2020-07-22 Nr. AB-13874-3-64-3-00779-2020-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

REKOMENDACIJOS DĖL LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO

PROCESINIŲ SPRENDIMŲ FORMAI IR TURINIUI KELIAMŲ REIKALAVIMŲ

Administracinė byla Nr. eAS-450-822/2020

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-00779-2020-3

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2020 m. liepos 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Žaiginio bendruomenės „Bitupis“ atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2020 m. gegužės 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Žaiginio bendruomenės „Bitupis“ skundą atsakovui Raseinių rajono savivaldybei dėl sprendimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Žaiginio bendruomenė „Bitupis“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, kuriame prašė panaikinti Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2020 m. balandžio 8 d. sprendimo Nr. TS-71 „Dėl Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2016 m. kovo 24 d. sprendimo Nr. TS-136 „Dėl Raseinių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2016–2020 metų bendrojo plano patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Sprendimas) priedo – Raseinių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos veiksmų 2020 metais plano (toliau – ir Priedas) dalį, kurioje numatyta atlikti Raseinių r. Šiluvos gimnazijos vidaus struktūros pertvarkymą nutraukiant ikimokyklinio ir priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programų vykdymą Žaiginio Pranciškaus Šivickio daugiafunkciame centre (toliau – ir Centras).

II. Regionų apygardos administracinis teismas 2020 m. gegužės 15 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 str. 2 d. 1 p.), nes jis nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka.

Teismas nustatė, kad Sprendimo Priedo dalyje nurodyta, jog atliekamas Raseinių r. Šiluvos gimnazijos vidaus struktūros pertvarkymas – nutraukiamas ikimokyklinio ir priešmokyklinio, pradinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programų vykdymas Centre. Planuojama reorganizacija, likvidavimas arba vidaus struktūros pertvarkymo data – iki 2020 m. rugpjūčio 31 d. Teismas apžvelgė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl tarpinių viešojo administravimo subjektų priimamų dokumentų bei informacinio pobūdžio raštų, kuriuose nėra jokių viešojo administravimo subjekto patvarkymų, atsižvelgė į skundo dalyką ir darė išvadą, kad pareiškėjo skundo reikalavimas negali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme objektu, nes yra tarpinis viešojo administravimo subjekto dokumentas.

Teismas nurodė, kad Sprendimu yra patvirtintas (pakeistas) Raseinių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas, kurio įgyvendinimui turės būti priimami atitinkami sprendimai. Savarankišku ginčo administraciniame teisme objektų galėtų būti galutinis individualus administracinis aktas (sprendimas), kuriuo būtų nuspręsta pertvarkyti / likviduoti / reorganizuoti Centrą. Teismas pažymėjo, jog nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, administracinis teismas gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo 2020 m. gegužės 15 d. nutartį, perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo ir spręsti klausimą dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo.

Pareiškėjas nesutinka su teismo išvada, jog Sprendimo Priedo dalis yra tarpinio pobūdžio dokumentas ir teigia, kad Sprendime pateikta jo apskundimo tvarka rodo skundžiamą aktą priėmusio subjekto vertinimą, kad tai yra ne tarpinis, o galutinis administracinis aktas. Pareiškėjas nurodo, kad tokiomis aplinkybėmis, kai administracinį aktą priėmusio subjekto ir teismo vertinimas dėl to, ar tai yra tarpinis, ar galutinis administracinis aktas, skiriasi, prioritetas neabejotinai turi būti teikiamas tą aktą priėmusio subjekto, o ne teismo vertinimui, nes įstatymas teismui nesuteikia diskrecijos vykdyti kokias nors vietos savivaldos funkcijas, nekalbant jau apie privalomų nurodymų savivaldos institucijoms davimo galimybę.

Pareiškėjas teigia, kad Priedo dalyje pakeistas Raseinių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas, šiuo pakeitimu numatant, kad Centre nutraukiamas ikimokyklinis ir priešmokyklinis, pradinis, pagrindinis vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programų vykdymas. Pagal savivaldybėje nusistovėjusią praktiką dėl bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos jokie galutiniai ar kitokie sprendimai nėra priimami, todėl nekyla abejonių, kad ir Priedo dalyje nurodytos ugdymo ir švietimo veiklos nuo 2020 m. rugsėjo 1 d. tiesiog nebebus vykdomos be kokių nors atskirų administracinių aktų priėmimo. Tokiu būdu tai faktiškai reikštų, jog tokio vietos savivaldos institucijos sprendimo išvis nebūtų galima ginčyti vien dėl to, kad jis neišreikštas teismui priimtina forma (kuri po priimtos skundžiamos nutarties taip ir liko neaiški).

Pareiškėjas teigia, kad teismas apribojo pareiškėjo teisę į savo interesų teisminę gynybą.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo 2020 m. gegužės 15 d. nutarties, kuria buvo atsisakyta priimti pareiškėjo skundą dėl to, kad jis nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad pareiškėjo skundžiama Sprendimo Priedo dalis yra tarpinis procedūrinis sprendimas, kurio panaikinimas negalėtų sukelti teisinių pasekmių, dėl to šis aktas negali būti teisminio nagrinėjimo dalykas.

Pareiškėjas su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu nesutinka ir teigia, kad skundžiamame administraciniame akte buvo nustatyta apskundimo tvarka. Pareiškėjas taip pat atkreipia dėmesį, kad savivaldybėje pagal nusistovėjusią praktiką jokie galutiniai sprendimai dėl bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos nėra priimami.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama pareiškėjo atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo išvados teisėtumą ir pagrįstumą, pirmiausia pažymi, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje yra numatyta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo akcentuota, jog minėtose nuostatose įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti. Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – nuo teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015 ir kt.).

Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalyje įtvirtinta, kad mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas ir profesinio mokymo įstaigas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklas kuriamas vadovaujantis Vyriausybės patvirtintomis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis ir mokyklų bendruomenių nutarimais, jeigu šie neprieštarauja šioms taisyklėms. Švietimo ir mokslo ministerija, savivaldybės, vadovaudamosi šiomis taisyklėmis, tvirtina ir įgyvendina mokyklų tinklo pertvarkos bendruosius planus. Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 (toliau – ir Taisyklės) 34 punkte įtvirtinta, kad mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo procesas susideda iš 3 stadijų: inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo. Inicijavimo stadijoje: Rengiamas Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas: pagrindžiama planuojama Mokyklų tinklo pertvarka, nustatomas jos strateginis tikslas, uždaviniai, prioritetai, pagrindinių rezultatų rodikliai, susieti su socialinės atskirties mažinimu, ugdymo kokybe ir (ar) mokinių ugdymo (si) pasiekimų gerinimu, efektyvesniu lėšų panaudojimu ir kitais kriterijais, numatomas Mokyklų tinklo pertvarkos vertinimas (35.1. p.); Mokyklų tinklo pertvarkos bendrajam planui įgyvendinti rengiamas priedas – Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planas. Kai dėl mokyklų tinklo pertvarkos reikia spręsti mokytojų įdarbinimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planas, kai reikia spręsti mokinių vežiojimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokinių vežiojimo užtikrinimo planas (35.2. p.). Pagal Taisyklių 36 punktą, įgyvendinimo stadijoje savivaldybės ir Švietimo ir mokslo ministerija priima ir įgyvendina sprendimus dėl konkrečių Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ar jų struktūros pertvarkos pagal Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planą, o Mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planą ir Mokinių vežiojimo užtikrinimo planą, jeigu tokie planai rengiami.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas skundžia Priedo dalį, kurioje numatyta atlikti Raseinių r. Šiluvos gimnazijos vidaus struktūros pertvarkymą nutraukiant ikimokyklinio ir priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programų vykdymą Centre. Planuojama reorganizacija, likvidavimas arba vidaus struktūros pertvarkymo data – iki 2020 m. rugpjūčio 31 d.

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į šioje nutartyje aptartą teisinį reguliavimą bei įvertinusi Priedo turinį, prieina prie išvados, kad Raseinių rajono savivaldybės taryba, patvirtindama Raseinių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos veiksmų 2020 metais planą, įgyvendino Taisyklių 35 punkte numatytus inicijavimo stadijai būtinus veiksmus, tačiau šis sprendimas dar nėra sprendimas pagal tų pačių Taisyklių 36 punktą, t. y. nėra konkretus sprendimas dėl Centro vidaus struktūros pertvarkos.

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs pareiškėjo skunde nurodytas faktines ginčo aplinkybes, prie skundo pridėtus dokumentus, pagrįstai nustatė, kad dėl Priedo (jo dalies) įgyvendinimo turės būti priimami atitinkami sprendimai. Savarankišku ginčo administraciniame teisme objektų galėtų būti galutinis individualus administracinis aktas (sprendimas), kuriuo būtų nuspręsta pertvarkyti / likviduoti / reorganizuoti Centrą. Argumentai dėl šio sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo galės būti teikiami grindžiant skundą dėl galutinio Raseinių rajono savivaldybės tarybos sprendimo pertvarkyti Centrą, juo labiau, kad šiuo atveju tiek skunde pirmosios instancijos teismui, tiek atskirajame skunde pareiškėjas dėsto argumentus, susijusius su pačiu Centro pertvarkymu bei jo pagrįstumu.

Teisėjų kolegija nesutinka su apeliaciniame skunde pareiškėjo išdėstytais argumentais, kad pareiškėjo skundas yra nagrinėtinas administraciniame teisme ABTĮ nustatyta tvarka vien dėl to, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą (Priedo dalį), veikė kaip viešojo administravimo subjektas, nurodė, kad Sprendimas skundžiamas administraciniam teismui. Pažymėtina, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015).

Apibendrindama išdėstytas aplinkybes ir padarytas išvadas, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurią naikinti pareiškėjo atskirajame skunde išdėstytais argumentais nėra teisinio pagrindo. Dėl nurodytų priežasčių skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Žaiginio bendruomenės „Bitupis“ atskirąjį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2020 m. gegužės 15 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Rytis Krasauskas Vaida Urmonaitė-Maculevičienė Skirgailė Žalimienė