2019-12-18 Nr. AB-24187-3-61-3-00874-2018-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2482-575/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00874-2018-3

Procesinio sprendimo kategorija 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. gruodžio 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Arūno Sutkevičiaus,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Ryanair DAC apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 21 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Ryanair DAC skundą atsakovui Policijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Ryanair DAC (toliau – ir pareiškėjas, Ryanair) kreipėsi su skundu į teismą, prašydamas: 1) panaikinti Policijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Policijos departamentas) Pajėgų valdymo valdybos (toliau – ir Valdyba) 2018 m. vasario 14 d. nutarimą Nr. IN/230/88/LT/18 (toliau – ir Nutarimas); 2) jei pirmasis prašymas nebūtų tenkintas, sumažinti byloje paskirtą baudą iki minimalios baudos; 3) atlyginti išlaidas advokato pagalbai apmokėti.

2. Pareiškėjas paaiškino, kad Policijos departamento Valdyba 2018 m. vasario 14 d. priėmė skundžiamą Nutarimą, kuriame nustačiusi, kad vežėjas Ryanair nepateikė bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, ir tuo pažeidė Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus, skyrė vežėjui Ryanair 4 200 Eur baudą.

3. Pareiškėjas nurodė, kad bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų teikimo tvarką reglamentuoja Įstatymas, kuriuo įgyvendinama 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyva 2004/82/EB dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis (toliau – ir API direktyva). Pareiškėjo nuomone, API direktyva į nacionalinę teisę perkelta netinkamai. API direktyvoje yra numatyta vežėjo pareiga nustatyta tvarka ir terminais pateikti šioje direktyvoje apibrėžtus keleivių duomenis. Įstatyme, įgyvendinančiame API direktyvą, nustatomas reikalavimas pateikti visą informaciją apie keleivį, esančią keleivio duomenų įraše (angl. Passenger Name Records, PNR) (toliau – ir PNR duomenys) yra perteklinis, prieštaraujantis API direktyvai, kurioje numatyta daug mažesnė keleivių duomenų apimtis.

4. Įstatymu nustatyta skrydžio duomenų saugojimo trukmė taip pat neatitinka API direktyvos nuostatų – Įstatymu numatytas daug ilgesnis duomenų saugojimo terminas. API direktyvos 6 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės imasi būtinų priemonių įpareigoti vežėjus panaikinti šios direktyvos tikslais jų surinktus ir perduotus pasienio institucijoms duomenis per 24 valandas po transporto priemonės atvykimo pagal 3 straipsnio 1 dalį, tuo tarpu Įstatymo 191 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad šio Įstatymo 1 priede nurodyti duomenys tvarkomi teisės aktų nustatyta tvarka įsteigtoje informacinėje sistemoje ir saugomi 5 metus, be to, nurodyti duomenys po 6 mėn. nuo jų įrašymo į informacinę sistemą yra nuasmeninami ir užmaskuojami.

5. Atsakovas netinkamai įvykdė pareigą įteikti procesinius dokumentus. Įstatymo 23 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad tinkamu pranešimu apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką laikomas pranešimas, išsiųstas registruotu paštu Juridinių asmenų registre nurodytu proceso šalies buveinės adresu, išskyrus atvejus, kai proceso šalis nurodo kitą korespondencijos įteikimo adresą. Ryanair yra didelė bendrovė, todėl pareiškėjo atstovė A. M. P. prašė visus dokumentus, susijusius su PNR duomenų teikimu, siųsti jos nurodyto padalinio, atsakingo už skrydžių informaciją, adresu, tačiau protokolai su nurodytomis nagrinėjimų datomis ir kita informacija vis tiek buvo išsiųsti pareiškėjo oficialios buveinės adresu, todėl pareiškėjui nebuvo suteikta pakankamai laiko susipažinti su bylos medžiaga ir pateikti paaiškinimus bei užtikrinti atstovavimą.

6. Nutarimu paskirta 4 200 Eur bauda yra per didelė. Pareiškėjas bendradarbiavo su Policijos departamentu, padėjo išaiškinti galimą pažeidimą, pasitelkė atstovus bylos nagrinėjimui. Šie veiksmai laikytini vežėjo pagalba atliekant tyrimą, todėl atsakovas turėjo juos vertinti kaip atsakomybę lengvinančią aplinkybę bei mažinti paskirtos baudos dydį. Pareiškėjui nebuvo suteikta galimybė pasiruošti teikti duomenis, jis nebuvo informuotas apie privalomumą teikti keleivių, atvyksiančių iš ne Europos Sąjungos (toliau – ir ES) valstybių, duomenis pagal API direktyvą, nebuvo suteikta pakankamai laiko duomenų bazėms pritaikyti ir atlikti kitus veiksmus, kad būtų užtikrintas saugus duomenų pateikimas. Prieš paskirdamas baudą atsakovas turėjo suteikti visą informaciją, apie renkamus duomenis, suteikti laiko pritaikyti technines priemones duomenims pateikti, todėl skundžiamas nutarimas naikintinas.

7. Pareiškėjas pateikė prašymą kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą (toliau – ir ESTT) dėl prejudicinio sprendimo.

8. Atsakovas Policijos departamentas atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti.

9. Atsakovas paaiškino, kad skundžiamas Nutarimas buvo priimtas vykdant Įstatymą, kuris įgyvendina ne vieną pareiškėjo nurodytą API direktyvą, bet iš viso keturias Europos Sąjungos direktyvas, kurios visos yra susijusios, persidengiančios ir skirtos vežėjų veiklai reguliuoti. Galiojančios direktyvos privalo būti aiškinamos sistemingai, atsižvelgiant į pagrindinius teisės principus, be kita ko, ir į principą, kad vėlesnė taisyklė keičia ankstesnę. Vėlesnė direktyva, o konkrečiai 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2016/681 dėl keleivio duomenų įrašo (PNR) duomenų naudojimo teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais (toliau – ir PNR direktyva), kurios I priede yra detalizuojama, kokius duomenis turi teikti vežėjai, apėmė ir ankstesnės API direktyvos reikalaujamus pateikti duomenis. API direktyva ir PNR direktyva nustato pareigą vežėjams teikti tuos pačius keleivių duomenis, kurie yra vadinami API duomenimis, ir kurie vežėjų yra saugomi ir tvarkomi tose pačiose keleivių išvykimo kontrolės sistemose. Skiriasi tai, kad PNR direktyva numato pareigą teikti papildomai, be API direktyvoje numatytų duomenų kategorijų, dar daugiau duomenų kategorijų, t. y. API direktyvoje numatytas duomenų kategorijas ir papildomai kitas duomenų kategorijas. Atsižvelgiant į tai, įstatymų leidėjas pagrįstai nusprendė, kad abi šios direktyvos yra perkeliamos tuo pačiu Įstatymu ir šie duomenys tvarkomi vienoje Keleivių duomenų įrašų informacinėje sistemoje.

10. API ir PNR direktyvų nustatomas skirtingas keleivių duomenų tvarkymo režimas, duomenų saugojimo terminas ir kt. yra realizuojami techninėmis priemonėmis Keleivių duomenų įrašų informacinės sistemos funkcionalumais suteikiant atitinkamas prieigas prie skirtingų duomenų kategorijų skirtingiems subjektams, atsižvelgiant į jiems teisės aktų nustatytus įgaliojimus tvarkyti duomenis. Įstatymo leidėjo pasirinktas modelis, kai API ir PNR duomenys tvarkomi toje pačioje sistemoje techniškai užtikrinant skirtingą duomenų tvarkymo režimą, yra Europos Komisijos pripažintas gerąja praktika. Nagrinėjant Įstatymo I priedo reikalavimus pateikti informaciją pareiškėjas atsižvelgia tik į API direktyvos reikalavimus ir nevertina kitomis direktyvomis nustatytų įpareigojimų vežėjui. Aptariamu atveju aktuali Įstatymo redakcija (galiojusi iki 2017 m. gruodžio 31 d.) reikalavo pateikti santykinai mažos apimties duomenis. Šie duomenys didžiąja dalimi turėjo būti teikiami ir pagal API direktyvą. Šiuo atveju pareiškėjas nepateikė apskritai jokių reikalaujamų duomenų, t. y. nepateikė nei pagal API direktyvą reikalaujamų duomenų, nei pagal PNR direktyvą reikalaujamų duomenų, nei pagal Įstatymą reikalaujamų duomenų, taigi nevykdė savo pareigos jokia apimtimi. API direktyva suteikia valstybėms narėms diskreciją nusprendžiant dėl duomenų saugojimo terminų. Pareiškėjo atstovo pasirinktas selektyvus teisės normų skaitymas galėjo suklaidinti pareiškėją ir gali suklaidinti teismą, todėl šia apimtimi pareiškėjo skundas yra nepagrįstas.

11. Procesiniai dokumentai pareiškėjui buvo įteikti tinkamai. Pranešimas dėl bylos nagrinėjimo registruotu paštu išsiųstas 2018 m. sausio 10 d. pareiškėjo atstovo 2017 m. gruodžio 20 d. rašte pateiktu korespondencijos adresu. Įstatymo pažeidimo protokolo ir pranešimo dėl bylos nagrinėjimo kopijos taip pat išsiųstos2018 m. sausio 11 d. elektroniniu paštu pareiškėjo įgaliotam asmeniui, klientų aptarnavimo centrui ir kitiems pareiškėjo atstovams. Siekdamas efektyvesnio proceso, atsakovas iš karto pateikė dokumentų vertimą į anglų kalbą. Taigi, galima teigti, kad Policijos departamentas elgėsi apdairiai, atsakingai ir rūpestingai. Pareiškėjo skunde nurodomas kitas adresas, kuriuo jis norėtų gauti korespondenciją dėl keleivių duomenų teikimo, iki 2017 m. gruodžio 8 d. pranešimo dėl bylos nagrinėjimo nebuvo pateiktas nei Įstatymo 23 straipsnio 3 dalyje numatyta rašytine forma, nei kitokiu būdu.

12. Dėl paskirtos baudos dydžio atsakovas pažymėjo, kad atsakomybę lengvinančia aplinkybe galėtų būti aktyvūs vežėjo veiksmai ir aktyvi pagalba atliekant pažeidimo tyrimą. Jokių aktyvių pareiškėjo veiksmų, kuriais būtų siekiama padėti pažeidimo tyrimui, nustatyta nebuvo, priešingai, pareiškėjas trukdė tyrimui ir procesui, teigdamas, kad negavo oficialių įspėjimų dėl atsakomybės taikymo ir procesinių dokumentų. Atstovo pasitelkimas bylos nagrinėjimui taip pat nelaikytinas pagalba tyrimui, kadangi atstovas nesiėmė jokių veiksmų ir nesuteikė jokios papildomos informacijos, kuri galėtų padėti tyrimui.

13. API direktyva galioja visoje ES jau daugiau negu 10 metų. Šios direktyvos nuostatas perkeliantis Įstatymas įsigaliojo nuo 2007 m. rugsėjo 1 d., priėmus naują jo redakciją, kuria papildomai perkeliamos ir PNR direktyvos nuostatos, pareiga teikti atvykstančių iš ne ES valstybių narių keleivių duomenis nebuvo nustatyta naujai, o išliko. Naujuoju reguliavimu buvo pakeistas tik būdas, kuriuo vežėjas privalėjo teikti šiuos duomenis. Atsižvelgdamas į tai, kad vežėjams būtinas tam tikras laikas sistemų pritaikymui, atsakovas visais įmanomais būdais informavo vežėjus apie teisinio reguliavimo pasikeitimus, šiam tikslui buvo rengiami susitikimai ir pasitarimai, vežėjams buvo išplatintos atimtinės, tačiau pareiškėjas nesiėmė veiksmų keleivių duomenų teikimo sistemoms derinti ir vengė atsakyti į raginimus pradėti realius darbus, keitė nuomonę dėl techninių priemonių pasirinkimo, t. y. neapsisprendė, kokiu būdu ir formatu teiks keleivių duomenis.

II. 14. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. birželio 21 d. sprendimu pareiškėjo Ryanair DAC skundą atmetė.

15. Teismas konstatavo, kad ginčas kilo dėl pareiškėjui paskirtos baudos už Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimų nesilaikymą teisėtumo ir pagrįstumo, teisėtumo ir pagrįstumo.

16. Teismas nustatė, kad Policijos departamento Pajėgų valdymo valdyba 2018 m. sausio 10 d. surašė įstatymo pažeidimo protokolą, kuriame nurodyta, kad 2018 m. sausio 7 d. 22.40 val. į Kauno oro uostą, Lietuvos Respublika, Ryanair DAC atskraidino 167 keleivius iš Eilato Ovdos oro uosto, Izraelio Valstybės, reiso Nr. FR2619, tačiau nepateikė Įstatyme numatytų bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, tuo pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Policijos departamentas 2018 m. sausio 10 d. pranešimu Nr. S-S-275 „Dėl bylos nagrinėjimo“ informavo pareiškėją apie Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimų pažeidimą ir bylos Nr. IN/0230/088/LT/18 nagrinėjimą, kuris vyks 2018 m. vasario 12 d. 15.00 val. Policijos Departamente, Saltoniškių 19, Vilnius; Policijos departamentas, įvertinęs bylos aplinkybes ir atsižvelgdamas į kad, byloje nėra nei pareiškėjo atsakomybę lengvinančių, nei sunkinančių aplinkybių, priėmė skundžiamą Nutarimą, kuriuo skyrė Bendrovei Įstatymo 20 straipsnio 4 dalyje 4 200,00 Eur baudą už tai, kad pareiškėjaS 2018 m. sausio 7 d. 22.40 val. į Kauno oro uostą atskraidinusi 167 keleivius iš Eilato Ovdos oro uosto Izraelio valstybėje, reiso Nr. FR2619, nustatyta tvarka nepateikė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalyje numatytų bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius ir tuo pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus.

17. Teismas, spręsdamas ginčą, vadovavosi 191 straipsnio 1, 2 dalimis, API direktyva ir PNR direktyva, kurios Įstatymu perkeltos į nacionalinę teisę.

18. Vertindamas pareiškėjo teiginius dėl prašomų pateikti duomenų apimties, teismas nurodė, kad aktualūs Įstatymo 1 priede nurodyti bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenys, kuriuos vežėjas privalo pateikti pagal Įstatymo 191 straipsnio reikalavimus. Susipažinęs su API ir PNR direktyvų nustatytomis pareigomis oro vežėjams ir, be kita ko, valstybėms narėms, jas palyginęs su Įstatymo pagrindu reikalaujamų duomenų apimtimi, teismas darė išvadą, kad Lietuvos įstatymų leidėjas Įstatymo 191 straipsniu, šio Įstatymo 1 priedu įtvirtinęs imperatyvaus pobūdžio pareigą teikti API ir PNR duomenis įgaliotai institucijai (šiuo atveju – Lietuvos policijos generalinio komisaro įsakymu įgaliotai policijos įstaigai ar jos struktūriniam padaliniui), tinkamai įvykdė API ir PNR direktyvose nustatytą pareigą, susijusią su pareigų dėl šių duomenų teikimo oro vežėjams (taigi ir pareiškėjai) nustatymu. Teismas sprendė, kad nebuvo teisinio pagrindo išvadai, jog iš pareiškėjo buvo reikalaujama pateikti perteklinius duomenis.

19. Byloje nebuvo ginčo, jog pareiškėjas vykdė skrydį, todėl jam pagal Įstatymo 191 straipsnio 1 dalį kilo pareiga ne vėliau kaip prieš 48 valandas iki tvarkaraštyje numatyto skrydžio laiko ir iš karto po to, kai uždaromi keleivių įlaipinimo vartai, bet ne vėliau negu pradedamas skrydis, įgaliotam padaliniui neatlygintinai elektroninių ryšių priemonėmis pateikti šio Įstatymo 1 priede nurodytus bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenis apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją ar išvykstančius iš jos oro keliais keleivius. Kadangi pareiškėjas neteikė jokių pagal Įstatymą, API ir PNR direktyvas reikalaujamų duomenų, šios aplinkybės neginčijo, teismas darė išvadą, kad pareiškėjas pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalį.

20. Teismas pagal byloje esančią rašytinę medžiagą nustatė, kad Policijos departamento Pajėgų valdymo valdyba 2018 m. sausio 10 d. pranešimas dėl bylos nagrinėjimo, kuriuo pareiškėjas informuotas apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, susipažinimo su bylos medžiaga tvarką ir paaiškinimų pateikimo terminą, išsiųstas pareiškėjui 2017 m. gruodžio 20 d. rašte pateiktu adresu Ryanair DAC, Enterprise House, 2nd Floor, Bassingbourn Road, London Stansted Airport, Essex CM24 1QW, Jungtinė Karalystė. Teismas nustatė, kad 2018 m. sausio 11 d. minėto pranešimo ir Policijos departamento Pajėgų valdymo valdybos 2018 m. sausio 10 d. pažeidimo protokolo kopijos išsiųstos pareiškėjui elektroniniu paštu adresais: customerqueries@ryanair.com, (duomenys neskelbtini); (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini). Teismas pažymėjo, kad pareiškėjo atstovas advokato padėjėjas T. V., kuris yra įgaliotas atstovauti pareiškėjos interesams ginčuose su Policijos departamentu ir veiklą vykdo Lietuvos Respublikoje, savo elektroniniame laiške nurodo, kad pareiškėjo vardu prašoma visą informaciją teikti anksčiau paminėtu adresu: Ryanair DAC, Enterprise House, 2nd Floor, Bassingbourn Road, London Stansted Airport, Essex CM24 1QW, Jungtinė Karalystė. Įvertinęs paminėtų aplinkybių visumą, teismas darė išvadą, kad pareiškėjo teiginys, jog protokolai su nurodytomis nagrinėjimų datomis ir kita informacija buvo išsiųsta į oficialią Ryanair buveinę nepagrįstas ir prieštaraujantis byloje esantiems duomenims. Nebuvo jokio pagrindo teigti, kad pareiškėjas nebuvo tinkamai informuotas apie bylos nagrinėjimą.

21. Teismas, pasisakydamas dėl paskirtos baudos dydžio, vadovavosi Įstatymo 20 straipsnio 4 dalimi, 26 straipsniu ir išvardino vežėjo atsakomybę lengvinančias aplinkybes. Teismo vertinimu, nenustačius sunkinančių ir lengvinančių aplinkybių byloje ginčijamu Nutarimu pareiškėjui skirta 4 200 Eur dydžio bauda atitiko sankcijoje numatytų minimalios ir maksimalios baudų vidurkį. Teismas byloje nenustatė, kad pareiškėjas realiai teikė pagalbą atsakovui atliekant Įstatymo reikalavimų pažeidimo tyrimą, taip pat pareiškėjas nenurodė jokių išskirtinių, ypatingų aplinkybių, dėl kurių būtų pagrindas spręsti, kad bauda yra neproporcinga, nepagrįstai didelė ar sudaranti ypatingus finansinius sunkumus. Tai, kad bylos nagrinėjimui pareiškėjas pasitelkė atstovus, pati savaime negali būti vertinama kaip lengvinanti aplinkybė.

22. Apibendrinęs išdėstytus argumentus, teismas konstatavo, kad nagrinėjamu atveju atsakovas tinkamai įvertino nustatytas aplinkybes, pagrįstai konstatavo, kad pareiškėjas pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalį, bei skyrė baudą. Teismas nenustatė teisinio ir faktinio pagrindo šį Nutarimą panaikinti, todėl pareiškėjos skundas buvo atmestas.

23. Kadangi teismui nekilo abejonių dėl ES teisės aiškinimo, teismas netenkino pareiškėjo prašymo kreiptis į ESTT dėl prejudicinio sprendimo. Teismas nurodė, kad netenkinus pareiškėjo skundo, jis neįgijo teisės į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.

III. 24. Pareiškėjas Ryanair DAC apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 21 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti, jei pirmasis prašymas nebūtų tenkintas, sumažinti byloje paskirtą baudą iki Įstatyme nustatytos minimalios baudos. Pareiškėjas taip pat prašo atlyginti vežėjui išlaidas advokato pagalbai apmokėti.

25. Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia iš esmės tais pačiais argumentais, kuriuos dėl Nutarimo neteisėtumo ir nepagrįstumo, atsakovo veiksmų informuojant pareiškėją dėl nustatyto Įstatymo pažeidimo, paskirtos baudos dydžio buvo nurodęs skunde. Pareiškėjas akcentuoja, kad API ir PNR direktyvos yra priimtos skirtingiems tikslams pasiekti ir skirtingu laiku, taip pat reikalavimo pagal vieną iš jų kol kas vežėjui pateikti keleivių duomenis nekyla. PNR informaciją vežėjai privalės teikti įgaliotai institucijai Lietuvoje (Policijos departamentui) nuo 2018 m. gegužės 25 d., taigi reikalavimas vežėjams teikti daugiau informacijos apie keleivius nei numatyta API direktyvoje kol kas neegzistuoja, todėl didesnio kiekio nei nurodyta API direktyvoje reikalavimas pateikti vežėjams yra perteklinis, peržengiantis API direktyvos ribas. Į šias aplinkybes, taip pat į visiškai skirtingą direktyvų reguliavimą ir skirtingus jų tikslus pirmosios instancijos teismas visiškai neatsižvelgė ir neįvertino.

26. Pirmosios instancijos teismas neteisingai traktavo ir vertino „vieno langelio principą“ keleivių duomenims teikti, jį traktuodamas kaip ES teisės aktais suteikiamą teisę įgaliotoms ES valstybių institucijoms rinkti didesnį kiekį duomenų, nei numatyta API ar PNR direktyvose, ir vėliau tuos duomenis naudoti tikslams, nebūtinai nustatytiems direktyvose, kurių įgyvendinimą šios institucijos privalo užtikrinti. Informacijos rinkimas apie keleivius turi būti aiškiai apibrėžtas, neperteklinis ir užtikrinantis asmens duomenų apsaugą, kaip tai numatyta 1995 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo (toliau – ir Direktyva Nr. 95/46/EB) 6 straipsnyje. Transporto veiklos pagrindų įstatyme nustatytas perteklinis duomenų kiekis ir jos saugojimo terminai yra aiškiai prieštaraujantys API direktyvos tikslams.

27. Nors rekomendacijos ir nuomonės yra neprivalomi teisės aktai, tačiau ESTT yra nutaręs, kad spręsdami bylas nacionaliniai teismai turi atsižvelgti į rekomendacijas, o ypač tada, kai jos gali nurodyti, kaip aiškinti šalies vidaus teisės nuostatas, priimtas įgyvendinant rekomendacijas, arba kai rekomendacijos papildo privalomus Bendrijos teisės aktus. Skundžiamo sprendimo atveju pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė į Europos Komisijos 29 straipsnio duomenų apsaugos darbo grupės nuomonę Nr. 9/2006 dėl API direktyvos įgyvendinimo.

28. Vykstant deryboms ir vežėjui Ryanair planuojant įgyvendinti Įstatymo reikalavimus, t. y. teikti keleivių duomenis pagal PNR direktyvą nuo 2018 m. gegužės mėnesio, pareiškėjas buvo suklaidintas, kadangi Policijos departamentas aiškiai ir nedviprasmiškai, neapjungdamas kitų Įstatymu įgyvendinamų ES teisės aktų, nepaaiškino vežėjui apie artėjančią pareigą teikti keleivių duomenis pagal API direktyvą. Visi į bylą pateikti įrodymai patvirtina, kad vežėjas su institucija derinosi dėl PNR, o ne API direktyva reikalaujamų perduoti duomenų pateikimo.

29. Pareiškėjas akcentuoja, kad Policijos departamento įgaliotas padalinys niekaip neinformavo vežėjo apie privalomumą teikti keleivių, atvykstančių iš ne ES valstybių duomenis pagal API direktyvą, nedavė pakankamo laiko jam pritaikyti duomenų bazių ir atlikti kitų veiksmų, kad būtų užtikrintas, saugus duomenų pateikimas laiku su atsakovo suderintomis techninėmis priemonėmis. Prieš skirdamas baudą atsakovas privalėjo suteikti visą informaciją pareiškėjui apie reikiamus duomenis, suteikti laiko techniškai pasiruošti, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas, kuriuo atmestas pareiškėjo skundas, naikintinas.

30. Atsakovas Policijos departamentas atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą ir apeliacinį skundą atmesti.

31. Atsakovas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas sprendime išsamiai ir teisingai įvertino apeliaciniame skunde pateiktas aplinkybes, ypač susijusias su skundžiamo sprendimo teisiniais pagrindais, API ir PNR direktyvų tinkamu perkėlimu į nacionalinę teisę, pagal Įstatymą privalomų teikti duomenų saugojimo laikotarpiu, ir aiškiai dėl jų pasisakė, pagrįstai pripažindamas, kad priimant Transporto veiklos pagrindų įstatymo pakeitimo įstatymą buvo vykdoma Lietuvos Respublikos pareiga perkelti abiejų direktyvų – API ir PNR – nuostatas į nacionalinę teisę, taip pat, kad nėra pagrindo teigti, jog Lietuvos Respublika netinkamai perkėlė į nacionalinę teisę API ir PNR direktyvos nuostatas, ir, kad nagrinėjamoje byloje ES teisės normų aiškinimo ir galiojimo klausimų nekyla, nes šios normos, atsižvelgiant į byloje sprendžiamo ginčo pobūdį, nėra tiesiogiai taikomos, o yra taikomos nacionalinės teisės normos, reglamentuojančios vežėjų pareigą.

32. Atsakovas pripažįsta, kad API ir PNR direktyvų tikslai ir priėmimo laikas yra skirtingi, tačiau šios aplinkybės neturi jokios teisinės reikšmės, kadangi šių abiejų direktyvų nuostatos ir iš jų kylančios pareigos vežėjams vadovaujantis teisės aktų reikalavimais buvo tinkamai ir laiku perkeltos į nacionalinę teisę ir sureguliuotos Transporto veiklos pagrindų įstatymu. PNR direktyva numato pareigą teikti papildomai, be API direktyvoje numatytų duomenų kategorijų, dar daugiau duomenų kategorijų. Atsižvelgiant į tai, įstatymų leidėjas pagrįstai nusprendė, kad abi šios direktyvos yra perkeliamos tuo pačiu Įstatymu ir šie duomenys tvarkomi vienoje Keleivių duomenų įrašų informacinėje sistemoje. API ir PNR direktyvų nustatomi skirtingi tikslai yra realizuojami techninėmis priemonėmis, t. y. Keleivių duomenų įrašų informacinės sistemos funkcionalumais atitinkamas prieigas prie skirtingų duomenų kategorijų suteikiant skirtingiems subjektams, atsižvelgiant į jiems teisės aktų nustatytus įgaliojimus tvarkyti duomenis.

33. Atsakovas pabrėžia, jog pareiškėjas klaidingai vertina pareigų, kylančių iš PNR direktyvos ir įtvirtintų Įstatyme atsiradimo momentą, teigdamas, kad jos atsiras tik nuo 2018 m. gegužės 25 d, kadangi PNR direktyva buvo priimta 2016 m. balandžio 27 d., Briuselyje, ir įsigaliojo 20 dienų po jos paskelbimo Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje, t. y. 2016 m. gegužės 24 d. PNR direktyvos 18 straipsnio 1 dalyje nustatoma, kad valstybės narės privalo perkelti direktyvos nuostatas į nacionalinę teisę t. y. „užtikrinti, kad įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini, kad šios direktyvos būtų laikomasi ne vėliau kaip nuo 2018 m. gegužės 25 d.“. Įstatymas, perkeliantis ir suderinantis abiejų direktyvų – API ir PNR – nuostatas, priimtas 2016 m. birželio 23 d. ir įsigaliojo 2017 m. sausio 1 d., nepažeidžiant PNR direktyvoje nustatyto galutinio jos perkėlimo į nacionalinę teisę termino.

34. Pareiga pareiškėjui teikti nurodytus keleivių duomenis yra įtvirtinta API direktyvoje, kuri galioja visoje Europos Sąjungoje jau daugiau negu dešimtmetį, todėl pastarasis negalėjo nežinoti apie tokio reikalavimo buvimą. Tuo labiau, pareiškėjas vykdydavo daugybę skrydžių iš ne ES valstybių į ES teritoriją ir neabejotinai teikė ir iki šiol teikia tokius duomenis kitų ES ir ne ES valstybių įgaliotoms institucijoms. Žinodamas, kad vežėjams būtinas tam tikras laikas pasirengti ir pritaikyti sistemas, kad galėtų teikti keleivių duomenis elektroninių ryšių priemonėmis, Policijos departamentas visais įmanomais būdais komunikavo ir informavo visus vežėjus, įskaitant ir pareiškėją, apie Lietuvos teisinio reguliavimo pasikeitimus ir jų ypatumus.

35. Pirmosios instancijos teismas išsamiai ir teisingai įvertino visas aplinkybes susijusias su procesinių dokumentų įteikimu vežėjui. Policijos departamentas dėl procesinių dokumentų pareiškėjui įteikimo iš esmės pakartoja tas pačias aplinkybes, kurias buvo nurodęs atsiliepime pirmosios instancijos teismui ir akcentuoja, jog kitas korespondencijos pristatymo adresas (Ryanair DAC, Enterprise House, 2nd Floor, Bassingbourn Road, London Stansted Airport, Essex CM24 1QW, t. y. nurodytas apeliaciniame skunde) buvo pateiktas raštu vežėjo atstovo 2017 m. gruodžio 20 d.

36. Atsakovo teigimu, pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino aplinkybes, susijusias su atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis, ir pagrįstai sutiko su Policijos departamento pozicija, kad nėra pagrindo teigti, jog pareiškėjas bendradarbiavo pažeidimo tyrimo metu išaiškinant galimą pažeidimą, kad Ryanair paskirta bauda atitinka padaryto pažeidimo pobūdį ir sunkumą bei nesudaro pagrindo išvadai, jog ši bauda yra aiškiai per griežta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 37. Byloje nagrinėjamas ginčas kilo dėl Policijos departamento 2018 m. vasario 14 d. Nutarimo, kuriuo vežėjui Ryanair skirta 4 200 Eur bauda už tai kad, vežėjas, nepateikdamas bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus.

38. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

39. Visų pirma teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja jurisprudencijos tęstinumą (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2003 m. gegužės 30 d. nutarimai, 2004 m. vasario 13 d. sprendimas, 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 28 d. nutarime konstatavo, kad iš Konstitucijos kyla maksima, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, t. y. jos turi būti sprendžiamos ne sukuriant naujus teismo precedentus, konkuruojančius su esamais, bet paisant jau įtvirtintų; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti koreguojama ir nauji teismo precedentai tų kategorijų bylose gali būti kuriami tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina; teismų, priimančių sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, susisaistymas savo pačių sukurtais precedentais (sprendimais analogiškose bylose) neišvengiamai suponuoja tai, kad teismai turi vadovautis tokia atitinkamų teisės nuostatų (normų, principų) turinio, taip pat šių teisės nuostatų taikymo samprata, kokia buvo suformuota ir kokia buvo vadovaujamasi taikant tas nuostatas (normas, principus) ankstesnėse bylose, inter alia anksčiau sprendžiant analogiškas bylas; iš Konstitucijos kylančios maksimos, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, nepaisymas reikštų ir Konstitucijos nuostatų dėl teisingumo vykdymo, konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, asmenų lygybės teismui principų, kitų konstitucinių principų nepaisymą. Taip pat administracinį teismą saisto jo paties sukurti precedentai ir jo paties suformuota tuos precedentus pagrindžianti doktrina (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gruodžio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3924-575/2015). Taigi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas privalo užtikrinti savo jurisprudencijos tęstinumą (nuoseklumą, neprieštaringumą) ir savo sprendimų prognozuojamumą remdamasis savo jau suformuota administracinės teisės doktrina ir precedentais.

40. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija administracinėje byloje Nr. eA-1724-624/2019 2019 m. lapkričio 25 d. nutartimi, iš esmės nagrinėdama analogišką bylą, pareiškėjo skundą atmetė. Teisėjų kolegija nenustatė priežasčių, dėl ko neturėtų vadovautis teismo išaiškinimais paminėtoje byloje.

41. Pareiškėjas, ginčydamas Nutarimą, nurodo, kad teikti duomenis pagal PNR direktyvą jis privalėjo tik nuo 2018 m. gegužės 25 d. Kadangi skrydis, dėl kurio buvo priimtas skundžiamas nutarimas, vykdytas, kai pareiga teikti duomenis pagal PNR direktyvą dar neegzistavo. Atsižvelgiant į tai, reikalavimas pateikti didesnės apimties nei API duomenis, remiantis Įstatymo 191 straipsnio 1 dalimi, prieštarauja API direktyvai ir suponuoja netinkamą jos įgyvendinimą nacionalinėje teisėje.

42. Dėl šių apeliacinio skundo argumentų teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija aukščiau paminėtoje byloje konstatavo, kad PNR direktyva numato terminą, kurio pabaigoje ją įgyvendinantys įstatymai ir kiti teisės aktai jau turi būti įsigalioję valstybėse narėse, o ne terminą, nuo kurio valstybės narės turi teisę pradėti taikyti minėtuosius aktus. Taigi, valstybės narės gali prieš direktyvos įgyvendinimo terminą ją perkelti į nacionalinės teisės sistemą, tačiau bet kokiu atveju jos tai turi padaryti tinkamai. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, jog pareiškėjo pareiga įgaliotai institucijai teikti duomenis galėjo atsirasti tik nuo 2018 m. gegužės 25 d., t. y. galutinio termino, iki kurio valstybės narės turi užtikrinti, kad įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini garantuoti direktyvos laikymąsi.

43. API direktyva buvo priimta 2004 m. balandžio 29 d. ir į Lietuvos nacionalinę teisę perkelta 2006 m. liepos 4 d. įstatymu Nr. X-747, įsigaliojusiu 2006 m. rugsėjo 1 d. Šios direktyvos tikslas – sugriežtinti pasienio kontrolę ir kovoti prieš nelegalią migraciją, kai vežėjai iš anksto perduoda keleivių duomenis kompetentingoms nacionalinėms institucijoms (API direktyvos 1 str.). API direktyva nurodo valstybėms narėms imtis būtinų priemonių nustatyti įpareigojimą vežėjams atsakingų už asmenų tikrinimą ties išorinėmis sienomis institucijų prašymu, iki registracijos pabaigos, perduoti informaciją apie keleivius, kuriuos jie pristatys į paskirtą sienos kirtimo punktą, per kurį tie asmenys pateks į valstybės narės teritoriją (API direktyvos 3 str. 1 d.), o teiktina informacija yra detalizuota API direktyvos 3 straipsnio 2 dalyje.

Minėtu Įstatymo pakeitimu, įsigaliojusiu nuo 2006 m. rugsėjo 1 d., Įstatymas buvo papildytas 191 straipsniu, kurio 2 dalyje buvo išvardyta Valstybės sienos apsaugos tarnybai teiktina informacija, atspindėjusi API direktyvos 3 straipsnio 2 dalyje nurodytą informaciją. Lietuvos Respublikai ėmusis veiksmų įgyvendinti PNR direktyvą, be kita ko, buvo pakeistas Įstatymo 191 straipsnis, o Įstatymas – papildytas 1 priedu, kuriame išvardyta po Įstatymo pakeitimo teiktina informacija su išlygomis, turėjusiomis įsigalioti 2018 m. sausio 1 d.

Tokiu būdu įstatymų leidėjas siekė viename teisės akte įgyvendinti abi teikti informaciją įpareigojančias direktyvas. PNR direktyvos tikslai, skirtingai nuo API direktyvos, siekiančios gerinti sienų kontrolę ir kovoti su nelegalia imigracija, inter alia yra užtikrinti saugumą, ginti asmenų gyvybę bei saugą ir sukurti PNR duomenų apsaugos tuo atveju, kai juos tvarko kompetentingos valdžios institucijos, teisinę sistemą (PNR direktyvos preambulės 5 p.). Pagal PNR direktyvą renkami PNR duomenys gali būti tvarkomi tik teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais, kaip numatyta 6 straipsnio 2 dalies a, b ir c punktuose (PNR direktyvos 1 str. 2 d.).

Be to, pagal PNR direktyvą renkami duomenys yra didesnės apimties nei nurodytieji API direktyvoje ir apima API duomenis (oro vežėjų renkami keleivio duomenų įrašo duomenys išvardyti PNR direktyvos 1 priede, kurio 18 punkte kaip vieni tokių duomenų nurodyti visi surinkti išankstinės informacijos apie keleivius (API) duomenys, t. y. teikiami PNR duomenys apima ir API duomenis). Atsižvelgdamas į tai, įstatymų leidėjas pakeitė teisinį reguliavimą ir numatė duomenų rinkimą vienoje duomenų įrašų sistemoje, technologinėmis priemonėmis atskiriant prieigą prie konkrečių duomenų, ir nėra argumentuotų priežasčių sutikti su pareiškėjo teigimu, kad toks duomenų rinkimas bei tvarkymas vienoje sistemoje nėra galimas.

44. Apeliantas akcentuoja, jog PNR bei API duomenų tvarkymo trukmė yra nevienoda, turi būti atsižvelgiama į Europos Komisijos 29 straipsnio duomenų apsaugos darbo grupės nuomonę Nr. 9/2006 dėl Tarybos direktyvos 2004/82/EB dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis įgyvendinimo. Aukščiau paminėtoje byloje išplėstinė teisėjų kolegija, atsižvelgdama į teisinį reguliavimą, sprendė, kad API duomenys, būdami PNR duomenų, informacinėje sistemoje saugomų 5 metus, sudėtine dalimi, negali būti ištrinami po 24 valandų ir yra nuasmeninami ir užmaskuojami Įstatyme numatytais terminais bei tvarka. Dėl darbo grupės išplėstinė teisėjų kolegija pažymėjo, kad pagrindinis darbo grupės nuomonės nurodymas, jog PNR duomenys nereikalingi ir neturėtų būti naudojami vykdant pasienio kontrolę, atsispindi ir Įstatymo 191 straipsnio 4 dalyje, kurioje nurodyta, kuriuos konkrečiai duomenis (o ne visus 1 priede nurodytus PNR duomenis), nurodytu tikslu – siekdama kovoti su nelegalia imigracija ir sugriežtinti pasienio kontrolę, – tvarko Valstybės sienos apsaugos tarnyba. Be to, apeliantas niekaip nepagrindė, kaip atsakovo veika, susijusi su duomenų tvarkymu paminėtais aspektais pažeidžia ar galėtų pažeisti jo teises ar teisėtus interesus.

45. Apeliantas taip pat skundžiasi, kad buvo netinkamai informuotas apie administracinę procedūrą, nes pranešimas apie bylą buvo išsiųstas ne jo pageidautu pašto adresu. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytais argumentais, jog pareiškėjas buvo tinkamai informuotas keliais skirtingais elektroninio pašto adresais, inter alia pranešimas pareiškėjui išsiųstas jo registruotos buveinės adresu. Tokie atsakovo veiksmai atitiko Įstatymo 23 straipsnyje nurodytą pranešimo apie bylos nagrinėjimą tvarką, todėl ir šis apelianto argumentas atmestinas kaip nepagrįstas.

46. Apeliantas nurodo, jog jam nebuvo pranešta apie pareigą teikti duomenis ir suteikta galimybė tam pasiruošti. Dėl šių argumentų teisėjų kolegija pabrėžia, kad pareiškėjui, kaip ekonominę veiklą vykdančiam ūkio subjektui, kuriam, be kita ko, taikytini aukštesni atidumo, rūpestingumo standartai, yra taikomas ir aukštesnio lygmens – profesionalumo kriterijus, o tai inter alia reiškia, kad pareiškėjas, tiek prieš įžengdamas į atitinkamą rinką, tiek keisdamas savo vykdomos ekonominės veiklos pobūdį ar vystydamas veiklos kryptis (šiuo atveju – pradėdamas vykdyti skrydžius iš ne ES šalių), turi įvertinti su jo vykdoma veikla susijusius teisės aktų reikalavimus ir juos vykdyti. Be to, byloje įrodyta, kad atsakovas papildomai ėmėsi veiksmų informuoti pareiškėją apie pareigą teikti privalomus duomenis, todėl pareiškėjo argumentas, jog jis nežinojo arba buvo suklaidintas dėl pareigos teikti privalomus duomenis, yra nepagrįstas.

47. Apeliantas teigia, kad paskirta per didelė bauda. Dėl šių argumentų teismas pažymi, kad byloje nėra objektyvių duomenų, kad apeliantui yra paskirta akivaizdžiai per didelė bauda. Kaip matyti iš bylos medžiagos, jam nėra paskirta maksimali bauda, o galimos sankcijos vidurkis. Pirmosios instancijos teismas išsamiai įvertino aplinkybes, susijusias su atsakomybę lengvinančios aplinkybės taikymu ir pagrįstai konstatavo, jog nėra duomenų, patvirtinančių, kad pareiškėjas realiai teikė pagalbą atsakovui atliekant pažeidimo tyrimą, o pareiškėjo nurodyta aplinkybė, kad bylos nagrinėjimui buvo pasitelkti atstovai, pati savaime nevertintina kaip pagalba tyrimui. Be to atsižvelgtina į tai, kad buvo pažeistas Įstatymas, susijęs su itin svarbiu visuomenei tikslu, t. y. su teroristinių nusikaltimų ir su teroristine veikla susijusių nusikaltimų, taip pat sunkių ir labai sunkių nusikaltimų prevencija, nustatymu ir tyrimu. Be to, pareiškėjas atskraidindamas 167 asmenis nepateikė nei vieno iš keleivio duomenų ir tie duomenys nėra pateikti iki šios dienos.

48. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta anksčiau, pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas. Kadangi pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas, jo prašymas atlyginti patirtas bylinėjimosi išlaidas taip pat netenkinamas (ABTĮ 40 str. 1 d.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Ryanair DAC apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. birželio 21 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ramūnas Gadliauskas

Ričardas Piličiauskas

Arūnas Sutkevičius