2021-06-30 Nr. AB-13689-3-62-3-00869-2021-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-406-438/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00869-2021-2

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2021 m. birželio 30 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Rasos Ragulskytės-Markovienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ skundą atsakovui Kazlų Rūdos savivaldybei dėl administracinio akto panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą ir prašė panaikinti Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2021 m. kovo 29 d. sprendimo Nr. TS-67 „Dėl Kazlų Rūdos savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) dalį.

II. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2021 m. gegužės 3 d. nutartimi pareiškėjo Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ skundą atsisakė priimti ir grąžino pareiškėjui 23 Eur žyminį mokestį.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas nesutinka su Kazlų Rūdos savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos 2021 m. kovo 29 d. sprendimu Nr. TS-67, kuriuo buvo patvirtintas Kazlų Rūdos savivaldybės mokyklų (toliau – ir Mokyklos) tinklo pertvarkos 2021–2026 metų bendrasis planas (toliau – ir Bendrasis planas), ir kuris buvo priimtas vadovaujantis, be kita ko, Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalimi, 58 straipsnio 1 dalies 3 punktu bei Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. kovo 29 d. nutarimu Nr. 768 (toliau – ir Taisyklės), nuostatomis.

Teismas nurodė, kad pagal Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalį, mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklas kuriamas vadovaujantis Vyriausybės patvirtintomis Taisyklėmis ir mokyklų bendruomenių nutarimais, jeigu šie neprieštarauja nurodytoms taisyklėms. Švietimo ir mokslo ministerija, savivaldybės, vadovaudamosi šiomis Taisyklėmis, tvirtina ir įgyvendina mokyklų tinklo pertvarkos bendruosius planus. Pagal Švietimo įstatymo 44 straipsnio 2 dalį, savivaldybės taryba bendrojo ugdymo mokyklas (biudžetines įstaigas) reorganizuoja, likviduoja ar pertvarko taip pat vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintomis Taisyklėmis.

Teismas taip pat nurodė, kad pagal Taisyklių 34 punktą, mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo procesas susideda iš trijų stadijų: inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo. Todėl teismas vertino, kad pagal Taisykles, mokyklų tinklų kūrimas ir įgyvendinimas yra suprantamas kaip vientisas procesas, susidedantis iš įvardintų stadijų, kuriose yra atliekami tam tikri teisės aktuose numatyti mokyklų tinklo kūrimo veiksmai. Taisyklių 35.1–35.5 papunkčiai apibrėžia procesus, vykstančius inicijavimo stadijoje, kuri prasideda Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano rengimo procesu (35.1 punktas) ir užsibaigia Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektų tvirtinimu (35.5 punktas).

Teismas konstatavo, kad šiuo atveju pareiškėjo ginčijamu Sprendimu buvo patvirtintas Kazlų Rūdos savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021¬2026 metų bendrasis planas, kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo planavimo proceso inicijavimo stadijoje, t. y. pagal Taisyklių 35.5 punktą (savivaldybės Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektus rengia savivaldybės vykdomoji institucija, tvirtina savivaldybės atstovaujamoji institucija). Sprendimų dėl konkrečių mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ar jų struktūrinių pertvarkymų pagal patvirtintą Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ar jų struktūrinių pertvarkymų planą priėmimas ir įgyvendinimas yra numatytas įgyvendinimo stadijoje, kuri yra aptarta Taisyklių 36 punkte.

Teismas sprendė, kad nagrinėjamu atveju, atsižvelgus į nurodyto proceso vykdymo stadijas, pareiškėjo ginčijamas Bendrasis planas yra programinio pobūdžio dokumentas, kuriame formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje (Taisyklių 35 p.), todėl Sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu, yra nesukeliantis pareiškėjui tiesioginių teisinių pasekmių. Teismas padarė išvadą, kad teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką yra negalimas. Teismas pažymėjo, kad tokia teismo išvada atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) formuojamą praktiką analogiško pobūdžio bylose.

Teismas pareiškėjo skundą atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.) ir už paduotą skundą jam nutarė grąžinti sumokėtą žyminį mokestį.

III. Pareiškėjas Lietuvos profesinės sąjunga „Sandrauga“ pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 3 d. nutartį panaikinti ir pareiškėjo skundo dėl Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos 2021 m. kovo 29 d. sprendimo Nr. TS-67 dalies panaikinimo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjo vertinimu, nepriklausomai nuo to, kad Tarybos sprendimas priimtas vykdant Savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkos inicijavimo procedūras, jis sukelia teisines pasekmes, nes Sprendimas yra pagrindas vykdyti Savivaldybės mokyklų pertvarką, reorganizuojant Mokyklą, kuri nebūtų galima nesant priimto Tarybos sprendimo, kuriuo užbaigiamos mokyklų tinklo pertvarkos inicijavimo procedūros.

Pareiškėjas teigia, kad Taisyklių 35.3¬35.5 punktai, be kita ko, numato tokias mokyklų tinklo pertvarkos inicijavimo procedūras, kaip pertvarkos plano viešasis svarstymas ir derinimas su įvairiomis interesų grupėmis bei mokyklų bendruomenėmis, atsižvelgiama į jų priimtus sprendimus dėl (ne)pritarimo mokyklų pertvarkymui, kurioms pertvarkai prieštaraujant, jų prieštaravimai teikiami Švietimo ir mokslo ministerijai, kuri teikia siūlymus, kuriuos įvertinusi savivaldybės taryba teikia mokyklų bendruomenėms atsakymą ir priima galutinį argumentuotą sprendimą. Todėl teismo išvada, kad Tarybos Sprendimas nesukelia teisinių pasekmių, iš esmės paneigia nurodytų procedūrų teisinę reikšmę ir sudaro prielaidas jas vertinti kaip niekines, nes visais atvejais priimtas galutinis Tarybos sprendimas ABTĮ nustatyta tvarka negali būti skundžiamas ir jo teisėtumo vertinimas neatliekamas. Tokia pozicija nesuderinama su teisinės valstybės ir teisingumo įgyvendinimo principais.

Pareiškėjo vertinimu, Tarybos Sprendimas apima ne tik programines nuostatas, kaip tai įvertino teismas, dėl visų Savivaldybės mokyklų tinklo pertvarkymo, bet tik dėl dalies jų. Mokyklos atveju – ji nuo 2021 m. rugsėjo 1 d. reorganizuojama prijungimo prie Kazlų Rūdos K. G. gimnazijos būdu ir vykdys pagrindinio ugdymo pirmosios dalies ugdymo programą, nevykdydama pagrindinio ugdymo antrosios dalies programos, kurią vykdo šiuo metu, kas atitinkamai lems esamų Mokyklos darbuotojų darbo krūvio mažėjimą ir dalies jų atleidimą iš darbo. Taigi Tarybos Sprendimas nėra tik programinio pobūdžio dokumentas, nes jame įtvirtinti konkretūs konkrečių mokyklų pertvarkymo būdai, kurie, esant galiojančiam Tarybos Sprendimui, kitokie negalėtų būti įtvirtinti įgyvendinimo stadijoje. Todėl pareiškėjas, siekdamas nuoseklumo, pateikė skundą dėl Tarybos Sprendimo dalies panaikinimo, kurią panaikinus tolesni sprendimai, Tarybos sprendimo pagrindu priimti įgyvendinimo stadijoje, negalėtų būti laikomi teisėtais. Pažymi, kad Savivaldybės Taryba, atsižvelgiant į Tarybos narių balsavimo rezultatus, Mokyklos reorganizavimui nepritarė, siekia su tuo susijusių alternatyvių teisinių pasekmių ¬ šio teisinę reikšmę turinčio fakto nustatymo, kaip pagrindo užkirsti kelią Teisės aktų registre paskelbtam neteisingo turinio Tarybos Sprendimo (dalies dėl Mokyklos reorganizavimo) įgyvendinimui. Todėl skundo nepriėmimas iš esmės sudaro sąlygas ginčijamos Tarybos Sprendimo dalies, kuri nebuvo priimta tokia, kaip nurodoma Teisės aktų registre paskelbtoje Tarybos sprendimo redakcijoje, įgyvendinimui. Dėl šios priežasties teismo motyvai, kad Tarybos Sprendimas (paskelbta jo ginčijama dalis) nesukuria teisinių pasekmių, nėra pagrįsti.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 3 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ skundą dėl atsakovo Tarybos Sprendimo dalies panaikinimo, pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu (skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka), nes nustatė, kad pareiškėjas ginčija tarpinį viešojo administravimo subjekto priimtą dokumentą, kuriuo siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Šią išvadą pirmosios instancijos teismas grindė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2019 m. lapkričio 28 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-2822-662/2019 pateiktais išaiškinimais.

Pareiškėjas atskirajame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo nutartyje išdėstyta pozicija ir teigia, kad Sprendimas jam sukelia teisines pasekmes, nes Sprendimo pagrindu bus atliekami veiksmai bei priimami kiti sprendimai.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje yra nurodyta, jog žmogus, įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių (Konstitucijos 28 str.). Taigi teisė kreiptis į teismą gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011), kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015); skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020).

Taip pat akcentuotina, kad administracinis teismas imasi nagrinėti suinteresuoto asmens skundą tik tada, kai kilęs ginčas yra įstatymų leidėjo priskirtas jo kompetencijai ir šis ginčas nepatenka į administracinių teismų kompetenciją ribojančių išimčių taikymo sritį. Kompetencijos nebuvimas gali lemti skundo nepriėmimą (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Administraciniai teismai turi tik jiems įstatymu suteiktą kompetenciją, jie privalo savo nagrinėjamas bylas susieti su tomis ABTĮ nuostatomis, kurios jiems suteikia arba riboja teisę nagrinėti tam tikrą ginčą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. spalio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-874-662/2017; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020).

Pažymėtina, kad LVAT dar 2015 m. liepos 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS-964-858/2015, nurodyta, kad mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia nuostata nėra suformuota tik šioje administracinėje byloje, aptartais išaiškinimais remiamasi ir kitose administracinėse bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-672-442/2018; 2018 m. birželio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-396-492/2018; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020, kt.).

Pagal LVAT praktiką skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020).

Pareiškėjas atskirajame skunde nenurodo jokių teisiškai pagrįstų argumentų, dėl kurių nagrinėjamu atveju jų ginčijamas Sprendimas neturėtų būti vertinamas kaip tarpinis aktas, o yra galutinis aktas, sukeliantis pareiškėjui teisines pasekmes. Pažymėtina, kad pareiškėjas atskirajame skunde nėra įvardiję konkrečių teisinių pasekmių, kurias jam (pareiškėjui) sukėlė ar sukelia Sprendimas, atskirajame skunde apsiribojama abstrakčiais argumentais apie Kazlų Rūdos savivaldybės tarybos svarstomus klausimus ir priimamus sprendimus. Pareiškėjo argumentai, kad po Mokyklos reorganizacijos mažės esamų Mokyklos darbuotojų darbo krūvis ir dalis jų galimai bus atleisti iš darbo, taip pat nėra pagrindas daryti kitokią išvadą.

Atsižvelgiant į tai, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, pareiškėjo skundą pagrįstai atsisakyta priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu.

Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė faktines ir teisines aplinkybes, aiškino bei taikė proceso teisės normas, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį atsisakyti priimti pareiškėjo skundą. Dėl to pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Lietuvos profesinės sąjungos „Sandrauga“ atskirąjį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 3 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas

Rasa Ragulskytė-Markovienė