière, le tribunal relève que la même règle a été

retenue en Belgique. Même si les articles 7 et 20 de la loi modifiée du 17 avril 1835 sur l’expropriation

pour cause d’utilité publique prévoient seulement que le premier jugement constate l’accomplissement

des formalités et qu’il est transcrit au bureau des hypothèques, et ne prévoient pas expressément que ce

jugement fait droit à la requête en expropriation, ce jugement qui constate l’accomplissement des

formalités opère le transfert de la propriété (v. en ce sens : Cass., 1e chambre, 3 mai 1934, Pas. I, p. 263 ;

Cass., 1e chambre, 5 mars 1936, Pas. I, p. 178 ; Cass., 1e chambre, 21 octobre 1966, Pas. I, p.240).

Aux termes des articles 27 et 31 de la loi sur le fonds des routes, l’entrée en possession de l’expropriant

n’est pas la conséquence immédiate du jugement qui ordonne l’expropriation. Ces dispositions réservent

l’entrée en possession et ne la permettent qu’après le règlement d’une provision sur l’indemnité

d’expropriation.

Cependant, cette réserve quant à l’entrée en possession du nouveau propriétaire n’est plus applicable en

vertu de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 7 février 2003, qui a considéré que l’envoi en possession

constitue une privation de la propriété au sens de l’article 16 de la Constitution et a déclaré que cette

privation de la propriété avant l’indemnisation intégrale de l’exproprié est contraire à la Constitution.

Depuis cet arrêt de la Cour constitutionnelle, l’article 27 de la loi sur le fonds des routes prive le

propriétaire de l’intégralité de sa propriété, y compris du droit de jouir de la propriété, dès le jugement qui

constate l’accomplissement des formalités et qui ordonne l’expropriation.

A ce stade de la procédure, l’exproprié n’a cependant pas été indemnisé ni à titre provisoire ni à titre

définitif.

En effet, suivant l’article 27, ce premier jugement qui ordonne l’expropriation institue en même temps une

expertise en vue de la détermination de la valeur des immeubles ayant fait l’objet de l’expropriation.

Dans un deuxième temps, sur base du rapport des experts, le tribunal fixe l’indemnité d’expropriation.

Dans un troisième temps, l’expropriant règle l’indemnité d’expropriation déterminée par le deuxième

jugement.

Les articles visés tracent donc une voie précise à suivre et déterminent les différentes étapes de la procédure

judiciaire d’expropriation et d’indemnisation.

Etant donné que ces dispositions prévoient d’abord une décision qui, après constatation de

l’accomplissement des formalités, ordonne immédiatement l’expropriation, donc le transfert de la

propriété de l’exproprié à l’expropriant, et qu’elles ne prévoient l’indemnisation de l’exproprié qu’à une

étape ultérieure, ces dispositions font problème au regard de l’article 16 de la Constitution qui ne permet

la privation de la propriété qu’après l’indemnisation intégrale du propriétaire.

Ce transfert de propriété qui précède l’indemnisation fait d’autant plus problème que la Cour

constitutionnelle, dans sa décision du 7 février 2003, a retenu que la privation de la seule possession sur

base d’une indemnité provisionnelle sommairement évaluée constitue une privation de la propriété qui

n’est pas conforme à la norme constitutionnelle.

Cependant, le tribunal constate que la Cour constitutionnelle ne s’est prononcée que sur certaines

dispositions des articles 28 et 32 de la loi du 15 mars 1979.

La Cour ne s’est pas prononcé sur les dispositions analysées des articles 27, 28, 35 et 36, qui ne concernent

pas l’envoi en possession, mais l’expropriation, c’est-à-dire le transfert de la propriété, et les différentes

étapes de la procédure judiciaire d’expropriation et d’indemnisation.

Au cas où une question relative à la constitutionnalité d’une disposition légale se pose, le tribunal n’est

dispensé de saisir la Cour constitutionnelle que si la Cour s’est déjà prononcée sur une question ayant le

même objet.

La dispense étant l’exception, il n’appartient pas au tribunal de donner une interprétation large de l’objet

de la question tranchée par la Cour.

La Cour s’est prononcée sur les dispositions relatives à l’envoi en possession. Sa décision porte donc sur

des dispositions distinctes de celles relatives aux étapes de la procédure judiciaire d’expropriation et

d’indemnisation et au moment où intervient la décision d’expropriation et sa transcription au bureau des

hypothèques.

La Cour n’ayant pas répondu, dans son arrêt du 7 février 2003, à une question ayant le même objet, le

tribunal saisit la Cour de la question préjudicielle insérée au dispositif.

4. La demande de constat des formalités d’expropriation et d’institution d’une expertise

Dans ses conclusions du 19 juillet 2005, l’Etat demande à ce que, au cas où le tribunal soumet la question

préjudicielle à la Cour constitutionnelle, il constate dans son jugement l’accomplissement des formalités

de l’expropriation et qu’il institue une expertise en vue de la détermination de la valeur des immeubles à

exproprier.

4.1. L’accomplissement des formalités

Ainsi que le tribunal l’a retenu au point 4, la loi sur le fonds des routes prévoit les étapes précises de la

procédure d’expropriation et d’indemnisation.

Les articles 27 et 28 prévoient que le premier jugement constate l’accomplissement des formalités,

ordonne l’expropriation et institue une expertise.

Le tribunal devant appliquer la loi, il ne peut pas suivre la proposition de l’Etat de déroger aux dispositions

de la loi et de se limiter dans son premier jugement à l’accomplissement des formalités de l’expropriation,

sans faire droit à la requête. Une telle démarche est d’autant moins admissible que l’article 27 prévoit que

le jugement ayant accompli les formalités sera transcrit au registre des hypothèques. En effet, la

transcription est justifiée parce que le tribunal a vérifié l’accomplissement des formalités, a constaté leur

accomplissement régulier et qu’il fait droit à la demande d’expropriation.

4.2. La demande d’une expertise

Le tribunal constate qu’il est saisi d’une demande d’expropriation. La demande d’expertise est formée

dans le cadre de ce litige.

Le tribunal ne peut recourir qu’à des mesures d’instruction, dont l’expertise, qui sont utiles à la solution

du litige dont il est saisi.

La régularité de l’expropriation est contestée par Mmes PERSONNE1.) et PERSONNE2.).

Au stade actuel de la procédure, il n’est pas établi qu’une expertise est utile à la solution du litige, et il ne

peut pas être fait droit à la demande afférente.

P a r c e s m o t i f s

le tribunal d’arrondissement de Luxembourg, première chambre, siégeant en matière civile, statuant

contradictoirement,

soumet à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : Les articles 26, 27, 34 et 35 de la loi

modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la création d’une grande voirie de communication et d’un fonds

des routes, dans la mesure où ils prévoient les étapes de la procédure d’expropriation et d’indemnisation,

et une chronologie des jugements à intervenir dès avant le paiement de l’indemnité d’expropriation, en ce

qu’ils disposent que, dès son premier jugement, le tribunal constate l’accomplissement régulier des

formalités de l’expropriation et fait droit à la requête en expropriation, que ce jugement est transcrit au

registre du conservateur des hypothèques, et que ce n’est que dans son deuxième jugement que le tribunal

détermine l’indemnité d’expropriation, tandis que le paiement de l’indemnité d’expropriation n’intervient

que dans un troisième temps, après le jugement ayant d’ores et déjà fait droit à la requête en expropriation

et après la transcription de ce jugement, sont-ils conformes à l’article 16 de la Constitution qui dispose : «

Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique, dans les cas et de la manière établis

par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité »?,

sursoit à statuer en attendant la décision de la Cour constitutionnelle,

réserve les dépens.

Ce jugement a été lu à l’audience publique indiquée ci-dessus par M. Etienne SCHMIT, premier vice-

président, en présence de M. David BOUCHE, greffier.