2023-01-11 Nr. AB-937-3-61-3-01909-2022-8 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS-9-520/2023

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01909-2022-8

Procesinio sprendimo kategorija 43.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2023 m. sausio 11 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Mildos Vainienės ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo G. B. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 20 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo G. B. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai (trečiasis suinteresuotas asmuo – Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos) dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas G. B. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą (skunde nurodyta data – 2022 m. balandžio 7 d., žymoje ant voko nurodyta data – 2022 m. balandžio 8 d., žymoje apie skundo gavimą teisme nurodyta data – 2022 m. gegužės 10 d.), prašydamas: 1) nustatyti, ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. balandžio 20 d. įsakymo Nr. 3D-286 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ekologinis ūkininkavimas“ įgyvendinimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) 2 priedo dalis, kuria nuspręsta neberemti ekologinių lazdynų ir riešutmedžių sodų, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo principams; 2) nustatyti, ar Įsakymo dalis, kuria nuspręsta neberemti daugiamečių pievų priežiūros, jei ekologinio ūkio savininkas nelaiko tam tikrų sertifikuotų gyvulių, neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo principams, abi Įsakymo dalis pripažinti neteisėtomis nuo jų priėmimo momento; 3) panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2022 m. kovo 10 d. sprendimą Nr. BR6-4899021 „Dėl skirtos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ (toliau – ir Sprendimas).

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 16 d. nutartimi nustatė pareiškėjui terminą skundo trūkumams pašalinti.

Teismo nustatė, kad pareiškėjo reikalavimai Įsakymo dalis pripažinti neteisėtomis nėra tinkami, nes tam tikrų faktų pripažinimas ar paneigimas negali būti laikomas savarankišku reikalavimu byloje, o vien tik veiksmų neteisėtumo konstatavimas pats savaime jokio konkretaus poveikio materialiesiems teisiniams santykiams negali padaryti. Be to, teismas nurodė, kad, siekiant nustatyti, ar pareiškėjas nepraleido skundo padavimo termino, pareiškėjas įpareigotinas pateikti dokumentus, patvirtinančius, kada Sprendimas jam buvo įteiktas, bei informavo pareiškėją apie teisę paduoti prašymą atnaujinti praleistą terminą.

Pareiškėjas 2022 m. gegužės 21 d. (žyma ant voko) išsiuntė teismui prašymą, kuriame prašė atnaujinti skundo padavimo terminą, paaiškindamas, kad dėl pavasarinio potvynio sutriko pašto pristatymas, o Sprendimas buvo įteiktas pavėluotai. Pareiškėjas taip pat teigė supratęs, kad byla bus padalyta į dvi dalis: Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, nors jis nori, kad abi dalys būtų nagrinėjamos kartu. Pareiškėjas pažymėjo, kad nederėtų apsiriboti tik Sprendimo teisėtumo patikrinimu, nuošalyje paliekant Įsakymą, nes tai tebūtų pusė darbo ir byla nebūtų išnagrinėta iš esmės, paminant pareiškėjo teisę į Europos Sąjungos paramą ekologiniam ūkiui.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 30 d. nutartimi, atsižvelgdamas į tai, kad pareiškėjas skundą išsiuntė 2022 m. balandžio 7 d., tenkino pareiškėjo prašymą ir atnaujino skundo padavimo terminą, tačiau pastebėjo, kad pareiškėjas per teismo nustatytą terminą nepašalino visų skundo trūkumų, t. y. jis neatsisakė skundo reikalavimų, kuriais iš esmės prašoma pripažinti tam tikrus įsakymus neteisėtais, todėl pakartotinai nustatė pareiškėjui terminą skundo trūkumams pašalinti.

Pareiškėjas 2022 m. liepos 12 d. (žyma ant voko) pateikė teismui patikslintą skundą, kuriame prašė: 1) kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą, prašant nustatyti, ar Įsakymo 2 priedo dalis, kuria nuspręsta neberemti ekologinių lazdynų ir riešutmedžių sodų, taip pat daugiamečių pievų priežiūros, jei ekologinio ūkio savininkas nelaiko tam tikrų sertifikuotų gyvulių, neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo principams (3 str. 2 p.); 2) panaikinti Sprendimą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. rugpjūčio 16 d. nutartimi nustatė pareiškėjui terminą skundo trūkumams pašalinti.

Teismas pripažino, kad pareiškėjas pašalino 2022 m. gegužės 30 d. nutartyje nustatytus trūkumus, tačiau pareiškėjo patikslintas skundas neatitinka Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau – ir ABTĮ) nustatytų reikalavimų. Pagal ABTĮ 24 straipsnio 2 dalies 7 punktą, pareiškėjas, tinkamai suformulavęs reikalavimus, skunde turėtų aiškiai išdėstyti aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimą, ir pridėti tai patvirtinančius įrodymus. Pateiktame skunde nėra aiškiai ir konkrečiai nurodytos skundo aplinkybės.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. rugsėjo 20 d. nutartimi nusprendė pareiškėjo G. B. skundą laikyti nepaduotu.

Teismas konstatavo, kad pareiškėjas nepateikė patikslinto skundo, kuriame būtų pašalinti 2022 m. rugpjūčio 16 d. teismo nutartyje nustatyti trūkumai, kurie laikytini esminiais, todėl skundas laikytinas nepaduotu.

III. Pareiškėjas G. B. atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugpjūčio 16 d. ir 2022 m. rugsėjo 20 d. nutartis.

Pareiškėjas teigia, kad jam neaišku, kokių duomenų buvo reikalaujama. Jo nuomone, bylos nagrinėjimas buvo vilkinamas, o principingi teisėjai ir be prašymo turėjo bei galėjo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą dėl Įsakymo nuostatų įvertinimo. Byloje yra pakankamai duomenų.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo 2022 m. rugsėjo 20 d. nutarties, kuria pareiškėjo G. B. skundas laikytas nepaduotu, pagrįstumas ir teisėtumas.

Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti ir 2022 m. rugpjūčio 16 d. teismo nutartį, ir 2022 m. rugsėjo 20 d. teismo nutartį, nes pirmosios instancijos teismas 2022 m. spalio 12 d. nutartimi priėmė tik pareiškėjo atskirojo skundo dalį dėl reikalavimo panaikinti 2022 rugsėjo 20 d. teismo nutartį, nepasisakydamas dėl kitos atskirojo skundo dalies. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija nurodo, kad, pagal ABTĮ 152 straipsnio 1 dalį, pirmosios instancijos teismo (teisėjo) nutartis proceso šalys gali apskųsti atskiruoju skundu apeliacinės instancijos teismui: 1) šio įstatymo nustatytais atvejais; 2) kai teismo nutartis užkerta galimybę tolesnei bylos eigai. ABTĮ expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nėra įtvirtinta teisė paduoti atskirąjį skundą dėl nutarties, kuria nustatomi skundo trūkumai ir terminas šiems trūkumams pašalinti, tokia nutartis taip pat neužkerta galimybės tolesnei bylos eigai, taigi, pareiškėjo reikalavimas panaikinti 2022 m. rugpjūčio 16 d. teismo nutartį negalėjo būti priimtas kaip savarankiškas atskirojo skundo reikalavimas, todėl apeliacinės instancijos teismas sprendžia tik dėl 2022 m. rugsėjo 20 d. nutarties pagrįstumo ir teisėtumo.

Teisėjų kolegija pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.), tačiau ji neatsiejama nuo asmens pareigos padaryti tai pagal įstatymų nustatytas taisykles, be kita ko, paduoti teisės aktų reikalavimus atitinkantį skundą.

ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad, jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) neatitinka šio įstatymo 9 straipsnio 2 dalyje, 24, 25 ir 35 straipsniuose nustatytų reikalavimų, nutartimi nustatomas terminas trūkumams pašalinti, o jeigu per teismo nustatytą terminą trūkumai nepašalinami, skundas (prašymas, pareiškimas) laikomas nepaduotu ir teisėjo nutartimi grąžinamas pareiškėjui. Taigi pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, jog pareiškėjai per teismo nustatytą terminą nepašalino skundo trūkumų, turėjo teisinį ir faktinį pagrindą tokį skundą laikyti nepaduotu. Siekiant įvertinti, ar toks teismo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, būtina patikrinti, ar teismas pagrįstai nustatė skundo trūkumus ir vėliau konstatavo, jog šie trūkumai nebuvo pašalinti per nustatytą terminą.

Teisėjų kolegija akcentuoja, kad pareiškėjas pirminiame skunde iš esmės suformulavo du reikalavimus: 1) panaikinti Sprendimą; 2) nustatyti, ar Įsakymo dalis, kuria nuspręsta neberemti ekologinių lazdynų ir riešutmedžių sodų, taip pat neberemti daugiamečių pievų priežiūros, jei ekologinio ūkio savininkas nelaiko tam tikrų sertifikuotų gyvulių, neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo principams (3 str. 2 ir 6 p.), ir šias Įsakymo dalis pripažinti neteisėtomis nuo jų priėmimo momento. Pirmasis reikalavimas – panaikinti Sprendimą – yra materialiojo teisinio pobūdžio, o antrasis reikalavimas – ištirti nurodytų Įsakymo dalių atitiktį Viešojo administravimo įstatyme išvardytiems principams – yra procesinio teisinio pobūdžio. Teismas, spręsdamas dėl skundo priimtinumo nagrinėti, vertina, be kita ko, ar pareikštas materialusis reikalavimas atitinka ABTĮ įtvirtintus reikalavimus, o procesiniai prašymai paprastai yra sprendžiami jau po to, kai skundas priimtas. Taigi, pirmosios instancijos teismas 2022 m. gegužės 16 d. nutartyje ir 2022 m. gegužės 30 d. nutartyje nepagrįstai nustatė skundo trūkumus, susijusius su pareiškėjo prašymu ištirti nurodytų Įsakymo dalių teisėtumą, ir įpareigojo pareiškėją juos ištaisyti.

Papildomai pažymėtina, jog Viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija) 2 straipsnio 9 dalyje nurodyta, kad norminis administracinis aktas – tai viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas (anksčiau – individualus teisės aktas) Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalyje apibrėžiamas kaip teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Taigi, administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis, t. y. turėti teisinį pagrindą (Viešojo administravimo įstatymo 10 str. 5 d. 6 p.), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o administraciniu sprendimu teisės normos yra išimtinai tik taikomos.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas kelia abejones dėl Įsakymo atitikties Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintiems principams. Įsakymu, kurį priėmė žemės ūkio ministras, t. y. viešojo administravimo subjektas, vykdydamas viešojo administravimo įgaliojimus, buvo patvirtintos Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ekologinis ūkininkavimas“ įgyvendinimo taisyklės. Tiek Įsakymas, tiek juo patvirtintos taisyklės yra visuotinai privalomos, juose išdėstytos bendro pobūdžio nuostatos, skirtos ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, t. y. asmenims, siekiantiems gauti ir (ar) gavusiems paramą pagal priemonę „Ekologinis ūkininkavimas“. Įsakymas yra norminis administracinis aktas. Taigi, pareiškėjas, prašydamas nustatyti, ar nurodytos Įsakymo dalys neprieštarauja Viešojo administravimo įstatyme išvardytiems principams, iš esmės prašo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, kai tai susiję su individualiąja byla, įgyvendindamas ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą savo procesinę teisę. Kartu pažymėtina, kad administracinio teismo teisė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą arba administracinį teismą, prašant patikrinti, ar konkretus norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka Lietuvos Respublikos Konstituciją, įstatymą ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminį teisės aktą, taip pat yra siejama su individualiosios bylos nagrinėjimu (ABTĮ 4 str. 2 d. ir 114 str. 1 d.), todėl, priešingai nei tvirtinama atskirajame skunde, pirmosios instancijos teismas iki skundo priėmimo neturėjo įgaliojimų kreiptis dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 dalį, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas garantuoja Lietuvos Respublikos Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą, nustatyta tvarka spręsdamas, ar įstatymai ir kiti Seimo priimti aktai neprieštarauja Konstitucijai, taip pat ar Respublikos Prezidento bei Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams. Šiuo konkrečiu atveju pareiškėjas siekia, kad būtų patikrintas ministro priimto įsakymo (konkrečiai, šiuo įsakymu patvirtintų taisyklių ir jų priedų) teisėtumas, tačiau, kaip matyti, tokių klausimų nagrinėjimas nepriskirtinas Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo kompetencijai. Vadovaujantis ABTĮ 21 straipsnio 1 dalies 2 punktu, būtent Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra vienintelė ir galutinė instancija byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo. Be to, pagal ABTĮ 117 straipsnio 1 dalį, administracinis teismas, išnagrinėjęs bylą dėl pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, priima arba sprendimą skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti teisėtu, arba sprendimą skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui, vadinasi, pirmosios instancijos teismas 2022 m. gegužės 16 d. nutartyje netinkamai pritaikė teismų praktiką, kurioje pažymėta, jog reikalavimas dėl tam tikrų faktų pripažinimo negali būti skundo dalyku, o veiksmų neteisėtumo konstatavimas galėtų būti tik motyvu, pagrindžiančiu teismo sprendimą, kuriuo nustatomi tam tikri patvarkymai dėl materialiųjų teisinių santykių.

Pirmosios instancijos teismas 2022 m. rugpjūčio 16 d. nutartyje nurodė, kad pareiškėjo 2022 m. liepos 12 d. pateiktas (išsiųstas) patikslintas skundas turi trūkumų, nes skunde nėra aiškiai ir konkrečiai nurodytos skundo aplinkybės. Pareiškėjas neatsakė į šią nutartį, todėl pirmosios instancijos teismas 2022 m. rugsėjo 20 d. nutartyje konstatavo, kad pareiškėjas per nustatytą terminą nepašalino nurodytų skundo trūkumų, ir nusprendė jo skundą laikyti nepaduotu. Teisėjų kolegija nesutinka su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu. Iš patikslinto skundo turinio matyti, kad pareiškėjas Sprendimo neteisėtumą ir nepagrįstumą siejo su teisinio reguliavimo pakeitimais (t. y. Įsakymo priėmimu), kuriuos jis laikė nesuderinamais su Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintais principais. Pareiškėjas paaiškino, jog jis pasodino ekologinį lazdynų sodą, kai lazdynai ir riešutmedžiai buvo remiamų augalų rūšių sąraše, tačiau Įsakymu patvirtintame naujame sąraše jų nebeliko; taip pat pareiškėjas nebegali gauti išmokų už daugiamečių pievų priežiūrą, nes, atsiradus reikalavimui laikyti tam tikrą sertifikuotų gyvulių skaičių, neįmanoma staiga pasistatyti tvartus ir įsigyti gyvulius. Dėl ekologiniams ūkiams taikomų ribojimų ir dėl pasikeitusio teisinio reguliavimo netekus teisės gauti paramą, taip pat buvo pažeistos Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio (nes nuvertėjo žemė), 29 straipsnio (lygybės principas) ir 48 straipsnio (nes žlugdomas verslas) nuostatos. Taigi, pareiškėjas pakankamai aiškiai išdėstė aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimą (ABTĮ 24 str. 2 d. 7 p.).

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl nepagrįstai nustatė aptartus pareiškėjo skundo trūkumus ir, pareiškėjui per nustatytą terminą nepašalinus visų šių trūkumų, nusprendė jo skundą laikyti nepaduotu. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama, skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo G. B. atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 20 d. nutartį panaikinti ir klausimą dėl pareiškėjo G. B. skundo priėmimo perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Milda Vainienė

Dalia Višinskienė