2013-09-03 Nr. AB-4504-3-65-3-00032-2011-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A438-1200/2013

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00032-2011-6

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.5.; 72.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. rugsėjo 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės, Romano Klišausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Virgilijaus Valančiaus,

sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,

dalyvaujant pareiškėjos atstovui advokatui Nedui Šilaikai, atsakovo atstovėms Renatai Tubienei ir Gerdai Vaicekauskienei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos P. Č. apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos P. Č. skundą atsakovui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių žemėtvarkos skyriui, trečiaisiais suinteresuotais asmenimis byloje dalyvaujant Anykščių rajono savivaldybės administracijai, R. T., S. G., V. J. R. ir P. Č., dėl įsakymo dalies panaikinimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėja P. Č. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydama panaikinti Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymo Nr. 16-693 „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ (toliau – ir Įsakymas) grafinės dalies (projekto plano) dalį – grafinį sprendinį, kuriuo nesuformuotame valstybinės žemės sklype, esančiame (duomenys neskelbtini) kaime, tarp pareiškėjai P. Č. ir tuo metu B. G. priklausiusių žemės sklypų suprojektuotas naujas kelias.

Pareiškėja skunde (I t., b. l. 2-4, 102-103) paaiškino, kad iš Panevėžio apygardos administraciniame teisme nagrinėjamos administracinės bylos Nr. I-2-283-2011 dėl Anykščių rajono savivaldybės administracijos 2010 m. birželio 30 d. išduoto statybos leidimo Nr. LNS-92-100630-00115, kuriuo buvo leista vykdyti kelio tiesimo darbus ant pareiškėjos žemės sklypo ribos, panaikinimo metu 2011 m. sausio 17 d. atsakovo pateikto 2009 m. rugpjūčio 3 d. Utenos apskrities viršininko įsakymo Nr. 16-693 „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ dalies sužinojo, jog šiuo Įsakymu buvo suformuotas 4 m pločio valstybinės žemės sklypas tarp jai priklausančio žemės sklypo ir tuo metu B. G. priklausiusio žemės sklypo, kuriame suprojektuotas privažiavimo kelias į trečiajam suinteresuotam asmeniui R. T. priklausantį žemės sklypą (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)). Su šio minėta Įsakymo dalimi pareiškėja nesutiko ir manė, kad jis yra neteisėtas, pažeidžiantis jos teises ir teisėtus interesus.

Nurodė, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. balandžio 1 d. nutarimu „Dėl žemės reformos vykdymo kaimo vietovėje“ Nr. 385 patvirtinto Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo ir įgyvendinimo tvarkos aprašo (2005 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 564 redakcija) (toliau – ir Aprašas) 15 punktu, Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 (toliau – ir Nuostatai) 24.3 punkto (redakcija, galiojanti nuo 2007 m. kovo 21 d.) ir 24.1 punkto nuostatomis apie vykdomą planavimą bei rengiamą žemėtvarkos projektą raštu turėjo būti informuoti planuojamos teritorijos kaimyninių žemės sklypų valdytojai ir naudotojai, tačiau tai nebuvo padaryta. Pareiškėja apie projektuojamą šalia jos sklypo kelią raštu nebuvo informuota. Tokiu būdu jai buvo užkirstas kelias žinoti apie rengiamo žemėtvarkos projekto sprendinius, kurie tiesiogiai lėmė jos teises ir teisėtus interesus.

Pažymėjo, jog apie 2008-2009 m. matininkė V. Ž. pakvietė pareiškėją susipažinti su daromais R. T. žemės sklypo geodeziniais matavimais. Pateiktame susipažinti R. T. žemės sklypo plane buvo pažymėtas kelias, kuris turėjo būti projektuojamas kaip įvažiavimas į R. T. žemės sklypą. Pareiškėja žemės sklypo paženklinimo-parodymo akte įrašė nesutinkanti su planuojamu tiesti nauju keliu ir nurodė, kad turi būti naudojamas jau esantis įvažiavimas į R. T. žemės sklypą. Po šių pastabų pareiškėja negavo jokių pranešimų ar dokumentų. Jai parodyto brėžinio pareiškėja nelaikė Nuostatų 24.3 punkte nurodytu pranešimu. Joks sprendimas dėl pareiškėjos pastabų nebuvo priimtas ir jai apie tai nebuvo pranešta.

Nurodė, kad skundžiama Įsakymo dalis bei joje pateikti žemėtvarkos projekto sprendiniai tiesiogiai apriboja pareiškėjos teises, kadangi ji nebeturi galimybės reikšti nesutikimo su naujo kelio, besiribojančio su jos žemės sklypu, tiesimu. Be to, Statybos techninio reglamento „Gyvenamieji pastatai“ priedo Nr. 1 4 punktas nustato, kad minimalus atstumas nuo tiesiamų inžinerinių tinklų (taip pat ir kelių) iki kaimyninio žemės sklypo ribos turi būti ne mažesnis nei 1 m, jei nepažeidžiami kaimyninio sklypo savininko (naudotojo) interesai. Tokie pat reikalavimai numatyti ir Statybos techninio reglamento „Nesudėtingi statiniai“ priedo Nr. 1 2 lentelėje bei Statybos techninio reglamento „Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai“ 8 priedo 1.2 punkte. Tačiau šių reikalavimų skundžiamu Įsakymu nesilaikyta.

Pabrėžė, kad, rengiant žemėtvarkos projektą, nebuvo įvertintos vietovės sąlygos, neatsižvelgta į vandens telkinio pareiškėjos sklypo dalyje buvimą, tai, kad teritorija patenka į Anykščių regioninio parko teritoriją, šalia R. T. žemės sklypo jau egzistuoja istoriškai susiformavęs įvažiavimas.

Atsakovas Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba) Anykščių žemėtvarkos skyrius su pareiškėjos skundu nesutiko ir prašė skundo reikalavimus atmesti kaip nepagrįstus.

Atsiliepime į skundą (I t., b. l. 27-30, 106-109) paaiškino, jog žemėtvarkos projektas pagal planuojamos teritorijos dydį ir sprendinių konkretizavimo lygį yra specialiojo planavimo dokumentas, kuriam taikomi Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo ir įgyvendinimo metodikoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos žemės ir miškų ūkio ministerijos 1998 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 207 (toliau – ir Metodika), nustatyti reikalavimai. Kaip numatyta šioje Metodikoje, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto pradžia buvo patvirtinta Utenos apskrities viršininko įsakymu, apie Įsakymą paskelbta vietinėje spaudoje, Utenos apskrities viršininko administracijos internetiniame puslapyje bei skelbimų lentose. Parengto projekto viešas svarstymas visuomenėje vyko nuo 2009 m. balandžio 3 d. iki 2009 m. balandžio 17 d., rezultatų aptarimas vyko 2009 m. gegužės 18 d., pastabų ar pretenzijų nebuvo gauta. Pareiškėja jokių pretenzijų dėl rengiamo žemėtvarkos projekto nepateikė, todėl vertinti, kad ji nebuvo tinkamai informuota apie minėtą projektą, neteisinga.

Taip pat pažymėjo, jog teisės aktai nenumato, kad valstybinėje žemėje nesuformuotame žemės sklype, projektuojant privažiavimo kelią, jungiantį privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą su vietinės reikšmės keliu, turi būti išlaikomas 1 m atstumas nuo projektuojamo kelio iki kaimyninių sklypų ribos, be to, skunde minimi STR „Nesudėtingi statiniai“ priedo Nr. 1 2 lentelės, STR „Gyvenamieji pastatai“ priedo Nr. 1 4 punkto reikalavimai taikomi suformuotiems privačios žemės sklypams, todėl nagrinėjamu atveju netaikomi.

Atsakovo atstovė pirmosios instancijos teismo posėdžio metu nurodė, kad vietinės reikšmės 4 m pločio kelias, skirtas įvažiavimui į privatų R. T. žemės sklypą, buvo suprojektuotas valstybinėje žemėje (neformuojant atskiro sklypo). 2008 m. į žemėtvarkos skyrių kreipėsi R. T., nurodydama, jog neturi įvažiavimo į jai nuosavybės teise priklausantį sklypą. Siekiant išspręsti šią problemą, buvo svarstomas kelio servituto nustatymo klausimas, ieškoma kitų galimybių. Pirmiausia buvo kviestas B. G., kuriam sutikus, nuo pagrindinio kelio R. T. įvažiuoti į savo žemės sklypą būtų trumpiausia atkarpa. B. G. nesutikus, kad jo sklype būtų nustatomas kelio servitutas, jis neprieštaravo, kad būtų patikslintos jo žemės sklypo ribos. Patikslinus B. G. žemės sklypo ribas, jos buvo atitrauktos nuo pareiškėjai priklausančio žemės sklypo ribų, taip paliekant vietos valstybinės žemės keliui suprojektuoti. Visa tai pažymėta 2009 m. vasario 24 d. žemės sklypo ribų paženklinimo-parodymo akte bei žemės sklypo abrise. B. G. žemės sklypo patikslintos ribos buvo suderintos 2009 m. birželio 13 d. Anykščių r. žemėtvarkos skyriuje, VĮ Registrų centras 2009 m. birželio 30 d. patikslintas ribas pažymėjo kadastro žemėlapyje bei jas įregistravo. Patikslinus B. G. žemės sklypo ribas, tarp jo ir pareiškėjos žemės sklypų atsirado valstybinės žemės plotas, kuriame buvo galimybė suprojektuoti vietinės reikšmės kelią įvažiavimui į R. T. žemės sklypą.

Pabrėžė, jog tokiam vandens telkiniui kaip kūdra, esanti pareiškėjos žemės sklype, netaikomi specialūs reikalavimai, numatyti vandens telkinių apsaugos juostoje. Visas pareiškėjai priklausantis žemės sklypas patenka į vandens telkinio (Rubikių ežero) apsaugos zoną, o vandens telkinio apsaugos zonai kelio tiesimo apribojimai nėra nustatyti. Tiesti kelių negalima ne vandens telkinio apsaugos zonoje, o apsaugos juostoje, tačiau pareiškėjos žemės sklypas nepatenka į vandens telkinio apsaugos juostą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo R. T. su skundu nesutiko ir prašė atmesti jį kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į skundą (I t., b. l. 68-70) nurodė, kad pareiškėja yra praleidusi skundo padavimo terminą, kadangi apie planuojamą žemėtvarkos projektą ji sužinojo dar 2008 m., be to, patvirtintas žemėtvarkos projektas buvo skelbtas spaudoje viešai, taip pat apie skundžiamu Įsakymu patvirtintą žemėtvarkos projektą pareiškėja papildomai informuota 2010 m. spalio 13 d., todėl skundą pareiškėja privalėjo pateikti iki 2010 m. lapkričio 13 d.

Paaiškino, kad Įsakymu patvirtintas Burbiškio kadastro vietovės projektas, įskaitant ir valstybinėje žemėje suprojektuotą kelią, buvo paruoštas ir patvirtintas pagal teisės aktų reikalavimus, t. y. apie projekto rengimą buvo viešai paskelbta vietinėje spaudoje ir internete. Todėl pagrindo naikinti Įsakymą nėra. Įsakymu patvirtintas žemėtvarkos projektas, susijęs su kelio suprojektavimu per valstybinę žemę į R. T. priklausantį žemės sklypą, nepažeidžia pareiškėjos teisių ir teisėtų interesų. Pareiškėja turėjo teisę reikšti pastabas minėto projekto specialaus plano viešo svarstymo visuomenėje metu bei turėjo visas įstatymuose tam įtvirtintas teises, galėjo tinkamai teisiškai reaguoti į minėtų pastabų įvertinimą, pritarimą arba atmetimą, tačiau šiomis teisėmis nepasinaudojo. Pareiškėjos minimos Statybos techninio reglamento „Nesudėtingi statiniai“ nuostatos, susijusios su 1 m atstumo nuo tiesiamo kelio iki kaimyninio žemės sklypo ribos, šiuo atveju nėra taikomos, jos teiginiai apie tariamai egzistuojančius neva istoriškai susiformavusius privažiavimo kelius nėra pagrįsti bei neatitinka tiesos. Žemėtvarkos projekto ruošimo, rengimo, svarstymo bei tvirtinimo metu jokių papildomų sąlygų, dėl kurių pagal patvirtintą projektą numatytas kelio tiesimas būtų negalimas, nebuvo.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2011 m. gegužės 12 d. sprendimu (I t., b. l. 126–131) pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas konstatavo, kad Burbiškio kadastro vietovės žemėtvarkos projekto rengimo, svarstymo, derinimo ir tvirtinimo procedūra buvo vykdoma laikantis Lietuvos Respublikos žemės ir miškų ūkio ministerijos 1998 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 207 patvirtintoje Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo kaimo vietovėje metodikoje nustatytų reikalavimų.

Teismas atmetė kaip nepagrįstą pareiškėjos argumentą, kad ji privalėjo būti raštu informuota apie žemėtvarkos projekto rengimą. Teismas nurodė, kad sprendimai dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo pradžios ir planavimo tikslų, planavimo darbų programa skelbiami vietinėje spaudoje ir institucijų interneto tinklapiuose. Ir tik detaliojo planavimo organizatorius apie žemės sklypo ar grupės sklypų teritorijos planavimo dokumentų rengimo pradžią ir planavimo tikslus raštu informuoja kaimyninių žemės sklypų valdytojus ir naudotojus.

Teismas nustatė, kad ženklinant R. T. priklausančio žemės sklypo ribas, buvo suprojektuotas vietinės reikšmės 4 m pločio kelias įvažiuoti į jos sklypą. Pareiškėja apie numatomą projektuoti kelią, jungiantį privačios nuosavybės teise R. T. priklausantį sklypą su vietinės reikšmės keliu, sužinojo dar 2008 m. rugsėjo 4 d., kai buvo atliekami R. T. priklausančio žemės sklypo kadastriniai matavimai. R. T. žemės sklypo ribų paženklinimo-parodymo akte pareiškėja nurodė, jog nesutinka su sklypo ribomis, kadangi prieštarauja, kad būtų projektuojamas 4 m kelias, kuris ribojasi su jos sklypu. Kadangi sklypo kadastriniai matavimai buvo atliekami nekeičiant 1993 m. spalio 14 d. preliminariai paženklinto sklypo ribų, o pastaba buvo pareikšta dėl kelio, projektuojamo valstybinėje žemėje, kadastrinių matavimų vykdytojas tęsė kadastrinius matavimus, ir raštu informavo pareiškėją, kad darbai tęsiami toliau bei išsiuntė susipažinti sklypo ribų paženklinimo-parodymo akto ir plano kopijas. Taip pat nurodė, kad dėl parengtų pateikiamų dokumentų bei kadastrinių matavimų pareiškėja gali pareikšti pastabas per 30 dienų nuo dokumentų gavimo. Tačiau pastabų dėl parengtų dokumentų pareiškėja nepateikė.

Įvertinęs liudytojos žemėtvarkos projekto autorės V. Ž. parodymus bei B. G. nuosavybės teisių atkūrimo byloje esančius dokumentus (planus), teismas padarė išvadą, jog 4 metrų pločio kelias, skirtas privažiuoti prie R. T. priklausančio žemės sklypo, buvo numatytas Burbiškio kadastro vietovės žemėtvarkos projekte, jis suprojektuotas laikantis teisės aktuose nustatytų reikalavimų, projekto plane grafiškai pažymėtas, todėl pripažinti neteisėtu ir naikinti tokį sprendinį nėra pagrindo.

Teismas atmetė kaip nepagrįstą argumentą, jog tokiam keliui turėjo būti taikomos apsaugos zonos, numatytos STR 1.01.07:2010 „Nesudėtingi statiniai“ priedo Nr. 1 2 lentelėje, nes nustatė, kad šis STR neteko galios Aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 27 d. įsakymu Nr. D1-814. Be to, reikalavimo išlaikyti 1 m atstumą nuo projektuojamo (ar tiesiamo) kelio iki kaimyninių sklypų ribos, projektuojant privažiavimo kelią, jungiantį privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą su vietinės reikšmės keliu valstybinėje žemėje nesuformuotame žemės sklype, taip pat taikyti specialiąją žemės naudojimo sąlygą „kelių apsaugos zonos“ teisės aktai nenumato.

Teismas atmetė kaip nepagrįstus teiginius, kad nepaisyta, jog pareiškėjos sklype yra vandens telkinys ir projektuojant kelią, nebuvo atsižvelgta į vandens telkinio apsaugos juostas, nes dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams, kurių plotas mažesnis nei 1 000 kv. m, paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos nenustatomos.

III. Pareiškėja P. Č. pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašė panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą patenkinti.

Apeliaciniame skunde (I t., b. l. 133-138) teigiama, kad:

1. Vyriausybės 1998 m. balandžio 1 d. nutarimu Nr. 385 patvirtintas Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo ir įgyvendinimo tvarkos aprašas yra aukštesnę teisinę galią turintis aktas nei ministro įsakymu patvirtinta Metodika, todėl esant neatitikimams tarp šių dviejų teisės aktų, turi būti vadovaujamasi Vyriausybės nutarimu patvirtinto teisės akto nuostatomis. Tačiau pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nesivadovavo pareiškėjos nurodytu Vyriausybės nutarimu Nr. 385 patvirtintu Aprašu.

2. Teismas klaidingai nurodė, kad besiribojančių teritorijų savininkus apie teritorijų planavimo dokumentų rengimą raštu privalo informuoti tik detaliojo plano rengėjas (šiuo atveju buvo rengiamas žemėtvarkos projektas, prilyginamas specialiajam planui), kadangi rėmėsi Nuostatų 27 punkto redakcija, galiojusia nuo 2004 m. liepos 21 d. iki 2007 m. kovo 20 d., tai yra neaktualiu ginčui laikotarpiu.

3. Suprojektuoto kelio apsaugos zona (po 10 m į kiekvieną pusę) patenka ne tik į gretimą, tačiau į pačios pareiškėjos nuosavybės teise valdomą teritoriją, todėl pareiškėja apie rengiamą žemėtvarkos projektą turėjo būti raštu informuota ne tik kaip gretimo žemės sklypo savininkė, tačiau ir kaip savininkė žemės sklypo, kuriame projektuojama kelio apsaugos zona.

4. Nei 2008 m. lapkričio 20 d., nei 2009 m. kovo 27 d. skelbime vietinėje spaudoje apie pradedamą rengti žemėtvarkos projektą bei apie šio žemėtvarkos projekto svarstymą kaip planavimo tikslas nėra nurodomas kokios nors rūšies kelių prie jau esančių (suformuotų) žemės sklypų projektavimas. Todėl pareiškėja, net ir susipažinusi su skelbimu spaudoje, neturėjo pagrindo manyti, kad žemėtvarkos projektas, kuriame sprendžiami tik valstybinės žemės perdavimo privačių asmenų nuosavybėn ar naudotis klausimai, gali kaip nors būti susijęs su jos teisėmis.

5. Galutinį žemėtvarkos projekto variantą pateikus viešam svarstymui su visuomene, jame dar nebuvo ir negalėjo būti pažymėta pareiškėjos ginčijamo sprendinio. B. G. dėl jam nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo ribų patikslinimo kreipėsi į žemėtvarkos skyrių tik 2009 m. vasario mėn., 2009 m. vasario 24 d. jo žemės sklypas buvo pažymėtas vietoje, o apskrities viršininko įsakymu žemės sklypo ribos buvo pakoreguotos tik 2009 m. birželio 13 d., Nekilnojamojo turto registre jos buvo įregistruotos 2009 m. birželio 30 d. Tik po šios valstybinės žemės teritorijos suformavimo teisės aktų nustatyta tvarka galėjo būti pradėti rengti žemėtvarkos (kelio projektavimo) valstybinėje žemėje darbai.

6. Teismas supainiojo kadastrinių matavimų, žemės sklypo ribų pažymėjimo vietoje ir žemėtvarkos projekto rengimo procedūras, joms keliamus teisės aktų reikalavimus ir galimus jų sprendinius. Nei atliekant kadastrinius matavimus, nei pažymint žemės sklypo ribas vietoje, nėra ir negali būti sprendžiami kelio projektavimo klausimai. Naujas kelias (kaip statinys) valstybinėje žemėje gali būti suprojektuotas tik rengiant žemėtvarkos projektą ar atliekant kitus teritorijų planavimo darbus. Šią aplinkybę patvirtina 2011 m. vasario 14 d. Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie aplinkos ministerijos raštas Nr. (8.4)-2D-1654. Tačiau teismas be pagrindo nesivadovavo šiuo raštu, kuriame išreikšta pozicija, kad net žemiausiai vietinės reikšmės kelių teritorijai pagal Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų II skyriaus 3.1.4 punktą yra numatyta apsaugos zona po 10 m nuo kelio briaunų į abi puses. Tokią poziciją patvirtina ir Kelių įstatymo 3 straipsnio 3 dalies, Kelių techninio reglamento KTR 1.01:2008 „Automobilių keliai“ 9.2 punkto nuostatos.

7. Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų 6.4 punktas draudžia kelio apsaugos zonoje įrengti vandens telkinius. Pareiškėjos žemės sklype yra vandens telkinys, kuris patenka į suprojektuoto kelio 10 m pločio apsaugos zoną, todėl turėtų būti atitinkamai koreguojami projektuojamo kelio sprendiniai.

8. Ginčijamame žemėtvarkos projekte, nei tekstinėje, nei grafinėje dalyje, nėra užfiksuotas joks sprendinys dėl projektuojamo kelio apsaugos zonos sumažinimo ir nėra pateikti jokie įrodymai, kad toks žemėtvarkos projekto sprendinys būtų buvęs svarstomas ir nagrinėjamas žemėtvarkos projekto parengimo metu.

9. Teismas nenagrinėjo ginčo iš esmės, t. y. ar žemėtvarkos projekto sprendiniai dėl naujo kelio suprojektavimo buvo teisėti ir pagrįsti.

10. Ginčo teritorija yra Anykščių regioniniame parke. Nors Anykščių regioninio parko apsaugos reglamento, patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2008 m. lapkričio 24 d. įsakymu Nr. D1-621, 19 ir 43 punktai kategoriškai nedraudžia naujų kelių tiesimo, tačiau prioritetą suteikia jau esamų kelių pertvarkymui, rekonstrukcijai. Byloje nebuvo pateikta įrodymų, kurie patvirtintų, kad žemėtvarkos projekto rengimo metu buvo vertintos kitos įvažiavimo į R. T. žemės sklypą galimybės.

Atsakovas Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių žemėtvarkos skyrius su apeliaciniu skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į apeliacinį skundą (I t., b. l. 143-146) nurodyti iš esmės tie patys argumentai kaip ir atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui. Papildomai paaiškinta, kad Utenos apskrities viršininko administracijos 2002 m. vasario 18 d. sprendimu Nr. 59646-34-18461 B. G. atkurtos nuosavybės teisės į 3,10 ha žemės sklypą (duomenys neskelbtini). Šis žemės sklypas, kurio numeris projekto plane (duomenys neskelbtini), paženklintas 2001 m. balandžio 20 d., atliekant preliminarius matavimus, sklypo planas paruoštas Burbiškio kadastro vietovės kadastrinio plano dalies kopijoje. Šis sklypas tuo metu ribojosi su valstybine žeme, kuri kaip namų valdos žemės sklypas buvo naudojama S. D. B., šiuo metu – P. ir P. Č.), I. S. sklypu (šiuo metu – R. T.), Rubikių ežeru, laisva valstybine žeme, B. G. ir M. K. sklypu, S. P. sklypu ir 18 m pločio keliu. 2009 m. vasario 5 d. Anykščių rajono žemėtvarkos skyrius gavo B. G. prašymą paruošti sklypo Nr. (duomenys neskelbtini) planą aerofotografinėje nuotraukoje pagal sklype patikslintus įtvirtintus riboženklius. Šis prašymas buvo perduotas Burbiškio kadastro vietovės projekto autorei V. Ž., kuri 2009 m. vasario 24 d. paženklino minėtą sklypą 3,10 ha patikslintomis ribomis (paliekant 4 m pločio valstybinės žemės tarpą tarp B. G. sklypo ir P. bei P. Č. sklypo kaip numatomą įvažiavimo kelią nuo kelio Anykščiai–Mačionys į R. T. sklypą) ir parengė Žemės sklypo paženklinimo–parodymo aktą, žemės sklypo paženklinimo abrisą bei planą. B. G. pasirašytinai susipažino su žemės sklypo planu 2009 m. kovo 5 d. Parengtą planą 2009 m. birželio 13 d. suderino Anykščių rajono žemėtvarkos skyriaus vedėjas. Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto autorė V. Ž., 2009 m. vasario 24 d. paženklinusi B. G. žemės sklypą Nr. (duomenys neskelbtini) patikslintomis ribomis, tuo metu rengiamame Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto plane pažymėjo 4 m pločio projektuojamą kelią (nuo kelio Anykščiai–Mačionys tarp P. ir P. Č. ir B. G. sklypų iki R. T. sklypo).

Atsakovas pabrėžė, kad viešo svarstymo visuomenėje metu, kuris vyko nuo 2009 m. balandžio 3 d. iki 2009 m. balandžio 17 d., projektuojamas kelias Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto plane jau buvo pažymėtas.

Nurodė, kad, vadovaujantis Metodikos 86 punktu, 2009 m. kovo 27 d. skelbime laikraštyje „Šilelis“ buvo nurodyta, kad Anykščių rajono žemėtvarkos skyrius skelbia viešą Burbiškio kadastro vietovėje parengto žemės reformos žemėtvarkos projekto svarstymą su visuomene, projekto eksponavimo datą, vietą (adresą), datą, kada dalyvaus projekto autorė, laikotarpį, per kurį suinteresuoti asmenys gali pareikšti savo pastabas, pretenzijas (skelbime nėra nurodyta, kad projektu turi domėtis tik norintys įsigyti ar nuomoti valstybinę žemę asmenys).

Trečiasis suinteresuotas asmuo R. T. su apeliaciniu skundu nesutiko ir prašė atmesti jį kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į apeliacinį skundą (I t., b. l. 148-154) nurodė, kad:

1. Tiek Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymas (toliau – ir Žemės reformos įstatymas), tiek Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) yra aukštesnę teisinę galią turintys teisės aktai nei Vyriausybės nutarimu patvirtintas Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo ir įgyvendinimo tvarkos aprašas. Todėl kilus neaiškumams ar abejonėms, pirmiausia turi būti taikomi įstatymai, o ne juos įgyvendinantys teisės aktai – nutarimai. Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo kaimo vietovėse metodika ir jos taikymo būtinumas tiesiogiai apibrėžtas ir reglamentuotas Žemės reformos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje. Būtinybė raštu informuoti besiribojančių kaimyninių sklypų savininkus tik ruošiant detalųjį planą kildinama iš Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 1 dalies. Faktą, kad šiuo atveju Įsakymu patvirtintas žemėtvarkos projektas laikytinas specialiuoju planavimo dokumentu, o ne detaliuoju planu, numato Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 58 punktas. Todėl pareiškėja neturėjo būti raštu informuota apie rengiamą ir vėliau Įsakymu patvirtintą žemėtvarkos projektą, nes jis laikytinas specialiuoju, o ne detaliuoju teritorijų planavimo dokumentu.

2. Rengiamas specialusis planas (žemėtvarkos projektas) iš esmės paliečia visos planuojamos vietovės (kadastrinės vietovės) žemės sklypų savininkus. Teisės aktuose nustatytas įpareigojimas skelbti viešai spaudoje praranda bet kokį aktualumą: viešo informavimo procesas turi būti efektyvus ir ekonomiškas bei realiai įgyvendinamas. Šių principų realizuoti neišeitų, jei visi kadastrinės vietovės žemės sklypų savininkai turėtų būti raštu informuoti apie vykdomą žemėtvarkos procesą.

3. Iš 2008 m. rugsėjo 4 d. žemės sklypo ribų paženklinimo-parodymo akto, jame nurodytų pareiškėjos pastabų matyti, kad 2008 m. rudenį pareiškėjai jau buvo žinomos tikslios valstybinėje žemėje projektuojamo kelio projektavimo aplinkybės. Pavyzdžiui, buvo žinoma, jog bus projektuojamas 4 m pločio įvažiavimo kelias, kuris ribosis su pareiškėjai priklausančiu žemės sklypu ir žvyrkeliu.

4. Kelio apsaugos zonų taikymo paskirtis – užtikrinti didelio „apkrovimo“ (bent jau rajoninio lygmens) kelių tinkamą eksploatavimą. Šiuo atveju patvirtintu Įsakymu suprojektuoto kelio tikslas ir paskirtis – įvažiavimo kelias, kuris jungia rajoninį kelią su privačios nuosavybės teise priklausančiu žemės sklypu. Tokio kelio eksploatacija minimali – keletas automobilių per savaitę; atitinkamai ir tokio kelio naudojimo rizika taip pat minimali.

5. Pareiškėja nepagrįstai nurodo, kad buvo pažeistos jos teisės. Aplinkybė, kad ginčijamu žemėtvarkos projektu nebuvo nustatytos kelio apsaugos juostos, jai yra naudinga, nes nėra apsunkinamas jai nuosavybės teise priklausantis žemės sklypas.

6. Teisės aktai nenustato jokių atstumų apribojimų, susijusių su kelių, juo labiau įvažiavimo kelių, tiesimu netoli vandens telkinių – kūdrų, kurių plotas mažesnis nei 1 000 kv. m.

IV. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 14 d. nutartimi (I t., b. l. 189–197) pareiškėjos apeliacinį skundą atmetė. Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimą panaikino ir priėmė naują sprendimą – administracinę bylą pagal pareiškėjos P. Č. skundą nutraukė.

Apeliacinės instancijos teismas konstatavo, kad pareiškėjos skundas negalėjo būti priimtas ir nagrinėjamas teismo, kadangi, atsižvelgiant į tai, kad žemės reformos žemėtvarkos projektas jau yra apskrities viršininko įsakymu patvirtintas, bei remiantis Lietuvos Respublikos Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalimi, pareiškėja, prieš teikdama skundą teismui, privalėjo Įsakymą skųsti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka.

Teismas nustatė, kad Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymas „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ pareiškėjai tapo žinomas, kai 2011 m. sausio 17 d. jis buvo pateiktas teismui kitoje administracinėje byloje, kurioje ji yra pareiškėja, o nagrinėjamoje byloje pareiškėjos skundas dėl šio Įsakymo teisme gautas 2011 m. vasario 17 d. Remdamasis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi, teismas konstatavo, kad pareiškėja praleido dvidešimties dienų terminą skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti ir nėra pagrindo terminą atnaujinti, kadangi aplinkybių, kurias būtų pagrindas pripažinti svarbiomis, nėra.

Teismas pripažino, kad pareiškėja pasinaudoti nustatyta skundo nagrinėjimo neteismine tvarka nebegali, dėl to byla pagal pareiškėjos skundą nutrauktina (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 str. 1 d. 7 p.).

V. Pareiškėja P. Č. pateikė prašymą atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012, remiantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 153 straipsnio 2 dalies 10 ir 12 punktuose nustatytais pagrindais (II t., b. l. 1-10).

Pareiškėja nurodė, kad teismas nepagrįstai konstatavo, jog pareiškėjos skundas turėjo būti nagrinėjamas Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio reglamentuota išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarka. Teigė, kad Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 1–3 dalių loginė analizė leidžia daryti išvadą, jog Nacionalinės žemės tarnybos vadovas apeliacine tvarka nagrinėja tuos asmenų skundus žemės reformos žemėtvarkos projektų sprendinių klausimais, kurie jau yra išnagrinėti Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių arba skundus dėl pačių Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių priimtų sprendimų, atliktų veiksmų. Pažymėjo, kad šioje byloje buvo ginčijamas apskrities viršininko, o ne Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio padalinio, sprendimas, kuriuo patvirtintas valstybės įmonės Valstybinio žemėtvarkos instituto, kuris taip pat nėra Nacionalinės žemės tarnybos teritorinis padalinys, parengtas žemėtvarkos projektas. Todėl manė, kad nagrinėjamu atveju aktualios Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies nuostatos.

Aiškindama Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies nuostatas, pareiškėja vadovavosi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 8 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS146-319/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo Praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimo II dalimi. Teigė, kad kelio suprojektavimas nesuformuotame valstybinės žemės sklype, kurio buvusi paskirtis – žemės ūkio, yra susijęs su pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties, naudojimo būdo ir pobūdžio nustatymu ar pakeitimu, t. y. patenka į Lietuvos Respublikos žemės įstatymo reglamentavimo sritį ir jam taikytina šiame įstatyme nustatyta skundų nagrinėjimo tvarka (44 str. 1 d.).

Taip pat nurodė, kad apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai ir neteisingai konstatavo, jog, taikant Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje reglamentuotą išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarką, pareiškėjos skundas turėjo būti pateiktas Nacionalinės žemės tarnybos vadovui per 20 darbo dienų. Remdamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 14 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS822-168/2009, teigė, kad teismas neteisingai nurodė išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Nurodė, kad jei teismas žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimą prilygino Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje nustatyto sprendimo priėmimui, jis turėjo konstatuoti, kad ginčas galėjo būti nagrinėjamas tik teisme. Manė, jog aplinkybė, kad nuo 2010 m. liepos 1 d. buvo panaikintos apskrities viršininko administracijos, ir dalį jų funkcijų perėmė Nacionalinė žemės tarnyba bei jos teritoriniai padaliniai, nėra pagrindas daryti išvadą, jog šioje byloje ginčyto Įsakymo priėmimo metu apskrities viršininkas veikė kaip Nacionalinės žemės tarnybos teritorinis padalinys. Tokią išvadą grindė ir 2010 m. gruodžio 31 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimi administracinėje byloje AS858-807/2010. Teigė, kad jei teismas būtų nurodęs teisingą skundą turinčią nagrinėti instituciją, nebūtų galima konstatuoti, jog terminas skundui paduoti yra praleistas.

Pažymėjo, kad teismas nepagrįstai ir neteisėtai konstatavo, jog nėra pagrindo atnaujinti terminą skundui paduoti ir pareiškėja nebegali pasinaudoti ikiteismine skundo nagrinėjimo tvarka. Rėmėsi Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi ir teigė, kad šioje teisės normoje yra įtvirtinta pareiškėjo teisė, praleidus terminą skundui paduoti, Nacionalinės žemės tarnybos vadovui pateikti motyvuotą prašymą atnaujinti skundo padavimo terminą ir nurodyti, pareiškėjo nuomone, svarbias termino praleidimo priežastis. Nacionalinės žemės tarnybos vadovui netenkinus pareiškėjos prašymo atnaujinti terminą, pareiškėja turėtų galimybę tokį sprendimą skųsti teismui. Tačiau pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas galutine ir neskundžiama nutartimi išsprendė termino atnaujinimo klausimą, nors šis klausimas iki tol nebuvo nagrinėjamas nei Nacionalinėje žemės tarnyboje, nei pirmosios instancijos teisme, nei apeliacinės instancijos teisme. Nurodė, kad termino skundui paduoti atnaujinimo pagrindas ir praleidimo priežastys yra išimtinai faktinių aplinkybių klausimas, todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas neturėtų nagrinėti ir pasisakyti dėl tų aplinkybių, kurios nebuvo nagrinėjamos ir dėl kurių nebuvo pasisakyta pirmosios instancijos teisme. Pabrėžė, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas konstatavo faktines aplinkybes, dėl kurių pareiškėja neturėjo galimybės pasisakyti. Tokiu būdu buvo pažeistas gero administravimo principas, teisė būti išklausytam, šalių procesinio lygiateisiškumo principas, teisė į apeliaciją. Taip pat manė, kad nagrinėjamu atveju termino skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti praleidimo priežastys turi būti pripažintos svarbiomis ir terminas skundui paduoti turi būti atnaujintas.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. vasario 6 d. nutartimi (II t., b. l. 23–31) atnaujino procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 pagal pareiškėjos P. Č. skundą atsakovui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių žemėtvarkos skyriui dėl įsakymo dalies panaikinimo, trečiaisiais suinteresuotais asmenimis byloje dalyvaujant Anykščių rajono savivaldybės administracijai, R. T., S. G., V. J. R. ir P. Č., bei perdavė bylą Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Teisėjų kolegija rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 31 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimas, publikuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, p. 545–546), kurioje buvo ginčijama Tauragės apskrities viršininko įsakymo dalis, kuria iš žemės reformos žemėtvarkos projekto buvo išbraukti pareiškėjams suprojektuoti žemės sklypai – t. y. ginčas buvo keliamas dėl administracinio akto, kuriuo buvo patvirtintas žemės reformos žemėtvarkos projektas, pakeitimo.

Šioje byloje ginčyto apskrities viršininko įsakymo priėmimo metu galiojusios Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies redakcijoje buvo nustatyta, kad skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemėnaudų tinkamumo, žemės privatizavimui ir nuomai parengtų dokumentų bei įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų neatitikimo nagrinėja apskričių viršininkai ir Vyriausybės įgaliota institucija. Vyriausybės įgaliota institucija nenagrinėja apskrities viršininko neapsvarstytų prašymų ir skundų. Tokia institucija, Vyriausybės įgaliota nagrinėti apskrities viršininko jau apsvarstytus prašymus ir skundus, yra Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, kuri įsteigta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 709 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos įsteigimo“.

Nuo 2010 m. liepos 1 d. pasikeitus Žemės reformos įstatymo 18 straipsniui, šioje teisės normoje buvo įtvirtinta nauja išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, pagal kurią tam tikri ginčai buvo priskirti nagrinėti Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui (Žemės reformos įstatymo 18 str. 2 d.), o tam tikri Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio padalinio sprendimai skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos vadovui (Žemės reformos įstatymo 18 str. 3 d.). Įvertinęs pasikeitusią išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarką, administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 teismas padarė išvadą, kad apskrities viršininko sprendimas dėl administracinio akto, kuriuo buvo patvirtintas žemės reformos žemėtvarkos projektas, pakeitimo, turėjo būti skundžiamas Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalimi.

Atsižvelgęs į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 31 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 pateiktą išaiškinimą bei nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismo atliktą Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio nuostatų aiškinimą ir taikymą, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nusprendė, kad tokie išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkos aiškinimo skirtumai galėjo lemti neteisingo sprendimo priėmimą šioje administracinėje byloje, nes nustačius, kad apskrities viršininko, kaip žemės reformos vykdytojo, sprendimai, pasikeitus išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkai, turėjo būti skundžiami vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalimi. Tokiu atveju nagrinėjamoje byloje turėjo būti vertinamas kilusio ginčo pobūdis, nes, vadovaujantis nurodytoje teisės normoje nustatyta tvarka, Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka skundžiami tik tie sprendimai, kurie priimti dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo. Teismas sutiko su pareiškėjos teiginiu, kad, atsižvelgus į šioje byloje kilusio ginčo pobūdį ir vadovaujantis administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 pateiktais išaiškinimais, kreipimosi į teismą dėl Įsakymo panaikinimo teisė nebūtų ribojama išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka.

Teisėjų kolegija pažymėjo, kad pagal teisinį reguliavimą, galiojusį iki 2010 m. liepos 1 d., Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme buvo formuojama praktika, jog administraciniams aktams, kuriais patvirtinami žemėtvarkos projektai, apskųsti paprastai yra taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimo, publikuoto Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, p. 544). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. sausio 23 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS143-38/2013, bei 2012 m. gegužės 18 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS556-370/2012 (vadovaujantis nuo 2010 m. liepos 1 d. įsigaliojusia Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio redakcija) konstatavo, kad įsakymai, kuriais patvirtinti žemės reformos žemėtvarkos projektai, turi būti skundžiami, laikantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalyje privalomos išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkos.

Remdamasis minėtais Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimais, teismas nusprendė, jog negalima vienareikšmė išvada, kad administracinis aktas, kuriuo patvirtinamas žemės reformos žemėtvarkos projektas, visais atvejais prieš kreipiantis į teismą turi būti apskųstas laikantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2–3 dalyje nustatytos tvarkos. Todėl tai leidžia daryti išvadą, kad nagrinėjamu atveju privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka nėra aiški.

Apibendrindama faktines bylos aplinkybes, teisinį reglamentavimą bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus, teisėjų kolegija konstatavo, kad nagrinėjamu atveju yra pagrįsta abejonė, jog pareiškėjos konstitucinė teisė kreiptis į teismą nustatant, kad tokios teisės realizavimui yra privaloma išankstinio ginčo nagrinėjimo tvarka, galėjo būti nepagrįstai apribota, nes kilusio ginčo pobūdis bei teisinis reguliavimas leidžia daryti prielaidą, jog teisės norma, kuria vadovavosi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, pareiškėjos teisės į teismą ribojimo nenustato bei sudaro pagrindą spręsti, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiuo klausimu nėra vienoda.

Teismas taip pat pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas paprastai laikosi pozicijos, kad bylos nagrinėjimo metu nustačius, jog ginčas, prieš kreipiantis į teismą, turėjo būti nagrinėjamas vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje nustatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, skundas turi būti paliktas nenagrinėtas (pvz., 2006 m. lapkričio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A6-1944/2006, 2012 m. rugsėjo 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-1948/2012), o ne nutraukiama administracinė byla. Be to, teismas sutiko su pareiškėjos argumentu, kad teisė spręsti dėl termino skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi suteikta Nacionalinės žemės tarnybos vadovui, o ne teismui.

Teismas padarė išvadą, kad nutraukdamas administracinę bylą pagal pareiškėjos skundą, apeliacinės instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė teisės aktų nuostatas bei nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos praktikos iš esmės analogiškose bylose. Apibendrindama nustatytas aplinkybes ir padarytas išvadas, teisėjų kolegija konstatavo, jog šioje byloje yra pagrindas atnaujinti procesą: ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punkto pagrindu, nes teismui konstatavus, kad ginčui dėl Įsakymo panaikinimo įstatyme nustatyta privaloma išankstinio ginčo nagrinėjimo tvarka ir šia tvarka nebegalima pasinaudoti, dėl netinkamai pritaikytų materialiosios teisės kreiptis į teismą ribojimų galėjo būti neteisingai išspręsta byla; bei ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punkto pagrindu, nes Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiuo klausimu nėra vienoda, o tai sudaro pagrindą išvadai, kad nagrinėjamu atveju privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka nėra aiški, todėl, teisėjų kolegijos vertinimu, būtina užtikrinti vienodos administracinių teismų praktikos formavimą.

Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

VI. Procesą administracinėje byloje atnaujinusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija perdavė bylą iš naujo nagrinėti apeliacine tvarka. Tai iš esmės reiškia, kad bylą iš naujo apeliacine tvarka nagrinėjanti išplėstinė teisėjų kolegija turėtų atlikti visapusišką pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo patikrinimą (ABTĮ 136, 161 str.). Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, jog bylos, kurioje procesas atnaujintas, ypatybė yra ta, kad nagrinėjant tokias bylas būtina atsižvelgti į nutartyje atnaujinti procesą apibrėžtas proceso atnaujinimo ribas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-393/2010; 2011 m. liepos 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-3034/2011, 2013 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-3147/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. vasario 6 d. nutartimi, kuria buvo atnaujintas procesas administracinėje byloje Nr. A261-244/2012, pažymėjo, jog pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimo, publikuoto Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, p. 544; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010; 2013 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-38/2013; 2012 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-370/2012 ir kt.) negalima vienareikšmė išvada, kad administracinis aktas, kuriuo patvirtinamas žemės reformos žemėtvarkos projektas, visais atvejais prieš kreipiantis į teismą turi būti apskųstas laikantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2–3 dalyje nustatytos tvarkos. Todėl tai, teisėjų kolegijos manymu, leidžia teigti, kad nagrinėjamu atveju privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka nėra aiški. Teisėjų kolegija taip pat konstatavo, kad yra pagrįsta abejonė, jog pareiškėjos konstitucinė teisė kreiptis į teismą nustatant, kad tokios teisės realizavimui yra privaloma išankstinio ginčo nagrinėjimo tvarka, galėjo būti nepagrįstai apribota, nes kilusio ginčo pobūdis bei teisinis reguliavimas leidžia daryti prielaidą, jog teisės norma, kuria vadovavosi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėjęs administracinę bylą Nr. A261-244/2012, pareiškėjos teisės į teismą ribojimo nenustato bei sudaro pagrindą spręsti, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiuo klausimu nėra vienoda.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, atnaujinusi procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012, taip pat pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas paprastai laikosi pozicijos, jog bylos nagrinėjimo metu nustačius, kad ginčas, prieš kreipiantis į teismą, turėjo būti nagrinėjamas vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje nustatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, skundas turi būti paliktas nenagrinėtas (žr., pvz., 2006 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A6-1944/2006, 2012 m. rugsėjo 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1948/2012), o ne nutraukiama administracinė byla. Todėl padarė išvadą, kad, nutraukdamas administracinę bylą pagal pareiškėjos skundą, apeliacinės instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė teisės aktų nuostatas bei nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos praktikos iš esmės analogiškose bylose. Be to, pažymėjo, kad teisė spręsti dėl termino skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi suteikta Nacionalinės žemės tarnybos vadovui, o ne teismui.

Išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad nutarties, kuria yra atnaujintas procesas administracinėje byloje, motyvai bei pirmiau nurodytas administracinių teismų praktikoje įtvirtintas reikalavimas nagrinėjant bylą po proceso atnaujinimo atsižvelgti į nutartyje atnaujinti procesą apibrėžtas proceso atnaujinimo ribas, apibrėžia ir šios administracinės bylos nagrinėjimo ribas. Todėl byloje turi būti nagrinėjamas klausimas dėl Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2-3 dalių aiškinimo ir taikymo žemės reformos teisinių santykių srityje, t. y. dėl administraciniams aktams, kuriais patvirtinami žemėtvarkos projektai, taikomos apskundimo tvarkos, taip pat dėl procesinių teisinių pasekmių ir administracinės bylos baigties, nepasinaudojus išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka.

VII. Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymas (tiek galiojusi skundo padavimo metu, tiek šiuo metu aktuali redakcijos) yra specialusis įstatymas, reglamentuojantis žemės privatizavimo ir žemės reformos, kuria siekiama įgyvendinti asmenų teisę į žemės nuosavybę bei naudojimą įstatymų nustatyta tvarka ir sąlygomis grąžinant neteisėtai nusavintą žemę, perduodant ar suteikiant neatlygintinai nuosavybėn bei parduodant pageidaujantiems ją pirkti, išnuomojant ar suteikiant naudotis valstybinę žemę; sudaryti teisines ir ekonomines prielaidas žemės rinkai plėtotis, įgyvendinti socialinį teisingumą privatizuojant valstybinę žemę, tvarką (Žemės reformos įstatymo 1 ir 2 str.). Žemės reformos procesas apima žemės naudojimo dabartinės situacijos analizę, parengiamuosius žemėtvarkos darbus, žemės reformos žemėtvarkos projektų parengimą, jų derinimą, teisinį, ekonominį ir ekologinį pagrindimą bei tvirtinimą, pagrindinės žemės naudojimo paskirties, žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo specialiųjų sąlygų, žemės servitutų ir kitų įstatymuose numatytų ūkinės veiklos apribojimų nustatymą (Žemės reformos įstatymo 4 str. 2 d.).

Žemės reformą, pagal Žemės reformos įstatymo 16 straipsnio 1 dalį, įgyvendina Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos. Galutinius sprendimus grąžinti, perduoti, suteikti nuosavybėn neatlygintinai ir parduoti valstybinę žemę priima Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovas ar jo įgaliotas teritorinio padalinio vadovas. Valstybinė žemė išnuomojama ar perduodama naudotis Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos, savivaldybių institucijų ar kitų įstatymų nustatytų institucijų sprendimais Lietuvos Respublikos civilinio kodekso ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo nustatyta tvarka (Žemės reformos įstatymo 16 str. 1 d., 17 str.).

Žemės reformos proceso metu kylančių ginčų nagrinėjimo tvarką numato Žemės reformos įstatymo 18 straipsnis, kurio 1 dalis įtvirtina bendrąjį principą, jog sprendimus dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis asmenys gali apskųsti teismui. Tačiau skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniai padaliniai (Žemės reformos įstatymo 18 str. 2 d.). Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinių padalinių sprendimai ir veiksmai (neveikimas), išskyrus sprendimus atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka (Žemės reformos įstatymo 18 str. 3 d.). Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo priimtas sprendimas gali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka (Žemės reformos įstatymo 18 str. 4 d.).

Taigi žemės reformos proceso metu atliktiems veiksmams ir priimtiems sprendimams, numatytiems Žemės reformos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje, su sąlyga, jog šiais sprendimais nėra nusprendžiama atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti valstybinę žemę, išnuomoti ar perduoti neatlygintinai naudotis, apskųsti yra taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka.

Nagrinėjamoje byloje (atnaujintoje administracinėje byloje Nr. A261-244/2012) pareiškėja teismui skundė Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymo Nr. 16-693 „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ grafinės dalies (projekto plano) dalį – grafinį sprendinį, kuriuo nesuformuotame valstybinės žemės sklype, esančiame (duomenys neskelbtini), tarp pareiškėjai P. Č. ir tuo metu B. G. priklausiusių žemės sklypų numatytas naujas kelias. Iš skundžiamo Įsakymo matyti, kad jis patvirtino Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektą, jame suprojektuotų žemės sklypų ribas ir plotus, jiems nustatytą pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypų naudojimo būdą ir pobūdį, nustatytus suprojektuotų žemės sklypų plotus, kuriems taikomos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos bei servitutai, piliečių, kuriems, rengiant Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektą, suprojektuoti žemės, miško ir vandens telkinių sklypai, sąrašą, Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte suprojektuotų kitos paskirties žemės sklypų, reikalingų esamų pastatų eksploatacijai, sąrašą, Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte suprojektuotų valstybinės reikšmės miškų sklypų, perduodamų patikėjimo teise valstybės įmonei Anykščių miškų urėdijai valstybinėms funkcijoms vykdyti, sąrašą, Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekte suprojektuotų žemės sklypų, kurie bus perduoti patikėjimo teise valstybės įmonei Anykščių miškų urėdijai apsodinimui mišku, sąrašą ir piliečių, kurie išbraukiami iš Utenos apskrities viršininko 2008 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 16-1451 patvirtinto asmenų, pageidaujančių susigrąžinti, gauti nuosavybėn neatlygintinai, pirkti ar nuomoti žemę, mišką ar vandens telkinius Anykščių seniūnijoje Burbiškio kadastro vietovėje, sąrašo, pagal parengtą Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektą, sąrašą (I t., b. l. 31-53).

Taigi ginčijamu Įsakymu nebuvo priimtas sprendimas atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti valstybinę žemę, išnuomoti ar perduoti ją neatlygintinai naudotis, tačiau tik buvo patvirtintos tam tikrų žemės sklypų ribos, plotai, jų naudojimo būdas ir pobūdis, piliečių, kuriems žemėtvarkos projektu suprojektuoti tam tikri sklypai, sąrašai, sudarant sąlygas ateityje priimti atitinkamus sprendimus dėl nuosavybės teisių atkūrimo, žemės sklypo suteikimo nuosavybėn neatlygintinai, valstybinės žemės pardavimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis (Žemės reformos įstatymo 19 str. 5 d.). Todėl ginčijamam Įsakymui apskųsti, pagal šiuo metu galiojantį žemės reformos teisinių santykių reguliavimą, yra taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka. Pažymėtina, jog, nepaisant to, kad šiuo Įsakymu patvirtintame žemės reformos žemėtvarkos projekte nebuvo suprojektuotas (suformuotas) savarankiškas žemės sklypas ginčo keliui tarp pareiškėjai ir B. G. priklausiusių žemės sklypų, tačiau jo pažymėjimas Įsakymo grafinėje dalyje (projekto plane) yra glaudžiai susijęs su žemėtvarkos projektu, patvirtintu Įsakymu, tai yra vientisas ir nedalomas sprendimas, todėl šiam projekto sprendiniui (keliui) taikoma tokia pati apskundimo tvarka, t. y. privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka.

Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, jog Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje numatyta privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka nepažeidžia ir apskritai nepaneigia asmens konstitucinės teisės kreiptis į teismą teisminės gynybos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. lapkričio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS17-298/2007), kadangi teisinis reguliavimas suteikia teisę asmeniui, manančiam, jog jo teisės ar laisvės pažeistos, bei išnaudojusiam visas kitas prieinamas teisinės tvarkos atstatymo priemones, ginti savo teises ar laisves teisme (Žemės reformos įstatymo 18 str. 1-4 d.; ABTĮ 22 str. 3 d., 25 str. 1 d.). Pažymėtina ir tai, jog išankstinio administracinių ginčų nagrinėjimo ne per teismą instituto paskirtis suponuoja, kad jis yra skirtas tam, jog ta pati teisinė problema (administracinis ginčas), maksimaliai tokiomis pačiomis kaip ir administraciniame teisme sąlygomis kompetentingos institucijos būtų išnagrinėta ir išspręsta dar iki teismo. Tai reiškia, kad tokio skundo nagrinėjimo paskirtis yra ne papildomas asmens tariamai pažeistų teisių ar interesų gynimo apsunkinimas, o, priešingai, papildomo mechanizmo, galinčio išspręsti minėtą teisinę problemą, nustatymas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 9 d. nutartį administracinėje byloje A143-191/2010).

Pažymėtina, jog ginčijamo Įsakymo priėmimo metu galiojusio Žemės reformos įstatymo (2009 m. gruodžio 10 d. įstatymo Nr. I-1607 redakcija, galiojusi iki 2010 m. liepos 1 d.) 18 straipsnio 2 dalis numatė, kad skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemėnaudų tinkamumo, žemės privatizavimui ir nuomai parengtų dokumentų bei įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų neatitikimo nagrinėja apskričių viršininkai ir Vyriausybės įgaliota institucija. Vyriausybės įgaliota institucija nenagrinėja apskrities viršininko neapsvarstytų prašymų ir skundų. Tokia institucija, Vyriausybės įgaliota nagrinėti apskrities viršininko jau apsvarstytus prašymus ir skundus, buvo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, įsteigta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 709 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos įsteigimo“.

Lyginant su šiuo metu galiojančiomis (ir ginčui aktualiomis) Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio nuostatomis, išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka dėl žemės reformos teisinių santykių iš esmės nepakito – ji išliko privaloma. Tačiau pasikeitė subjektas, nagrinėjantis atitinkamus skundus. Pagal Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalį, skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniai padaliniai, o pagal Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalį, skundus dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinių padalinių sprendimų ir veiksmų (neveikimo) nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovas.

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad žemės reformos procese dalyvauja ne tik Nacionalinė žemės tarnyba ir jos teritoriniai padaliniai. Žemėtvarkos projektus turi teisę rengti ir Europos Sąjungos valstybių narių ar Europos ekonominės erdvės valstybių (toliau – ir valstybė narė) piliečiai, kiti fiziniai asmenys, kurie naudojasi Europos Sąjungos teisės aktų jiems suteiktomis judėjimo valstybėse narėse teisėmis, valstybėje narėje įsteigti juridiniai asmenys ar kitos organizacijos, ar jų padaliniai. Šie asmenys žemės reformos žemėtvarkos projektus rengia turėdami jiems nustatyta tvarka išduotus kvalifikacijos pažymėjimus žemės reformos žemėtvarkos projektams rengti (toliau – ir kvalifikacijos pažymėjimas) arba kitos valstybės narės išduotą kvalifikacijos pažymėjimą ar kitą dokumentą, kuriuo suteikiama teisė rengti žemės reformos žemėtvarkos projektus (Žemės reformos įstatymo 16 str. 3 d.). Prašymus išsinuomoti valstybinę žemę ir naudotis valstybine žeme taip pat nagrinėja ir sprendimus priima savivaldybių institucijos ar kita įstatymų nustatyta institucija Lietuvos Respublikos civilinio kodekso ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo nustatyta tvarka (Žemės reformos įstatymo 17 str.). Atitinkamų žemės sklypų ženklinimą atlieka matininkai, su kuriais asmenys, pageidaujantys susigrąžinti natūra ar gauti nuosavybėn neatlygintinai pirkti, išsinuomoti, gauti neatlygintinai naudotis ar patikėjimo teise valdyti žemės sklypus, yra sudarę žemės reformos žemėtvarkos projekto įgyvendinimo darbų apmokėjimo sutartį (Žemės reformos žemėtvarkos projektų ir jiems prilyginamų žemės sklypų planų rengimo ir įgyvendinimo metodikos 16 p.). Suinteresuotos valstybės ar savivaldybės institucijos tvirtina kartografinę medžiagą, kurioje pažymima informacija apie žemės plotus, priskirtinus valstybės išperkamai ir (ar) neprivatizuojamai žemei (Metodikos 10.13 p.) ir kt.

Atsižvelgiant į tai, kad, kaip minėta, žemės reformos procesas apima įvairaus pobūdžio veiksmus ir sprendimus (Žemės reformos įstatymo 4 str. 2 d.), o žemės reformos procese dalyvauja įvairios valstybės, savivaldybės institucijos, fiziniai ar juridiniai asmenys, įmonės, įstaigos ar organizacijos, Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalis aiškintina tokiu būdu, jog Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniai padaliniai nagrinėja skundus dėl kitų subjektų (valstybės ir savivaldybės institucijų, žemėtvarkos projektų rengėjų, matininkų, kitų fizinių ar juridinių asmenų, įmonių, įstaigų ar organizacijų), dalyvaujančių žemės reformos procese, atliktų paruošiamųjų, pagalbinių, tarpinių veiksmų bei priimtų sprendimų (dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties), išskyrus sprendimus dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis. Tokiu būdu, pagal Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalį, Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovas nagrinėja skundus dėl savo teritorinių padalinių priimtų valinių sprendimų ir veiksmų (neveikimo) (tiek teritoriniams padaliniams išnagrinėjus anksčiau minėtus skundus ar vengiant tai atlikti, tiek priėmus savarankiškus sprendimus, atlikus veiksmus ar vengiant juos atlikti), išskyrus sprendimus atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą.

Nagrinėjamoje byloje tinkamo subjekto, turinčio nagrinėti skundą dėl Įsakymo patvirtinti žemės reformos žemėtvarkos projektą išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, pasirinkimą sunkina ta aplinkybė, jog Įsakymą priėmė Utenos apskrities viršininkas (Žemės reformos įstatymo 20 str., 2009 m. gruodžio 10 d. įstatymo Nr. I-1607 redakcija, galiojusi iki 2010 m. liepos 1 d.). Tačiau pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo ir jį keitusių įstatymų pripažinimo netekusiais galios įstatymo 2 straipsnio 4 dalimi nuo 2010 m. liepos 1 d. apskričių viršininkų administracijos, kurios iki to laiko buvo įpareigotos spręsti, be kita ko, ir su žemės reforma susijusius klausimus, buvo likviduotos, o žemės reformą įgyvendinti pavesta Nacionalinei žemės tarnybai, perėmusiai apskričių viršininkų administracijų bei jose veikusių žemėtvarkos skyrių funkcijas, susijusias su žemės tvarkymu.

Perimtoms funkcijoms vykdyti pagal Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. birželio 29 d. įsakymu Nr. 3D-601 patvirtintą Nacionalinės žemės tarnybos struktūrą Nacionalinėje žemės tarnyboje buvo įsteigti 48 teritoriniai padaliniai (žemėtvarkos skyriai), kurie, vėliau keičiant Nacionalinės žemės tarnybos struktūrą (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2011 m. liepos 5 d. įsakymu Nr. 3D-553 bei 2011 m. lapkričio 23 d. įsakymu Nr. 3D-859), išliko (šiuo metu 50 teritorinių žemėtvarkos skyrių). Įgyvendindami valstybės politiką žemės tvarkymo, kitose žemės reformos, žemėtvarkos planavimo srityse, Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniai žemėtvarkos skyriai, be kita ko, organizuoja žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimą, tvirtina žemėtvarkos planavimo dokumentus bei nagrinėja atitinkamus skundus tam tikroje Lietuvos teritorijos dalyje (Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos direktoriaus 2012 m. vasario 24 d.

įsakymu Nr. 1PI-(2.1.)-63 patvirtinti teritorinių skyrių nuostatai). Aktualios redakcijos Žemės reformos įstatymo 20 straipsnis šiuo atveju patvirtina, jog Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniai padaliniai Nacionalinės žemės tarnybos vadovo gali būti įgalioti tvirtinti ir žemės reformos žemėtvarkos projektus. Taigi nagrinėjamu atveju Utenos apskrities viršininkas, tuo metu būdamas teritoriniu valstybinio administravimo subjektu (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 4 str. 4 d. 2 p.; ABTĮ 2 str. 8 d.), patvirtinęs Anykščių rajono, Anykščių seniūnijos, Burbiškio kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektą, iš esmės veikė kaip Nacionalinės žemės tarnybos atitinkamas teritorinis padalinys, priėmęs valinį sprendimą, todėl pagal šiuo metu galiojančio Žemės reformos žemėtvarkos projekto 18 straipsnio 3 dalį, Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d.

įsakymas Nr. 16-693 „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ skundžiamas Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija sutinka su Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 14 d. nutartyje padaryta išvada, jog apskričių viršininkų administraciniams aktams, kuriais tvirtinami žemės reformos žemėtvarkos projektai, apskųsti taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, o skundus dėl šių aktų, pagal Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalį, nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovas.

VIII. Privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, jos laikymasis bei pasinaudojimas ja suponuoja ir atitinkamų procesinių teisinių pasekmių atsiradimą priklausomai nuo to, kurioje teismo proceso stadijoje nustatoma, jog privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka nebuvo pasinaudota, ir kokios galimybės šia tvarka pasinaudoti dar egzistuoja. Skundo priėmimo stadijoje, remiantis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 3 punktu, teismas atsisako priimti skundą, jei nustato, kad pareiškėjas nesilaikė konkrečiai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos. Jeigu aplinkybė, jog pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, paaiškėja teismui priėmus pareiškėjo skundą, bylą nagrinėjantis teismas sprendžia atitinkamai dėl ABTĮ 101 straipsnio 7 punkto arba ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto taikymo. Tais atvejais, kai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka nebegalima pasinaudoti, byla nutraukiama vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 7 punktu, jei šia tvarka dar galima pasinaudoti – skundas paliekamas nenagrinėtas vadovaujantis ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog skundo palikimas nenagrinėtu ir bylos nutraukimas sukelia skirtingas teisines pasekmes – nutraukus bylą asmuo praranda teisę su tapačiu skundu kreiptis į teismą (ABTĮ 102 str. 3 d.), tuo tarpu skundą palikus nenagrinėtu, teisė kreiptis į teismą išlieka ir asmuo ja gali pasinaudoti, jei pašalina sąlygas, kurios buvo pagrindas skundą palikti nenagrinėtą (ABTĮ 104 str. 2 d.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 nustatė, jog pareiškėja nesilaikė šiam ginčui nustatytos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarkos ir pateikė skundą tiesiogiai teismui, todėl skundas negalėjo būti priimtas ir nagrinėtas iš esmės. Teismas, nustatęs, kad pareiškėja apie Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymą „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ sužinojo 2011 m. sausio 17 d., kai jis buvo pateiktas teismui kitoje administracinėje byloje, kurioje ji yra pareiškėja, tačiau į teismą su skundu kreipėsi tik 2011 m. vasario 17 d., bei, remdamasis ABTĮ 101 straipsnio 7 punktu, konstatavo, jog pareiškėja praleido Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalyje numatytą dvidešimties dienų terminą skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti ir nėra pagrindo terminą atnaujinti, kadangi aplinkybių, kurias būtų pagrindas pripažinti svarbiomis, nėra, todėl administracinę bylą pagal pareiškėjos skundą nutraukė, nustatęs, jog išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka nebegalima pasinaudoti.

Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalis numato, jog skundas Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui paduodamas per 20 darbo dienų nuo skundžiamo Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinio padalinio sprendimo priėmimo, atliktų veiksmų ar atsisakymo juos atlikti (neveikimo) dienos. Jeigu suinteresuotas asmuo praleidžia nustatytą skundo padavimo terminą dėl priežasčių, kurias Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovas pripažįsta svarbiomis, šis terminas Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo sprendimu gali būti atnaujintas. Tai reiškia, kad klausimą dėl skundo dėl Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio padalinio sprendimo, atliktų veiksmų ar atsisakymo juos atlikti (neveikimo) padavimo termino atnaujinimo sprendžia tik Nacionalinės žemės tarnybos vadovas. Pripažinęs skundo padavimo termino praleidimo priežastis svarbiomis, jis gali šį terminą atnaujinti. Todėl nagrinėjamoje byloje (Nr. A261-244/2012) Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nebuvo kompetentingas pripažinti, jog Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalyje numatytas dvidešimties dienų terminas skundui Nacionalinės žemės tarnybos vadovui paduoti yra praleistas ne dėl aplinkybių, kurios būtų pripažintos svarbiomis, todėl nėra pagrindo terminą atnaujinti.

Be to, išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pažymi, jog Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalyje numatyta galimybė Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui atnaujinti praleistą skundo, paduoto išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, padavimo terminą, reiškia, kad nesilaikius išankstinio ginčo nagrinėjimo tvarkos, kreipusis į teismą bei praleidus skundo Nacionalinės žemės tarnybos vadovui padavimo terminą, teoriškai galimybė pasinaudoti Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalyje numatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka išlieka, kadangi jos realus įgyvendinimas priklauso nuo Nacionalinės žemės tarnybos vadovo valios. Tokiu būdu hipotetinė galimybė pasinaudoti išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka negali būti pagrindas nutraukti administracinę bylą nesilaikius tos kategorijos byloms nustatytos išankstinio bylos nagrinėjimo ne per teismą tvarkos (ABTĮ 101 str. 7 p.). Juo labiau, atsižvelgiant į tai, kad nutraukus bylą, vėl kreiptis į teismą dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu nebegalima (ABTĮ 102 str. 3 d.). Todėl tokiu atveju taikytina kita alternatyva – skundą palikti nenagrinėtu (ABTĮ 103 str. 1 p.). Tokia išvada atitinka ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką panašiose bylose (žr., pvz., 2006 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A6-1944/2006; 2011 m. liepos 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-422/2011; 2012 m. gegužės 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-307/2012; 2012 m. rugsėjo 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1948/2012 ir kt.).

Atsižvelgdama į tai, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 14 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 iš esmės teisingai nusprendė dėl privalomos išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkos taikymo ginčo atveju, tačiau nepagrįstai konstatavo, jog pareiškėjai nesilaikius tos kategorijos byloms nustatytos išankstinio bylos nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, nebegalima šia tvarka pasinaudoti, t. y. netinkamai išaiškino ir pritaikė proceso teisės normas (ABTĮ 101 str. 7 p.) bei nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos iš esmės analogiškose bylose, išplėstinė teisėjų kolegija daro išvadą, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 14 d. nutartis keistina, pareiškėjos P. Č. skundą paliekant nenagrinėtą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 162 straipsnio 1 dalies 2 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 pakeisti taip:

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimą panaikinti, o pareiškėjos P. Č. skundą palikti nenagrinėtą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Laimė Baltrūnaitė

Romanas Klišauskas Ričardas Piličiauskas

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė Virgilijus Valančius