2017-02-22 Nr. AB-4465-3-61-3-05578-2014-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-416-525/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-05578-2014-5

Procesinio sprendimo kategorijos: 20.2.3.1; 20.2.3.2; 25.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. vasario 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (pranešėjas), Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo R. P. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo R. P. skundą atsakovei Vilniaus miesto savivaldybei, atstovaujamai Vilniaus miesto savivaldybės administracijos, dėl turtinės ir neturtinės žalos atlyginimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. R. P. (toliau – ir pareiškėjas) skundu kreipėsi į teismą, kurį vėliau patikslino, ir prašė priteisti iš atsakovės Vilniaus miesto savivaldybės 1 062,66 Eur turtinės žalos atlyginimą ir 2 896,20 Eur neturtinės žalos atlyginimą.

Skunde nurodė, kad 2014 m. sausio 10 d. per centralizuotą prašymų pateikimo ir gyventojų informavimo informacinę sistemą (toliau – ir Sistema) elektroniniu būdu pateikė Vilniaus miesto savivaldybės administracijai (toliau – ir Savivaldybė) prašymą dėl dukters priėmimo į vieną iš Savivaldybės įsteigtų švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ugdymo programas, nuo 2014 m. rugsėjo 1 d., tačiau dukra nebuvo priimta nei į vieną įstaigą. Pabrėžė, kad buvo priverstas dukrą leisti į kitą ikimokyklinio ugdymo įstaigą – VšĮ „Mažasis Trinapolis“, kurios paslaugos kaina ženkliai didesnė, nei būtų tekę mokėti atsakovo įsteigtoje ikimokyklinio ugdymo įstaigoje. Pareiškėjas teigė, jog jo šeimai būtent dėl Savivaldybės netinkamai atliekamų funkcijų – neveikimo, atsirado žala, kuri turi būti atlyginta. Skunde rėmėsi 1948 m. Jungtinių Tautų Organizacijos Generalinės Asamblėjos priimtos Visuotinės žmogaus teisių deklaracijos 26 str. 1 dalyje įtvirtinta nuostata bei Vaiko teisių konvencijos 28 str. 1 punktu, Vaiko teisių deklaracijos 7 straipsniu ir Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 14 str. 1 dalies nuostatomis. Pareiškėjas nesuprato, kodėl jo dukra negavo Savivaldybės įsteigtos ir iš jos biudžeto išlaikomos įstaigos teikiamos paslaugos. Manė, kad Savivaldybė nevykdo jai įstatymu nustatytos funkcijos. Rėmėsi Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir Švietimo įstatymas) 28 str. 6 dalies nuostatomis, kuriose numatyta, kad savivaldybė turi turėti optimalų neformaliojo vaikų švietimo programų tiekėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba. Pareiškėjo teigimu, terminas „optimalus“ reiškia, kad ikimokyklinio ugdymo įstaigų turi būti tiek, kiek reikia, kad būtų patenkinti gyventojų poreikiai.

Pareiškėjas teigė, jog buvusi situacija Vilniaus mieste įrodė, kad Savivaldybė netinkamai vykdė šias pareigas. Savivaldybė turėjo plėsti steigiamų ikimokyklinio įstaigų tinklą arba sukurti išlaidų, patiriamų perkant šias paslaugas, dalinio kompensavimo mechanizmą. Pareiškėjas prašė įvertinti, ar Savivaldybės veiksmai (neveikimas) nepažeidė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Įstatymas), Švietimo įstatymo, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo nuostatų.

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės atstovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir atsakovas) atsiliepime į pareiškėjo skundą su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą. Paaiškino, kad neginčija aplinkybės, kad Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 8 punktas nustato, kad ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimas, vaikų ir jaunimo užimtumo organizavimas yra savarankiškoji savivaldybių funkcija. Nurodė, jog atsižvelgiant į tai, kad šios funkcijos turinys Vietos savivaldos įstatyme nedetalizuotas, ši funkcija turėtų būti aiškinama ir vertinama atsižvelgiant į Švietimo įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių ugdymo proceso organizavimą ir įgyvendinimą, nuostatas.

Švietimo įstatymo 58 straipsnyje apibrėžti savivaldybės institucijų įgaliojimai švietimo valdymo srityje turi būti suprantami ne tik kaip ikimokyklinio ugdymo įstaigų steigimas, bet kaip viso ikimokyklinio ugdymo proceso organizavimas, apimantis ikimokyklinių ugdymo įstaigų steigimą, savivaldybių įsteigtų ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklo pertvarką, jei tokia būtinybė yra, savivaldybių įsteigtų ikimokyklinio ugdymo įstaigų finansavimą, išlaikymą, aprūpinimą materialinėmis ir ūkio priemonėmis, remontavimą (renovavimą), ugdymo programų finansavimą ir t. t.

Pareiškėjo teiginį, kad Vilniaus mieste nebuvo ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklo, laikė neįrodytu ir prieštaraujančiu faktinėms bylos aplinkybėms, kadangi pareiškėjas patvirtino, kad jam buvo prieinamos ir jis naudojosi Vilniaus mieste esančios ikimokyklinio ugdymo įstaigos paslaugomis (ginčo atveju, privačiu darželiu VšĮ „Mažasis Trinapolis“). Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 18 dalį, viešąją paslaugą gali teikti ne tik valstybės ar savivaldybės kontroliuojami juridiniai asmenys, bet įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka – kiti asmenys.

Šiuo atveju toks įstatymas yra Švietimo įstatymas, nustatantis, kad ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklą sudaro ne tik savivaldybių lopšeliai-darželiai, bet ir kiti fiziniai ir (ar) juridiniai asmenys, įstatymų nustatyta tvarka turintys teisę vykdyti švietimą. Atsakovo nuomone, pareiškėjas neįrodė neteisėtų jos veiksmų, dėl kurių pareiškėjas įgijo teisę reikalauti atlyginti žalą, todėl nėra pagrindo konstatuoti ir kitų būtinų civilinės atsakomybės pagrindų – priežastinio ryšio tarp Vilniaus miesto savivaldybės tariamo neveikimo ir atsiradusios žalos.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimu atmetė pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą.

Teismas nustatė, kad ginčas byloje kilo dėl turtinės ir neturtinės žalos atlyginimo, kurią pareiškėjas kildino iš atsakovo neveikimo, t. y. Vilniaus miesto savivaldybė nevykdė jam įstatymu nustatytos funkcijos – turėti optimalų neformaliojo vaikų švietimo programų tiekėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba.

Pirmosios instancijos teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos, Viešojo administravimo, Lietuvos Respublikos švietimo ir Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymų nuostatomis.

Pirmos instancijos teismas nustatė, kad VšĮ „Mažasis Trinapolis“ ir pareiškėjas 2014 m. birželio 3 d. sudarė paslaugų teikimo sutartį dėl ikimokyklinio ugdymo paslaugų teikimo jo dukrai E. P., pagal kurią pareiškėjui nuo 2014 m. rugsėjo 1 d. buvo teikiamos jo dukters priežiūros ir ugdymo paslaugos, kurias pareiškėjas apmokėjo. Nuo 2015 m. liepos 1 d. sutartis tarp pareiškėjo ir VšĮ „Mažasis Trinapolis“ buvo nutraukta.

Pirmos instancijos teismas darė išvadą, kad pareiškėjo nurodytas Vilniaus miesto savivaldybės neveikimas buvo nepagrįstas. Nurodė, kad aplinkybė, jog pareiškėjo prašymo padavimo metu Vilniaus miesto savivaldybė nebuvo pasiekęs pakankamo savivaldybės ikimokyklinio ugdymo įstaigų ugdymo skaičiaus, buvo nepakankama konstatuoti atsakovo neveikimo. Konstatavo, kad nenustačius atsakovo neteisėtų veiksmų, nebuvo ir jo atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį. Pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

III. Pareiškėjas apeliaciniu skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą, kurio pagrindu pareiškėjo skundas būtų tenkintas, arba panaikinti sprendimą ir bylą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjo manymu Vilniaus apygardos administracinis teismas neobjektyviai, neišsamiai ir nepilnai išnagrinėjo visas bylos aplinkybes ir ištyrė byloje surinktus įrodymus, todėl teismo priimtą sprendimą laiko nepagrįstu ir neteisėtu.

Pareiškėjas savo apeliacinį skundą grindžia spaudoje esančiais straipsniais ir juose nurodytais duomenimis. Nurodo, jog užpildžius privačius darželius pilnai, vis tiek 6 000 vaikų nebūtų sudarytos sąlygos lankyti ikimokyklines ugdymo įstaigas dėl vietų trūkumo. Dėl šios priežasties, pareiškėjo manymu negalima teigti, kad ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklas Vilniaus miesto savivaldybėje yra optimalus. Pareiškėjo manymu Vilniaus miesto savivaldybė neužtikrino optimalaus ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklo, t. y., nevykdė įstatymais jai nustatytų pareigų, pažeidė atsakingo valdymo ir daugumą kitų konstitucinių principų.

Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą nurodė, jog sutinka su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimu. Vertina, jog teismas priimdamas sprendimą tinkamai nustatė ir įvertino visas reikšmingas bylos aplinkybes, surinktus rašytinius įrodymus bei paaiškinimus.

Atsiliepime nurodė, jog teismas, įvertinęs esmines aplinkybes, pagrįstai konstatavo, jog pareiškėjo dukra E. P. pagal 2014 m. birželio 3 d. sudarytą paslaugų teikimo sutartį lankė VšĮ „Mažasis Trinapolis“ darželį, todėl ši faktinė aplinkybė patvirtino, kad Savivaldybė, būdama atsakinga už ikimokyklinio ugdymo paslaugų užtikrinimą, turėjo optimalų neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą.

Prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Ši byla apeliacine tvarka nagrinėjama vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. liepos 1 d., nes byla apeliacine tvarka pradėta nagrinėti iki įsigaliojo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 7 str. 1 d., 8 str. 2 d.).

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl žalos, kurią pareiškėjas kildina iš neteisėtų savivaldybės veiksmų, kai ginčo laikotarpiu jo vaikui nebuvo užtikrinta galimybė patekti į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes (darželius), atlyginimo.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gruodžio 8 d. pareiškėjo skundą atmetė. Teismas sprendime konstatavo, jog pareiškėjo nurodytas Vilniaus miesto savivaldybės neveikimas buvo nepagrįstas. Nurodė, kad aplinkybė, jog pareiškėjo prašymo padavimo metu Vilniaus miesto savivaldybė nebuvo pasiekęs pakankamo savivaldybės ikimokyklinio ugdymo įstaigų ugdymo skaičiaus, nebuvo pakankama konstatuoti atsakovo neveikimo.

Pareiškėjas apeliaciniu skundu ginčija pirmos instancijos teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimą. Apeliaciniame skunde pareiškėjas iš esmės teikia tuos pačius motyvus kaip ir skunde skirtam pirmosios instancijos teismui.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 136 straipsnio 2 dalis nustato, kad apeliacine tvarka nagrinėjant bylą teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą.

CK 6.271 straipsnio 1 dalis nustato, kad žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės, o žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, atitinkamai privalo atlyginti savivaldybė iš savivaldybės biudžeto nepaisydama savo darbuotojų kaltės. Šioje įstatymo normoje numatytos civilinės atsakomybės subjektas yra specialusis – viešas asmuo (valstybė arba savivaldybė).

Atsakomybės subjekto ypatumai (viešas asmuo) lemia šioje įstatymo normoje numatytos civilinės atsakomybės taikymo ypatumus, kadangi valstybės civilinė atsakomybė atsiranda esant trims sąlygoms (civilinė atsakomybė be kaltės), t. y. valstybės valdžios institucijų neteisėtiems veiksmams ar neveikimui, žalai ir priežastiniam ryšiui tarp valstybės valdžios institucijų neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos. Šios įstatymo normos prasme terminas „valdžios institucija“ (CK 6.271 str. 2 d.) reiškia bet kokį viešosios atsakomybės subjektą (valstybės ar savivaldybės instituciją, pareigūną, valstybės tarnautoją ar kitokį šių institucijų darbuotoją ir t. t.), taip pat privatų asmenį, atliekantį valdžios funkcijas; sąvoka „aktas“ (CK 6.271 str. 3 d.) reiškia bet kokį valdžios institucijos ar jos darbuotojų veiksmą (veikimą, neveikimą), kuris daro tiesioginę įtaką asmenų teisėms, laisvėms ir interesams (valstybės ir savivaldybės institucijų priimti teisės ar individualūs aktai, administraciniai aktai, fiziniai aktai ir t. t., išskyrus teismo nuosprendžius, sprendimus ir nutartis).

Įstatymų leidėjas taip pat nustatė, kad valstybės ar savivaldybės civilinė atsakomybė pagal šį straipsnį atsiranda tik tada, jeigu valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos ar jų darbuotojai privalėjo veikti (Civilinio kodekso 6.271 str. 4 d.). Reikalavimas dėl žalos atlyginimo, pagrįstas CK 6.271 straipsnio nuostatomis, gali būti tenkinamas nustačius minėtų civilinės atsakomybės atsiradimo sąlygų visumą: pareiškėjo nurodytos valdžios institucijos neteisėtus veiksmus (neveikimą), žalos pareiškėjui padarymo faktą ir priežastinį ryšį tarp valdžios institucijos neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir atsiradusios žalos.

Nenustačius bent vienos iš minėtų sąlygų, valstybei ar savivaldybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla turtinė prievolė atlyginti žalą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-183/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs (žr., pvz., 2012 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-69/2012), jog atsižvelgiant į tai, kad valstybės ar savivaldybės viešosios atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį esminė sąlyga – neteisėti valstybės valdžios institucijų aktai, šios sąlygos buvimas (nebuvimas) paprastai byloje nustatinėjamas pirmiausia. Šios sąlygos nustatymas (nenustatymas) gali lemti, ar kitų civilinės atsakomybės sąlygų (žalos ir priežastinio ryšio) nustatinėjimas CK 6.271 straipsnio kontekste yra teisiškai reikšmingas, nes, kaip jau minėta, nenustačius bent vienos iš minėtų trijų civilinės atsakomybės sąlygų, valstybei neatsiranda pareiga atlyginti žalą. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarime, be kita ko, konstatavo, kad asmeniui teisė į žalos, padarytos neteisėtais valstybės institucijų, pareigūnų veiksmais, atlyginimą atsiranda tik tada, kai įstatymų nustatyta tvarka yra konstatuojama, kad valstybės institucijos, pareigūnai atliko neteisėtus veiksmus ir kad žala asmeniui atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išaiškinta, jog neteisėtumas, kaip viešosios atsakomybės kilimo sąlyga, galėtų pasireikšti tik tada, kai būtų nustatoma, jog valdžios institucijų darbuotojai neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba nors ir vykdė šias funkcijas, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, paviršutiniškai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-2247/2012; kt.).

Sprendžiant valdžios institucijos veikos neteisėtumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju nustatoma, kokios jos veiklą reglamentuojančios teisės normos buvo pažeistos ir kaip šie pažeidimai pasireiškė. Pažymėtina, kad neigiama tokios veikos pasekmė savaime negali būti laikoma pakankamu pagrindu konstatuoti šios veikos neteisėtumą (žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-321/2010).

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2014 m. sausio 10 d. pateikė Savivaldybei prašymą priimti jo dukrą E. P. nuo 2014 m. liepos 25 d. į lopšelius-darželius: „Gintarėlis“, „Šermukšnėlė“, „Pumpurėlis“, „Žirniukas“, „Vaidilutė“. Dėl prašymo pateikimo, t. y., to, kad jis buvo pateiktas nustatyta tvarka ir laiku, byloje ginčo nėra.

Pareiškėjas 2014 m. birželio 3 d. sudarė paslaugų teikimo sutartį su VšĮ „Mažasis Trinapolis“, pagal kurią pareiškėjui nuo 2014 m. rugsėjo 1 d. buvo teikiamos jo dukters priežiūros ir ugdymo paslaugos, kurias pareiškėjas apmokėjo. Nuo 2015 m. liepos 1 d. sutartis tarp pareiškėjo ir VšĮ „Mažasis Trinapolis“ buvo nutraukta.

Pagrindinis pareiškėjo argumentas, kuriuo jis grindžia savivaldybės neteisėtus veiksmus kaip viešosios atsakomybės sąlygą, yra tai, jog savivaldybė nevykdė jam Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytos pareigos turėti optimalų neformaliojo švietimo tinklą.

Konkrečiai pastaroji Švietimo įstatymo nuostata numato, kad: „Savivaldybė privalo turėti optimalų pradinio, pagrindinio, vidurinio ir neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, ir pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų tinklą. Vietovėse, kuriose savivaldybė neužtikrina asmenų teisės mokytis pagal ikimokyklinio, priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas valstybine kalba, gali būti steigiamos valstybinės mokyklos, kuriose ugdymo programos vykdomos valstybine kalba“.

Teisėjų kolegijos vertinimu, ši nuostata negali būti vertinama atsietai nuo kitų, tiek Švietimo įstatyme, tiek kituose teisės aktuose, įtvirtintų teisės normų.

Kaip nurodyta Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punkte, ikimokyklinio ugdymo organizavimas, yra viena iš savarankiškųjų (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtų) savivaldybių funkcijų.

Savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais. Įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 1 d. 1 p.).

Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 18 dalis numato, kad viešoji paslauga, yra, be kita ko, valstybės ar savivaldybių kontroliuojamų juridinių asmenų veikla teikiant asmenims švietimo, mokslo paslaugas. Įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka viešąsias paslaugas gali teikti ir kiti asmenys.

Atitinkamai pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami fiziniai ar juridiniai asmenys.

Lietuvos Respublikos švietimo tikslus, švietimo sistemos principus, švietimo sistemos sandaros, švietimo veiklos, švietimo santykių pagrindus, valstybės įsipareigojimus švietimo srityje nustatančio Švietimo įstatymo 6 straipsnio Švietimo sistema 2 punkte nurodyta, jog ikimokyklinis, priešmokyklinis, kitas neformalusis vaikų (taip pat formalusis švietimas papildantis ugdymą) ir suaugusiųjų švietimas yra neformalusis ugdymas. To paties įstatymo 7 straipsnyje ikimokyklinis ugdymas nustatyta, jog: ikimokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui tenkinti prigimtinius, kultūros, taip pat ir etninės, socialinius, pažintinius poreikius (1 d.). Ikimokyklinis ugdymas vyksta šeimoje, o tėvų (globėjų) pageidavimu – pagal ikimokyklinio ugdymo programą. Švietimo ir mokslo ministro ir socialinės apsaugos ir darbo ministro nustatyta tvarka ir atvejais vaikui ikimokyklinis ugdymas gali būti privalomas (2 d.). Ikimokyklinis ugdymas teikiamas vaikui nuo gimimo, iki jam pradedamas teikti priešmokyklinis arba pradinis ugdymas (3 d.). Ikimokyklinio ugdymo programą, parengtą pagal švietimo ir mokslo ministro patvirtintus ikimokyklinio ugdymo programų kriterijus, vykdo ikimokyklinio ugdymo, bendrojo ugdymo mokyklos, laisvasis mokytojas ar kitas švietimo teikėjas (4 d.). Ikimokyklinio amžiaus vaikui ir jo tėvams (globėjams) kompleksiškai teikiamos švietimo pagalba, socialinė parama, sveikatos priežiūros paslaugos švietimo ir mokslo ministro, socialinės apsaugos ir darbo ministro ir sveikatos apsaugos ministro nustatyta tvarka (5 d.).

Švietimo įstatymo 24 straipsnis, Lietuvos gyventojų teisė ir pareiga mokytis, numato, kad: kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis, užsienietis, turintis teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, turi teisę mokytis, įgyti išsilavinimą ir kvalifikaciją (1 d.). Valstybė imasi priemonių, kad kiekvienas vaikas Lietuvoje mokytųsi pagal pradinio, pagrindinio, vidurinio ugdymo programas (2 d.). Kiekvienam Lietuvos Respublikos piliečiui, užsieniečiui, turinčiam teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, valstybė garantuoja: 1) pradinį, pagrindinį ir vidurinį ugdymą; 2) aukštojo mokslo studijų arba profesinio mokymo, suteikiančio pirmąją kvalifikaciją, programų prieinamumą (3 d.).

To paties įstatymo 28 straipsnis Švietimo teikėjų tinklas numato: švietimo teikėjų tinklo paskirtis – užtikrinti visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, privalomojo ir visuotinio švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą (1 d.). Švietimo teikėjų tinklą sudaro valstybinės, savivaldybių ir nevalstybinės bendrojo ugdymo mokyklos, profesinio mokymo įstaigos, aukštosios mokyklos, neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai (2 d.). Švietimo teikėjų tinklas kuriamas: 1) plėtojant švietimo programų ir švietimo įvairovę; 2) koordinuojant teikiamas švietimo programas; 3) steigiant, reorganizuojant, likviduojant, pertvarkant mokyklas ir atliekant jų struktūros pertvarką (3 d.). Savivaldybė privalo turėti optimalų pradinio, pagrindinio, vidurinio ir neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, ir pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų tinklą. Vietovėse, kuriose savivaldybė neužtikrina asmenų teisės mokytis pagal ikimokyklinio, priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas valstybine kalba, gali būti steigiamos valstybinės mokyklos, kuriose ugdymo programos vykdomos valstybine kalba (6 d.). Neformaliojo švietimo teikėjų tinklą kuria valstybė, savivaldybės, fiziniai ir juridiniai asmenys, valstybėje narėje ar kitoje užsienio valstybėje įsteigti juridiniai asmenys ar kitos organizacijos, ar jų padaliniai (11 d.).

Švietimo įstatymo 70 straipsnio 1 dalis numato, kad valstybinėje ir savivaldybės mokykloje mokymas pagal priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio, vidurinio ugdymo programas ir profesinio mokymo programas, skirtas pirmajai kvalifikacijai įgyti, yra nemokamas. Atlyginimo dydį už ikimokyklinio ir bendrojo ugdymo mokyklos įstatuose nustatytas mokinių tėvų (globėjų, rūpintojų) pageidavimu teikiamas papildomas paslaugas (pailgintos dienos grupės, popamokinė mokinių priežiūra, klubai, būreliai, stovyklos, ekskursijos ir kita) nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininkas (dalyvių susirinkimas) (kitų mokyklų) (7 d.). Atlyginimo dydį už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ugdymo programas, išlaikymą nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininkas (dalyvių susirinkimas) (kitų mokyklų). Atlyginimas gali būti mažinamas mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininko (dalyvių susirinkimo) (kitų mokyklų) nustatytais atvejais ir tvarka (11 d.).

Sisteminė paminėtų teisės normų analizė, teisėjų kolegijos nuomone, leidžia padaryti keletą ginčo išsprendimui aktualių išvadų.

Pirma, organizuodama ikimokyklinį ugdymą, teikdama švietimo ir mokslo paslaugas, savivaldybė turi veikti pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei bei jos interesais.

Antra, ikimokyklinis ugdymas vyksta šeimoje ir, esant tėvų pageidavimui, pagal ikimokyklinio ugdymo programą, kuri rengiama pagal švietimo ir mokslo ministro patvirtintus ikimokyklinio ugdymo programų kriterijus, gali būti vykdoma tiek ikimokyklinio ugdymo ar bendrojo ugdymo mokyklos, tiek laisvojo mokytojo, tiek kito švietimo teikėjo.

Trečia, valstybė imasi priemonių, kad kiekvienas vaikas Lietuvoje mokytųsi pagal pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo programas, toks (pradinis, pagrindinis ir vidurinis) ugdymas Lietuvos piliečiams, taip pat užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvoje, garantuojamas valstybės, tačiau įpareigojimas imtis priemonių dėl ugdymo pagal ikimokyklinio ugdymo programą bei pareiga tai garantuoti valstybei Švietimo įstatyme nėra numatyti.

Ketvirta, kaip akcentuoja pareiškėjas, savivaldybė privalo turėti optimalų neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą.

Penkta, švietimo teikėjų tinklą sudaro ne tik valstybinės, savivaldybių, bet ir nevalstybinės neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai.

Šešta, atlyginimo dydį už ikimokyklinio ugdymo paslaugas nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) valstybinės ir savivaldybės mokyklose arba savininkas (dalyvių susirinkimas) kitose mokyklose. Kitaip sakant, Švietimo įstatymas nenumato, kad valstybinės ir savivaldybės mokyklose ikimokyklinis ugdymas turi būti nemokamas.

Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjo akcentuojamą Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje savivaldybei nustatytos pareigos turėti optimalų švietimo programų tiekėjų tinklą, pažeidimą būtų galima konstatuoti tik tuo atveju, jei būtų nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybėje ginčo laikotarpiu nebuvo pakankamo skaičiaus neformaliojo vaikų švietimo programų teikėjų, kuriais, kaip minėta, yra ne tik valstybinės, savivaldybių bet ir nevalstybinės neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai. Pareiškėjo prie apeliacinio skundo pridėti visuomenės informavimo priemonėmis publikuoti straipsniai, teisėjų kolegijos vertinami kaip subjektyvi nuomonė.

Pagal teismų praktiką pareiškėjas, kuris reiškia reikalavimą atlyginti žalą, pirmiausia turi įrodyti patirtą žalą ir, antra – ją sudarančius elementus bei jos dydį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A62-1119/2011 Administracinė jurisprudencija. 2011, 22, p. 287-318).

Kolegijos vertinimu nagrinėjamoje byloje pareiškėjas iš esmės nepateikė jokių faktinių įrodymų, kurie leistų manyti, jog Vilniaus miesto savivaldybė ginčo laikotarpiu neturėjo optimalaus neformaliojo vaikų švietimo programų tiekėjų tinklo. Priešingai, byloje nustatyta faktinė aplinkybė, dėl kurios ginčo byloje nėra, patvirtina, jog laikotarpiu nuo 2014 m. rugsėjo 1 d. iki 2015 m. liepos 1 d. pareiškėjo dukra buvo leidžiama į VšĮ „Mažasis Trinapolis“, t. y. naudojosi Vilniaus miesto savivaldybės neformaliojo švietimo programų teikėjų tinklu. Tai, atsižvelgiant į aptartus argumentus, leidžia vertinti, jog pareiškėjas nagrinėjamu atveju neįrodė Vilniaus miesto savivaldybės neteisėtų veiksmų Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje įtvirtintos pareigos turėti optimalų švietimo programų tiekėjų tinklą kontekste, t. y., kad Vilniaus miesto savivaldybė (jos darbuotojai) neįvykdė jam (jiems) teisės akte priskirtų funkcijų ar veikė nepateisinamai aplaidžiai, paviršutiniškai, pažeisdamas bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Atitinkamai, nenustačius Vilniaus miesto savivaldybės neteisėtų veiksmų, kaip vienos iš būtinųjų viešosios civilinės atsakomybės sąlygų, pareiškėjo reikalavimas dėl žalos iš Vilniaus miesto savivaldybės priteisimo negali būti tenkinamas.

Pareiškėjo argumentas dėl to, jog optimalus švietimo programų teikėjų tinklas turi būti suprantamas kaip suteikiantis asmeniui vienodai prieinamą pasirinkimą vieną iš visų įmanomų ikimokyklinio ugdymo variantų, teisėjų kolegijos vertinimu, nepagrįstas, prieitas netinkamai aiškinant visas ginčui aktualias teisės aktų nuostatas, be to toks aiškinimas būtų neracionalus.

Teisėjų kolegija pastebi ir tai, jog nors įprastai užmokestis už ikimokyklinį ugdymą valstybės ar savivaldybių įstaigose yra mažesnis nei kitų švietimo teikėjų tinklo dalyvių, savivaldybei laikantis pareigos užtikrinti optimalų švietimo programų teikėjų tinklą, kuris užtikrina visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, privalomojo ir visuotinio švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą, tėvai turi galimybę rinktis tą nevalstybinį švietimo programos teikėją, kuris labiausiai atitinka jų poreikius ir galimybes, tiek finansinius, tiek pavyzdžiui, ugdymo programos, personalo, ugdymo įstaigos vietos ir pan.

Vadovaujantis tuo, kas nustatyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas išsamiai ištyrė visas bylos aplinkybes, tinkamai taikė teisės normas ir priėmė pagrįstą bei teisingą procesinį sprendimą, kurį keisti ar naikinti apeliaciniame skunde nurodytais motyvais nėra pagrindo, todėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimas paliekamas nepakeistas, o pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija), teisėjų kolegija

n u t a r i a

Pareiškėjo R. P. apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 8 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Dalia Višinskienė