2013-06-03 Nr. AB-2222-3-61-3-01610-2012-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A520-970/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01610-2012-6

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. birželio 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą, prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas) direktorių įgyvendinti Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo (toliau – ir Žemės reformos įstatymas) 22 straipsnio 1 dalį, vykdyti žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 27 d. įsakymu Nr. 3D-373 patvirtinto Specialiojo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo Kauno ir Vilniaus miestuose veiksmų plano (toliau – ir Specialusis veiksmų planas) 14 priemonę ir Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) bei aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. D1-239 patvirtintų Detaliųjų planų rengimo taisyklių (toliau – ir Detaliųjų planų rengimo taisyklės) nustatyta tvarka organizuoti Vilniaus miesto teritorijų, kuriose numatoma suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimą, teikti detaliųjų planų projektus viešai svarstyti, derinti, tikrinti ir tvirtinti.

Paaiškino, kad Specialiojo veiksmų plano 14 priemonėje nustatyta, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2009–2011 metais turi parengti ir patvirtinti ne mažiau kaip 400 perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų už miestuose nuosavybės teise turėtą žemę detaliuosius planus iki 1995 m. birželio 1 d. miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 dalį savivaldybės administracijos direktorius organizuoja detalųjį teritorijų planavimą. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija 2012 m. kovo 9 d. raštu Nr. 2D-1318(12.147) Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje pranešė, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2009–2011 metais Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba, NŽT) Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui pateikė tik 63 naujų žemės sklypų Vilniaus mieste, suprojektuotų perduoti neatlygintinai nuosavybėn, detaliuosius planus. Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2012 m. balandžio 10 d. raštu Nr. A51-21573(2.14.2.12-MP8) Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje pateikė informaciją apie Vilniaus miesto teritorijas, kuriose numatoma suprojektuoti papildomai apie 358 perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus individualiai statybai. Vilniaus miesto savivaldybės administracija pranešė, kad šių teritorijų detalieji planai dar neparengti. Nustatęs, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius neįgyvendina Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies, nevykdo Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės, pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui 2012 m. gegužės 18 d. pateikė reikalavimą Nr. 1R-28 įgyvendinti Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalį, vykdyti Specialiojo veiksmų plano 14 priemonę. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius Vyriausybės atstovui per Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas) 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytą terminą nepranešė apie priimtą sprendimą dėl Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje reikalavimo. Darė išvadą, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsisako vykdyti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje reikalavimą.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija atsiliepimu prašė Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Teigė, kad pareiškėjas, kreipdamasis į teismą su prašymu įpareigoti atsakovą vykdyti Specialiojo veiksmų plano 14 priemonę, viršijo įstatymų jam suteiktą kompetenciją. Nurodė, jog Vyriausybės atstovo atliekama savivaldybių administracinė priežiūra apsiriboja tikrinimu, ar savivaldybės administravimo subjektai laikosi Konstitucijos ir įstatymų nuostatų, ar vykdo Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) sprendimus, tačiau neapima Vyriausybės atstovo teisės reikalauti, kad savivaldybės administravimo subjektai vykdytų ministrų bei kitų centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtus teisės aktus.

Paaiškino, jog Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nustatyto įpareigojimo savivaldybių institucijoms iki 2002 m. liepos 1 d. parengti ir patvirtinti teritorijų planavimo dokumentus, kuriais būtų suprojektuojami žemės sklypai piliečiams perduotini nuosavybėn neatlyginamai, nebuvo objektyviai įmanoma įvykdyti dėl labai didelio nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo masto ir sudėtingo teritorijų planavimo dokumentų rengimo proceso. Nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procesas buvo vykdomas ir po šio minėtame įstatyme nustatyto termino. Pažymėjo, kad Vilniaus miesto savivaldybė šiuo metu organizuoja teritorijų planavimo dokumentų, kuriais projektuojami nauji piliečiams neatlygintinai suteiktini žemės sklypai, rengimą.

Pažymėjo, kad pagal Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtintą Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrąjį planą iki 2015 metų (toliau – ir Bendrasis planas) detalieji planai, kuriuose būtų planuojami piliečiams grąžintini už nuosavybės teise turėtą žemę žemės sklypai individualiai statybai, gali būti rengiami teritorijose, kuriose numatyta plėtoti gyvenamųjų namų statybą. Atsižvelgiant į Bendrajame plane nustatytas teritorijų urbanistinės plėtros ir su tuo susijusios ūkinės veiklos – inžinerinės, susisiekimo bei socialinės infrastruktūros – kryptis, gamtinius ir atskirųjų teritorijų reljefo ypatumus, ne visose teritorijose, kuriose pagal Bendrąjį planą yra numatyta mažaaukštė gyvenamoji teritorija, gali būti projektuojami grąžintini natūra žemės sklypai. Teritorijų, kuriose gali būti formuojami grąžintini natūra žemės sklypai individualiai statybai, skaičius yra ribojamas ne tik teisinių reikalavimų, bet ir faktinių teritorijos reljefo ypatybių – šlaitų, griovų, želdynų teritorijų ir pan. Teisinėmis kliūtimis grąžintiniems natūra žemės sklypams formuoti pagal Bendrąjį planą numatytose mažaaukštėse gyvenamosios teritorijose laikytini tų teritorijų specialieji ir detalieji planai, kuriuose numatyta, kad tos teritorijos yra bendro naudojimo ar skirtos inžinerinei infrastruktūrai įrengti, taip pat teisės aktai, nustatantys sveikatos apsaugos ir higienos normas, pagal kurias nauja statyba būtų negalima. Nurodė, jog, vadovaujantis aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. D1-694 patvirtintu Priklausomųjų želdynų normų (plotų) nustatymo tvarkos aprašu, gyvenamosiose teritorijose sklypuose želdyno plotas turi sudaryti ne mažiau kaip 25 proc. viso žemės sklypo ploto. Teigė, kad, jei laisva žemė yra gyvenamųjų namų kvartale, tai želdynas turi sudaryti net 25 proc. viso kvartalo ploto ir paprastai būtent ta laisva valstybinė žemė ir atlieka privalomojo želdyno funkciją, o suformavus naują žemės sklypą individualaus namo statybai, kvartalo želdyno plotas gerokai sumažėtų ir neatitiktų teisės aktų reikalavimų.

Nurodė, kad šiuo metu administracijos direktorius įsakymais yra pavedęs Miesto plėtros departamentui organizuoti 10 detaliųjų planų, kurių tikslas suformuoti žemės sklypus nuosavybei grąžinti, rengimą. Administracijos direktoriaus įsakymais yra planuojama apie 72 ha ploto teritorijos ir iš viso numatoma suprojektuoti apie 358 žemės sklypus. Teigė, kad atsakovas tinkamai vykdo jam teisės aktais nustatytą pareigą suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimą. Savivaldybės veiksmai rengiant detalųjį planą yra neatskiriamai susiję su kitų institucijų veiksmais, o tai lemia, jog detaliojo planavimo dokumento rengimas gali trukti neapibrėžtą laiko tarpą, neatsižvelgiant į savivaldybės atliekamus veiksmus. Paaiškino, jog pareiškėjas buvo informuotas, kad dalis teritorijų planavimo dokumentų yra viešo svarstymo su visuomene stadijoje, kurios trukmė yra aiškiai apibrėžta ir jos pagal galiojantį teisinį reguliavimą negalima sutrumpinti. Neįvykdžius reikalavimų Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija gali priimti patikrinimo aktą su neigiama išvada ir detalusis planas negalės būti tvirtinamas. Teigė, kad situacija, kai yra nustatomas konkretus žemės sklypų skaičius, kuris detaliuoju planu turi būti suprojektuojamas nuosavybei grąžinti natūra, yra nelogiška ir nesuderinama nei su teritorijų planavimo procesą reglamentuojančiais teisės aktais, nei realiais faktiškai esančiais laisvais valstybinės žemės plotais (jų kiekiu).

Pažymėjo, jog Vyriausybės veiklos programa, kuriai pritarta Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu XI-52, yra Vyriausybės politinės ir teisinės atsakomybės Seimui pagrindas ir vertintina kaip teisinis dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės – pagrindinės veiklos kryptys, nurodomi siekiami rezultatai ir planuojami atlikti veiksmai tikslams pasiekti. Specialiajame veiksmų plane nustatytos priemonės laikytinos rekomendacinėmis, todėl jų vykdymas nėra privalomas. Įstatymuose nei Vyriausybei, nei tuo labiau žemės ūkio ministrui nėra suteikti įgaliojimai nustatyti konkretų ir privalomą suprojektuoti žemės sklypų skaičių.

Teigė, kad Vilniaus miesto teritorijoje yra apie 70 ha laisvos žemės, kurioje pagal Bendrąjį planą galima mažaaukščių gyvenamųjų namų statyba. Šiose teritorijose, kurių detalieji planai yra rengiami šiuo metu, 2011–2012 metais numatyta suplanuoti apie 350 sklypų. Specialiajame veiksmų plane numatytas įpareigojimas atsakovui per 2009–2012 metus suprojektuoti 800 žemės sklypų yra nelogiškas ir nesuderinamas su teritorijų planavimo proceso principais bei Bendruoju planu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepimu prašė pareiškėjo prašymą tenkinti.

Paaiškino, kad pagal Specialųjį veiksmų planą Vilniaus miesto savivaldybės administracija buvo įpareigota iki 2010 m. sausio 1 d. užbaigti nustatyti laisvos (neužstatytos) žemės plotus Vilniaus miestui iki 1995 m. birželio 1 d. priskirtoje teritorijoje, per 2009–2011 metus parengti detaliuosius planus, kuriuose būtų suformuota ne mažiau kaip 400 perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų individualiai statybai. Pažymėjo, jog piliečių, pageidaujančių naujų žemės sklypų individualiai statybai už Vilniaus miesto savivaldybei iki 1995 m. birželio 1 d. priskirtoje teritorijoje turėtą žemę, eilėje įrašyta 4,8 tūkst.

Nurodė, kad Nacionalinė žemės tarnyba 2012 m. vasario 15 d. raštu Nr. 1SD-(7.3)-417 informavo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius dar nėra pateikęs Nacionalinės žemės tarnybos Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui informacijos apie laisvą (neužstatytą) žemę buvusiuose Bajorų ir Lesniki (Panerių sen.) rėžiniuose kaimuose bei suplanuotų šiuose kaimuose laisvos (neužstatytos) žemės sklypų planų ir kitų Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos, patvirtintos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1075 (toliau – ir Tvarka), 1061 punkte nurodytų duomenų. Nurodė, kad per 2009–2010 metus Vilniaus miesto savivaldybė nėra parengusi nė vieno detaliojo plano, kuriame būtų suformuoti nauji žemės sklypai individualiai statybai. Nuo 2009 m. sausio 1 d. iki 2012 m. liepos 1 d. Vilniaus miesto savivaldybė perdavė Nacionalinės žemės tarnybos Vilniaus miesto skyriui tik 6 detaliuosius planus, kuriuose suformuoti 77 nauji žemės sklypai individualiai statybai 72 ha žemės plote. Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2011 metais parengė ir Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui perdavė suformuotus 66 naujus žemės sklypus individualiai statybai, 2012 metais – 14 naujų žemės sklypų. Teigė, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracija, įsipareigojusi Specialiajame veiksmų plane iki 2010 m. sausio 1 d. užbaigti nustatyti laisvos (neužstatytos) žemės plotus Vilniaus miestui iki 1995 m. birželio 1 d. priskirtoje teritorijoje ir iki 2012 m. sausio 1 d. parengti bei patvirtinti detaliuosius planus, kuriuose būtų suplanuota ne mažiau kaip 400 perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų individualiai statybai, užduoties neįvykdė.

Pažymėjo, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2010 m. rugsėjo 20 d. vykusiame pasitarime dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo spartinimo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius nurodė, kad dėl projektavimui skirtų lėšų trūkumo numatytame projektuoti naujus žemės sklypus 72 ha žemės plote Vilniaus mieste detalieji planai bus parengti tik 2011 metais. Nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybei už parduotus kitos paskirties valstybinės žemės sklypus 2009 metais buvo pervesta 3,6 mln. Lt, 2010 metais – 5,3 mln. Lt, 2011 metais – 6,5 mln. Lt. Pagal teisės aktų nuostatas šias 2009–2011 metais gautas lėšas Vilniaus miesto savivaldybė pirmiausia turėjo/turi naudoti grąžinamų natūra, perduodamų nuosavybėn neatlygintinai, parduodamų ar išnuomojamų žemės sklypų detaliesiems planams, žemės sklypų planams (schemoms) rengti, o nesant šių lėšų poreikio – inžinerinei infrastruktūrai plėtoti ir renovuoti. Pažymėjo, kad Vyriausybės veiklos programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189, 872 punktuose nurodyta 2012 metų IV ketvirtį iš esmės užbaigti žemės grąžinimą.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimu Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkino.

Teismas vadovavosi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 2 straipsnio 1 dalimi, 4 straipsnio 1 dalimi. Darė išvadą, jog atsakovas nepagrįstai teigia, kad Vyriausybės atstovo atliekama savivaldybių administracinė priežiūra apsiriboja tikrinimu, ar savivaldybės administravimo subjektai laikosi Konstitucijos ir įstatymų nuostatų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tačiau neapima Vyriausybės atstovo teisės reikalauti, kad savivaldybės administravimo subjektai vykdytų ministrų bei kitų centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtus teisės aktus. Nurodė, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius Vyriausybės atstovui per Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytą terminą nepranešė apie priimtą sprendimą dėl Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje reikalavimo, todėl sprendė, jog Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje turėjo teisinį pagrindą kreiptis į teismą dėl atsakovo neveikimo.

Rėmėsi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1, 2 punktais. Pažymėjo, jog Vyriausybės atstovas turi teisę kontroliuoti, kaip savivaldybės laikosi ne tik Vyriausybės nutarimų, bet ir ministrų įsakymų nuostatų. Vadovavosi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 2 straipsnio 1 dalimi, 5 straipsnio 1 dalimi, 6 straipsnio 19 punktu, 7 straipsnio 11 punktu. Nurodė, jog Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2012 m. gegužės 18 d. reikalavimo Nr. 1R-28 teisinis pagrindas yra 2 teisės aktų nuostatos: Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalis ir Specialiojo veiksmų plano 14 priemonė. Pažymėjo, jog teisės aktas, kurio pagrindu atsakovui kyla pareiga patvirtinti žemės sklypų detaliuosius planus, yra Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalis. Specialusis planas tik nukelia Žemės reformos įstatymo nuostatų vykdymo terminą. Nurodė, kad šioje byloje teisės aiškinimas dėl Specialiojo plano privalomumo vykdyti nėra aktualus, nes atsakovas turi vykdyti įstatymų nustatytą pareigą.

Nustatė, jog teismui pateikti duomenys patvirtina, kad per 2009–2011 metus Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius pagal parengtus ir patvirtintus teritorijų detaliuosius planus nustatė apie 70 naujų žemės sklypų individualiai statybai duomenis ir juos kartu su kadastrinių matavimų bylomis perdavė Vilniaus apskrities viršininko administracijos Žemės tvarkymo departamento Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius įsakymais yra pavedęs Miesto plėtros departamentui organizuoti 10 detaliųjų planų, kurių tikslas suformuoti žemės sklypus nuosavybei grąžinti, rengimą.

Pažymėjo, jog byloje pateikti duomenys patvirtina, kad atsakovas vykdo jam teisės aktais nustatytą pareigą – organizuoti Vilniaus miesto teritorijų, kuriose numatoma suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimą, tačiau šią pareigą vykdo netinkamai, t. y. nesilaikydamas Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies terminų ir Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės nustatytų terminų. Pabrėžė, jog jokių konkrečių ir objektyvių priežasčių, kodėl įstatyme nustatytu terminu neparengė detaliųjų planų, atsakovas nenurodė, o apsiribojo bendromis frazėmis. Nurodė, jog norėdamas įrodyti objektyvias kliūtis atsakovas turėtų įpareigojimo ne laiku priežastis kiekvieno planavimo atveju nurodyti atskirai ir jas pagrįsti įrodymais, patvirtinančiais, kad detaliojo planavimo nebuvo galima baigti dėl nuo atsakovo valios nepriklausančių priežasčių, nors dėjo visas pastangas įpareigojimą vykdyti tinkamai. Pažymėjo, kad iki Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje numatyto termino atsakovas net nebuvo pradėjęs detaliojo planavimo procedūrų.

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija apeliaciniu skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1) Teismo sprendimo motyvuojamoji dalis neatitinka įstatyme numatytų reikalavimų – joje teismas netinkamai taikė ir aiškino materialiosios teisės normas, neteisingai identifikavo byloje kilusį ginčą, be to nėra pakankamų ir aiškių argumentų, kuriais remdamasis padarė vienokią ar kitokią išvadą.

2) Šioje administracinėje byloje buvo nagrinėjamas Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės įgyvendinimo klausimas ir dėl to buvo pateikta informacija, susijusi su 2009–2012 metais rengiamais detaliaisiais planais, kuriais projektuojami nauji piliečiams neatlygintinai suteiktini žemės sklypai. Pažymi, kad ir iš pareiškėjo prašyme nurodytos informacijos matyti, jog yra keliamas klausimas dėl atsakovo veiksmų rengiant detaliuosius planus, kuriais projektuojami perduoti neatlygintinai nuosavybėn žemės sklypai, 2009–2012 metais, tačiau nėra keliamas klausimas dėl atsakovo veiksmų projektuojant žemės sklypus nuosavybei atkurti iki 2009 metų. Teigia, jog pirmosios instancijos teismas turėjo nagrinėti Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės teisėtumo ir privalomumo atsakovui ją įgyvendinti klausimą, o pripažinęs, jog Specialusis veiksmų planas yra privalomas įgyvendinti teisės aktas, vertinti atsakovo veiksmus per Specialiojo veiksmų plano 14 priemonėje nustatytą terminą, o ne visiškai nepagrįstai pasisakyti dėl dalykų (jog atsakovas iki Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nustatyto termino net nebuvo pradėjęs detaliojo planavimo procedūrų), kurie nebuvo šios bylos nagrinėjimo dalykas.

3) Teismas nepagrįstai padarė išvadą, jog Vyriausybės atstovas turi teisę kontroliuoti, kaip savivaldybės laikosi ne tik Vyriausybės nutarimų, bet ir ministrų įsakymų nuostatų, nes Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkte yra išaiškinta, kad Vyriausybės sprendimais yra laikomi tiek Vyriausybės nutarimai, tiek centrinių valstybinio administravimo subjektų priimti teisės aktai. Teigia, jog Vyriausybės atstovas turi teisę kontroliuoti, kaip savivaldybės laikosi centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų, jei šie aktai įgyvendina įstatymų nuostatas. Mano, kad nagrinėjamu atveju Specialusis veiksmų planas nelaikytinas įgyvendinančiu teisės aktu, nes įgyvendinančiu teisės aktu turėtų būti laikytinas tik toks teisės aktas, kurio nepriėmus nebūtų įmanoma vykdyti/įgyvendinti pirminio teisės akto apskritai arba tiesiog nebūtų aiški pirminio teisės akto vykdymo/įgyvendinimo procedūra ir dėl to pirminis teisės aktas negalėtų būti taikomas pilna apimtimi. Teigia, jog Žemės reformos įstatymas gali būti įgyvendinamas ir be Specialiojo veiksmų plano. Nurodo, kad pareiškėjas kreipdamasis į teismą viršijo įstatymų jam suteiktą kompetenciją.

4) Nesutinka su teismo pozicija, kad šioje byloje teisės aiškinimas dėl Specialiojo plano privalomumo vykdyti nėra aktualus, nes šioje byloje esminę reikšmę būtent ir turi Specialiojo veiksmų plano 14 priemonėje nustatytas žemės sklypų skaičius, kurį per 2009–2012 metus turi suprojektuoti atsakovas. Pažymi, kad Vilniaus miesto savivaldybė rengia detaliuosius planus, kuriais projektuojami žemės sklypai individualių namų statybai, kurie bus suteikti piliečiams už nuosavybės teise turėtą žemę, tačiau Specialiajame veiksmų plane numatytas įpareigojimas atsakovui per 2009–2012 metus suprojektuoti 800 žemės sklypų nėra logiškas ir objektyviai įgyvendinamas, kas tik įrodo, jog teismas turėjo vertinti Specialiojo veiksmų plano privalomumo klausimą. Mano, kad Specialusis veiksmų planas nelaikytinas privalomu teisės aktu, todėl ir jo 14 priemonėje įtvirtintas projektuojamų piliečiams nuosavybėn perduotinų žemės sklypų skaičius yra tik rekomendacinio pobūdžio. Teigia, jog Specialusis veiksmų planas laikytinas rekomendacinio pobūdžio teisės aktu, nes jį priėmusiam subjektui teisės aktuose nėra suteikta teisė priimti privalomo pobūdžio sprendimus dėl natūra grąžinamų sklypų projektavimo tvarkos, kurioje būtų nustatyti kitokie nei įstatymuose įtvirtinti reikalavimai.

5) Teismas, sprendime konstatavęs, jog atsakovas nenurodė jokių konkrečių ir objektyvių priežasčių, kodėl įstatyme nustatytu terminu neparengė detaliųjų planų, o apsiribojo bendromis frazėmis, neteisingai aiškino teritorijų planavimo reglamentuojančių teisės aktų nuostatas ir taip padarė neteisingą išvadą. Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 6 dalimi, aplinkos ministro 2004 m. gegužės 7 d. įsakymu Nr. Dl-262 patvirtinto Planavimo sąlygų teritorijų planavimo dokumentams rengti parengimo ir išdavimo tvarkos aprašo 10 punktu. Daro išvadą, kad tik tais atvejais, kai detaliojo plano rengimo trukmė yra ilgesnė nei 5 metai, galima preziumuoti, jog detalieji planai yra rengiami netinkamai. Nurodo, jog nuo Administracijos direktoriaus įsakymų, kuriais Miesto plėtros departamentui yra pavesta organizuoti detaliųjų planų rengimą, nėra praėję 5 metai. Teigia, kad teismui pateiktų Administracijos direktoriaus įsakymų turėjo užtekti, jog būtų įrodytos aplinkybės, kad atsakovas vykdo jam teisės aktais pavestą pareigą organizuoti detaliųjų planų rengimą, kuriais projektuojami žemės sklypai perduotini neatlygintinai piliečiams nuosavybėn, ir šią pareigą vykdo laikydamasis teritorijų planavimo procesą reglamentuojančių teisės aktų nuostatų.

6) Vilniaus miesto savivaldybė, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo, Žemės reformos įstatymu bei kitais teisės aktais, organizavo (tiek iki 2002 m. liepos 1 d., tiek po to) ir šiuo metu organizuoja teritorijų planavimo dokumentų, kuriais projektuojami nauji piliečiams neatlygintinai suteiktini žemės sklypai, rengimą. Akcentuoja tai, kad Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nustatyto įpareigojimo savivaldybių institucijoms iki 2002 m. liepos 1 d. parengti ir patvirtinti teritorijų planavimo dokumentus, kuriais būtų suprojektuojami žemės sklypai piliečiams perduotini nuosavybėn neatlygintinai, nebuvo objektyviai įmanoma įvykdyti dėl labai didelio nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo masto ir sudėtingo teritorijų planavimo dokumentų rengimo proceso, todėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procesas buvo vykdomas ir po šio minėtame įstatyme nustatyto termino (t. y. ir po 2002 m. liepos 1 d.). Pažymi, jog Vilniaus miesto savivaldybė įgyvendina Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo, Žemės reformos įstatymus ir teisės aktų nustatyta tvarka projektuoja naujus žemės sklypus individualių namų statybai, kurie bus suteikti piliečiams už nuosavybės teise turėtą žemę, tai reiškia, jog nėra jokio pagrindo atsakovą įpareigoti vykdyti Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalį, nes atsakovas ir taip vykdo minėtą įstatymą.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime nurodo, jog Specialusis veiksmų planas nustato Žemės reformos įstatymo ir Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo užtikrinimo sąlygas, tačiau nekeičia šiuose įstatymuose nustatytos žemės sklypų nuosavybės teisėms atkurti projektavimo tvarkos. Specialiajame veiksmų plane suformuluoti imperatyvūs, aiškūs ir nedviprasmiški viešojo administravimo subjektų elgesio reikalavimai. Pažymi, jog iš Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos pateiktų duomenų matyti, kad Vilniaus miesto savivaldybė pritarė Specialiajam veiksmų planui ir tokiu būdu pati įsipareigojo vykdyti Specialiojo veiksmų plano priemones. Teigia, kad Specialiojo veiksmų plano 14 priemonė yra susijusi su Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies įgyvendinimu, todėl Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės vykdymo klausimas negali būti nagrinėjamas atsietai nuo Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies įgyvendinimo klausimo. Nurodo, jog bylos medžiaga patvirtina, kad Vilniaus miesto savivaldybės institucijos iki šiol neparengė ir nepatvirtino visų perduotinų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų detaliųjų planų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime be aplinkybių, nurodytų atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui, taip pat nurodo:

1) Apelianto teiginiai dėl to, kad Specialusis veiksmų planas nelaikytinas įgyvendinančiu aktu, yra nepagrįsti. Remiasi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1, 3 dalimis, 4 straipsniu. Daro išvadą, kad vietos savivaldos vykdomoji institucija – savivaldybės administracijos direktorius, nors ir turėdamas tam tikrą savarankiškumą ir veiklos laisvę pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją, savo sprendimus privalo grįsti Vyriausybės sprendimais bei derinti juos su valstybės interesais. Nurodo Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalį. Pažymi, jog, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punktu bei Tvarkos 106 punktu, nuosavybei atkurti suformuotų žemės sklypų planų tvirtinimas yra savivaldybių vykdoma savarankiškoji funkcija. Nurodo Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 1 punktą, 30 straipsnio 2 dalies 2 punktą.

2) Specialusis veiksmų planas nėra teisės aktas, kuris reglamentuoja natūra grąžintinų ar perduodamų neatlygintinai naujų žemės sklypų projektavimo tvarką, kaip teigia apeliantas. Teritorijų planavimas įgyvendinamas vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymu. Teigia, jog Tvarkos 106 punkte nurodyta, kokius veiksmus turi atlikti apeliantas, kad būtų suformuoti perduodami neatlygintinai nuosavybėn nauji žemės sklypai. Pažymi, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių 873 punkte nurodyta 2012 metų IV ketvirtyje iš esmės užbaigti žemės grąžinimą Vilniaus ir Kauno miestų savivaldybėse. Remiasi Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 2, 3, 22, 29 straipsniais. Nurodo, kad šiuo atveju Vyriausybės programos dalis įgyvendintina per Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją bei Vilniaus ir Kauno savivaldybių administracijų direktorius, todėl apelianto argumentas, kad Specialusis veiksmų planas – tik rekomendacija, nepagrįstas. Daro išvadą, kad vykdydamos savo veiklą, savivaldybės privalo vadovautis visais Lietuvos Respublikoje galiojančiais teisės aktais, tarp jų ir kitus teisės aktus įgyvendinančiais teisės aktais.

3) Nurodo Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 2, 4 straipsnius, 5 straipsnio 2 dalį. Mano, jog apeliantas nepagrįstai teigia, kad pareiškėjas, kreipdamasis į teismą su prašymu įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administraciją vykdyti Specialiojo veiksmų plano 14 priemonę, viršijo įstatymų jam suteiktą kompetenciją.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas tenkintinas.

Nagrinėjamos bylos dalykas – atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos įpareigojimas vykdyti Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalį, žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 27 d. įsakymu Nr. 3D-373 patvirtinto Specialiojo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo Kauno ir Vilniaus miestuose veiksmų plano 14 priemonę ir Teritorijų planavimo įstatymo bei aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. D1-239 patvirtintų Detaliųjų planų rengimo taisyklių nustatyta tvarka organizuoti Vilniaus miesto teritorijų, kuriose numatoma suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimą, teikti detaliųjų planų projektus viešai svarstyti, derinti, tikrinti ir tvirtinti pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą.

Byloje nagrinėjamas prašymas paduotas vadovaujantis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktu, kuris nurodo, kad pareiškėjas, nustatęs, jog savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Pirmosios instancijos teismas sprendimu tenkino pareiškėjo prašymą, nurodydamas, kad Vyriausybės atstovas turi teisę reikalauti, jog savivaldybės administravimo subjektai vykdytų ministrų bei kitų centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtus teisės aktus, o nagrinėjamu atveju nustatyta, kad atsakovas vykdo jam teisės aktais nustatytą pareigą – organizuoti Vilniaus miesto teritorijų, kuriose numatoma suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimą, tačiau šią pareigą vykdo netinkamai, t. y. nesilaikydamas Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies terminų ir Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės nustatytų terminų. Atsakovas apeliaciniu skundu ginčija pirmosios instancijos teismo sprendimą tuo pagrindu, kad Specialusis veiksmų planas nelaikytinas Žemės reformos įstatymą įgyvendinančiu aktu, privalomu teisės aktu (yra tik rekomendacinio pobūdžio), o pareiškėjas, kreipdamasis į teismą su prašymu įpareigoti atsakovą vykdyti Specialiojo veiksmų plano 14 priemonę, viršijo įstatymo suteiktą kompetenciją.

Apeliacinis skundas taip pat grindžiamas tuo, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendime pasisakė dėl to, jog atsakovas iki Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nustatyto termino net nebuvo pradėjęs detaliojo planavimo procedūrų, nes tai nebuvo šios bylos dalykas. Atsakovas nurodo, kad nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procesas buvo vykdomas, t. y. Vilniaus miesto savivaldybė, vadovaudamasi Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymu, Žemės reformos įstatymu bei kitais teisės aktais, organizuoja teritorijų planavimo dokumentų, pagal kuriuos projektuojami nauji piliečiams neatlygintinai suteiktini žemės sklypai, rengimą. Apeliaciniame skunde akcentuojama, kad Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nustatyto įpareigojimo iki 2002 m. liepos 1 d. nebuvo įmanoma objektyviai įvykdyti dėl labai didelio nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo masto ir sudėtingo teritorijų planavimo dokumentų rengimo proceso, todėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procesas buvo vykdomas ir po minėto termino.

Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi byloje surinktus įrodymus, proceso šalių nurodytus argumentus dėl bylos faktinių ir teisinių aplinkybių, daro išvadą, kad apeliacinio skundo motyvai, kurių pagrindu prašoma panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, priimti naują sprendimą, kuriuo būtų atmestas pareiškėjo prašymas, yra pagrįsti.

Pagal bylos duomenis pareiškėjas 2012 m. kovo 13 d. raštu kreipėsi į atsakovą ir prašė pateikti informaciją apie: 1) Vilniaus miesto teritorijas, kuriose numatoma už nuosavybės teise turėtą žemę suteikti žemės sklypus individualaus gyvenamojo namo statybai ar kitai paskirčiai (nurodyti teritorijų plotus, kiek naujų žemės sklypų jose planuojama suformuoti, kada numatoma pradėti ir (ar) baigti šių teritorijų detalųjį planavimą); 2) 2009–2012 metais parengtus ir patvirtintus naujų žemės sklypų, perduodamų neatlygintinai nuosavybėn už miestuose nuosavybės teise turėtą žemę, detaliuosius planus (kartu pateikiant savivaldybės institucijų teisės aktų, kuriais patvirtinti detalieji planai, kopijas) ir lėšas, išleistas šiems detaliesiems planams rengti; 3) informacijos teikimą kas mėnesį Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos apie Specialiojo veiksmų plano vykdymą (b. l. 8). Atsakovas 2012 m. balandžio 10 d. raštu Nr. A51-21573(2.14.2.12-MP8) pareiškėją informavo, kad Vilniaus miesto savivaldybė rengia detaliuosius planus, kuriais planuojami piliečiams už nuosavybės teise turėtą žemę suteiktini sklypai individualiai statybai, o per 2009–2011 metus Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius pagal parengtus ir patvirtintus teritorijų detaliuosius planus nustatė apie 70 naujų žemės sklypų individualiai statybai duomenis ir juos kartu su kadastrinių matavimų bylomis perdavė Nacionalinės žemės tarnybos Vilniaus miesto žemėtvarkos skyriui (b. l. 9–10). Pareiškėjas atsakovui 2012 m. gegužės 18 d. pateikė reikalavimą Nr. 1R-28, kad neatidėliojant būtų įgyvendinta Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalis, vykdoma Specialiojo veiksmų plano 14 priemonė ir Teritorijų planavimo įstatymo bei jo įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka organizuojamas Vilniaus miesto teritorijų, kuriose numatoma suprojektuoti perduotinus neatlygintinai nuosavybėn naujus žemės sklypus, detaliųjų planų rengimas, teikiami detaliųjų planų projektai viešai svarstyti, derinti, tikrinti ir tvirtinti (b. l. 12–13). Byloje nustatyta, kad atsakovas pareiškėjui per Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytą terminą nepranešė apie priimtą sprendimą dėl šio reikalavimo.

Iš pirmiau nurodyto pareiškėjo reikalavimo, dėl kurio neįvykdymo nagrinėjama ši byla, matyti, jog reikalavimo esmė buvo ta, kad atsakovas nevykdo Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės, pagal kurią Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2009–2011 metais turėjo parengti ir patvirtinti ne mažiau kaip 400 perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų už miestuose nuosavybės teise turėtą žemę detaliuosius planus iki 1995 m. birželio 1 d. miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose. Pareiškėjas reikalavime nurodydamas Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalį, kuri nustato, kad savivaldybių institucijos iki 2002 m. liepos 1 d. savo biudžeto lėšomis parengia ir patvirtina miestų vietovių, kuriose numatoma už nuosavybės teise turėtą žemę suteikti žemės sklypus individualaus gyvenamojo namo statybai ar kitai paskirčiai, teritorijų planavimo dokumentus (detaliuosius planus), nenurodė jokių kitų konkrečių atsakovo neatliktų veiksmų (išskyrus Specialiojo veiksmų plano 14 priemonę). Reikalavime nurodomos Teritorijų planavimo įstatymo normos taip pat nėra siejamos su kitais konkrečiais atsakovo neatliktais veiksmais.

Specialiojo veiksmų plano 14 priemonėje nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracija įpareigota parengti ir patvirtinti perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų už miestuose nuosavybės teise turėtą žemę detaliuosius planus: per 2009 bei 2010 metus – ne mažiau kaip po 100 sklypų, per 2011 metus – ne mažiau kaip 200 sklypų, o per 2012 metus – ne mažiau kaip 400 sklypų. Specialusis veiksmų planas buvo patvirtintas vadovaujantis penkioliktosios Vyriausybės programos, kuriai pritarta Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52, 434 punktu bei Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189, 869 punktu. Pirmosios instancijos teismas sprendime nurodė, kad teisės aktas, kurio pagrindu atsakovui kyla pareiga patvirtinti žemės sklypų detaliuosius planus, yra Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalis, o Specialusis veiksmų planas tik nukelia Žemės reformos įstatymo nuostatų vykdymo terminą. Šie pirmosios instancijos teismo argumentai nepripažintini pagrįstais.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta pareiškėjo teisė kreiptis į teismą taikoma tik tada, kai savivaldybės administravimo subjektas nesielgia taip, kaip jį įpareigojo elgtis atitinkamas įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), t. y. nepaiso jam privalomai nustatyto elgesio modelio. Sprendžiant Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies taikymo pagrįstumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti, ar šios teisės normos pagrindu savivaldybės administravimo subjektui Vyriausybės atstovo pateiktame reikalavime (ir atitinkamame Vyriausybės atstovo prašyme teismui) nurodyti įstatymai ar Vyriausybės sprendimai (dėl kurių neįgyvendinimo ar nevykdymo yra jie pateikti) atitinka nurodytus kriterijus. Taip pat yra būtina išaiškinti teisės akto (kurio įgyvendinimo siekia Vyriausybės atstovas) paskirtį bei jo taikymo ypatumus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1273/2012, 2012 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1551/2012; kt.). Įstatymo ar Vyriausybės sprendimo savivaldybės administravimo subjektui nustatyti reikalavimai dėl privalomo elgesio modelio yra (turi būti) suformuluoti imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1273/2012, 2013 m. gegužės 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A502-50/2013).

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, vertindamas Vyriausybės programos teisinę galią ir reikšmę, 1998 m. sausio 10 d. nutarime konstatavo, jog Vyriausybės programa – Vyriausybės politinės-teisinės atsakomybės Seimui pagrindas. Tai yra teisinis dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės. Kartu ne mažiau svarbi yra jos, kaip teisinės formos, lemiančios Vyriausybę formuojančių institucijų veiksmus ir užtikrinančios Vyriausybės bei šių institucijų tarpusavio sąveiką, reikšmė. Vyriausybės programa nustato valstybės ekonominės ir socialinės veiklos tikslus bei kryptis, bet ne bendro pobūdžio elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų asmenų grupei. Žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 27 d. įsakyme Nr. 3D-373, kuriuo patvirtintas Specialusis veiksmų planas bei 14 priemonė, nenurodytos aukštesnės galios teisės normos, iš kurių eksplicitiškai arba implicitiškai kyla žemės ūkio ministro teisė ar pareiga (kompetencija) patvirtinti norminį administracinį aktą, detalizuojantį nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo proceso tam tikrus procedūrinius aspektus (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gegužės 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-50/2013). Pažymėtina, kad minėtame įsakyme nėra nurodytos Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalis ar Teritorijų planavimo įstatymo normos. Nei penkioliktosios Vyriausybės programos, kuriai pritarta Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52, 434 punkte, nei Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189, 869 punkte nenurodoma, kad šios programinės nuostatos yra nustatomos, vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalimi. Šiuose aktuose nurodoma apie tai, kad bus parengtas specialus nuosavybės grąžinimo veiksmų planas Vilniaus ir Kauno miestuose neatgavusiems turto asmenims.

Pareiškėjas byloje vadovaujasi Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalimi, pagal bylos duomenis atsakovas vykdo Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus, tačiau nagrinėjamu atveju būtent yra aktualus reikalavimas parengti ir patvirtinti konkretų detaliųjų planų skaičių. Kaip jau buvo minėta, pareiškėjas reikalavimą atsakovui teikė būtent dėl to, kad atsakovas nevykdo Specialiojo veiksmų plano 14 priemonės. Pažymėtina, kad pareiškėjas ir atsiliepime į apeliacinį skundą akcentuoja atsakovo pareigą vykdyti Specialųjį veiksmų planą, kuriame, pareiškėjo teigimu, suformuluoti imperatyvūs, aiškūs ir nedviprasmiški viešojo administravimo subjektų elgesio reikalavimai.

Nagrinėjamu atveju yra aktualu tai, kad Žemės reformos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nėra nustatyta, kiek ir per kokį laikotarpį būtent atsakovas privalo parengti ir patvirtinti perduodamų neatlygintinai nuosavybėn naujų žemės sklypų už miestuose nuosavybės teise turėtą žemę detaliųjų planų ar kad tai pavedama nustatyti žemės ūkio ministrui.

Teisėjų kolegija, apibendrindama šiame sprendime nurodytas faktines ir teisines aplinkybes, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nustatė, jog pareiškėjo prašymas yra pagrįstas ir tenkintinas. Kadangi pareiškėjo reikalavimas įpareigoti atsakovą vykdyti penkioliktosios Vyriausybės programinio dokumento pagrindu parengtą Specialųjį veiksmų planą, kai tokios pareigos atsakovui imperatyviai, aiškiai ir nedviprasmiškai nenumato galiojantis įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), negali būti pripažintas pagrįstu ir teisėtu, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas panaikinamas, priimamas naujas sprendimas, kuriuo pareiškėjo prašymas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a:

atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą tenkinti. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė