2019-09-18 Nr. AB-17685-3-61-3-03599-2018-0 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-503-602/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03599-2018-0

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2019 m. rugsėjo 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Dainiaus Raižio, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje banko atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 5 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) 2018 m. spalio 22 d. kreipėsi į teismą, prašydamas ištirti tam tikrų Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2011 m. balandžio 6 d. sprendimo Nr. 1-2070 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento tvirtinimo“ (redakcija, galiojanti nuo 2018 m. rugsėjo 26 d.; toliau – ir Sprendimas), kuriuo buvo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamentas (toliau – ir Reglamentas), nuostatų teisėtumą, o būtent ar:

1) Reglamentas toje dalyje, kurioje nėra numatyta, kokia tvarka administracijos direktorius vertina sueigos sprendimus, atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Savivaldos įstatymas) 35 straipsnio 6 dalį ir 351 straipsnio 5 dalį;

2) Reglamento 17 straipsnio 1 dalies 1.16 ir 1.17 punktai ir 7 dalis atitinka Savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 16 ir 17 punktus ir 8 dalį;

3) Reglamentas toje dalyje, kurioje nėra numatyta, kokia tvarka sueigos atstovai gali dalyvauti komiteto darbe, atitinka Savivaldos įstatymo 14 straipsnio 6 dalį;

4) Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ir 42 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ta apimtimi, kuria nustato reikalavimą tarybos sprendimų (individualių teisės aktų) projektus rengti vadovaujantis teisėkūros principais, atitinka Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 1 straipsnio 3 dalį;

5) Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ir 42 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ta apimtimi, kuria numato galimybę tarybos sprendimų (norminių teisės aktų) projektus rengti nesilaikant teisėkūros principų, atitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalį;

6) Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ir 42 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ta apimtimi, kuria nustato, kad dėl siūlymų papildyti ar pakeisti darbotvarkę teikiami norminio pobūdžio sprendimų projektai, atitinka Savivaldos įstatymo 13 straipsnio 7 dalį;

7) Reglamento 38 straipsnio 1 dalies trečioji pastraipa ir 47 straipsnio 6 dalis, numatančios galimybę pareikšti nepasitikėjimą meru ir spręsti nepasitikėjimo meru klausimą, atitinka Savivaldos įstatymo 19 straipsnio 3 dalį bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktą;

8) Reglamento 40 straipsnio 3 dalies antroji pastraipa atitinka Savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalį ir 4 straipsnio 6 punktą bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktą;

9) Reglamento 52 straipsnio 10 dalis atitinka Savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punktą bei 6 dalies ir 29 straipsnio 4 dalį.

Pareiškėjas taip pat prašė nustačius, jog Reglamentas nurodyta apimtimi ir anksčiau minėtos jo nuostatos neatitinka anksčiau išvardytų įstatymų nuostatų, pripažinti Reglamentą nurodyta apimtimi ir anksčiau minėtas jo nuostatas prieštaraujančiais nurodytiems įstatymams.

Pareiškėjas skunde apžvelgė anksčiau minėtų teisės normų turinį ir atkreipė dėmesį į teisėtumo principą bei konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamą teisės aktų hierarchiją. Pareiškėjas, remdamasis Įstatymo 35 straipsnio 6 dalimi ir 351 straipsnio 5 dalimi, teigė, kad seniūnaičių sueigos ir išplėstinės seniūnaičių sueigos sprendimų vertinimas gali būti skirtingų savivaldybės institucijų kompetencija, todėl Reglamente turėtų būti nustatyta, kokia tvarka sueigų sprendimus įvertina kiekviena savivaldybės institucija.

Manė, kad Reglamento 17 straipsnio 1 dalies 1.16 ir 1.17 punktai bei 7 dalis nepagrįstai išplečia Tarybos įgaliojimus ir susiaurina mero pavaduotojo ir mero pareigas laikinai einančio Tarybos nario įgaliojimus tais atvejais, kai meras negali eiti pareigų, todėl šios Reglamento nuostatos neatitinka Savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 16 ir 17 punktų bei 8 dalies nuostatų. Tvirtino, kad Reglamente turėtų būti nustatyta, kokia tvarka tarybos komitetų darbe dalyvauja kiekviena suinteresuotų asmenų (ne sueigos atstovų) grupė, bei kad iš Reglamento 33 straipsnio 14 dalies neaišku, kokia yra sueigos atstovų dalyvavimo Tarybos komitetų darbe tvarka (nenustatyta nuomonės svarstomais klausimais pareiškimo Tarybos komiteto posėdyje tvarka, reikalavimai prašymui dalyvauti Tarybos komiteto posėdyje, leidžiamas Tarybos komiteto posėdžio dalyvių skaičius), todėl tokia nuostata neatitinka Savivaldos įstatymo 14 straipsnio 6 dalies.

Pareiškėjo įsitikinimu, Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje ir 42 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje nustatytas reikalavimas Tarybos sprendimų projektus rengti vadovaujantis teisėkūros principais, nors šiose nuostatose nėra detalizuotas priimamų sprendimų pobūdis ir todėl laikytina, jog turimi omenyje ir individualūs, ir norminiai teisės aktai, o Teisėkūros pagrindų įstatymo nuostatos (taigi ir nuostatos dėl teisėkūros principų) taikomos tik norminiams teisės aktams, nėra pagrįstas individualių teisės aktų atžvilgiu ir yra perteklinis, nepagrįstai riboja subjektų teisę svarstyti projektų (individualių teisės aktų) projektus, todėl neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 1 straipsnio 3 dalies reikalavimų.

Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa ir 42 straipsnio 1 dalies pirmoji pastraipa, nustatančios atvejus, kai reikalavimas Tarybos sprendimų (norminių teisės aktų) projektus rengti vadovaujantis teisėkūros principais netaikomas, neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalies nuostatos, nes pastarojoje įstatymo nuostatoje nenumatytos jokios išimtys, kai galima nesivadovauti nurodytais teisėkūros principais. Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos ir 42 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos nuostatos, pareiškėjo įsitikinimu, taip pat neatitinka Savivaldos įstatymo 13 straipsnio 7 dalies, nes siūlymai papildyti ar pakeisti darbotvarkę negali būti susiję su norminio pobūdžio sprendimų projektų pateikimu.

Pažymėjo, kad nepasitikėjimas meru negali būti reiškiamas ir Taryba negali spręsti nepasitikėjimo meru klausimo, todėl Reglamento 38 straipsnio 1 dalies trečioji pastraipa ir 47 straipsnio 6 dalis neatitinka Savivaldybių įstatymo 19 straipsnio 3 dalies bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkto, įtvirtinančio įstatymo viršenybės principą. Kadangi Reglamento 40 straipsnio 3 dalies antrojoje pastraipoje nurodyta, kad atvejai, kai Tarybos sprendimai priimami kitokia tvarka (t. y. ne posėdyje dalyvaujančių Tarybos narių balsų daugumą), numatomi ne tik įstatymu, bet ir Reglamentu, neatitinka Savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies ir 4 straipsnio 6 punkto, taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkto, įtvirtinančio nepiktnaudžiavimo valdžia principą.

Reglamento 52 straipsnio 10 dalis neatitinka Įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punkto bei 6 dalies ir 29 straipsnio 4 dalies nuostatų, nes įgaliojimai priimti sprendimus dėl administracijos direktoriaus pavadavimo priskirti išimtinei Tarybos kompetencijai ir šie įgaliojimai negali būti perduoti kitam subjektui, tarp jų – merui.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba, atstovaujama Vilniaus miesto savivaldybės administracijos, atsiliepime į pareiškimą su juo nesutiko.

Atsakovas teigė, kad pareiškėjas tinkamai neargumentavo savo abejonių dėl Reglamento nuostatų neatitikties įstatymų nuostatoms, neatsižvelgė į reikšmingus teisinio reguliavimo aspektus. Dėl seniūnaičių sueigos ir išplėstinės seniūnaičių sueigos sprendimų vertinimo atsakovas tvirtino, jog, atsižvelgiant į tai, kad Tarybos 2018 m. sausio 17 d. sprendimu Nr. 1-1317 buvo patvirtinti Išplėstinės seniūnaičių sueigos ir Seniūnaičių sueigos nustatai, laikytina, kad Reglamente vertinimo tvarka yra nustatyta (nustatytas terminas ir sąlygos).

Atsakovas nepritarė pareiškėjo teiginiams, kad Reglamento 17 straipsnio 1 dalies 1.16 ir 1.17 punktai bei 7 dalis nepagrįstai išplečia Tarybos įgaliojimus ir susiaurina mero pavaduotojo ir mero pareigas laikinai einančio tarybos nario įgaliojimus tais atvejais, kai meras negali eiti pareigų, ir pažymėjo, kad įstatymo leidėjas pavedė Reglamente nustatyti mero pavadavimo procedūrą, o Savivaldos įstatyme nustatytais atvejais mero pavaduotojas atlieka būtent įstatyme jam pavestas funkcijas. Dėl sueigos atstovų dalyvavimo komitetų darbe atsakovas paaiškino, kad Reglamento 33 straipsnio 14 dalies pastraipų negalima aiškinti atsietai, t. y.

šios teisės normos pirmojoje pastraipoje nustatyta, kokie subjektai komitetų darbe gali dalyvauti patariamojo balso teise, o kitos pastraipos (2–5) taikomos pirmojoje pastraipoje nurodytiems subjektams, taigi, Reglamente yra nustatyta seniūnaičių ir išplėstinės seniūnaičių sueigos dalyvavimo komitetų darbe tvarka. Atsakovas buvo įsitikinęs, kad reikalavimu, nustatytu Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje ir 42 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje, rengiant sprendimų projektus vadovautis Teisėkūros pagrindų įstatyme įtvirtintais teisėkūros principais (šis reikalavimas netaikomas tais atvejais, kai siūlymą dėl darbotvarkės pakeitimo ar papildymo Tarybai teikia 1/3 dalyvaujančių posėdyje Tarybos narių ar Tarybos frakcija), kaip tik užtikrino tarybos sprendimų projektų teisėtumo reikalavimą, juolab kad savivaldybės institucijų priimami principai turi atitikti ir Savivaldos įstatyme įtvirtintus principus (tarp jų – sprendimų teisėtumo) bei bendruosius teisės principus.

Neaišku, kodėl pareiškėjas mano, kad, rengiant individualių teisės aktų projektus, negali būti vadovaujamasi teisėkūros principais, kurie iš esmės sietini su teisės aktų teisėtumo principo įgyvendinimu. Sistemiškai aiškinant Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmąją ir trečiąją pastraipas, matyti, kad Reglamento 38 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje ir 42 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje įtvirtinta išimtis siūlymams, susijusiems su norminio pobūdžio sprendimų projektų pateikimu, netaikoma, t. y. norminių teisės aktų projektai turi būti parengti vadovaujantis Teisėkūros pagrindų įstatyme nurodytais principais.

Pareiškėjas neatliko Reglamento 38 straipsnio turinio sisteminės analizės, todėl jo argumentai, be kita ko, kad Reglamento nuostatos sudaro galimybę teikti siūlymus papildyti ar pakeisti darbotvarkę, kurie gali būti susiję su norminio pobūdžio sprendimų projektų pateikimu, yra netikslūs ir klaidinantys. Atsakovas akcentavo, kad tyrimas dėl Reglamento 38 straipsnio 1 dalies trečiosios pastraipos teisėtumo (dėl siūlymų, susijusių su nepasitikėjimu meru, mero pavaduotoju (pavaduotojais), teikimo) turėtų būti nutrauktas, nes pastaroji nuostata yra perkelta iš Savivaldos įstatymo 13 straipsnio 7 dalies.

Dėl Reglamente pateiktos formuluotės (40 str. 3 d. antroji past.), nustatančios, kad Tarybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių Tarybos narių balsų dauguma, išskyrus specialius įstatymų ir Reglamento numatytus atvejus, atsakovas pabrėžė, jog pareiškėjo abejonės šios nuostatos teisėtumu yra nepagrįstos, kadangi Reglamento nuostatos turi būti suderintos su Savivaldos įstatymu, o pareiškėjas nenurodė, kuriose Reglamento nuostatose nustatyti kitokie atveji dėl sprendimų priėmimo tvarkos, prieštaraujantys Savivaldos įstatymo nuostatoms.

Atsakovo nuomone, įstatymų leidėjas yra palikęs teisę Tarybai pačiai nustatyti savivaldybės administracijos direktoriaus pavadavimo tvarką, o spręsti, kuris konkrečiai administracijos direktoriaus pavaduotojas turėtų laikinai eiti administracijos direktoriaus pareigas, yra vidaus srities administravimo klausimas, juolab kad neracionalu tokį skubų klausimą pavesti spręsti Tarybai (atsižvelgiant į tarybos posėdžių sušaukimo tvarką ir ypatumus). Atsakovas tokį kreipimąsi laikė piktnaudžiavimu.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. birželio 5 d. nutartimi nutraukė bylą.

Teismas apžvelgė ginčui aktualų teisinį reglamentavimą ir teismų praktiką, pareiškėjo pareiškimo turinį ir nustatė, kad pareiškime nėra išdėstytas joks detalus tyrimo pagrindas dėl Reglamento nuostatų teisėtumo, nėra pateikti jokie aiškūs teisiniai argumentai ir nėra išdėstyta konkreti, ne tik materialiuoju norminiu, bet ir platesniu teisminės jurisprudencijos aspektu pagrįsta argumentacija. Pareiškėjas atmestinai į kelis puslapius surašė citatas iš aukštesnės galios teisės aktų ir nepagrįstai laikė, jog tokį statistinį pareiškimą be jokių konkretesnių argumentų gali teikti teismui, prašydamas ginčo teisinį reguliavimą ištirti net devyniais aspektais, nepaisydamas principo da mihi factum, dabo tibi ius (proceso šalys turi pateikti teismui faktus, o teismas pateikia teisę (ir atitinkamai – teisės aiškinimą)). Teismas, įvertinęs byloje ginčijamo norminio administracinio akto – Reglamento – konkrečių nuostatų ir pareiškėjo nurodomų aukštesnės galios teisės aktų turinį, konstatavo, kad pareiškėjas nepateikė teisinių argumentų, tinkamai neapibrėžė nei tyrimo pagrindo, nei tyrimo dalyko, tinkamai teisiškai nepagrindė ir nevertino, ar Reglamento nuostatos analogiškai kaip Savivaldos įstatyme, ar leistinai plačiau, o ne neleistinai prieštaraujančiai ar konkuruojančiai sureguliavo atitinkamus santykius (atitinkamai, įtvirtino ar neįtvirtino teisės spragą, t. y. legislatyvinės omisijos ginčo norminiame administraciniame akte buvimą nesureguliuodama tam tikrų santykių). Be to, atsakovas pakankamai detaliai ir motyvuotai pagrindė ginčijamų Reglamento nuostatų teisėtumą. Taigi, tikslinga nagrinėjamą bylą nutraukti.

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 5 d. nutartį ir pareiškėjo skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas pažymi, kad teismas neatliko jokios pateiktų nuostatų analizės ir nepateikė jų vertinimo, nepaisant to, kad pareiškėjo pareiškime nurodyti pagrindai ir dalykas buvo aiškūs ir konkretūs. Prašydamas ištirti atitinkamų Reglamento nuostatų teisėtumą, pareiškėjas aiškiai nurodė konkrečias ginčijamo teisės akto nuostatas ir kokia apimtimi jos, manytina, neatitinka aukštesnės galios teisės aktų nuostatų ir reikalavimų. Pareiškėjo vertinimu, teismas apsiribojo atsakovo teiginių bei atsakovo nurodytos teismų praktikos citavimu, neatskleidė bylos esmės. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į teismui keliamą reikalavimą būti aktyviam ir pažymi, kad, nors iš skundžiamos nutarties turinio matyti, jog teismui buvo neaiškus pareiškimo dalykas ir pagrindas, jis nenustatė termino tokio pareiškimo trūkumams pašalinti, neįpareigojo pateikti papildomus paaiškinimus. Be to, teismo posėdyje teismas nagrinėjo tik vieną iš devynių pareiškėjo keliamų reikalavimų. Teismas nenurodė konkrečių argumentų, kodėl pareiškimas neatitinka teismų praktikoje suformuotų reikalavimų, bei tik abstrakčiai teigė, jog pareiškėjas tinkamai nesuformulavo pareiškimo dalyko ir pagrindo.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba, atstovaujama Vilniaus miesto savivaldybės administracijos, atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo jį atmesti.

Atsakovas sutinka su teismo padarytomis išvadomis ir pažymi, kad skundžiamos teismo nutarties turinys (joje pateikti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimai) paneigia pareiškėjo teiginius, jog teismas nenurodė konkrečių argumentų, kodėl pareiškimas neatitinka teismų praktikoje suformuotų reikalavimų. Atsakovas taip pat nepritaria pareiškėjo pozicijai, kad teismas nagrinėjamoje byloje nebuvo aktyvus. Pažymi, kad pareiškėjui, kaip valstybės institucijai, turi pakakti teisinių žinių ir kitų gebėjimų tokiam pareiškimui suformuluoti. Atsakovas pakartoja, kad pareiškėjas, teikdamas tokį akivaizdžiai nepagrįstą pareiškimą, piktnaudžiauja savo procesinėmis teisėmis. Pareiškėjas turėjo visas sąlygas ir galimybes tinkamai suformuluoti argumentus, be kita ko, žodiniame teismo posėdyje. Teismo pareiga būti aktyviam turi būti derinama su rungtyniškumo, asmenų procesinio lygiateisiškumo ir dispozityvumo principais, o teismo pareiga padėti šalims įgyvendinti jų procesines teise negali būti suprantama kaip įpareigojimas veikti pareiškėjo naudai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad, pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnį, atskiriesiems skundams paduoti ir nagrinėti taikomos taisyklės, reglamentuojančios procesą apeliacinės instancijos teisme, išskyrus šiame skyriuje nustatytas išimtis.

Vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 3 dalimi, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik jeigu teismas pripažįsta, kad tai būtina. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013, 2017 m. birželio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1855-575/2017). Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų, tarp jų – ar sprendimas nėra be motyvų (5 p.).

Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, kadangi skundžiamos teismo nutarties motyvai yra nepakankamai išsamūs. Nors pareiškėjas pareiškime kėlė abejones dėl devynių teisės normų, pirmosios instancijos teismas detaliau nepaaiškino, kodėl pareiškėjo argumentacija dėl kiekvienos iš šių abejonių atskirai yra netinkama, o tik bendrai pažymėjo, jog pareiškėjo teisiniai argumentai nėra aiškūs, pareiškime nepateikta platesnė teisminės jurisprudencijos analizė, apsiribota aukštesnės galios teisės aktų nuostatų citavimu, tinkamai neapibrėžtas nei tyrimo pagrindas, nei dalykas.

Šiame kontekste akcentuotina, jog apeliacinės instancijos teismas tikrina pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, o pirmosios instancijos teismas privalo ištirti visus įrodymus, nustatyti visas faktines bylos aplinkybes ir jas teisiškai įvertinti. Vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-374/2012, 2016 m. lapkričio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2646-662/2016). Šiuo atveju apeliacinės instancijos teismas neturi galimybės patikrinti pirmosios instancijos teismo motyvų, kurie lėmė sprendimą nutraukti bylos nagrinėjimą, teisėtumo ir pagrįstumo, kadangi šie motyvai yra abstraktūs ir bendro pobūdžio, o apeliacinės instancijos teismui pačiam detaliai įvertinus pareiškėjo pareiškimo argumentaciją ir pasisakius dėl konkrečių aspektų, bylos proceso šalys prarastų galimybę dėl šių naujų esminių motyvų teikti paaiškinimus ar prieštaravimus, todėl nustatyti skundžiamos teismo nutarties trūkumai negali būti pašalinti bylą nagrinėjant apeliacine tvarka.

Teisėjų kolegija papildomai pastebi, kad, nors pirmosios instancijos teismas nurodė, jog byla nutraukiama dėl to, jog pareiškėjo pareiškimas neatitinka reikalavimų, įtvirtintų proceso teisės normose, tačiau iš skundžiamos teismo nutarties turinio matyti, jog teismas iš dalies tyrė pareiškėjo teiginių pagrįstumą, pavyzdžiui, akcentavo teisinį reglamentavimą ir teismų praktiką, susijusią su savivaldybei suteiktais įgaliojimais, veikimu viršijant kompetencijos ribas (ultra vires), teisės aktų hierarchijos principu, o nutarties pabaigoje vienu iš pagrindų nagrinėjamai bylai nutraukti nurodė tai, jog, teismo vertinimu, atsakovas pakankamai detaliai ir motyvuotai pagrindė ginčijamų Reglamento nuostatų teisėtumą. Pažymėtina, jog pirmosios instancijos teismas, nusprendęs bylą nutraukti kaip pradėtą proceso teisės normų reikalavimų neatitinkančio pareiškimo pagrindu, negalėjo vertinti ir pasisakyti dėl ginčo esmės, o priešingais veiksmais peržengė savo paties apibrėžtas bylos nagrinėjimo ribas.

Pirmosios instancijos teismas teisingai akcentavo susiformavusią teismų praktiką, kurioje pažymima, kad nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, byla dėl norminio administracinio akto teisėtumo, kurioje nėra tyrimo dalyko, nenagrinėtina administraciniame teisme, o tai yra pagrindas teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą (prašymą), o jeigu jis buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014, 2016 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016, 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018).

Teismas, nutraukdamas bylą Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 dalies pagrindu („Teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.“), pasisakė dėl bylos esmės. Teismui nutraukiant bylą, yra priimamas procesinis sprendimas, kuriuo yra užbaigiama byla, tačiau šis sprendimas priimamas dėl to, kad yra konstatuojamos procesinio pobūdžio aplinkybės, nustatytos įstatyme, kurioms esant teismo procesas negali būti pradėtas arba toliau negali vykti. Teismui nagrinėjant bylą iš esmės, byloje turėtų būti priimamas sprendimas (nagrinėjamu atveju – ištirtas norminio akto teisėtumas). Teismui konstatavus procesinio pobūdžio aplinkybes, dėl kurių byla turėtų būti nutraukta, byla nėra nagrinėjama iš esmės.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl jo sprendimas nutraukti bylos dėl norminio administracinio akto teisėtumo nagrinėjimą nėra pakankamai motyvuotas. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 5 d. nutartį panaikinti ir grąžinti bylą nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Dainius Raižys

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius