2013-05-02 Nr. AB-1486-3-61-3-01611-2012-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A502-50/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01611-2012-7

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. gegužės 2 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktorių vykdyti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 27 d. įsakymu Nr. 3D-373 (toliau – ir Įsakymas) patvirtinto Specialiojo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo Kauno ir Vilniaus miestuose veiksmų plano (toliau – ir Veiksmų planas) 23 priemonę ir pateikti Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba, Tarnyba) informaciją apie Veiksmų plano vykdymą.

Prašyme (b. l. 1-2) paaiškino, kad pagal Veiksmų planą Administracijos direktorius kas ketvirtį iki kito mėnesio 15 dienos turi teikti informaciją Tarnybai apie Veiksmų plano vykdymą. Šiuo atveju buvo nustatyta, kad Administracijos direktorius nepateikė Tarnybai informacijos apie Veiksmų plano vykdymą, t. y. neįgyvendino šio plano 23 priemonės. Pareiškėjas 2012 m. gegužės 18 d. pateikė atsakovui reikalavimą dėl Veiksmų plano vykdymo, tačiau šis per Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas) 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytą terminą nepranešė apie priimtą sprendimą, todėl darytina išvada, kad atsakovas atsisakė atlikti nurodytus veiksmus.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija su pareiškėjo prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime (b. l. 18-22) paaiškino, kad Vyriausybės atstovas, prašydamas įpareigoti atsakovą vykdyti Įsakymu patvirtinto Veiksmų plano 23 priemonę, viršijo įstatymų jam suteiktą kompetenciją. Vyriausybės atstovo atliekama savivaldybių administracinė priežiūra apsiriboja tikrinimu, ar savivaldybės administravimo subjektai laikosi Konstitucijos ir įstatymų nuostatų ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tačiau neapima Vyriausybės atstovo teisės reikalauti, kad savivaldybės administravimo subjektai vykdytų ministrų bei kitų centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtus teisės aktus. Veiksmų planas laikytinas Vyriausybės siekiamo tikslo spartinti nuosavybės grąžinimo procesą, įgyvendinimo priemone, rekomendacija atitinkamoms institucijoms. Veiksmų plane įtvirtintos priemonės yra rekomendacinės, todėl jų laikymasis ir vykdymas nėra privalomas. Nei Vyriausybei, nei žemės ūkio ministrui nesuteikti įgaliojimai nustatyti privalomą natūra grąžinamų žemės sklypų projektavimo tvarką ir nustatyti privalomą įpareigojimą savivaldybių administracijų direktoriams teikti informaciją Tarnybai apie rekomendacinio pobūdžio teisės akto – Veiksmų plano – įgyvendinimą. Tarnybos Vilniaus miesto žemėtvarkos skyrius informaciją apie parengtus ir patvirtintus teritorijų planavimo dokumentus gauna, kai perduodami suprojektuotų sklypų, skirtų piliečiams suteikti individualiai statybai už nuosavybės teise turėtą žemę, patvirtintus dokumentus. Toks informacijos teikimas pakankamas ir racionalus, o reikalavimas teikti informaciją kas ketvirtį iki kito mėnesio 15 dienos yra nepagrįstas, nes juo neatsižvelgiama į finansines institucijų galimybes bei darbo krūvį.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba palaikė pareiškėjo prašymą.

Atsiliepime (b. l. 33-36) paaiškino, kad vykdant Vyriausybės 2009–2012 metų programą ir siekiant paspartinti nuosavybės teisių atkūrimą, buvo patvirtintas Veiksmų planas, pagal kurį Administracijos direktorius kas ketvirtį privalo teikti Tarnybai informaciją apie šio plano vykdymą. Tačiau atsakovas Veiksmų plane nurodytos informacijos nė karto nėra pateikęs. Pagal Vyriausybės 2009–2012 metų programos 872 punktą, iki 2012 m. IV ketvirčio turi būti užbaigtos nuosavybės atkūrimo į žemę procedūros. Vadovaujantis nuosavybės teisių atkūrimą reglamentuojančių įstatymų nuostatomis atkūrimo procedūrose dalyvauja ne tik viešojo administravimo subjektai, kurie nagrinėja piliečių prašymus dėl nuosavybės teisių atkūrimo, bet ir savivaldybės. Remiantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 (toliau – ir Tvarka), 106 punktu sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose, perduodant neatlygintinai nuosavybėn piliečiams naują žemės sklypą individualiai statybai, priima Tarnybos vadovas arba jo įgaliotas žemėtvarkos skyriaus vedėjas, pagal miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detaliuosius planus ir savivaldybės administracijos direktoriaus pateiktas žemės sklypų kadastro duomenų bylas arba savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintus žemės sklypų planus.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 23 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo prašymą tenkino – įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių vykdyti Specialiojo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo Kauno ir Vilniaus miestuose veiksmų plano 23 priemonę ir per 10 dienų nuo šio sprendimo įsiteisėjimo pateikti Nacionalinei žemės tarnybai visą informaciją apie Veiksmų plano vykdymą (b. l. 63-67).

Atsižvelgdamas į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. balandžio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2141/2012 teismas padarė išvadą, kad savivaldybės institucijos, vykdydamos joms priskirtinas savarankiškąsias funkcijas, privalo vadovautis ne tik įstatymais ir Vyriausybės nutarimais, tačiau ir juos įgyvendinančiais teisės aktais. Priešingu atveju, Vyriausybės atstovas turi teisę kreiptis į teismą su prašymu įpareigoti savivaldybės institucijas vykdyti teisės aktų reikalavimus. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybėms įgyvendinant savarankiškąsias funkcijas, jų veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 11 ir 19 punktu, Tvarkos 106 punktu nuosavybės atkūrimui suformuotų žemės sklypų planų tvirtinimas yra savivaldybių vykdomomis savarankiškosiomis funkcijomis. Taigi Administracijos direktorius, veikdamas jam priskirtinos kompetencijos ribose, privalo vykdyti Veiksmų plano 23 priemonę, t. y. teikti Tarnybai visą informaciją apie veiksmų plano vykdymą, nes minėta Veiksmų plane numatyta priemonė iš esmės nustato Tvarkos 106 punkte numatytų ir savivaldybei priskirtinų funkcijų (žemės sklypų formavimas ir planų tvirtinimas) vykdymo tvarką. Vertinant Veiksmų plane įtvirtintas nuostatas, matyti, kad jomis aiškiai nustatytos pareigos ir teisės už jo vykdymą atsakingoms institucijoms, imperatyviai nurodyti atskirų veiksmų atlikimo terminai. Todėl Administracijos direktoriaus motyvai, kad Veiksmų plano nuostatos yra rekomendacinio pobūdžio ir jų vykdymas nėra privalomas – nepagrįsti.

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 23 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.

Apeliacinis skundas (b. l. 71-74) grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Tiek Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimas Nr. 1057 „Dėl Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos ir sąlygų“, tiek juo patvirtinta Tvarka gali būti ir yra taikomi be Veiksmų plano, kas suponuoja išvadą, jog Veiksmų planas nelaikytinas šį nutarimą įgyvendinančiu teisės aktu.

2. Vyriausybės atstovui nesuteikta teisė reikalauti, kad savivaldybės administravimo subjektai vykdytų ministrų bei kitų centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtus teisės aktus, jei šiais aktais nėra įgyvendinami įstatymai ir Vyriausybės nutarimai, kuriais vykdydamos savarankiškas funkcijas privalo vadovautis savivaldybės institucijos.

3. Kadangi Veiksmų planas nėra įgyvendinantis teisės aktas, pareiškėjas, kreipdamasis į teismą su prašymu įpareigoti atsakovą Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių vykdyti Veiksmų plano 23 priemonę viršijo įstatymų jam suteiktą kompetenciją.

4. Sprendžiant dėl teisės akto privalomumo pobūdžio, turi būti vertinamos ne tik akte įtvirtintos teisės ir pareigos ar terminai, bet ir nustatoma, ar teisės aktą priėmęs subjektas turėjo teisę nustatyti teisės akte tam tikras pareigas ir terminus.

5. Vyriausybės veiklos programa, kuriai pritarta Lietuvos Respublikos Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu XI-52, yra Vyriausybės politinės-teisinės atsakomybės Seimui pagrindas ir vertintina kaip teisinis dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės. Todėl Veiksmų planas laikytinas Vyriausybės siekiamo tikslo – spartinti nuosavybės grąžinimo procesą – įgyvendinimo priemone, tam tikra rekomendacija atitinkamoms institucijoms.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas prašo atsakovo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime (b. l. 79) pažymi, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracija pritarė Veiksmų planui, tuo įsipareigodama vykdyti Veiksmų plano priemones.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prieštarauja atsakovo apeliacinio skundo tenkinimui

Atsiliepime (b. l. 87-91) nurodo, kad savivaldybių administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis visais Lietuvos Respublikoje galiojančiais norminiais teisės aktais, taip pat ir įstatymus įgyvendinančiais teisės aktais.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas tenkintinas.

Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus atsisakymo vykdyti pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2012 m. gegužės 18 d. reikalavime Nr. 1R-27, kuris grindžiamas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, nurodytą Specialiojo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo Kauno ir Vilniaus miestuose veiksmų plano, patvirtinto žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 27 d. įsakymu Nr. 3D-373, 23 priemonę.

Pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą. Jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti, Vyriausybės atstovas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2012 m. balandžio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A520-2141/2012 išaiškino, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostata, kad savivaldybės administravimo subjektas „neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų“ taikoma situacijai, kai savivaldybės administravimo subjektas nesielgia taip, kaip jį įpareigojo elgtis atitinkamas įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), t. y. nepaiso jam privalomai nustatyto elgesio modelio. Sprendžiant Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies taikymo pagrįstumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti, ar šios teisės normos pagrindu savivaldybės administravimo subjektui Vyriausybės atstovo pateiktame reikalavime (ir atitinkamame Vyriausybės atstovo prašyme teismui) nurodyti įstatymai ar Vyriausybės sprendimai (dėl kurių neįgyvendinimo ar nevykdymo yra jie pateikti) atitinka nurodytus kriterijus. Taip pat būtina išaiškinti teisės akto (kurio įgyvendinimo siekia Vyriausybės atstovas) paskirtį bei jo taikymo (tuo pačiu ir taikymo laike) ypatumus. Įstatymo ar Vyriausybės sprendimo savivaldybės administravimo subjektui nustatyti reikalavimai dėl privalomo elgesio modelio yra (turi būti) suformuluoti imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1273/2012).

Tikrinamu atveju kreipdamasis į atsakovą pareiškėjas siekė, kad Administracijos direktorius atliktų Veiksmų plano 23 priemonėje numatytus veiksmus, t. y. kas ketvirtį iki kito mėnesio 15 d. teiktų informaciją Tarnybai apie Veiksmų plano vykdymą. Kaip matyti iš Įsakymo preambulėje išdėstytų teisinių pagrindų, Veiksmų planas buvo patvirtintas įgyvendinant penkioliktosios Lietuvos Respublikos Vyriausybės veiklos programos, kuriai pritarta Lietuvos Respublikos Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52, 434 punktą ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189, 869 punktą. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, vertindamas Vyriausybės programos teisinę galią ir reikšmę, 1998 m. sausio 10 d. nutarime konstatavo, jog Vyriausybės programa – Vyriausybės politinės-teisinės atsakomybės Seimui pagrindas. Tai yra teisinis dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės. Kartu ne mažiau svarbi yra jos, kaip teisinės formos, sąlygojančios Vyriausybę formuojančių institucijų veiksmus ir užtikrinančios Vyriausybės bei šių institucijų tarpusavio sąveiką, reikšmė. Taigi Vyriausybės programa nustato valstybės ekonominės ir socialinės veiklos tikslus bei kryptis, bet ne bendro pobūdžio elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų asmenų grupei.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuolat akcentuoja, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, taip pat būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas. Šiuo aspektu reikia pažymėtina, jog priimdamas Įsakymą žemės ūkio ministras nenurodė aukštesnės galios teisės normos, iš kurios eksplicitiškai arba implicitiškai kyla jo teisė ar pareiga (kompetencija) patvirtinti norminį administracinį aktą, detalizuojantį nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo proceso tam tikrus procedūrinius aspektus. Įstatymu ar Vyriausybės sprendimu, tiesiogiai reglamentuojančiu materialiosios teisės taikymo santykius, nei reikalavime, adresuotame atsakovui, nei procesiniuose dokumentuose teismui (prašyme, atsiliepime į apeliacinį skundą) nesiremia ir Vyriausybės atstovas (b. l. 1-2, 11, 79). Todėl pareiškėjo reikalavimas įpareigoti atsakovą vykdyti nebeaktualaus programinio dokumento (penkioliktosios Vyriausybės įgaliojimai yra pasibaigę) pagrindu parengtą Veiksmų planą, kai tokios pareigos jam imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai neįtvirtina galiojantis įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), negali būti pripažintas pagrįstu ir teisėtu.

Apibendrindama išdėstytus motyvus teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjo prašymą, netinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, jų kontekste neteisingai vertino byloje surinktus įrodymus, todėl 2012 m. spalio 23 d. sprendimas naikinamas ir priimamas naujas sprendimas (ABTĮ 143 str., 88 str. 1 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 23 d. sprendimą panaikinti.

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė