A-261-2874-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A261-2874/2012

Teisminio proceso numeris Nr. 3-62-3-00020-2012-1

Procesinio sprendimo kategorija 35.2.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. gruodžio 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Romano Klišausko ir Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas),

sekretoriaujant Rasai Kubickienei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovei Ingai Jablonskienei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Kauno miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gegužės 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje pareiškimą atsakovui Kauno miesto savivaldybės tarybai dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą prašydamas panaikinti 2004 m. kovo 25 d. Kauno miesto savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-l41 patvirtintų aktualios redakcijos Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 5 punkto dalį, kurioje yra įtvirtintas nurodymas prašymą dėl lėšų skyrimo teikti svarstyti Kauno miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) Biudžeto ir finansų komitetui, kaip prieštaraujančią Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, 14 straipsnio 1 daliai bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, bei Taisyklių 7 punktą, kaip prieštaraujantį Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, 17 straipsnio 3 ir 4 dalims, taip pat ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams.

Paaiškino, kad Kauno miesto savivaldybės taryba 2004 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. T-141 „Dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių patvirtinimo“ (kartu su 2007 m. liepos 19 d. sprendimu Nr. T-388 ir 2011 m. balandžio 21 d. sprendimu Nr. T-269 padarytais pakeitimais) patvirtino Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus (toliau – ir Administracijos direktorius) rezervo sudarymo ir naudojimo taisykles. Taisyklių 5 punkte nurodoma, kad prašymą dėl lėšų skyrimo iš rezervo rengia savivaldybės administracijos padalinys, suderinęs su asignavimų valdytoju, ir pateikia Administracijos direktoriui. Jam pritarus, prašymas su Finansų skyriaus pastaba apie rezervo lėšų likutį teikiamas svarstyti Tarybos Biudžeto ir finansų komitetui. Taisyklių 7 punkte taip pat nurodyta, kad pritarus Biudžeto ir finansų komitetui dėl rezervo lėšų skyrimo 4.2 punkte nurodytu atveju, Administracijos direktoriaus įsakymo projektą svarsto Tarybos kolegija ir pateikia rekomendaciją Administracijos direktoriui. Pareiškėjas manė, kad tokios Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo skirstymo taisyklių nuostatos, kuomet nustatomas įpareigojimas rezervo lėšų skyrimą derinti su Kauno miesto savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetu bei gauti Tarybos kolegijos išankstinę rekomendaciją, prieštarauja Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai, o vadovaujantis šia įstatymine nuostata savivaldybės taryba turi teisę sudaryti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervą bei kasmet, tvirtinant atitinkamų metų savivaldybės biudžetą, nustatyti konkretų savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo dydį, tačiau pareiga skirstyti šio rezervo lėšas priklauso savivaldybės administracijos direktoriui, neįtraukiant į lėšų skirstymo procedūrą savivaldybės tarybos komiteto, kolegijos ar kito savivaldybės viešojo administravimo subjekto.

Pažymėjo, kad vienas iš Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje numatytų pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra teisėtumo principas, kuris reikalauja, kad savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai atitiktų įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Savivaldybių ir jų institucijų, tarp jų ir savivaldybės tarybos, veikla priskiriama viešosios teisės reguliavimo sričiai, o viešosios teisės normos yra imperatyvios ir įsakomojo pobūdžio visiems teisinių santykių dalyviams, todėl galimas tik toks veikimas, kuris nurodytas teisės aktuose. Nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnyje apibrėžiami savivaldybės tarybos komitetai, jų sudarymo tvarka bei funkcijos. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalį, savivaldybės tarybos komitetai sudaromi savivaldybės tarybai teikiamiems klausimams preliminariai nagrinėti ir išvadoms bei pasiūlymams teikti, kontroliuoti, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, mero sprendimai. Savivaldybės vykdomosios institucijos – administracijos direktoriaus, įsakymų priėmimo procedūra yra visai kita, o dviejų savivaldos pagrindinių institucijų – atstovaujamosios ir vykdomosios, priimamų teisės aktų procedūrų supainiojimas yra teisiškai ydingas. Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos kolegija yra savivaldybės tarybos patariamasis organas, taip pat nurodoma kokius klausimus nagrinėja savivaldybės tarybos kolegija. Minėtose nuostatose nėra nustatytas įgaliojimas savivaldybės tarybos kolegijai ar kuriam nors savivaldybės tarybos komitetui svarstyti savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymus skirti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšas. (b. l. 6-11; 68-72)

Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba prašė pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Paaiškino, kad Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklės Kauno miesto savivaldybės tarybos 2004 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. T-141 pavirtintos, vadovaujantis būtent Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 2 dalimi. Taisyklių 1, 2 punktuose apibrėžta rezervo sudarymo tvarka, o likusiuose reglamentuotas rezervo naudojimas: prašymo dėl Administracijos direktoriaus rezervo lėšų skyrimo parengimas, jo pagrįstumo svarstymas, Administracijos direktoriaus įsakymo dėl rezervo lėšų skyrimo rengimas, jo derinimas ir pateikimas Administracijos direktoriui. Pažymėjo, jog Taisyklių 3 punkte aiškiai nurodyta, jog rezervo lėšas skirsto Administracijos direktorius, t. y. Taisyklėse įtvirtinta išimtinė Administracijos direktoriaus teisė, skirstyti Administracijos direktoriaus rezervo lėšas. Todėl nesutiko su pareiškėjo argumentu, jog prašymo dėl Administracijos direktoriaus rezervo lėšų skyrimo svarstymas Biudžeto ir finansų komitete ir Administracijos direktoriaus įsakymo projekto svarstymas Tarybos kolegijoje yra šių darinių jiems Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo nustatytos kompetencijos viršijimas.

Atkreipė dėmesį, jog priešingai nei nurodyta pareiškėjo pareiškime, Kauno miesto savivaldybė, aukščiau nurodytu Administracijos direktoriaus rezervo lėšų naudojimo reglamentavimu, siekia užtikrinti vieno iš pagrindinių vietos savivaldos principo, įtvirtinto Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 4 punkte – savivaldybės tarybos viršenybės prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas, laikymąsi. Šiuo principu, įstatymo leidėjas suteikia savivaldybės tarybai įgaliojimus kontroliuoti jos sudarytas ir jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas, tarp jų ir administracijos direktorių, kuris pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 1 dalį yra atskaitingas savivaldybės tarybai. Taigi, Taisyklių ginčijamais punktais būtent ir siekiama, jog Tarybos sudaryti dariniai turėtų galimybę stebėti kaip naudojamos Kauno miesto savivaldybės biudžeto lėšos, siekiant išvengti neefektyvaus, ne pagal teisės aktuose nurodytą paskirtį administracijos direktoriaus rezervo lėšų naudojimo, ir esant būtinybei reaguoti, kaip numatyta jų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose. (b. l. 23-26)

II. Kauno apygardos administracinis teismas 2012 m. gegužės 24 d. sprendimu pareiškėjo pareiškimą tenkino. Panaikino 2004 m. kovo 25 d. tarybos sprendimu Nr. T-l41 patvirtintų aktualios redakcijos Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių 5 punkto dalį, kurioje yra įtvirtintas nurodymas prašymą dėl lėšų skyrimo teikti svarstyti Kauno miesto savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetui, bei šių Taisyklių 7 punktą.

Teismas nustatė, kad remdamasis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostata, pareiškėjas 2011 m. lapkričio 22 d. teikimu Nr. 7-30 pasiūlė artimiausiame Kauno miesto savivaldybės tarybos posėdyje svarstyti Kauno miesto savivaldybės tarybos 2004 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. T-141 „Dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių 5 punkto pakeitimo ir 7 punkto panaikinimo klausimą (b. l. 12-13). Atsižvelgiant į šį teikimą, buvo parengtas naujas Kauno miesto savivaldybės tarybos sprendimo projektas, tenkinant pareiškėjo teikimą. Parengtas Tarybos sprendimo projektas buvo svarstomas 2011 m. gruodžio 29 d. posėdyje, tačiau, kaip nurodyta Kauno miesto savivaldybės mero 2011 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. (A27V122)-R-5201, Tarybos sprendimo projektui nebuvo pritarta (b. l. 17-21). Vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 4 punkto nuostatomis pareiškėjas kreipėsi į teismą ir prašė panaikinti 2004 m. kovo 25 d. tarybos sprendimu Nr. T-l41 patvirtintų aktualios redakcijos Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių 5 punkto dalį, kurioje yra įtvirtintas nurodymas prašymą dėl lėšų skyrimo teikti svarstyti Tarybos Biudžeto ir finansų komitetui, bei Taisyklių 7 punktą, kuriame yra įtvirtintas nurodymas įsakymo projektą svarstyti Tarybos kolegijai ir pateikti rekomendaciją Administracijos direktoriui.

Remdamasis Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 dalimi, teismas nustatė, kad savivaldybės taryba turi teisę sudaryti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervą bei kasmet, tvirtinant atitinkamų metų savivaldybės biudžetą, nustatyti konkretų savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo dydį, tačiau šio rezervo lėšų paskirstymo funkcija priklauso savivaldybės administracijos direktoriui. Tai ir yra nurodyta Taisyklių 3 punkte, todėl atmesta pareiškime nurodyta aplinkybė, kad Taisyklių 5 punkto dalis ir 7 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai.

Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnyje nėra nustatytas įgaliojimas savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetui svarstyti savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymus skirti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšas, todėl toks reguliavimas, kai yra įtvirtintas nurodymas prašymą dėl lėšų skyrimo teikti svarstyti Savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetui, teismo nuomone, viršija komiteto kompetencijos ribas, apibrėžtas Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje.

Iš Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Kauno miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T-488 teismas nustatė, jog Kolegija yra Tarybos patariamasis organas, kuris nagrinėdamas jam priskirtus klausimus, priima dėl jų rekomendacinius nutarimus (b. l. 74-78). Teismas pažymėjo, kad tokia pozicija išsakyta ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. kovo 31 d. nutarime, jog savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai turi padėti užtikrinti savivaldybių tarybų darbą teikdami rekomendacijas savivaldybių taryboms jų kompetencijai priskirtais klausimais ir pan., tačiau negali savivaldybių tarybų kompetencijai priskirtais klausimais priimti galutinių sprendimų. Todėl darė išvadą, kad Kolegija yra tik Tarybos patariamasis organas, kuri, nagrinėdama jai priskirtus klausimus, priima dėl jų rekomendacinius nutarimus, o pateikdama rekomendaciją Administracijos direktoriui (Taisyklių 7 punktas), Kolegija viršija savo įgaliojimų ribas.

Teismas pripažino, kad 2004 m. kovo 25 d. tarybos sprendimu Nr. T-l41 patvirtintų aktualios redakcijos Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių 5 punkte ir 7 punkte įtvirtintas nurodymas prašymą dėl lėšų skyrimo teikti svarstyti Tarybos Biudžeto ir finansų komitetui, o jam pritarus, projektą svarsto Tarybos kolegija ir pateikia rekomendaciją Administracijos direktoriui, rodo, jog Tarybos Biudžeto ir finansų komitetas ir Tarybos Kolegija viršija kompetencijos ribas, numatytas Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje, 17 straipsnio 3 ir 4 dalyse (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1, 4 p.).

Teismas taip pat atmetė atsakovo nurodytą aplinkybę, kad ginčijamos Taisyklių nuostatos nėra įpareigojančios, Administracijos direktorius nėra privalomai saistomas Tarybos Biudžeto ir finansų komiteto svarstymo ir Kolegijos rekomendacijų, nes į bylą pateikti įrodymai byloja priešingai (b. l. 48).

III. Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gegužės 24 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą atmesti.

Apeliaciniame skunde (b. l. 87-90) nurodoma, kad:

1. Savivaldybės tarybai, kurios sprendimu nustatomas administracijos direktoriaus rezervo dydis bei jo naudojimo taisyklės (pagal Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 ir 2 dalis), kaip teisės akto (Taisyklių) leidėjai, tenka pareiga rūpintis, ar jos sprendimu patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas Administracijos direktoriaus skirstomas efektyviai, naudojamas tik toms reikmėms, kurių nebuvo galima numatyti sudarant ir tvirtinant savivaldybės biudžetą. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 punktą prižiūrėti, kaip laikomasi savivaldybės tarybos priimtų sprendimų, pavesta būtent savivaldybės tarybos komitetams. Be to, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje nustatyta, jog savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos patariamąjį organą – savivaldybės tarybos kolegiją (1, 3 d.). Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje yra išvardinti tarybos kolegijos paprastai nagrinėjami klausimai. Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto 2011 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T-488, 154 punkte nustatytos platesnės nagrinėjamų klausimų ribos, t. y. Kolegijai suteikta galimybė, nepažeidžiant kitų Savivaldybės institucijų kompetencijos, svarstyti Savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšų skyrimo klausimus. Pažymėtina, jog pareiškėjas šios Tarybos veiklos reglamento nuostatos neginčijo, teikimų nepateikė, vadinasi su ja sutiko. Be to, Kolegija nepriima administracinio pobūdžio teisės aktų, tačiau svarsto ir nagrinėja tam tikrus jos kompetencijai priskirtus klausimus ir priima rekomendacinio pobūdžio pasiūlymus. Taigi, šiam dariniui teisės aktais nesuteikta jokių privalomojo pobūdžio įgaliojimų.

2. Kadangi Kolegija sudaroma iš Tarybos narių, todėl visiškai pagrįstai buvo nuspręsta, kad Taryba, kaip kompetentinga institucija, kuriai įstatymų leidėjas nustatė išimtinę kompetenciją nustatyti Administracijos direktoriaus rezervo naudojimo taisykles, įpareigota spręsti, kokia tvarka savivaldybėje bus naudojamas Administracijos direktoriaus rezervas bei tikrinti, ar jos sprendimu patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas Administracijos direktoriaus skirstomas efektyviai. Iš esmės Taisyklių 7 punktu sudaryta galimybė Tarybos atstovams – Kolegijos nariams – stebėti ar efektyviai skirstomas Tarybos patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas, ar laikomasi Tarybos patvirtintų Taisyklių nuostatų. Pirmosios instancijos teismas neargumentavo, kodėl aplinkybė, jog pareiškėjas nėra pateikęs pastabų dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto 2011 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T-488, 154 punkto neatitikimo Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo ir/ar Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo nuostatoms, nei tvirtinant Kauno miesto savivaldybės reglamentą, nei vėliau, darant jo pakeitimus, nesikreipė į Kauno miesto savivaldybę su teikimu dėl šio punkto panaikinimo, yra laikoma nereikšminga.

3. Pagal Taisyklių 7 punktą Kolegija, susipažinusi su parengtu Administracijos direktoriaus įsakymo projektu dėl rezervo lėšų skyrimo, nenurodo Savivaldybės administracijos direktoriui, kokį priimti sprendimą: skirti ar neskirti lėšas, nesvarsto galimų skyrimo ar neskyrimo motyvų. Pažymėtina, jog Taisyklėse nėra nurodyta, kad Administracijos direktorius rezervo lėšas gali skirti tik gavęs teigiamą Kolegijos rekomendaciją, t. y. gavęs jos sutikimą. Net tuo atveju, jei Kolegijos pateikta rekomendacija dėl lėšų skyrimo yra neigiama, Administracijos direktorius sprendimą dėl lėšų skyrimo priima savarankiškai. Priešingai patvirtinančių įrodymų pareiškėjas nepateikė. Todėl pirmosios instancijos teismas, konstatuodamas įrodymų nebuvimą, prieštaravo savo sprendime padarytoms išvadoms, teigiančioms, jog Kolegija yra tik patariamasis organas, priimantis tik rekomendacinio pobūdžio sprendimus. Dar daugiau, įvertinus skundžiamų Taisyklių 5 ir 7 punkto formuluotes, galima daryti pagrįstą išvadą, jog jų tikslas – tik supažindinti Tarybos narius su Administracijos direktoriaus rezervo lėšų skirstymo klausimų sprendimu, kadangi skundžiamuose teisės akto punktuose nėra nustatyta apribojimų Administracijos direktoriui priimti sprendimą tik pritarus Biudžeto ir finansų komitetui ir esant teigiamai Kolegijos rekomendacijai. Nepriklausomai nuo minėtų darinių pritarimo ar rekomendacijos, nesikeičia rezervo lėšų skyrimo kompetencijos klausimas – lėšas tik savo sprendimu skiria Administracijos direktorius (Taisyklių 3 p.). Kad šių savivaldybės darinių veikla nėra būtina Administracijos direktoriaus rezervo skirstymo procedūroje, patvirtina Taisyklių 8 punktas, kuriame numatyta, jog tokie savivaldybės dariniai gali būti nesudaryti.

4. Pirmosios instancijos teismo sprendime taip pat neįvertintos aplinkybės, susijusios su svarba pačiam miestui bei jo gyventojams. Taisyklių ginčijamais punktais siekiama, jog Tarybos sudaryti dariniai turėtų galimybę stebėti, kaip naudojamos Kauno miesto savivaldybės biudžeto (tuo pačiu ir miesto gyventojų) lėšos, siekiant išvengti neefektyvaus, ne pagal teisės aktuose nurodytą paskirtį Administracijos direktoriaus rezervo lėšų naudojimo, ir esant būtinybei reaguoti, kaip numatyta jų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose. Kauno miesto savivaldybė, aukščiau nurodytu Administracijos direktoriaus rezervo lėšų naudojimo reglamentavimu, būtent siekia užtikrinti vieno iš pagrindinių vietos savivaldos principo – savivaldybės tarybos viršenybės prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas, laikymąsi. Šiuo principu, įstatymo leidėjas suteikia savivaldybės tarybai įgaliojimus kontroliuoti jos sudarytas ir jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas tarp jų ir administracijos direktorių, kuris pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 1 dalį yra atskaitingas savivaldybės tarybai.

5. Pirmosios instancijos teismas sprendime niekur nenurodė, jog ginčijami Taisyklių punktai pažeidžia Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 dalį, kuri kaip ginčijamų punktų panaikinimo pagrindas, buvo nurodyta pareiškėjo pareiškime. Atkreiptinas dėmesys, jog Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklės Kauno miesto savivaldybės tarybos 2004 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. T-141 pavirtintos, vadovaujantis būtent Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsniu. Todėl nesuprantama, kaip Kauno apygardos administracinis teismas, nenustatęs, jog Taisyklių 5 punkto dalis ir 7 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio nuostatoms, konstatavo, jog prašymo dėl Administracijos direktoriaus rezervo lėšų skyrimo svarstymas Biudžeto ir finansų komitete ir Administracijos direktoriaus įsakymo projekto svarstymas Tarybos kolegijoje yra šių darinių jiems Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo nustatytos kompetencijos viršijimas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje atsiliepime į apeliacinį skundą prašo šį skundą atmesti, o Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime (b. l. 94-97) papildomai nurodo, kad:

1. Vadovaujantis atsakovo logika, kadangi savivaldybės taryba turi išimtinę kompetenciją nustatyti Administracijos direktoriaus rezervo naudojimo taisykles, tai ji taip pat įpareigota spręsti, kokia tvarka savivaldybėje bus naudojamas Administracijos direktoriaus rezervas bei tikrinti, ar jos sprendimu patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas skirstomas efektyviai. Tokie atsakovo teiginiai yra nepagrįsti ir su jais sutikti negalima. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 37 straipsnio 1 dalyje aiškiai nurodoma, kad savivaldybių biudžetų vykdymo auditą atlieka savivaldybių kontrolės ir audito tarnybos. Analogiškos nuostatos įtvirtintos ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 9 dalies 17 punkte, kuriame nurodyta, kad savivaldybės kontrolierius atlieka savivaldybės biudžeto vykdymo ir kitų piniginių išteklių naudojimo auditą. Be to, pagal Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnį savivaldybės tarybos sudaromas Kontrolės komitetas, svarsto savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) kitų metų veiklos plano projektą ir teikia pasiūlymus dėl šio projekto papildymo ar pakeitimo (14 straipsnio 4 dalies 3 punktas), taip pat svarsto savivaldybės kontrolieriaus parengtą ataskaitą dėl jo (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos plano įvykdymo, jos pagrindu rengia ir teikia savivaldybės tarybai išvadas dėl savivaldybės turto ir lėšų naudojimo teisėtumo, tikslingumo ir efektyvumo (14 straipsnio 4 dalies 5 punktas). Taigi, įstatymų leidėjas įtvirtino savivaldybės tarybos Kontrolės komitetą, kaip vieną iš mechanizmų, užtikrinančių savivaldybės institucijų veiklos bei priimamų sprendimų savivaldybės bendruomenei rūpimais klausimais teisėtumą. Nei savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetui nei savivaldybės tarybos Kolegijai tokie įgaliojimai teisės aktais nėra suteikti.

2. Atsakovo argumentas, kad Taisyklių 7 punktu sudaryta galimybė Tarybos atstovams – Kolegijos nariams – stebėti, ar efektyviai skirstomas Tarybos patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas, ar laikomasi Tarybos patvirtintų Taisyklių nuostatų kaip tik ir patvirtina, kad savivaldybės taryba priimdama ginčijamą Taisyklių nuostatą išplėtė savivaldybės tarybos Kolegijos kompetenciją. Įstatymų leidėjas Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje aiškiai apibrėžė savivaldybės tarybos kolegijos kompetenciją ir jai nustatytų paprastai nagrinėjamų klausimų sąrašas yra baigtinis. Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis teismas 2010 metų kovo 31d. nutarime konstatavo, kad pagal Vietos savivaldos įstatyme nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybės tarybos kolegija, sudaryta iš savivaldybės tarybos narių, nėra nei savivaldybės vykdomoji institucija, nei kontrolės institucija ar kita valdingus įgaliojimus turinti savivaldybės institucija, o yra traktuotina kaip savivaldybės tarybos vidinis struktūrinis padalinys. Todėl pirmosios instancijos teismas padarė teisingą išvadą, kad Kolegija, pateikdama rekomendaciją Administracijos direktoriui, (Taisyklių 7 punktas) viršija savo įgaliojimų ribas.

3. Negalima sutiki su atsakovo nurodytu argumentu, kad „pagal Taisyklių 7 punktą Kolegija, susipažinusi su parengtu Administracijos direktoriaus įsakymo projektu dėl rezervo lėšų skyrimo, nenurodo Savivaldybės administracijos direktoriui, kokį priimti sprendimą: skirti ar neskirti lėšas, nesvarsto galimų skyrimo ar neskyrimo motyvų“. Kaip matyti iš 2011 m. gruodžio 6 d. vykusio Kauno miesto savivaldybės tarybos Kolegijos posėdžio protokolo, susipažinusi su prašymais skirti lėšas iš Savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo, Tarybos Kolegija priima rekomendacinio pobūdžio nutarimus, skirtus Administracijos direktoriui, t. y. nutaria rekomenduoti iš Savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo skirti lėšas. Tai, kad Administracijos direktorius privalo vykdyti Kolegijos nutarimus įrodo aplinkybė, jog Administracijos direktoriaus įsakymai skirti lėšas buvo pasirašyti tik tuomet, kai buvo apsvarstyti savivaldybės tarybos Kolegijoje (Savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymų kopijos taip pat buvo prijungtos prie bylos).

4. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 1 dalį savivaldybės administracijos direktorius pavaldus savivaldybės tarybai, atskaitingas savivaldybės tarybai ir merui. Savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai ir asmeniškai atsako už įstatymų, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimų įgyvendinimą savivaldybės teritorijoje jo kompetencijai priskirtais klausimais (Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalis 1 punktas) ir reglamento nustatyta tvarka atsiskaito už savo ir savivaldybės administracijos veiklą, teikdamas veiklos ataskaitas savivaldybės tarybai ir merui (Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalis 9 punktas). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 11 punktą Meras kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų, įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus. Įgyvendindamas aukščiau paminėtus įgaliojimus savivaldybės Meras gali vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 10 punkte įtvirtinta teise reglamente nustatyta tvarka siūlyti atlikti veiklos plane nenumatytą savivaldybės administracijos, savivaldybės administravimo subjektų ar savivaldybės kontroliuojamų įmonių finansinį ir veiklos auditą, priimti savivaldybės kontrolieriaus pateiktas audito ataskaitas ir išvadas dėl atlikto finansinio ir veikios audito rezultatų, prireikus organizuoti šių ataskaitų ir išvadų svarstymą savivaldybės komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose. Taigi įstatymų leidėjas suteikė savivaldybės Merui plačius įgaliojimus ir priemones kontroliuoti savivaldybės administracijos direktoriaus veiklą. Kaip jau minėta, savivaldybės taryba per iš savivaldybės tarybos narių sudaromą Kontrolės komitetą taip pat turi galimybę kontroliuoti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšų skirstymo tvarką.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Apeliacinis skundas atmestinas.

Byloje ginčas kilo dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos 2004 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. T-141 „Dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių patvirtinimo“ (kartu su 2007 m. liepos 19 d. sprendimu Nr. T-388 ir 2011 m. balandžio 21 d. sprendimu Nr. T-269 padarytais pakeitimais) patvirtintų Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo sudarymo ir naudojimo taisyklių nuostatų, kurios į administracijos direktoriaus rezervo lėšų skirstymo procedūrą įtraukia savivaldybės tarybos komitetą, kolegiją ar kitą viešojo administravimo subjektą.

Pirmosios instancijos teismas tokias nuostatas pripažino prieštaraujančiomis Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 daliai, 17 straipsnio 3 ir 4 dalims, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams.

Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba ginčija minėtą pirmosios instancijos teismo sprendimą tuo pagrindu, jog Taisyklėse, numatant nuostatas dėl Tarybos komitetų ir kolegijų dalyvavimo svarstant Administracijos direktoriaus rezervo lėšų paskirstymo klausimą, Savivaldybės taryba tokiu būdu rūpinasi ir prižiūri, ar jos sprendimu patvirtintas Administracijos direktoriaus rezervas Administracijos direktoriaus skirstomas efektyviai, naudojamas tik toms reikmėms, kurių nebuvo galima numatyti sudarant ir tvirtinant savivaldybės biudžetą, t. y. įgyvendina savivaldybės tarybos viršenybės prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas principą. Be to, kaip nurodo atsakovas, Kolegija, susipažinusi su parengtu Administracijos direktoriaus įsakymo projektu dėl rezervo lėšų skyrimo, nenurodo Savivaldybės administracijos direktoriui, kokį priimti sprendimą; Administracijos direktorius sprendimą dėl lėšų skyrimo priima savarankiškai.

Pagal Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 dalį savivaldybės gali sudaryti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervą, kurio konkretų dydį kasmet nustato savivaldybės taryba, tvirtindama atitinkamų metų savivaldybės biudžetą, o šio rezervo lėšas skirsto savivaldybės administracijos direktorius. Iš šios nuostatos akivaizdu, kad administracijos direktoriaus rezervo lėšų paskirstymo funkcija priklauso išimtinai savivaldybės administracijos direktoriui. Pirmosios instancijos teismas nepripažino, kad Taisyklių 5 punkto dalis ir 7 punktas prieštarauja minėtai Biudžeto sandaros įstatymo nuostatai, kadangi Taisyklių 3 punkte konkrečiai nurodyta, jog rezervo lėšas skirsto Administracijos direktorius. Tačiau apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pažymi, jog Taisyklių 3 punkte įtvirtinta nuostata negali paneigti Taisyklių 5 punkto dalies ir 7 punkto prieštaravimo Biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai fakto, kadangi ginčijami Taisyklių 5 ir 7 punktai, numatantys atitinkamų Tarybos darinių dalyvavimą rezervo lėšų skirstymo procese, prieštarauja būtent Biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai, numatančiai išimtinę administracijos direktoriaus funkciją skirstyti rezervo lėšas, taigi, prieštarauja ir analogiškai Taisyklių 3 punkto nuostatai. Todėl konstatuotina, kad Taisyklių 5 punkto dalis ir 7 punktas prieštarauja Biudžeto sandaros įstatymo 25 straipsnio 1 daliai.

Teisėjų kolegija sutinka su kitais pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytais argumentai bei motyvais dėl Taisyklių 5 punkto dalies ir 7 punkto prieštaravimo Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio1 daliai, kurioje nėra nustatytas įgaliojimas Savivaldybės tarybos Biudžeto ir finansų komitetui svarstyti savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymus skirti savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšas, Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 3 ir 4 dalims, pagal kurias Tarybos kolegija yra tik savivaldybės tarybos patariamasis organas, priimantis rekomendacinius nutarimus, ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, pagal kuriuo šiuo atveju minėti Tarybos organai nustatytu Taisyklių reguliavimu viršija savo kompetencijos ribas, todėl, remdamasi Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencija, jų nekartoja ir papildomai nepasisako dėl apeliacinio skundo argumentų, analogiškų atsiliepimo į pareiškimą pirmosios instancijos teismui argumentams (žr. EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 16034/90 Van de Hurk v Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 20772/92 Helle v Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimą byloje Nr. 30544/96 Garcia Ruiz v Spain).

Kaip ir pirmosios instancijos teismas, teisėjų kolegija atmeta atsakovo argumentą, kad ginčijamos Taisyklių nuostatos nėra įpareigojančios, administracijos direktorius nėra privalomai saistomas tarybos Biudžeto ir finansų komiteto svarstymo, Kolegijos rekomendacijų ir galutinį sprendimą dėl rezervo lėšų paskirstymo priima pats, kadangi tai yra tik hipotetiniai pasvarstymai, teorinė siekiamybė, tuo tarpu byloje esantys duomenys rodo, kad yra priešingai (b. l. 48).

Teisėjų kolegija dėl atsakovo argumento, jog pareiškėjas nėra pateikęs pastabų dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto 2011 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T-488, 154 punkto (Kolegija gali svarstyti Savivaldybės administracijos direktoriaus rezervo lėšų skyrimo klausimą) neatitikimo Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo ir/ar Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo nuostatoms, ir nei tvirtinant Kauno miesto savivaldybės reglamentą, nei vėliau, darant jo pakeitimus, nesikreipė į Kauno miesto savivaldybę su teikimu dėl šio punkto panaikinimo, pažymi, kad nagrinėjamoje byloje ginčijamos tik atitinkamos Taisyklių nuostatos, o pareiškėjo pareiškime pirmosios instancijos teismui nekeltas klausimas dėl Kauno miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento teisėtumo. Kadangi tai nėra nagrinėjamos administracinės bylos dalykas, todėl minėta atsakovo aplinkybė pirmosios instancijos teismo nelaikyta reikšminga.

Remdamasi šiais argumentais, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino teisės aktus reguliuojančius ginčo santykius bei faktines ginčo aplinkybes, priėmė iš esmės teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus. Todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a :

Atsakovo Kauno miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas