2021-02-17 Nr. AB-3497-3-65-3-00519-2020-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS-103-624/2021

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00519-2020-6

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2021 m. vasario 17 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Arūno Dirvono (pranešėjas) ir Mildos Vainienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos A. P. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų 2020 m. gruodžio 14 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos A. P. skundą atsakovui Lietuvos valstybei, atstovaujamai Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių skyriui, dėl akto panaikinimo ir neturtinės žalos priteisimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėja A. P. skundu kreipėsi į Regionų apygardos administracinį teismą, prašydama: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba) Anykščių skyriaus 2020 m. rugpjūčio 14 d. Žemės naudojimo patikrinimo aktą Nr. 38ŽN-83-(14.38.78.) (toliau – ir Aktas); 2) priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos Tarnybos Anykščių skyriaus, kiekvienam proceso dalyviui po 400 Eur neturtinei žalai atlyginti.

Regionų apygardos administracinis teismas 2020 m. gruodžio 14 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjos skundo reikalavimą dėl Akto panaikinimo, įpareigojo pareiškėją vėliausiai iki 2021 m. sausio 6 d. pašalinti nutarties motyvuojamojoje dalyje nurodytus skundo dalies dėl neturtinės žalos atlyginimo trūkumus ir išaiškino, kad jeigu per teismo nustatytą terminą trūkumai nepašalinami, skundas bus laikomas nepaduotu ir teisėjo nutartimi grąžinamas pareiškėjai.

Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, 17 straipsnio 1 dalies 1 punktu bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, aiškinant pastarąją teisės normą, nustatė, kad Aktas buvo parengtas Tarnybos Anykščių skyriui atliekant žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal gautus 2020 m. gegužės 14 d. ir 2020 m. gegužės 19 d. raštus dėl galimai žemės sklypų bendrą ribą žyminčių riboženklių sunaikinimo ir Vyriausybės 1994 m. gruodžio 12 d. nutarimu Nr. 1244 patvirtintų Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatų (toliau – ir Nuostatai) 11.1, 11.2, 11.6 ir 11.7 punktus.

Teismas rėmėsi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 36 straipsniu, Nuostatų 16 punktu, Tarnybos direktoriaus 2014 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-499 patvirtintų Žemės naudojimo valstybinės kontrolės organizavimo ir vykdymo, administracinių teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 11 punktu ir darė išvadą, kad Aktas yra viešojo administravimo teisinių santykių srityje teisinių pasekmių nesukeliantis, tarpinį ir parengiamąjį pobūdį turintis dokumentas, kuriame užfiksuoti patikrinimo metu nustatyti faktiniai duomenys. Tarnybos Anykščių skyrius, įvertinęs šiuos duomenis, privalėjo priimti administracinių nusižengimų teisenos teisinių santykių srityje jo kompetencijai priskirtą sprendimą. Teismas atsisakė priimti nagrinėti skundo reikalavimą dėl Akto panaikinimo kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka.

II. Pareiškėja A. P. atskiruoju skundu prašo pirmosios instancijos teismo nutartį panaikinti ir perduoti jos skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėja akcentuoja, kad ginčas yra administracinio pobūdžio, susijęs su atsakovo funkcijomis žemės naudojimo kontrolės srityje, kurias vykdydamas atsakovas priėmė Aktą. Pareiškėja remiasi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 36 straipsniu, Nuostatų 4 punktu, atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-355-492/2020 ir daro išvadą, kad atsakovo vykdoma žemės naudojimo kontrolė patenka į administracinių teisinių santykių sritį. Pareiškėja remiasi Nuostatų 15 punktu ir daro išvadą, kad Aktas yra ne tarpinis, bet baigiamasis valstybinės žemės kontrolės procedūros dokumentas, kuriame išdėstomi nustatyti faktai ir pateikiamos išvados, Aktas savo turiniu ir esme yra individualus administracinis aktas, kuris sukelia pareiškėjai teisines pasekmes. Atsakovas tokio savo patikrinimo akto pagrindu gali inicijuoti kadastrinių matavimų keitimo procedūrą ir jeigu šis tikrovės neatitinkantis Aktas nebus panaikintas teismine tvarka, pareiškėja kitose bylose šio akto net negalės kvestionuoti.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

III. Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjos A. P. atskirąjį skundą dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo 2020 m. gruodžio 14 d. nutarties dalis, kuria teismas atsisakė priimti pareiškėjos skundo reikalavimą dėl Akto panaikinimo, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Aktas yra viešojo administravimo teisinių santykių srityje teisinių pasekmių nesukeliantis, tarpinį ir parengiamąjį pobūdį turintis dokumentas, kuriame užfiksuoti patikrinimo metu nustatyti faktiniai duomenys, todėl atsisakė priimti pareiškėjos reikalavimą dėl Akto panaikinimo ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu (skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka).

Pareiškėja atskirajame skunde su tokia teismo pozicija nesutinka ir tvirtina, kad Aktas yra ne tarpinis, bet baigiamasis valstybinės žemės kontrolės procedūros dokumentas, kuriame išdėstomi nustatyti faktai ir pateikiamos išvados, Aktas savo turiniu ir esme yra individualus administracinis aktas, kuris sukelia pareiškėjai teisines pasekmes.

Teisėjų kolegija pažymi, jog teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jeigu teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2020 m. balandžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-221-520/2020 ir kt.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs, kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015; 2020 m. vasario 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-176-822/2020).

Ginčui aktualius teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 36 straipsnis, numatantis, kad žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal Vyriausybės patvirtintus nuostatus organizuoja ir vykdo Tarnyba, o koordinuoja Vyriausybės įgaliota institucija. Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu sistemingai tikrinama, ar žemę naudojantys asmenys savo veikla nepažeidė žemės naudojimo tvarkos, kurią nustato įstatymai ir Vyriausybės nutarimai. Nuostatai reglamentuoja, kad Tarnybos pareigūnai, vykdydami žemės naudojimo valstybinę kontrolę, atlieka planinius ir neplaninius žemės naudojimo patikrinimus (4 p.). Apie tokius patikrinimus pranešama suinteresuotiems asmenims, o jų rezultatai įforminami Tarnybos vadovo nustatytos formos patikrinimo akte, jame išdėstomi atitinkamai nustatyti faktai ir pateikiamos išvados (Nuostatų 13, 15 p.). Nuostatų 16 punkte nurodyta, kad žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu, atlikus šių nuostatų 11.1–11.8 papunkčiuose nurodytus patikrinimus ir nustačius žemės naudojimo tvarkos pažeidimų, žemės naudojimo valstybinę kontrolę vykdantys asmenys, vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodeksu, pradeda administracinio nusižengimo teiseną.

Taisyklių 7 punkte nustatyta, kad Tarnybos darbuotojai atlieka neplaninius žemės naudojimo patikrinimus pagal Tarnybos vadovo arba Tarnybos vadovo įgalioto teritorinio skyriaus vadovo pavedimą atlikti šiuos patikrinimus, jeigu iš fizinių ar juridinių asmenų, kitų viešojo administravimo subjektų gaunama informacija (prašymas ar skundas) apie galimus padarytus žemės naudojimo pažeidimus, taip pat kontroliuodami, ar nustatytas žemės naudojimo reikalavimų pažeidimas yra pašalintas. Taisyklių 24 punkte įtvirtinta, kad Tarnybos darbuotojas dėl kiekvieno tikrinamo objekto surašo atskirą Patikrinimo aktą. Surašytas Patikrinimo aktas su prie jo pridėtais dokumentais ne vėliau kaip per 3 darbo dienas po žemės naudojimo patikrinimo užregistruojamas dokumentų valdymo sistemoje (Taisyklių 31 p.). Jeigu žemės naudojimo patikrinimo metu buvo nustatyta žemės naudojimo tvarkos pažeidimų, atitinkančių Administracinių nusižengimų kodekse numatytų administracinių nusižengimų, kurių nagrinėjimas priskirtas Tarnybos kompetencijai, požymius, teisės aktų nustatyta tvarka patvirtinta užregistruoto Patikrinimo akto kopija su priedais tikrinto objekto savininkui, naudotojui ar jų atstovams išsiunčiama registruotąja pašto siunta ne vėliau kaip per 20 darbo dienų nuo Patikrinimo akto surašymo dienos kartu su kvietimu atvykti į teritorinį skyrių dėl nustatyto galimo administracinio nusižengimo tyrimo (Taisyklių 33 p.).

Byloje nustatyta, kad pareiškėja ginčija Aktą, kuris buvo parengtas Tarnybos Anykščių skyriui atliekant žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal gautus 2020 m. gegužės 14 d. ir 2020 m. gegužės 19 d. raštus dėl galimai žemės sklypų bendrą ribą žyminčių riboženklių sunaikinimo ir Nuostatų 11.1, 11.2, 11.6 ir 11.7 punktus. Pareiškėjos ginčijamo Akto dalyje „Nuostatų reikalavimų laikymasis“ nurodyta, kad nesilaikoma Nuostatų 11.6 ir 11.7 punktų reikalavimų, o dalyje „Nustatyti pažeidimai“ nurodyta, kad galimai pažeisti Žemės sklypo ribų ženklinimo taisyklių 8 ir 9 punktai, Žemės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 7 punktas. Akte įrašytos atlikto patikrinimo metu nustatytos faktinės aplinkybės. Aktu pareiškėjai nenustatytos jokios teisės ar pareigos, jis jokių teisinių pasekmių jai nesukelia (nedaro įtakos pareiškėjos teisėms ir pareigoms). Akte pareiškėjos atžvilgiu nebuvo numatyta jokių privalomų vykdyti įpareigojimų, duota nurodymų ar išdėstyta kitų Tarnybos vardu priimtų sprendimų, galinčių lemti pareiškėjos teises ir pareigas. Akte įrašytas tik siūlymas sklypų savininkams organizuoti riboženklių atstatymą pagal sklypo planą ar teisės aktų nustatyta tvarka tikslinti sklypų planus. Be to, Tarnybos Anykščių skyriaus specialisčių atliktas žemės naudojimo patikrinimas bei patikrinimo akto surašymas yra tik administracinės procedūros dalis, bet ne savarankišką juridinę galią turinti aktas (veiksmas), todėl žemės naudojimo patikrinimo aktas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-819-492/2017). Kaip teisingai atkreipė dėmesį pirmosios instancijos teismas, Tarnybos Anykščių skyrius, įvertinęs šiuos duomenis, privalėjo priimti administracinių nusižengimų teisenos teisinių santykių srityje jo kompetencijai priskirtą sprendimą. Tai reiškia, kad tarp pareiškėjos ir Tarnybos Anykščių skyriaus yra susiklostę ANK reguliuojami teisiniai santykiai. Pažymėtina, kad Tarnybos Anykščių skyriaus 2020 m. spalio 30 d. rašte Nr. 38SD-4940-(14.38.105) nurodyta, jog administracinių nusižengimų tyrimas dėl Akte nustatyto galimo pažeidimo (nuolatinių žemėnaudos riboženklių sunaikinimo) aplinkybių išaiškinimo, pažeidėjo nustatymo dar nebaigtas.

Teisėjų kolegijos vertinimu, nėra pagrindo sutikti su pareiškėjos atskirojo skundo teiginiu, jog šioje byloje turėjo būti vadovaujamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 3 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eAS-355-492/2020: tam, kad būtų teisinis pagrindas atsižvelgti į ankstesnėse bylose suformuluotas teisės aiškinimo ir taikymo taisykles, būtina, jog būtų tapačios arba esminių panašumų turėtų tos aplinkybės, kurios buvo suformuluotų teisės aiškinimo ir taikymo taisyklių ratio decidendi (argumentas, kuriuo grindžiamas sprendimas), t. y. kad būtų tapačios arba esminių panašumų turėtų tos teisiškai reikšmingos aplinkybės, kurių pagrindu ir buvo suformuluota atitinkama taisyklė (žr., pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-184-662/2021).

Administracinėje byloje Nr. eAS-355-492/2020, skirtingai nei šioje administracinėje byloje, buvo keliamas atsakovo kompetencijos klausimas ir / ar atsakovo atsakymas į pareiškėjos prašymą atitinka įstatymų keliamus kriterijus, todėl buvo konstatuota, kad pareiškėja, reikšdama reikalavimą panaikinti atsakovo sprendimą, siekė inicijuoti teisminį ginčą dėl atsakovo, kaip viešojo administravimo subjekto, veiklos. Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjos atskirajame skunde nurodomos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 3 d. išnagrinėtos administracinės bylos Nr. eAS-355-492/2020 ratio decidendi skiriasi, todėl ja vadovautis nėra pagrindo.

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog ginčas dėl Tarnybos Anykščių skyriaus Akto panaikinimo nėra nagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka, kadangi Aktas nėra savarankiškas administracinis aktas, lemiantis pareiškėjos teises ar įstatymų saugomus interesus ir galintis būti ginčo dalyku administraciniame teisme (ABTĮ 5 str. 3 d. 1 p., 23 str. 1 d.), todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė priimti šį pareiškėjos skundo reikalavimą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos A. P. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų 2020 m. gruodžio 14 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas

Arūnas Dirvonas

Milda Vainienė