2015-12-08 Nr. AB-23795-3-62-3-01940-2015-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-1323-602/2015

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01940-2015-6

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2015 m. gruodžio 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Arūno Dirvono (kolegijos pirmininkas) ir Veslavos Ruskan (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Druskininkų savivaldybės atskirąjį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Druskininkų savivaldybės skundą atsakovams Druskininkų savivaldybės tarybos opozicijos nariams V. S., R. D., G. K., V. T., A. M., J. Š., K. K. dėl įpareigojimo atlikti veiksmus

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Druskininkų savivaldybė (toliau – ir pareiškėjas) Kauno apygardos administraciniam teismui 2015 m. spalio 2 d. elektroniniu būdu per Elektroninių paslaugų portalą pateikė skundą, pasirašytą Druskininkų savivaldybės mero, kuriame prašė: 1) įpareigoti Druskininkų savivaldybės tarybos opozicijos narius V. S., A. M., G. K., J. Š., V. T., K. K. ir R. D. (toliau – ir atsakovai) atlikti Druskininkų savivaldybės tarybos veiklos reglamento 39 punkte numatytus veiksmus – pasiūlyti Druskininkų savivaldybės tarybai kandidatą į Kontrolės komiteto narius laikantis reikalavimo, kad tą pačią kandidatūrą galima siūlyti du kartus; 2) įpareigoti atsakovus atlikti Druskininkų savivaldybės tarybos veiklos reglamento 61 punkte numatytus veiksmus – pasiūlyti Druskininkų savivaldybės tarybai kandidatą į Etikos komisijos narius laikantis reikalavimo, kad tą pačią kandidatūrą galima siūlyti du kartus; 3) priteisti Druskininkų savivaldybės tarybos naudai visas bylinėjimosi išlaidas.

II. Kauno apygardos administracinis teismas 2015 m. spalio 7 d. nutartimi pareiškėjo skundą priimti atsisakė.

Teismas nurodė, jog administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 3 str. 1 d.) ir nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus (ABTĮ 3 str. 2 d.).

Pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT), pateikdamas Lietuvos Respublikos Konstitucijos, Vietos savivaldos įstatymo, Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatų analizę yra nurodęs, jog teisę kreiptis į administracinį teismą dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo, taip pat dėl kitų asmenų teisių gynimo įstatymų numatytais atvejais turi asmenys, turintys viešojo administravimo subjektui priskirtus įgaliojimus, įvairios valstybės institucijos, įstaigos, organizacijos, tarnybos ar atskiri tarnautojai. Atitinkamo subjekto, paduodančio skundą (prašymą) administraciniam teismui, veiklą ir jo įgaliojimus reglamentuojantys įstatymai turi suteikti jam teisę (priskirti kompetenciją) kreiptis su nurodyto pobūdžio skundu (prašymu) į administracinį teismą (žr., pvz., 2011 m. rugpjūčio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-576/2011).

Konstatavo, jog pareiškėjas ginčą dėl savivaldybės opozicijos neveikimo grindžia procedūriniais Druskininkų savivaldybės tarybos veiklos reglamento bei Vietos savivaldos įstatymo 14 ir 15 straipsnių, reglamentuojančių savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų sudarymą, pažeidimais. Taigi, iš pareiškėjo argumentų galima daryti išvadą, kad jis siekia apginti įstatymo saugomą viešąjį interesą, konkrečiau – savivaldybės interesą (užtikrinti savivaldybės tarybos darbą, Vietos savivaldos įstatymo įgyvendinimą ir principų laikymąsi), tačiau viešąjį interesą, taip pat ir įstatymų saugomą interesą, ginti įstatymas suteikia teisę tik tam tikroms institucijoms, nurodytoms ABTĮ 56 straipsnyje, prie kurių pareiškėjas nėra priskirtas.

Pažymėjo, jog Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 4 dalis nustato, kad manydamas, jog savivaldybės administravimo subjekto priimti teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) pažeidžia viešąjį interesą, Vyriausybės atstovas dėl tokių teisės aktų ar veiksmų (neveikimo) kreipiasi į administracinį teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas pagal ABTĮ 56 straipsnio 1 dalį. Analogišką praktiką, jog kreipimasis į teismą dėl ginčų, grindžiamų procedūriniais tarnybos reglamento bei Vietos savivaldos įstatymo teisės normų reikalavimų pažeidimais, yra priskirtinas Vyriausybės atstovo kompetencijai, formuoja ir LVAT (žr., pvz., LVAT nutartis administracinėse bylose Nr. AS556-231/2014; Nr. AS492-576/2011). Todėl sprendė, jog nagrinėjamu atveju į teismą su reikalavimu dėl įpareigojimo vykdyti procedūrinius tarnybos reglamento bei Vietos savivaldos įstatymo teisės normų reikalavimus, vykdydamas savivaldybės administracinę priežiūrą, galėtų kreiptis Vyriausybės atstovas.

Pridūrė, jog bylos nagrinėjimo ribas apibrėžia pareiškėjas, teismui pateiktame skunde nurodydamas jo pagrindą ir dalyką. Darė išvadą, jog konkrečiu atveju pareiškėjas nenurodė jokių įtikinamų argumentų ar paaiškinimų, patvirtinančių, jog atsakovų neveikimu tiesiogiai yra pažeidžiamos jo subjektinės teisės ar įstatymų saugomi interesai, nenurodė teisės aktų, nustatančių jo teisę ginti viešąjį interesą ar kitų asmenų teises, todėl skundą atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

III. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. nutartį panaikinti ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde nurodo, jog nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Druskininkų savivaldybė (savivaldybės atstovaujamoji institucija savivaldybės taryba) neturi teisės ginti Druskininkų savivaldybės ir – Druskininkų savivaldybės tarybos interesų, ypač – interesų, susijusių su sistemingu savivaldybės tarybos darbo trikdymu bei trukdymu įgyvendinti Vietos savivaldos įstatymą. Remiasi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 9 punktu, 11 straipsnio 6 dalimi, 16 straipsnio 1 dalies 6 ir 7 punktais ir pažymi, jog komisijų ir komitetų sudarymas patenka į išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją. Teigia, jog atsižvelgiant į tai, kad kompetencija yra įstatymo savivaldybės tarybai suteikta teisė (bei ją atitinkanti pareiga), savivaldybės taryba turi teisę ir pareigą šia teise įstatymų nustatyta tvarka naudotis. Mano, jog nustačius, kad egzistuoja ribojimai naudotis teisėmis (išimtine kompetencija), t. y. teisių pažeidimai, taryba turi teisę (privalo) ginti šią savo pažeistą teisę. Todėl reikalavimas atlikti veiksmus, pašalinant kompetencijos (teisių) pažeidimus yra tinkamas Druskininkų savivaldybės (savivaldybės atstovaujamosios institucijos savivaldybės tarybos) subjektinės teisės gynimas ABTĮ 5 straipsnio prasme.

Teigia, jog ginčijamoje nutartyje netinkamai aiškinama Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 4 dalis. Šiuo aspektu remiasi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 1 straipsniu ir teigia, jog šio įstatymo paskirtis yra ne riboti savivaldybės tarybos teisę ginti savo pažeistas teises (kompetenciją), o numatyti papildomą subjektą (Vyriausybės atstovą apskrityje), kontroliuojantį Vietos savivaldos įstatymo laikymąsi.

Mano, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 5 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS-492-576-11, kadangi šioje byloje buvo sprendžiamas klausimas dėl savivaldybės tarybos narių teisės reikalauti panaikinti savivaldybės tarybos sprendimus. Todėl skiriasi šios ir ginčo bylos faktinės aplinkybės. Taip pat mano, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. vasario 5 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS- 556-231-14, nes šioje byloje atsisakyta priimti savivaldybės tarybos nario skundą dėl Vyriausybės atstovo Tauragės apskrityje tarnybos išvados panaikinimo, konstatavus, jog jam nesuteikta teisė ginčyti tokį aktą. Todėl taip pat skiriasi šios ir ginčo bylos faktinės aplinkybės.

Tikina, jog vadovaujantis ydingu pirmosios instancijos teismo išaiškinimu, savivaldybės taryba, neturinti galimybės įgyvendinti savo kompetencijos, t. y. priimti sprendimų, kuriuos įstatymas savivaldybės tarybai suteikė teisę priimti, bei vykdyti savo pareigų, būtų visiškai priklausoma nuo Vyriausybės atstovo apskrityje, kuris imtųsi arba nesiimtų ginti savivaldybės tarybos teises. Tokia savivaldybės ir savivaldybės tarybos teisinė priklausomybė nuo viešąjį interesą ginančių subjektų prieštarautų Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 2 punkte įtvirtintam savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principui bei šio Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 punkte įtvirtintam „atstovaujamosios demokratijos“ principui. Detalizuoja, jog būdama priklausoma nuo Vyriausybės atstovo apskrityje sprendimų ir valios ginti arba neginti savivaldybės tarybos ir savivaldybės teisių, Druskininkų savivaldybė (savivaldybės atstovaujamoji institucija savivaldybės taryba) nebūtų nei savarankiška, nei turėtų galimybę atstovauti savivaldybės gyventojų interesams.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirajame skunde ginčijama Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su galutine pirmosios instancijos teismo išvada, jog pareiškėjo pateiktas skundas nėra nagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka, todėl jį priimti nagrinėti atsisakytina, tačiau daro tokią išvadą remdamasi kitokių, toliau išdėstytų motyvų, visuma.

Dėl pareiškėjo bandomo inicijuoti ginčo neteisinio pobūdžio

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 122 straipsnis numato, jog savivaldybių tarybos dėl jų teisių pažeidimo turi teisę kreiptis į teismą. Konstitucijos 124 straipsnis savo ruožtu įtvirtina, jog savivaldybių tarybų, jų vykdomųjų organų bei jų pareigūnų aktai ar veiksmai, pažeidžiantys piliečių ir organizacijų teises, gali būti skundžiami teisme.

Pagal ABTĮ 3 straipsnio 1 dalį administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje. ABTĮ 5 straipsnio 1 dalis nustato, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. Administracinių teismų kompetencija, nurodant konkrečių bylų tipus, kurias nagrinėja administraciniai teismai, yra detaliai apibrėžta ABTĮ 15 straipsnyje.

Teisėjų kolegijos vertinimu, paminėtų normų visuma įtvirtintas teisminės gynybos prieinamumo principas reiškia, kad teismas skirtas spręsti ne bet kokiems konfliktams, o ginčams dėl teisės.

Nagrinėjamu atveju administraciniam teismui buvo pateiktas Druskininkų savivaldybės skundas, pasirašytas Druskininkų mero, kuriuo siekiama įpareigoti Druskininkų savivaldybės tarybos opozicijos narius pasiūlyti kandidatūras į Kontrolės komiteto ir Etikos komisijos narius, laikantis Druskininkų savivaldybės tarybos veiklos reglamente įvardyto reikalavimo, kad tą pačią kandidatūrą galima siūlyti du kartus. Toks Druskininkų savivaldybės (savivaldybės tarybos daugumos) pareikštas reikalavimas įpareigoti šios savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) narius teikti kandidatūras į Kontrolės komitetą ir Etikos komisiją dėl toliau išdėstytų priežasčių nelaikytinas ginču dėl teisės viešojo administravimo srityje ir nepatenka į administracinio teismo kompetenciją.

Tokia išvada darytina todėl, jog nepaisant to, kad Druskininkų savivaldybė administraciniam teismui pateiktame skunde keliamą ginčą bando juridizuoti, t. y. bando užpildyti jį teisiniu turiniu (teigia savivaldybės tarybos opoziciją piktnaudžiaujant Vietos savivaldos įstatymo suteikta teise, tokiu būdu pažeidžiant Druskininkų savivaldybės teises ir trikdant jos veiklą), savo esme pareiškėjo bandomas inicijuoti ginčas yra politinio pobūdžio, kurio administraciniam teismui nėra suteikta kompetencija spręsti.

Konstitucijos 119 straipsnis numato, jog savivaldos teisė, laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams, įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Vietos savivaldos įstatymo 11 straipsnio 6 dalis inter alia įtvirtina, jog per du mėnesius nuo pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio sušaukimo dienos arba nuo tiesiogiai išrinkto mero priesaikos priėmimo dienos turi būti sudaryti savivaldybės tarybos komitetai ir paskirti šių komitetų pirmininkai, sudarytos šiame įstatyme nustatytos komisijos ir paskirti šių komisijų pirmininkai. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalis numato, jog savivaldybės taryba savo įgaliojimus įgyvendina kolegialiai savivaldybės tarybos posėdžiuose. Savivaldybės tarybos posėdžiams klausimus rengia savivaldybės tarybos komitetai ir komisijos savo posėdžiuose, savivaldybės tarybos narių frakcijos ir grupės pasitarimuose, tarybos nariai, savivaldybės kontrolierius, savivaldybės meras ir savivaldybės administracijos direktorius. Savivaldybės taryba svarstomais klausimais priima sprendimus ir kontroliuoja jų įgyvendinimą.

Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalis numato, jog savivaldybės tarybos komitetai sudaromi savivaldybės tarybai teikiamiems klausimams preliminariai nagrinėti ir išvadoms bei pasiūlymams teikti, kontroliuoti, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, mero sprendimai. Šio straipsnio 2 dalis savo ruožtu inter alia įtvirtina, jog komitetai sudaromi ne mažiau kaip iš 3 tarybos narių savivaldybės tarybos sprendimu. Kiekvienoje savivaldybėje privaloma sudaryti Kontrolės komitetą. Į Kontrolės komitetą įeina vienodas visų savivaldybės tarybos narių frakcijų ir savivaldybės tarybos narių grupės, jeigu ją sudaro ne mažiau kaip 3 savivaldybės tarybos nariai, deleguotų atstovų skaičius. Kontrolės komiteto įgaliojimus savivaldybės taryba nustato atsižvelgdama į šio straipsnio 4 dalį. Komitetų darbo tvarka nustatoma reglamente.

Vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio 1 dalis inter alia numato, jog savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui sudaro Administracinę komisiją, Etikos komisiją ir Antikorupcijos komisiją. Savivaldybės taryba šių komisijų pirmininkus mero teikimu skiria iš tarybos narių. Jeigu yra paskelbta savivaldybės tarybos mažuma (opozicija), Etikos komisijos ir Antikorupcijos komisijos pirmininkų kandidatūras meras teikia savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) siūlymu reglamento nustatyta tvarka. Jeigu savivaldybės tarybos mažuma (opozicija) nepasiūlo Etikos komisijos ir Antikorupcijos komisijos pirmininkų kandidatūrų, Etikos komisijos ir Antikorupcijos komisijos pirmininkus savivaldybės taryba skiria mero teikimu.

Iš šių nuostatų formuluočių matyti, jog pareiga savivaldybės tarybai sudaryti Kontrolės komitetą ir Etikos komisiją, kaip struktūrinius savo dalinius, kyla ex lege (lot. – pagal teisę). Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnis taip pat numato vieną imperatyvią sąlygą, taikytiną Kontrolės komiteto sudėčiai: į jį turi įeiti vienodas visų savivaldybės tarybos narių frakcijų ir savivaldybės tarybos narių grupės, jeigu ją sudaro ne mažiau kaip 3 savivaldybės tarybos nariai, deleguotų atstovų skaičius. Iš to implicitiškai išplaukia, jog Druskininkų savivaldybės tarybos opozicija (atitinkamai – opozicinės frakcijos, nagrinėjamu atveju – Druskininkų savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) Liberalų sąjūdžio ir Tėvynės sąjungos-Lietuvos krikščionių demokratų (TS-LKD) frakcijos, I t., b. l. 9-10) turi pareigą į Kontrolės komitetą deleguoti savo atstovus. Tačiau Vietos savivaldos įstatymas neįtvirtina konkrečių būdų ar (ir) sąlygų, kaip ir (ar) kurie opozicijos atstovai turėtų būti deleguojami. Todėl darytina išvada, jog opozicinėms frakcijoms priklausančių savivaldybės tarybos narių kandidatūrų parinkimas, teikimas ir galutinis jų tvirtinimas savivaldybės taryboje, tokiu būdu realizuojant Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio kiekvienai frakcijai numatytą pareigą deleguoti atstovus į Kontrolės komitetą, yra politinio, o ne teisiniais reikalavimais susaistyto ir, atitinkamai, administraciniame teisme revizuoti galimo, proceso dalis ir išdava. Minėtų išvadų nepaneigia ir Druskininkų savivaldybės tarybos darbo reglamento 39 punktas, inter alia numatantis, jog į Kontrolės komitetą kandidatūrą galima siūlyti ne daugiau nei du kartus, kadangi Vietos savivaldos įstatymas, būdamas aukštesnės teisinės galios aktu, į šį savivaldybės tarybos tvirtinamą reglamentą Kontrolės komiteto sudėties plotmėje nenukreipia ir jokių papildomų sąlygų (procedūrinio pobūdžio apribojimų) nenustato.

Savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) įgaliojimai atsispindi ir Vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio reglamentuojamos Etikos komisijos formavime – nors, priešingai nei pirmiau paminėtame straipsnyje, ex lege nėra įtvirtinta, jog į Etikos komisijos sudėtį turi įeiti visų savivaldybės tarybos frakcijų nariai, savivaldybės tarybos mažuma (opozicija) pagal minėtąjį straipsnį gali (tačiau neprivalo) siūlyti Etikos komisijos pirmininko kandidatūrą. Plačiau šios savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) teisės realizavimas įstatyme nėra aptariamas, todėl mutatis mutandis teigtina, jog ir antrasis pareiškėjo reiškiamas skundo reikalavimas patenka į politinio proceso aprėptį, kas negali būti administracinio teismo kontrolės objektu (dalyku).

Minėta, jog administraciniai teismai sprendžia ne bet kokius konfliktus, o ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje. Politinio pobūdžio ginčų administraciniams teismams teisės nagrinėti suteikta nėra. Priešingas teiginys būtų nesuderinamas su konstituciniu valdžių padalijimo principu, kuriuo yra grindžiama viešoji valdžia ir kuris, be kita ko, suponuoja, jog kiekvienai valdžios institucijai suteikiama jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurios konkretus turinys priklauso nuo tos valdžios vietos bendroje valdžių sistemoje ir jos santykio su kitomis valdžiomis <...> viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti [jai pavestų] įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gegužės 13 d., 2009 m. kovo 2 d. ir kt. nutarimai). Mutatis mutandis, darytina išvada, jog viena valdžios institucija (teismas), savo sprendimu vienaip ar kitaip įpareigodama savivaldybės tarybos opozicinių frakcijų narius, negali kištis į vietos savivaldos institucijos – savivaldybės tarybos – jai Vietos savivaldos įstatymo pavestą kompetenciją formuoti savivaldybės tarybos funkcionavimui reikalingus komitetus ir komisijas, kas, kaip nurodyta pirmiau, yra pasiekiama politinio proceso metu.

Be to, toks pareiškėjo kreipimųsi siekiamas teismo įpareigojimas pagal galiojančias proceso teisės normas ne tik kad nėra įmanomas ratione personae (lot. – asmenų, subjektų požiūriu) (ABTĮ 88 straipsnio 2 ir 3 punktai numato, jog teismas įpareigoti gali tik atitinkamą administravimo subjektą arba savivaldybių administravimo subjektą, nė vienu iš kurių savivaldybės tarybos opozicinių frakcijų nariai nėra; ABTĮ 88 straipsnio 4 punktas taip pat numato, jog teismas gali išspręsti ginčą kitu įstatymų numatytu, tačiau ginčo teisinius santykius reglamentuojantys įstatymai pareiškėjo siekiamo įpareigojimo būdo taip pat nenumato), bet ir prieštarautų laisvo mandato principui. Šis principas, be kita ko, implikuoja, jog savivaldybės tarybos nariui prieš jo valią niekas negali primesti vienokio ar kitokio elgesio modelio, o savivaldybės tarybos nariai yra laisvi apsispręsdami dėl balsavimo ir negali būti veikiami trečiųjų šalių įtakos. Atitinkamai ir savivaldybės tarybos frakcijos, kaip kolektyviniai savo narių politinę orientaciją siekiantys įgyvendinti savivaldybės tarybos narių junginiai, yra laisvos teikti savo norimas kandidatūras į komitetus ar komisijas, į kurių sudėtį jos atstovus gali deleguoti ex lege.

Iš pareiškėjo kartu su skundu pateiktų Druskininkų savivaldybės taryboje vykusių posėdžių protokolų, nesiimant vertinti jų turinio iš esmės, matyti, jog abi Druskininkų savivaldybės tarybos opozicinės frakcijos siūlė tiek į Kontrolės komitetą, tiek į Etikos komisiją joms priklausančių savivaldybės tarybos narių kandidatūras, tačiau balsų dauguma kandidatūros buvo atmestos. Tai, jog opozicija siūlė savo kandidatūras, o pareiškėjas, kreipdamasis į teismą, prašo įpareigoti ne apskritai teikti kandidatūras į Kontrolės komitetą ir Etikos komisiją, bet teikti jas tam tikru būdu (ne daugiau nei du kartus), nors ir fakultatyviai, tačiau tik patvirtina teisėjų kolegijos pirmiau išsakytą teiginį, jog teismui įpareigojus atsakovus teikti kandidatūras tam tikru būdu, būtų daroma intervencija į išimtinai politinį procesą, tokiu būdu paneigiant laisvo mandato principą ir sukuriant teisinėje valstybėje neleistiną situaciją, kuomet atstovaujamąja demokratija grindžiamos (Konstitucijos 119 str., Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 1 d.) savivaldybės tarybos dauguma iš savivaldybės tarybos struktūrinių dalinių turėtų galimybę teisminiu, o ne politinio konsensuso paieškų (politiniais svertais) grindžiamu, keliu eliminuoti jai neparankius opozicijos kandidatus.

Dėl išimtinės savivaldybės tarybos kompetencijos nepažeidimo, atsisakius priimti skundą

Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo ir tai, jog pagal Vietos savivaldos įstatymą komisijų ir komitetų sudarymas patenka į išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją, todėl atsisakydamas priimti jo pateiktą skundą nagrinėti, pirmosios instancijos teismas paneigė šią išimtinę kompetenciją.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija su tokiu argumentu nesutinka. Pažymėtina, jog Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 9 punktas numato, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – Konstitucijos ir įstatymų nustatyta kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją, įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija. Savivaldybės taryba negali atsisakyti savo išimtinės kompetencijos ar perduoti ją kitoms savivaldybės institucijoms. Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 6 punktas savo ruožtu įtvirtina, jog išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtinas savivaldybės tarybos komitetų, komisijų, kitų savivaldybės darbui organizuoti reikalingų darinių ir įstatymuose numatytų kitų komisijų sudarymas ir jų nuostatų tvirtinimas.

Pasisakydamas dėl savivaldybės tarybos išimtinės kompetencijos esmės, Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, jog šia kompetencija priskirtų įgaliojimų savivaldybės taryba negali perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai (Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimas, Konstitucinio Teismo 2010 m. kovo 31 d. nutarimas).

Nagrinėjamu atveju teismui atsisakius priimti nagrinėti pareiškėjo skundą ir neįpareigojus Druskininkų savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) narių deleguoti atstovų į šios savivaldybės tarybą pareiškėjo nurodytu būdu, teisėjų kolegijos nuomone, išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija pažeista nebus, nes minėtosios kompetencijos įgyvendinimas išliks patikėtas būtent savivaldybės tarybai. Be to, išimtinės savivaldybės tarybos kompetencijos formuoti savivaldybės tarybos komitetus ir komisijas, turinčius užtikrinti tinkamą dalykinių klausimų parengimą ir jų svarstymą savivaldybės taryboje, nereikėtų prilyginti išimtinei tokios kompetencijos įgyvendinimo patikėjimui (perdavimui) savivaldybės tarybos daugumai. Pareiškėjas, atstovaujantis Druskininkų savivaldybės tarybos daugumai, šioje bylos plotmėje nepagrįstai tapatina save su savivaldybės taryba (ir atitinkamai įrodinėja buvus teisės naudotis išimtine kompetenciją ribojimą), kai minėtąja kompetencija naudotis ir ją įgyvendinti savivaldybės taryba turi in corpore (tiek savivaldybės tarybos dauguma, tiek jos mažuma), pirmiau jau nusakytu politinio proceso keliu.

Dėl administraciniam teismui paduoto skundo, kuriame prašoma įpareigoti savivaldybės tarybos opozicijos narius atlikti veiksmus, kaip gynybos priemonės, netinkamumo

Atskirajame skunde pareiškėjas taip pat tikina Druskininkų savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) narius sistemingai trikdant savivaldybės tarybos darbą bei trukdant įgyvendinti Vietos savivaldos įstatymą. Todėl teigia turįs teisę nuo tokių opozicijos veiksmų gintis teisme.

Teisėjų kolegija sutinka su pamatiniu pareiškėjo reiškiamu samprotavimu, jog savivaldybės tarybos dauguma privalo galėti gintis nuo savivaldybės tarybos mažumos obstrukcijos (politinės kovos būdo, siekiant apriboti savivaldybės tarybos produktyvumą, pg., mutatis mutandis, Šileikis, E. Alternatyvi konstitucinė teisė. Vilnius: 2003, p. 423), tačiau toliau išdėstytų motyvų visuma vertina, jog tą ji turėtų daryti keldama politinės atsakomybės klausimą, o ne teikdama skundą administraciniam teismui.

Minėta, jog savivaldos teisė yra įgyvendinama per savivaldybių tarybas. Savivaldybių tarybos formuojamos remiantis visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu (Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis). Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinių normų analizė leidžia išskirti šiuos konstitucinius vietos savivaldos principus: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo pagal įstatymo apibrėžtas ribas, savivaldybės ir valstybės interesų derinimo (Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas).

Pagal Vietos savivaldos įstatymo 22 straipsnio 1 dalį savivaldybės tarybos narys yra Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo nustatyta tvarka savivaldybės nuolatinių gyventojų išrinktas savivaldybės bendruomenės atstovas. Savivaldybės tarybos nariai už savo veiklą yra atsakingi ir atskaitingi rinkėjams ir visai savivaldybės bendruomenei (Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punktas), todėl jų pareiga yra kuo geriau atstovauti savo rinkėjų interesams.

Taip pat minėta, jog iš Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 1 dalies implicitiškai išplaukia, jog savivaldybės tarybos opozicinės frakcijos turi pareigą į Kontrolės komitetą deleguoti savo atstovus. Vietos savivaldos įstatymo 23 straipsnio 2 punktas savo ruožtu numato papildomą pareigą kiekvienam savivaldybės tarybos nariui būti vieno (be Kontrolės komiteto) komiteto nariu.

Esant pakankamam pagrindui manyti, jog savivaldybės tarybos narys nevykdo savo pareigų, Vietos savivaldos įstatymas, kaip gynybos priemonę, numato savivaldybės tarybos narių įgaliojimų netekimo institutą (Vietos savivaldos įstatymo 251 straipsnis). Į šio instituto įgyvendinimą pagal kompetenciją yra įtrauktas ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, kuris, gavęs savivaldybės tarybos kreipimąsi, teikia išvadą, ar savivaldybės tarybos narys nesulaužė priesaikos ir (arba) tinkamai vykdė jam šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus (Vietos savivaldos įstatymo 251 str. 8, 9 p., ABTĮ 161 skirsnis).

Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija nevertina, jog atsisakius priimti skundą nagrinėti administracinio proceso tvarka, pareiškėjas bus paliktas be gynybos (poveikio) priemonių užsitikrinti savo interesą – sklandų Druskininkų savivaldybės tarybos funkcionavimą.

Teisėjų kolegija konstatuoja, jog nors ir priimta kitais motyvais nei išdėstyti šioje apeliacinės instancijos teismo nutartyje, pareiškėjo skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis yra iš esmės teisėta ir pagrįsta, todėl nėra pagrindo jos naikinti ar keisti. Dėl nurodytų priežasčių pareiškėjo atskirasis skundas yra atmestinas, Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. nutartį paliekant nepakeistą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Druskininkų savivaldybės atskirąjį skundą atmesti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Arūnas Dirvonas

Veslava Ruskan