Court orders state to pay family allowance back pay and appoints expert for Luxembourg civil case.

Jugement civil no 179 / 2001

(Ière chambre)

Audience publique du mercredi, vingt juin deux mille un.

Numéro 67296 du rôle

Composition :

M. Etienne SCHMIT, premier vice-président,

Mme Malou THEIS, juge,

Mme Martine DISIVISCOUR, juge,

M. Robert WORRE, attaché de justice, Mme

Monique BARBEL, greffier.

E n t r e :

1. M. S.), instituteur de l’enseignement primaire, et son épouse

2. Mme J.), institutrice de l’enseignement primaire, les deux demeurant à L-(…),

parties demanderesses aux termes d’un exploit de l'huissier de justice Georges NICKTS de

Luxembourg du 3 août 2000, comparant par Maître Monique WATGEN, avocat, demeurant à

Luxembourg,

e t :

l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son ministre d’Etat, ayant ses bureaux à

L-1352 Luxembourg, 4, rue de la Congrégation,

partie défenderesse aux fins du prédit exploit NICKTS, comparant par Maître

Georges KRIEGER, avocat, demeurant à Luxembourg.

L E

T R I B U N A L

Ouï M. S.) et son épouse, Mme J.) par l'organe de Maître Monique WATGEN, avocat constitué.

Ouï l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg par l'organe de Maître Gulcan DOYDUK, avocat,

en remplacement de Maître Georges KRIEGER, avocat constitué.

L’affaire a été déposée au greffe du tribunal le 26 septembre 2000.

Par ordonnance du 30 octobre 2000, le juge de la mise en état a rejeté le moyen de nullité tiré

du libellé obscur de l’assignation.

Par jugement du 15 janvier 2001, le tribunal a statué sur le moyen d’incompétence opposé par

l’Etat et s’est déclaré compétent pour connaître de la demande.

Vu l’ordonnance de clôture de l’instruction du 12 mars 2001.

Entendu M. le premier vice-président Etienne SCHMIT en son rapport oral à l’audience du 12

mars 2001.

1. L’objet du litige

Dans leur assignation, les requérants exposent qu’ils sont tous deux fonctionnaires, que leur

mariage le 3 septembre 1986, a été immédiatement porté à la connaissance de leur employeur,

l’Etat. Ils relèvent qu’en dépit de l’article 9 de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime

des traitements des fonctionnaires de l’Etat l’allocation de famille ne leur a été liquidée qu’à

partir du mois de mai 2000, et a été réglée rétroactivement jusqu’au mois de juin 1995. Ils

exposent que l’Etat ne leur a pas réglé l’allocation qu’ils estiment leur être due pour la période

antérieure à juin 1995, l’Etat opposant la prescription quinquennale de l’article 2277 du code

civil.

Dans l’assignation, ils soutiennent que “ le fait d’avoir omis de procéder à la liquidation au

profit du fonctionnaire bénéficiaire des allocations expressément prévues par la loi est

constitutif d’un fonctionnement défectueux des services de l’Etat, engageant la responsabilité

de ce dernier, principalement sur base des dispositions de l’article 1er alinéa 2 de la loi du 1er

septembre 1988 sur la responsabilité de l’Etat et des collectivités publiques, sinon

subsidiairement sur base de l’article 1er alinéa 1er de la même loi, dans la mesure où, en

l’espèce, l’Administration n’a, contrairement à ce que les administrés étaient en droit d’attendre

d’un service public bien organisé, pas exécuté les normes légales qu’elle était chargée

d’appliquer ”, sinon encore plus subsidiairement sur base des articles 1382 et 1383 du code civil

pour “ avoir commis des fautes d’omission et des négligences non excusables en rapport avec

le préjudice financier causé aux requérants ”.

2. Le défaut de qualité de Mme J.)

Il résulte de la fiche de traitement établie le 18 avril 2000 par l’administration du personnel de

l’Etat que l’allocation de famille de juin 1996 à mai 2000 a été liquidée à Mme J.).

Le moyen tiré par l’Etat d’un défaut de qualité de Mme J.) à agir, étant donné que l’allocation

“ n’est due qu’au profit de l’époux touchant le traitement le plus élevé, en l’occurrence, le sieur

S.) ” n’est pas fondé, étant donné que c’est à Mme J.) que l’Etat a liquidé l’allocation.

3 . La responsabilité de l’Etat

L’article 1er alinéa 1 de la loi du 1er septembre 1988 sur la responsabilité de l’Etat et des

collectivités publiques dispose que l’Etat et les autres personnes morales de droit public

répondent, chacun dans le cadre de ses missions de service public, de tout dommage causé par

le fonctionnement défectueux de leurs services, tant administratifs que judiciaires, sous réserve

de l’autorité de la chose jugée.

Dans ses conclusions du 29 septembre 2000, l’Etat soutient que dans la loi du 1er septembre

1988 “ le fonctionnaire n’est pas l’administré visé ”. Il considère que cette loi “ vise le citoyen

qui se trouve lésé par un dysfonctionnement d’un service public… Toutefois, la situation visée

ici n’est pas celle d’un administré vis-à-vis d’un service public (et dont les relations ne sont pas

autrement réglementées), alors que dans l’hypothèse visée ici, il s’agit d’un fonctionnaire dans

sa relation statutaire (et dès lors strictement réglementée) vis-à-vis de l’Etat… ”.

L’article 1er alinéa 1 de la loi du 1er septembre 1988 impose à l’Etat de réparer tout dommage

causé par le fonctionnement défectueux d’un de ses services, dans le cadre de leurs missions de

service public.

Cette disposition à portée générale ne prévoit pas l’exclusion de la victime dont les droits lésés

font l’objet d’une réglementation stricte ni du fonctionnaire victime, dans cette qualité, d’un

fonctionnement défectueux d’un service de l’Etat.

L’Etat, sans le soutenir expressément, paraît affirmer l’existence d’une relation contractuelle

entre le fonctionnaire et l’Etat, en qui concerne les relations de travail. En effet, dans ses

conclusions du 29 septembre 2000, l’Etat invoque un jugement du tribunal d’arrondissement de

Luxembourg du 22 décembre 1998, rendu dans une affaire qui opposait à l’Etat une personne à

son service, et qui a retenu dans ses développements cités par l’Etat que “ la loi du 1er septembre

1988 ne vise que la seule responsabilité extra- contractuelle, l’Etat et les autres personnes

morales de droit public restant soumis au régime de droit commun des règles de droit privé,

lorsqu’ils entrent dans des relations de droit privé avec des particuliers, notamment en passant

des contrats ” et que “ le créancier d’une obligation contractuelle, réclamant à son débiteur

réparation du dommage causé par l’inexécution de cette obligation, ne peut choisir le régime

délictuel ”.

Dans cette espèce, le tribunal a constaté que les parties étaient liées par des relations

contractuelles.

Si l’article 1er alinéa 1 de la loi du 1er septembre 1988 ne s’applique pas au cas où la victime

peut engager la responsabilité contractuelle de l’Etat, la rémunération du fonctionnaire est

réglée par la loi, le fonctionnaire est soumis à un statut et n’est pas dans un rapport contractuel

à l’égard de l’Etat. Le fonctionnaire victime d’un fonctionnement défectueux d’un service de

l’Etat en qui concerne sa rémunération ne peut pas engager la responsabilité contractuelle de

l’Etat en raison de l’inexécution d’une obligation contractuelle de celui-ci, mais peut agir sur

base de l’article 1er alinéa 1 de la loi précitée.

Le moyen de l’Etat tendant à restreindre le champ d’application de la loi du 1er septembre 1988

n’est pas fondé.

Aux termes de l’article 3 paragraphe 2 de la loi du 1er février 1984 portant création d’une

administration du personnel de l’Etat “ la division du personnel en activité est chargée - de

veiller à l’observation des lois et règlements applicables aux fonctionnaires, employés et

ouvriers de l’Etat ...;

-

de calculer et d’assigner les traitements, indemnités, salaires et rémunérations

accessoiresdes agents au service de l’Etat;

-

de gérer de façon automatisée le personnel, en collaboration étroite avec le

CentreInformatique de l’Etat. ”

L’administration du personnel, organe de l’Etat, a donc la mission légale de gérer le personnel

de l’Etat en activité de service et particulièrement de calculer et de payer les rémunérations dues

aux fonctionnaires en service. Le législateur lui a confié une mission de service public.

Suivant l’article 9 paragraphe 3a de la loi modifiée du 22 juin 1963 sur le régime des traitements

des fonctionnaires de l’Etat, le fonctionnaire marié bénéficie d’une allocation de famille.

L’article 9 paragraphe 7 dispose que si le droit à l’allocation prend naissance après la date

d’entrée en fonctions du fonctionnaire, celui-ci en bénéficie à compter du premier jour du mois

au cours duquel le droit a pris naissance.

M. S.) et Mme J.) se sont mariés, après leur entrée au service de l’Etat, le 3 septembre 1986.

Leur droit à l’allocation de famille a donc pris naissance le 1er septembre 1986.

Tout comme le traitement du fonctionnaire, l’allocation de famille est due au fonctionnaire du

fait de son activité exercée après sa nomination. L’importance de ces rémunérations et les

conditions de leur règlement sont prévues par la loi. Ces rémunérations sont dues sans que le

fonctionnaire ne soit tenu de soumettre une demande en obtention du traitement ou de

l’allocation de famille.

En effet, l’article 9 précité ne soumet pas l’obtention de l’allocation à la condition que le

fonctionnaire adresse une demande à un service de l’Etat. L’article 9 paragraphe 3 dispose que

le fonctionnaire marié a droit à l’allocation, sans autre condition, et l’article 9 paragraphe 7

dispose que le droit à l’allocation prend naissance le jour du mariage au cas où le fonctionnaire

se marie après son entrée en fonctions.

Le règlement grand-ducal du 22 juin 1988 déterminant les conditions et les modalités

d’attribution de l’allocation n’impose pas non plus une demande préalable à l’attribution de

l’allocation.

L’attribution de droit, sans demande préalable, est corroborée par les dispositions techniques

prévues pour le cas où le conjoint d’un fonctionnaire exerce une fonction salariée autre que celle

d’agent public. L’article 8 du règlement prévoit que “ le ministre de la Fonction publique fait

parvenir au début de chaque année à tous les agents publics une formule qui doit indiquer le cas

échéant la nature et le montant certifié exact de toute indemnité versée par l’employeur privé

sous quelque dénomination que ce soit en raison de la charge de la famille de son bénéficiaire

”.

La démarche d’ordre technique en relation avec la liquidation de l’allocation de famille doit

donc être effectuée en premier lieu par l’administration et non par le fonctionnaire. Ce n’est

qu’à défaut de réponse de ce dernier pour le 1er avril de l’année en cours que le second alinéa

de l’article 8 du règlement précité dispose que “ le paiement de l’allocation de famille due

conformément à l’article 9 de la loi du 22 juin 1963 précitée est suspendu. ”.

L’administration du personnel de l’Etat, informée du mariage des deux fonctionnaires S.) et J.),

avait l’obligation légale de payer l’allocation de famille due depuis le 1er septembre 1986, mois

de leur mariage.

Il n’est pas établi à quelle date les parties demanderesses ont informé l’administration du

personnel de l’Etat de leur mariage. Il n’est pas non plus établi si elles ont elles-mêmes porté

leur mariage directement à sa connaissance.

Cependant, il résulte des pièces soumises qu’au premier trimestre 1987, l’administration du

personnel de l’Etat connaissait l’état civil de M. S.) et de Mme J.), et les soumettait au groupe

d’impôt des personnes mariées.

Les ordres de virement de septembre 1986 à janvier 1987 concernant les traitements de M. S.)

des mois d’octobre 1986 à février 1987 classent M. S.) au groupe d’impôts des personnes

célibataires. Dans trois virements du 19 février 1987, le groupe d’impôt des personnes mariées

est appliqué au traitement de mars 1987, ainsi qu’au nouveau calcul des traitements des mois

de janvier et février 1987. Les certificats de rémunération établis le 15 mars 1988 par le

ministère de la fonction publique documentent que M. S.) et Mme J.) ont touché en 1987 des

rémunérations auxquelles a été appliquée une retenue d’impôt dans la classe d’impôt des

personnes mariées. Les extraits de rémunération annuelle de 1987 établissent que les deux

parties demanderesses étaient imposées comme personnes mariées et que le traitement

correspondant à cette classe d’impôt leur a été payé dès le premier trimestre 1987.

Bien qu’informée depuis le premier trimestre 1987 que les parties demanderesses étaient

mariées, l’administration du personnel n’a pas procédé à un nouveau calcul de leurs traitements

en tenant compte du droit à l’allocation de famille.

Ce n’est qu’en avril 2000, après la demande des époux S.)-J.) du 23 mars 2000, que

l’administration a procédé à la liquidation de l’allocation à partir de juin 1995. Les allocations

antérieures à juin 1995 ne sont pas accordées en application de la prescription quinquennale de

l’article 2277 du code civil.

L’administration du personnel de l’Etat, avisée depuis le premier trimestre 1987 du mariage des

époux S.)-J.), avant que le droit à l’allocation de famille due depuis septembre 1986 ne soit

éteint par prescription, n’a pas attribué l’allocation légalement due en vertu de la loi sur les

traitements des fonctionnaires de l’Etat. L’administration n’a donc pas rempli sa mission légale

de calculer les rémunérations et de les payer. Cette omission constitue un fonctionnement

défectueux d’un service de l’Etat, dans le cadre de sa mission de service public.

Comme l’administration a également omis de remplir sa mission légale à partir de l’entrée en

vigueur de la loi du 1er septembre 1988 sur la responsabilité de l’Etat et des collectivités

publiques et qu’au moment de cette entrée en vigueur les créances d’allocations dues depuis

septembre 1986 n’étaient pas éteintes par prescription, la responsabilité de l’Etat est engagée

en application de l’article 1er alinéa 1 de la cette loi.

Les droits à des allocations de famille des époux S.)-J.) ont été lésés par l’omission de

l’administration du personnel de l’Etat d’appliquer les dispositions légales afférentes. Cette

omission a eu pour conséquence l’extinction par prescription du droit au paiement des

allocations. La lésion de ce droit par un fonctionnement défectueux des services de l’Etat oblige

celui-ci à réparer, sur base de la loi précitée, le préjudice causé, à savoir les droits régis par les

dispositions sur les rémunérations des fonctionnaires de l’Etat, mais qui sont éteints sur cette

base.

En vertu de la loi précitée, la lésion de ces droits peut être réparée sur cette base juridique,

distincte des dispositions légales qui créent les droits lésés.

4. La faute de la victime

L’Etat entend s’exonérer en invoquant la négligence commise par les époux S.)-J.) qui

n’auraient jamais réclamé contre les bulletins de traitement leur adressés par l’administration

du personnel de l’Etat.

La responsabilité de l’Etat étant engagée en raison du fonctionnement défectueux d’un de ces

services, l’Etat peut être exonéré de sa responsabilité dans la proportion de la contribution de

la victime à la réalisation du dommage.

Les éléments composant la rémunération des fonctionnaires et leur mode de calcul sont

déterminés par la loi, sont publics et accessibles à tout citoyen. En s’abstenant de se renseigner

sur leur rémunération, sa composition et son mode de calcul, de vérifier les fiches de traitement

et de réclamer auprès de l’administration du personnel avant mars 2000, les époux S.)-J.) ont

agi d’une manière qui a fait perdurer l’omission de l’administration et qui est également à

l’origine du non-paiement de l’allocation qui leur était due avant que n’intervienne la

prescription pour une partie de ces allocations de famille. Leur attitude a contribué à la

réalisation du dommage qui consiste, ainsi qu’ils le soutiennent dans l’assignation, dans la perte

des allocations de famille d’octobre 1986 à mai 1995.

Le fait des époux S.)-J.) de n’avoir pas eu la prudence de vérifier les fiches de traitement et leur

fait de négliger de réclamer en temps utile auprès de l’administration du personnel a contribué

pour un quart à la réalisation du dommage dû pour trois quarts au fonctionnement défectueux

d’un service de l’Etat qui n’a pas rempli ses obligations légales.

L’Etat doit donc réparer le préjudice causé à concurrence des trois quarts.

5. Le préjudice

L’Etat conteste les montants réclamés, sans motiver sa contestation globale.

Il est établi que les parties demanderesses, ainsi qu’elles l’exposent dans l’assignation, ont subi

un préjudice qui correspond aux allocations de famille dues pour les mois d’octobre 1986 à

janvier 1995. Si le principe du dommage est certain, le préjudice ne peut cependant pas être

chiffré au vu des pièces soumises.

En effet, des pièces documentant les traitements, permettant de vérifier le bien-fondé de la

demande d’une allocation de 27,378 points ne sont pas versées pour l’ensemble de la période

concernée.

Le principe du préjudice étant établi, il convient d’instituer une expertise pour évaluer le

dommage.

Etant donné qu’il est établi que l’Etat devra régler l’indemnité qui correspond à la perte des

allocations de famille d’octobre 1986 à mai 1995, il convient de lui imposer la charge d’avancer

la provision à régler sur la rémunération de l’expert.

4. L’indemnité de procédure

Les époux S.)-J.) demandent l’allocation d’une indemnité de procédure de 50.000.francs sur

base de l’article 240 du nouveau code de procédure civile. Il est inéquitable de laisser à charge

des époux S.)-J.) l'intégralité des sommes exposées pour cette procédure. Au regard de la nature

de l'affaire, il est établi qu’ils ont exposé des frais non compris dans les dépens à concurrence

de 50.000.-francs.

P a r c e s m o t i f s

le tribunal d’arrondissement de Luxembourg, première chambre, siégeant en matière civile,

statuant contradictoirement, le ministère public entendu en ses conclusions,

dit que l’Etat est tenu, à concurrence de trois quarts, de réparer le préjudice causé à M. S.) et à

Mme J.), qui consiste dans la perte des allocations de famille dues d’octobre 1986 à mai 1995

inclus, dit que les époux S.)-J.) ont contribué au préjudice à concurrence d’un quart,

ordonne une expertise et commet pour y procéder M. Baudouin VALENTIN c/o ESOFAC

INTERNATIONAL, Résidence Val Fleuri II, 37, rue Michel Engels, L-1465 Luxembourg, avec

la mission de concilier les parties, si possible, sinon de calculer le préjudice subi par les époux

S.)-J.) en déterminant le montant des allocations de famille qui auraient dû leur être payées pour

les mois d’octobre 1986 à mai 1995 et de consigner le résultat de ces opérations dans un rapport

écrit, détaillé et motivé,

ordonne à l’Etat de consigner au plus tard le 23 juillet 2001 la somme de 250.-euros, à titre de

provision à valoir sur la rémunération de l'expert, à un établissement de crédit à convenir avec

l'autre partie au litige, et d'en justifier au greffe du tribunal, sous peine de poursuite de l'instance

selon les dispositions de l'article 468 du nouveau code de procédure civile,

charge M. le premier vice-président Etienne SCHMIT du contrôle de cette mesure d'instruction,

dit que l'expert devra, en toute circonstance, informer ce magistrat de l'état de ses opérations et

des difficultés qu'il pourra rencontrer,

dit que si ses honoraires devaient dépasser le montant de la provision versée, il devra avertir

ledit magistrat et ne continuer ses opérations qu'après consignation d'une provision

supplémentaire,

autorise l'expert à s’entourer de tous les renseignements utiles et nécessaires à

l’accomplissement de la mission lui confiée et même à entendre de tierces personnes, dit que

l'expert devra déposer son rapport au greffe du tribunal le 8 octobre 2001 au plus tard,

dit qu'en cas d'empêchement du magistrat ou de l'expert commis, il sera procédé à leur

remplacement sur requête à adresser à M. le président de chambre,

condamne l’Etat à payer à M. S.) et à Mme J.) en tout une indemnité de 50.000.- francs sur base

de l’article 240 du nouveau code de procédure civile, condamne l’Etat aux dépens.

Ce jugement a été lu à l'audience publique indiquée ci-dessus par M. Etienne SCHMIT, premier

vice-président, en présence de Mme Monique BARBEL, greffier.