2016-01-25 Nr. AB-2124-3-61-3-01795-2014-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-51-502/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01795-2014-2

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. sausio 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui viešajai įstaigai Vilniaus miesto klinikinei ligoninei dėl sprendimo dalies panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi su prašymu į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Savivaldybė) 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punktu patvirtintų VšĮ Vilniaus miesto klinikinės ligoninės (toliau – ir Ligoninė) įstatų 29.13 bei 29.15 punktuose įtvirtintą nuostatą „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ bei įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės tarybą pakeisti 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punktu patvirtintų VšĮ Vilniaus miesto klinikinės ligoninės įstatų 85 punktą, suderinant jį su Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkto bei 11 straipsnio 2 dalies nuostatomis.

Pareiškėjas nurodė, kad Savivaldybė 2012 m. liepos 4 d. priėmė sprendimą Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ (toliau – ir Sprendimas), kurio 2.2 punktu buvo patvirtinti Ligoninės įstatai, kurių 29.13, 29.15 bei 85 punktai neatitinka Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimų. Ligoninės įstatų 29.13 punkte nurodyta, kad įstaigos direktoriui suteikta teisė kreiptis į teismą, tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą. Tačiau nei Civilinio proceso kodeksas (toliau – ir CPK), nei Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (toliau – ir ABTĮ), nei kiti Lietuvos Respublikos teisės aktai nenustato, kad asmenys, norėdami teisme ginti jų pažeistas teises ar teisėtus interesus, turi gauti kito asmens sutikimą. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs: iš konstitucinio teisinės valstybės principo kyla imperatyvas, kad asmuo, manantis, jog jo teisės ar laisvės yra pažeistos, turi absoliučią teisę į nepriklausomą ir nešališką teismą; ši teisė negali būti dirbtinai suvaržoma arba negali būti dirbtinai pasunkinama ją įgyvendinti; šios teisės negalima paneigti; asmeniui jo pažeistų teisių gynyba teisme garantuojama nepriklausomai nuo jo teisinio statuso. Tik pats asmuo gali nuspręsti, ar jam siekti ginti savo teises teismine tvarka, ar ne. Be to, su teisminės gynybos prieinamumo ir universalumo principu yra nesuderinamas ir bylos šalių procesinių teisių ribojimas (t. y. reikalavimas gauti išankstinį rašytinį steigėjo pritarimą dėl ieškinio/prašymo pagrindo ar dalyko pakeitimo, ieškinio/prašymo atsisakymo, taikos sutarties sudarymo ir pan.). Tik įstatymai nustato/riboja bylos šalių procesines teises ir tik pats asmuo gali nuspręsti, kaip ir kokiomis jam įstatymų garantuotomis procesinėmis teisėmis pasinaudoti. Todėl Ligoninės įstatų 29.13 punkto nuostata „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ nepagrįstai riboja ir apsunkina konstitucinės teisės kreiptis į teismą teisminės gynybos įgyvendinimą, pažeidžia anksčiau minėtų teisės aktų nuostatas ir yra neteisėta, todėl turi būti panaikinta.

Vyriausybės atstovas taip pat teigė, kad Ligoninės įstatų 29.15 punkte nurodyta, jog įstaigos direktoriaus kompetencija, gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, sudaryti kolektyvinę sutartį. Tačiau Darbo kodeksas nenumato, kad sudarant kolektyvinę sutartį reikia gauti įmonės steigėjo pritarimą. Tokio pritarimo reikalavimas apriboja kolektyvinių derybų laisvę, o tuo pačiu ir darbuotojų teises bei teisėtus interesus. Todėl priėjo prie išvados, kad Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostata „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ riboja kolektyvinių derybų laisvę, pablogina darbuotojų padėtį, pažeidžia minėtų teisės aktų nuostatas ir yra neteisėta, todėl turi būti panaikinta.

Dėl Ligoninės įstatų 85 punkto pareiškėjas nurodė, kad Ligoninės įstatų 85 punkte nustatyta, jog steigėjo (savininko) sprendimu teisės aktų nustatyta tvarka gali būti išrinkta audito įmonė atlikti Įstaigos auditą. Tačiau Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą atlikti tokį auditą ir išrenka auditorių ar audito įmonę. Nuostata, numatanti, kad gali būti renkama ne tik audito įmonė, bet ir auditorius, įtvirtinta ir Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkte. Taigi įstatymas expressis verbis numato, kad auditą gali atlikti ne tik audito įmonė, bet ir auditorius, tuo tarpu Savivaldybė, nustatydama, kad auditą atlieka tik audito įmonė, nepagrįstai susiaurino minėtoje įstatymo normoje nustatytą reglamentavimą.

Pareiškėjas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, reiškiantis, kad savivaldybės veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, t. y. turi būti užtikrinamas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Taigi ginčijamu savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinti Ligoninės įstatai privalo atitikti aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus. Tačiau įvertinus Ligoninės įstatų 85 punktą, kuris numato, kad auditą gali atlikti tik audito įmonė, darytina išvada, kad jis neatitinka minėto Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkto bei 11 straipsnio 2 dalies nuostatų. Todėl savivaldybės taryba įpareigotina suderinti ginčijamą punktą su minėtomis Viešųjų įstaigų įstatymo nuostatomis. Be to, teisėkūros subjektų priimti teisės aktai būtų aiškūs ir nedviprasmiški, todėl, siekiant teisinio aiškumo, būtina aiškiai nurodyti, apie kokią audito rūšį Ligoninės įstatų 85 punkte kalbama. Vyriausybės atstovas 2014 m. vasario 4 d. teikimu Nr. 1T-4 informavo Vilniaus miesto savivaldybės tarybą, siūlydamas jai svarstyti Sprendimo 2.2 punktu patvirtintų Ligoninės įstatų 29.13 bei 29.15 punktuose įtvirtintos nuostatos „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ panaikinimo bei 85 punkto pakeitimo, suderinant jį su aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatomis, klausimą, tačiau per nustatytą terminą Vilniaus miesto savivaldybės taryba neinformavo apie priimtą sprendimą.

Atsakovas atsiliepime į prašymą prašė atmesti pareiškėjo prašymą kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad Ligoninės įstatų 29.13 punkto nuostata „gavus išankstinį, rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ yra teisėta ir pagrįsta, kadangi nei Lietuvos Respublikos Konstitucija, nei Civilinio proceso kodeksas, nei kiti Lietuvos Respublikos teisės aktai šia nuostata nėra pažeidžiami, kadangi šiame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą. Be to, Ligoninės įstatų 70 punkte yra nurodyta, kad Savivaldybė skiria lėšas Ligoninei, pagal Ligoninės įstatų 71 punktą, įstaiga turi teisę gauti ir Savivaldybės biudžeto lėšų paslaugoms teikti pagal sveikatos priežiūros sutartis su Savivaldybės meru, o Ligoninės įstatų 72 punkte įtvirtinta, kad įstaigos nepaprastosios išlaidos gali būti finansuojamos iš Savivaldybės biudžetų, todėl savivaldybės turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama vadovaujantis visuomeninės naudos, efektyvumo, racionalumo ir viešosios teisės principais.

Atsakovas atsiliepime taip pat nurodė, kad teisės aktai įpareigoja viešosios įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančią instituciją aktyviai dalyvauti viešosios įstaigos veikloje. Tuo tikslu Ligoninės įstatų 29.13 punkte buvo nustatyta, kad įstaigos direktoriaus kompetencija yra, gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, kreiptis į teismą, įskaitant, bet neapsiribojant, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pateikimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) reikalavimų sumažinimą ar padidinimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pagrindo arba dalyko pakeitimą, pareikšto ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) atsisakymą ar jo pripažinimą, taikos sutarties sudarymą įstaigos vardu. Šia nuostata siekiama suteikti Ligoninei metodinę-teisinę pagalbą, analizuojant Ligoninės veiklą, ir tokiu būdu išvengti nepagrįstų ieškinių ir dėl to galimų bylinėjimosi išlaidų.

Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostata „gavus išankstinį, rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ yra teisėta ir pagrįsta, kadangi pagal Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 10 punktą, šio kodekso 1 straipsnyje nurodytiems santykiams reglamentuoti numatytas kolektyvinių derybų laisvės, siekiant suderinti darbuotojų, darbdavių ir valstybės interesus, principas. Darbo teisės išimtiniais atvejais gali būti apribotos tik įstatymu ar teismo sprendimu, jeigu tokie apribojimai yra būtini siekiant apsaugoti viešąją tvarką, visuomenės moralės principus, visuomenės narių sveikatą, gyvybę, turtą, teises ir teisėtus interesus. Kitų valstybės ir savivaldybių institucijų norminių teisės aktų nuostatos, pabloginančios darbuotojų padėtį, palyginti su ta, kurią nustato šis kodeksas ir kiti darbo įstatymai, negalioja. Įmonės kolektyvinė sutartis yra rašytinis susitarimas tarp darbdavio ir įmonės darbuotojų kolektyvo dėl darbo, darbo apmokėjimo ir kitų socialinių bei ekonominių sąlygų. Privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Todėl darytina išvada, kad ginčijama Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostata nėra pažeidžiama nei viena iš išvardintų nuostatų, kadangi šiame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė sudaryti kolektyvinę sutartį, šiuo punktu nėra draudžiama nei derėtis dėl kolektyvinės sutarties, nei ją sudaryti, nei pabloginama darbuotojų padėtis.

Atsakovas atsiliepime nepagrįstu laikė pareiškėjo prašyme nurodytą argumentą, kad Ligoninės įstatų 85 punktas susiaurino Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo teisės normose nustatytą reguliavimą, kadangi Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkte įtvirtinta, jog visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą dėl viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio audito ir renka auditorių ar audito įmonę. Pagal Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 2 dalį, viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio auditas atliekamas, kai visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą atlikti tokį auditą ir išrenka auditorių ar audito įmonę. Auditas atliekamas teisės aktų, reglamentuojančių auditą, nustatyta tvarka. Kaip matyti iš nurodytų nuostatų, įstatymų leidėjas suteikė viešosioms įstaigoms alternatyvą – viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio auditui atlikti išrinkti arba auditorių, arba audito įmonę. Tai patvirtina ir įstatymo leidėjo naudojamas žodis „arba“. Nagrinėjamu atveju Ligoninės steigėjas – Savivaldybė, tvirtindama Ligoninės įstatus, nusprendė pasirinkti vieną iš įstatymo leidėjo leidžiamų alternatyvų, jog auditą atlikti yra renkama audito įmonė ir nepažeidė nei Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkto, nei šio įstatymo 11 straipsnio 2 dalies nuostatų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime į prašymą prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime nurodė, kad pareiškėjas prašyme teismui nepagrįstai įrodinėja, jog Ligoninės įstatų 29.13 punkto nuostata „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ nepagrįstai riboja ir apsunkina konstitucinės teisės kreiptis į teismą teisminės gynybos įgyvendinimą, pažeidžia galiojančius teisės aktus, kadangi Ligoninės įstatų 29.13 punktas nepažeidžia nei vienos iš pareiškėjo nurodomų teisės normų. Ginčijamas Ligoninės įstatų punktas įtvirtina Ligoninės direktoriaus teisę įstaigos vardu kreiptis į teismą, t. y. detalizuoja tokio kreipimosi tvarką – gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą. Tai, kad įstaigos steigėjo sutikimas kreipiantis į teismą yra logiškas ir neprieštaraujantis įstatymui, pagrindžia Ligoninės įstatų 70 punktas, kuris detalizuoja ligoninės lėšų šaltinius, kurie yra steigėjo (savininko) skirtos lėšos, valstybės ir Savivaldybės biudžetų tiksliniai asignavimai, valstybės ir Savivaldybės visuomenės sveikatos rėmimo specialiosios programos lėšos, skirtos sveikatos programoms finansuoti, valstybės ir Savivaldybės investicinių programų lėšos. Akivaizdu, kad Ligoninės veikla yra finansuojama Savivaldybės lėšomis, o savivaldybės turtas turi būti naudojamas vadovaujantis visuomeninės naudos, efektyvumo, racionalumo ir viešosios teisės principais. Taigi Ligoninės įstatų 29.13 punktas, numatantis direktoriaus pareigą prieš kreipiantis į teismą gauti savininkės (dalininkės) pritarimą, tik patvirtina, kad Savivaldybė analizuoja Ligoninės veiklą, padeda jai išvengti nepagrįstų ieškinių ir užtikrina, kad Ligoninė veiktų steigėjo ir savo pačios naudai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime taip pat teigė, kad pareiškėjas prašyme teismui nepagrįstai nurodo, jog Ligoninės įstatų 29.15 punktas „gavus išankstini rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ riboja kolektyvinių derybų laisvę, blogina darbuotojų padėtį, pažeidžia Darbo kodekso ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatas, kadangi įmonės kolektyvinė sutartis – tai rašytinis susitarimas tarp darbdavio ir įmonės darbuotojų kolektyvo dėl darbo, darbo apmokėjimo ir kitų socialinių, ekonominių sąlygų. Įmonės kolektyvinė sutartis sudaroma visų rūšių įmonėse, įstaigose, organizacijose. Ligoninės įstatų 29.15 punktas jokiu būdu neriboja darbuotojų teisių, nepablogina jų padėties, minėtu punktu draudžiama sudaryti kolektyvinės sutarties, o Ligoninės įstatų 29.15 punkte įtvirtinus pareigą gauti steigėjo sutikimą, siekiama išvengti Ligoninei nenaudingų kolektyvinių sutarčių nuostatų ir užtikrinama, kad Ligoninė veiktų steigėjos ir savo pačios naudai.

Pažymėjo, kad pareiškėjas prašyme teismui teigia, jog Ligoninės įstatų 85 punktas, kuriame nurodyta, kad „steigėjo (savininko) sprendimu teisės aktų nustatyta tvarka gali būti išrinkta audito įmonė atlikti įstaigos auditą“, nepagrįstai susiaurina Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje numatytą reglamentavimą, kadangi Viešųjų įstaigų įstatymas nustato, kad visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą dėl viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio audito ir renka auditorių ar audito įmonę. Kaip matyti iš cituojamų Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo nuostatų, įstatymų leidėjas suteikė viešosioms įstaigoms laisvę pasirinkti, kas įstaigoje turėtų atlikti auditą – auditorius ar audito įmonė. Remiantis šiuo pagrindu, Savivaldybė pasirinko ir įstatuose įtvirtino nuostatą, kad auditą atlieka renkama audito įmonė ir tokiu būdu niekaip nepažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo reikalavimų.

Ligoninė pažymėjo ir tai, kad Ligoninės įstatų 61 punktas numato, jog teisę inicijuoti šių įstatų pakeitimą turi įstaigos steigėjas (savininkas) ir įstaigos direktorius. Akivaizdu, kad subjektų, galinčių inicijuoti įstatų pakeitimą sąrašas yra baigtinis ir į jį nepatenka Vyriausybės atstovas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. balandžio 20 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas, atlikęs išsamią teisės normų, reglamentuojančių Savivaldybės veiksmus, tvirtinant Ligoninės įstatus, analizę, nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalis nustato, jog asmuo, kurio konstitucinės teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą. ABTĮ 5 straipsnio 1 ir 2 dalys nustato, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Civilinio proceso kodekso 5 straipsnio 1 dalis nustato analogišką kiekvieno suinteresuoto asmens teisę kreiptis į teismą. Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 3 dalis nustato, kad teisę į teisminę gynybą taip pat turi įmonės, įstaigos, organizacijos bei kitos institucijos. Įvertinęs minėtas teisės normas, teismas padarė išvadą, kad ginčijamu Ligoninės įstatų 29.13 punktu nėra pažeidžiama nei viena iš išvardintų teisės aktų nuostatų, kadangi ginčijamame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą.

Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės atstovo skunde nurodomos teisės normos yra bendro pobūdžio ir nei viena iš jų nereglamentuoja santykių tarp viešosios įstaigos steigėjo/dalininko ir viešosios įstaigos (Ligoninės) direktoriaus, kurie yra nustatyti Ligoninės įstatuose. Ligoninės įstatų 70 punktas aiškiai numato, kad įstaigos lėšų šaltiniai, be kita ko, yra steigėjo (savininko) skirtos lėšos, Savivaldybės biudžeto tiksliniai asignavimai, Savivaldybės visuomenės sveikatos rėmimo specialiosios programos lėšos, skirtos sveikatos programoms finansuoti, Savivaldybės investicinių programų lėšos. Ligoninės įstatų 71 punktas numato, kad įstaiga turi teisę gauti ir Savivaldybės biudžeto lėšų paslaugoms teikti pagal sveikatos priežiūros sutartis su Savivaldybės meru, o Ligoninės įstatų 72 punktas numato, kad įstaigos nepaprastosios išlaidos gali būti finansuojamos iš Savivaldybės biudžetų.

Teismas konstatavo, kad Ligoninė yra finansuojama Savivaldybės lėšomis, o remiantis Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsniu, savivaldybės turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama vadovaujantis visuomeninės naudos, efektyvumo, racionalumo ir viešosios teisės principais. Minėtas nuostatas patvirtina ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo Nr. 1025 „Dėl valstybės ir savivaldybių turtinių ir neturtinių teisių įgyvendinimo viešosiose įstaigose“ 2.4 punktas, numatantis, kad atstovaudama valstybei ar savivaldybei, dalininko (savininko) teises ir pareigas įgyvendinanti institucija privalo analizuoti viešosios įstaigos veiklą, veikti atitinkamai valstybės ar savivaldybės ir viešosios įstaigos naudai, laikydamasi Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsnyje išdėstytų principų. Šių principų privalo laikytis ir valstybės ar savivaldybės institucija, kuriai pavesta atstovauti atitinkamai valstybei ar savivaldybei, kaip viešosios įstaigos steigėjai (ginčo atveju Savivaldybė).

Teismas, ištyręs byloje esančius įrodymus, priėjo prie išvados, kad ginčijamame Ligoninės įstatų 29.13 punkte ir buvo nustatyta, jog įstaigos direktoriaus kompetencija yra, gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, kreiptis į teismą, įskaitant, bet neapsiribojant, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pateikimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) reikalavimų sumažinimą ar padidinimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pagrindo arba dalyko pakeitimą, pareikšto ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) atsisakymą ar jo pripažinimą, taikos sutarties sudarymą įstaigos vardu. Savivaldybė, patvirtindama minėtą nuostatą, siekė suteikti Ligoninei visapusišką tiek metodinę, tiek teisinę pagalbą analizuojant Ligoninės veiklą, ir tokiu būdu išvengti nepagrįstų ieškinių ir bereikalingų bylinėjimosi išlaidų. Ligoninės įstatų 29.13 punktas yra teisėtas ir pagrįstas, tinkamai įtvirtina Ligoninės direktoriaus teisę įstaigos vardu kreiptis į teismą, t. y. detalizuoja tokio kreipimosi tvarką – gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, ir tai nepažeidžia Ligoninės teisių.

Teismas, įvertinęs Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 10 punkto, 2 straipsnio 2 dalies, 4 straipsnio 2 dalies, 59 straipsnio 1 d., 60 straipsnio 1 dalies ir 62 straipsnio 4 dalies nuostatas konstatavo, kad ginčijamu Ligoninės įstatų 29.15 punktu nėra pažeidžiama nei viena iš nurodytų teisės aktų nuostatų, kadangi ginčijamame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė sudaryti kolektyvinę sutartį, be to, ginčijamu punktu nėra draudžiama nei derėtis dėl kolektyvinės sutarties, nei ją sudaryti, nei pabloginama darbuotojų padėtis.

Teismas, atsižvelgdamas į teisės normas, reglamentuojančias Savivaldybės veiksmus, tvirtinant Ligoninės įstatus, priėjo prie išvados, kad įstatymų leidėjas suteikė viešosioms įstaigoms alternatyvą – viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio auditui atlikti išrinkti arba auditorių, arba audito įmonę. Nagrinėjamu atveju Ligoninės steigėjas – Savivaldybė, tvirtindama Ligoninės įstatus, pagrįstai nusprendė pasirinkti vieną iš įstatymo leidėjo leidžiamų alternatyvų, jog auditą atlikti yra renkama audito įmonė, todėl konstatavo, kad Savivaldybė, tvirtindama Ligoninės įstatų 85 punktą, nepažeidė nei Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo, nei jokių kitų tai reglamentuojančių teisės normų. Ligoninė, būdama valstybės turto patikėtinė, privalo disponuoti turtu tik laikantis nustatytų teisės aktų reikalavimų. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsnis nustato, kad valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama vadovaujantis ne tik visuomeninės naudos, efektyvumo, racionalumo principais, bet ir viešosios teisės principu.

Teismas, atsižvelgdamas į byloje nustatytas aplinkybes, priėjo prie išvados, kad Vyriausybės atstovas nevisapusiškai įvertino ginčo aplinkybes, netinkamai vadovavosi ir taikė teisės aktų nuostatas, kad Savivaldybė teisėtai ir pagrįstai patvirtino Ligoninės įstatų 29.13, 29.15 bei 85 punktus, todėl Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

III. Pareiškėjas apeliaciniu skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą tenkinti.

Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Teismas sprendime visiškai neanalizavo Vyriausybės atstovo pateiktų argumentų bei nenurodė jokių aiškių motyvų, kodėl jie buvo atmesti. Teismo sprendime nėra aiškios loginės teiginių sekos ir jų išplaukiančios išvados nagrinėjamu klausimu, remiamasi teisės aktų nuostatomis, neturinčiomis tiesioginės įtakos ginčo dalykui. Nors sprendime ir nurodoma, kad teismas atliko išsamią teisės normų analizę, tačiau realiai ji nebuvo atlikta.

2. Teismas nemotyvavo priimto sprendimo, jog ginčijamu Ligoninės įstatų 29.13 punktu nėra pažeidžiama nei viena iš išvardintų teisės aktų nuostatų, kadangi ginčijamame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą. Sprendime visiškai neanalizuoti Vyriausybės atstovo argumentai dėl viešosios įstaigos direktoriui įstatais nustatytos kompetencijos aspekto bei jo santykio su viešąjį administravimą reglamentuojančiomis nuostatomis, dėl to sprendime neatsakyta į pareiškėjo klausimą dėl universalios teisės kreiptis į teismą suvaržymo, t. y. tai, jog Ligoninės įstatuose nustačius viešosios įstaigos direktoriui kompetenciją kreiptis į teismą tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, yra dirbtinai suvaržoma ir apsunkinama (gal net ribojama) šiam subjektui universali asmens teisė į teisminę gynybą.

3. Teismas padarė nepagrįstą išvadą, jog ginčijamas Ligoninės įstatų 29.13 punktas yra teisėtas ir pagrįstas, tinkamai įtvirtina Ligoninės direktoriaus teisę įstaigos vardu kreiptis į teismą, t. y. detalizuoja tokio kreipimosi tvarką – gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, ir tai nepažeidžia Ligoninės teisių, nes kreipimosi į teismą tvarka ir jos detalizavimas yra priskirtinas įstatymų leidėjo kompetencijai ir joks kitas savivaldybės administravimo subjektas ar viešosios įstaigos steigėjas (savininkas) negali kreipimosi į teismą tvarkos pakeisti, iškreipti, nustatyti papildomus reikalavimus, kurie suvaržo ar net riboja šią teisę, nes ji yra absoliuti.

4. Teismas, nagrinėdamas Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostatos „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, sudaryti kolektyvinę sutartį“ teisėtumą taikė tas pačias teisės aktų nuostatas kaip ir analizuodamas Ligoninės įstatų 29.13 p. nuostatos teisėtumą, t. y. pritaikė atitinkamas teisės aktų nuostatas visiškai skirtingiems teisiniams santykiams. Remiantis savivaldybės turto valdymą, naudojimą ir disponavimą juo grindžiančiais principais, teismas atmetė Vyriausybės atstovo argumentus ir dėl Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostatos neteisėtumo, visiškai neanalizuodamas jų viešosios įstaigos direktoriui nustatytos kompetencijos klausimuose ir savivaldybės administravimo subjekto – savivaldybės tarybos, o kartu – ir viešosios įstaigos steigėjo (savininko), kompetencijos ribose.

5. Teismas neatsižvelgė į Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 10 punkte įtvirtintą kolektyvinių derybų laisvės principą, neanalizavo jo, bei padarė išvadą, jog ginčijamu Ligoninės įstatų 29.15 punktu nėra pažeidžiama nei viena iš nurodytų teisės aktų nuostatų, kadangi ginčijamame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė sudaryti kolektyvinę sutartį, be to, ginčijamu punktu nėra draudžiama nei derėtis dėl kolektyvinės sutarties, nei ją sudaryti, nei pabloginama darbuotojų padėtis. Teismas pacitavo Darbo kodekso atitinkamas nuostatas, tačiau jų neanalizavo prieidamas prie tokios išvados. Todėl teismo išvada dėl Ligoninės įstatų 29.15 punkto teisėtumo taip pat neturi aiškios loginės sekos, teismo sprendimas ir šioje dalyje yra nemotyvuotas.

6. Teismas neatliko ginčo dalykui reikšmingų teisės aktų nuostatų būtinos analizės bei jų tinkamai neįvertino, neatsižvelgė į pareiškėjo išdėstytus argumentus ir nemotyvavo jų atmetimo. Todėl teismo sprendimas neatitinka reikalavimų, kurie yra keliami teismo sprendimo formai ir turiniui (ABTĮ 86 straipsnis), ir tai laikytina procesinių teisės normų pažeidimu bei pagrindu nemotyvuotą teismo sprendimą panaikinti.

Atsakovas atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

Atsakovas nurodo, kad nesutinka su apeliacinio skundo argumentu, jog kreipimosi į teismą tvarka ir jos detalizavimas yra priskirtinas įstatymų leidėjo kompetencijai ir joks kitas savivaldybės administravimo subjektas ar viešosios įstaigos steigėjas (savininkas) negali kreipimosi į teismą tvarkos pakeisti, iškreipti, nustatyti papildomus reikalavimus, kurie suvaržo ar net riboja šią teisę, nes ji yra absoliuti. Ligoninės įstatų 29.13 punktu nėra pažeidžiama nei viena iš teisės aktų nuostatų, kuriomis jo neteisėtumą grindžia pareiškėjas, kadangi šiame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą. Teismas padarė teisingą išvadą, kad Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašyme nurodomos teisės normos yra bendro pobūdžio ir nei viena iš jų nereglamentuoja santykių tarp viešosios įstaigos steigėjo/dalininko ir viešosios įstaigos (Ligoninės) direktoriaus, kurie yra nustatyti Ligoninės įstatuose. Ligoninės įstatų 29.13 punktas nereglamentuoja tų situacijų, kai įstaigos direktorius kreipiasi į teismą pats asmeniškai, o ne įstaigos vardu, įskaitant ir darbo ginčus tarp įstaigos direktoriaus ir įstaigos.

Atsakovas nepagrįstais laiko ir pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, jog sprendimą dėl savininko pritarimo viešosios įstaigos direktoriaus kreipimuisi į teismą priima Vilniaus miesto savivaldybės taryba, todėl sprendimo priėmimo procesas paprastai užtrunka ilgiau nei mėnesį, dėl to Ligoninės įstatų 29.13 punktas vilkina kreipimosi į teismą procesą ir varžo viešosios įstaigos direktoriaus teisę kreiptis į teismą. Pažymėjo, kad sprendimą dėl viešosios įstaigos direktoriaus kreipimosi į teismą priima Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, todėl teiginiai apie ilgą sprendimo dėl viešosios įstaigos direktoriaus kreipimosi į teismą priėmimo procesą neatitinka tikrovės.

Atsakovas nepagrįstais laiko ir pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, jog pirmosios instancijos teismas atmetė Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje argumentus dėl Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostatos neteisėtumo, visiškai neanalizuodamas jų viešosios įstaigos direktoriui nustatytos kompetencijos klausimuose ir savivaldybės administravimo subjekto - savivaldybės tarybos, o kartu - ir viešosios įstaigos steigėjo (savininko), kompetencijos ribose. Pareiškėjas Ligoninės įstatų 29.15 punkto tariamą neteisėtumą grindė Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 10 punkto ir 2 dalies, 4 straipsnio 2 dalies, 59 straipsnio 1 dalies, 60 straipsnio 1 dalies, 62 straipsnio 4 dalies ir Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 4 dalies pažeidimais, tačiau Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostata nėra pažeidžiama nei viena iš išvardintų nuostatų, kadangi šiame punkte ir yra įtvirtinta Ligoninės direktoriaus teisė sudaryti kolektyvinę sutartį, šiuo punktu nėra draudžiama nei derėtis dėl kolektyvinės sutarties, nei ją sudaryti, nei pabloginama darbuotojų padėtis.

Atsakovas taip pat pažymėjo, kad pareiškėjas apeliaciniame skunde nekelia klausimo dėl Ligoninės įstatų 85 p. neteisėtumo, todėl daro išvadą, kad apeliantas sutinka su pirmosios instancijos teismo argumentais, jog Ligoninės įstatų 85 p. yra teisėtas ir pagrįstas ir vien dėl šios priežasties apeliacinio skundo reikalavimas - priimti naują sprendimą ir pareiškėjo prašymą patenkinti - negalėtų būti tenkinamas pilna apimtimi.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

Atsiliepime nurodo, kad teismas teisingai pažymėjo, jog Ligoninės įstatų 29.13 punkte yra įtvirtinta direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą ir jis tik detalizuoja tokio kreipimosi tvarką – gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą. Ginčijama įstatų nuostata siekiama suteikti Ligoninei visapusišką teisinę ir metodinę pagalbą, iš anksto įvertinti numatomų teisminių ginčų perspektyvas ir užkirsti kelią nepagrįstiems ieškiniams bei bylinėjimosi išlaidoms. Tokiu būdu siekiama ne apriboti Ligoninės direktoriaus teisę pasinaudoti teismine gynyba, bet užtikrinti, kad visi kreipimaisi į teismą būtų apgalvoti ir įvertinti kiek įmanoma anksčiau. Pareiškėjo argumentas, kad dėl ginčijamos įstatų nuostatos gali būti pažeidžiami senaties ar kiti įstatymo numatyti terminai, nepagrįstas, be to, pareiškėjas remiasi aplinkybėmis ir argumentais, kurie nebuvo teikiami pirmosios instancijos teismui.

Taip pat nesutinka ir su pareiškėjo apeliacinio skundo argumentais dėl Ligoninės įstatų 29. 15 punkto, kadangi jis jokiu būdu neriboja darbuotojų teisių, nepablogina jų padėties, juo nėra draudžiama sudaryti kolektyvinę sutartį. Todėl teismas pagrįstai sprendė, kad ginčijama įstatų nuostata užtikrina, jog kolektyvinės sutarties nuostatos nedarytų neigiamos įtakos Klinikinės ligoninės veiklos rezultatams ir tokiu būdu nepažeidžiamos jokios asmenų teisės ar teisėti interesai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Byloje kilęs ginčas dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punkto, kuriuo patvirtinti VšĮ Vilniaus miesto klinikinės ligoninės įstatai, šių įstatų 29.13, 29.15 ir 85 punktų atitikimo teisės aktų reikalavimams.

Pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 ir 5 straipsnius, Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Tai atlikdamas, Vyriausybės atstovas siūlo neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, su atitinkamais reikalavimais kreipiasi į teismą.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 6 straipsnio 4 dalimi, Administracijos direktoriui pateikė 2014 m. vasario 4 d. teikimą Nr. 1T-4 (toliau – ir Teikimas), siūlydamas svarstyti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punktu patvirtintų Ligoninės įstatų 29.13 bei 29.15 punktuose įtvirtintos nuostatos „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ panaikinimo, ir 85 punkto pakeitimo, suderinant jį su teisės aktų nuostatomis, klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės taryba apie priimtą sprendimą dėl Teikimo pareiškėjo neinformavo, prašymo pratęsti teikimo įvykdymo terminą nepateikė. Atitinkamai tokie atsakovo veiksmai sudarė pagrįstas prielaidas pareiškėjui kreiptis į teismą.

Nagrinėjamoje byloje Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punktu patvirtintų viešosios įstaigos Vilniaus miesto klinikinės ligoninės įstatų 29.13 ir 29.15 punktuose įtvirtintą nuostatą „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ bei įpareigoti atsakovą pakeisti Ligoninės įstatų 85 punktą, suderinant jį su Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkto ir 11 straipsnio 2 dalies nuostatomis. Pareiškėjo manymu, Ligoninės įstatų 29.13 ir 29.15 punktuose įtvirtinta nuostata „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ nepagrįstai riboja ir apsunkina konstitucinės teisės kreiptis į teismą teisminės gynybos įgyvendinimą, pažeidžia Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalies, Civilinio proceso kodekso 5 straipsnio 1 dalies, 13 straipsnio, Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies, Teismų įstatymo 4 straipsnio 3 dalies, Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 10 punkto, 59 straipsnio 1 dalies, 60 straipsnio 1 dalies, 62 straipsnio 4 dalies nuostatas, o Ligoninės įstatų 85 punktas neatitinka Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punkto bei 11 straipsnio 2 dalies nuostatų.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. balandžio 20 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė, konstatavęs, kad Ligoninės įstatų 29.13 ir 29.15 punktai yra teisėti ir pagrįsti, juose tinkamai įtvirtinta ligoninės direktoriaus teisė įstaigos vardu kreiptis į teismą ir sudaryti kolektyvinę sutartį gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, tai nepažeidžia ligoninės bei kitų asmenų teisių ir teisėtų interesų, derėtis dėl kolektyvinės sutarties bei ją sudaryti nėra draudžiama. Taip pat pagrįstai nuspręsta pasirinkti vieną iš įstatymo leidėjo leidžiamų alternatyvų – auditą atlikti audito įmonei, todėl teisės aktų nuostatos šiuo atveju taip pat nebuvo pažeistos.

Apeliacinės instancijos teisėjų kolegija su tokia pirmosios instancijos teismo išvada nesutinka.

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-2/2006, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, 2011 m. gegužės 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-14/2011). Viršenybės principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Remiantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu, vienas iš pagrindinių vietos savivaldos organizavimo ir funkcionavimo principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintas vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda – savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, reiškiantis, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad nors toks savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtų jų įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimai). Vertinant aptariamą konstitucinį principą, akivaizdu, jog jis negali būti aiškinamas kaip laiduojantis absoliučią vietos savivaldos viešojo administravimo institucijų laisvę įgyvendinant Konstitucijoje bei įstatymuose įtvirtintus įgaliojimus, kadangi vietos savivaldos institucijos yra ribojamos Konstitucijoje įtvirtintų imperatyvų.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas konstitucinis teisminės gynybos prieinamumo ir universalumo principas, pagal kurį kiekvienam asmeniui (tiek fiziniam, tiek juridiniam), manančiam, kad pažeistos jo teisės, garantuojama ir prieinama teisminė gynyba. Teisė kreiptis į teismą – tai pažeidžiamų asmens konstitucinių teisių ir laisvių svarbiausia ir efektyviausia gynybos priemonė. Teisminės gynybos garantija reiškia asmens teisę kreiptis į teismą su skundu, prašymu ar pareiškimu. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad teisė kreiptis į teismą yra absoliuti; šios teisės negalima apriboti ar paneigti; asmens konstitucinė teisė kreiptis į teismą negali būti dirbtinai suvaržoma, taip pat negali būti nepagrįstai pasunkinama ją įgyvendinti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra ne kartą pažymėjęs, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių tiek tarptautinių teisės aktų. Asmuo, manantis, jog jo teisės ar laisvės yra pažeidžiamos, turi absoliučią teisę į nepriklausomą ir nešališką teismą, kuris išspręstų ginčą. Asmens teisė kreiptis į teismą suponuoja ir jo teisę į tinkamą teisinį procesą, ji yra būtina teisingumo įgyvendinimo sąlyga. Asmens konstitucinė teisė kreiptis į teismą negali būti dirbtinai suvaržoma, negali būti nepagrįstai apsunkinamas jos įgyvendinimas.

Kaip pagrįstai apeliaciniame skunde nurodo pareiškėjas, Civilinio proceso kodekso 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kiekvienas suinteresuotas asmuo turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, o to paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog atsisakymas teisės kreiptis į teismą negalioja. Tos pačios nuostatos nustatytos ir Administracinių bylų teisenos įstatyme (5 straipsnio 1-2 dalys). Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 3 dalis nustato, kad teisę į teisminę gynybą taip pat turi įmonės, įstaigos, organizacijos bei kitos institucijos.

Taip pat pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 2 straipsnyje nustatyta, kad viešoji įstaiga – tai pagal šį ir kitus įstatymus įsteigtas pelno nesiekiantis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – tenkinti viešuosius interesus vykdant švietimo, mokymo ir mokslinę, kultūrinę, sveikatos priežiūros, aplinkos apsaugos, sporto plėtojimo, socialinės ar teisinės pagalbos teikimo, taip pat kitokią visuomenei naudingą veiklą. Šio įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad viešoji įstaiga įgyja civilines teises, prisiima civilines pareigas ir jas įgyvendina per savo valdymo organus. Viešoji įstaiga negali įgyti civilinių teisių ir pareigų per savo dalininkus (2 dalis). Viešoji įstaiga turi turėti organą – visuotinį dalininkų susirinkimą ir vienasmenį valdymo organą − viešosios įstaigos vadovą, kuris organizuoja viešosios įstaigos veiklą ir veikia viešosios įstaigos vardu santykiuose su kitais asmenimis, sudaro ir nutraukia darbo sutartis su viešosios įstaigos darbuotojais. Viešosios įstaigos vadovas atsako už finansinių ataskaitų rinkinių sudarymą, visuotinio dalininkų susirinkimo sušaukimą, duomenų ir dokumentų pateikimą juridinių asmenų registrui, pranešimą dalininkams apie įvykius, turinčius esminės reikšmės viešosios įstaigos veiklai, viešosios įstaigos dalininkų apskaitą, informacijos apie viešosios įstaigos veiklą pateikimą visuomenei, veiklos ataskaitos parengimą, viešų pranešimų paskelbimą, kitus veiksmus, kurie yra vadovui numatyti teisės aktuose ir viešosios įstaigos įstatuose. Viešosios įstaigos vadovas pradeda eiti pareigas nuo jo paskyrimo dienos, jeigu jį paskyrusio visuotinio dalininkų susirinkimo sprendime nenustatyta kitaip, o kai viešoji įstaiga steigiama, – nuo viešosios įstaigos įregistravimo dienos (9 straipsnio 3–4 dalys).

Nagrinėjamu atveju skundžiamu sprendimu patvirtintų Ligoninės nuostatų 29.13 punkte nustatyta, kad direktoriaus (vienasmenio valdymo organo) kompetencija yra kreiptis į teismą, įskaitant, bet neapsiribojant, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pateikimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) reikalavimų sumažinimą ar padidinimą, ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) pagrindo arba dalyko pakeitimą, pareikšto ieškinio (skundo, pareiškimo, prašymo) atsisakymą ar jo pripažinimą, taikos sutarties sudarymą, tačiau šią teisę įgyvendinti jis gali tik gavęs išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą.

Teisėjų kolegija, įvertinusi minėtų teisės aktų nuostatas, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime padarė nepagrįstą išvadą, jog savivaldybė minėta nuostata siekė suteikti Ligoninei visokeriopą metodinę ir teisinę pagalbą analizuojant Ligoninės veiklą, ir tokiu būdu išvengti nepagrįstų ieškinių ir bereikalingų bylinėjimosi išlaidų, taip pat detalizuoja tokio kreipimosi tvarką ir Ligoninės teisių nepažeidžia. Ligoninės įstatuose įtvirtinta direktoriaus teisė kreiptis į teismą tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, nepagrįstai riboja ir suvaržo Ligoninės, kuriai atstovauja direktorius, galimybę kreiptis į teismą, taip pat pažeidžiami Civilinio proceso kodekse įtvirtinti dispozityvumo, operatyvumo, teisės į teisminę gynybą principai, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principai. Tokiu būdu suteikiant teisę Ligoninės direktoriui, kaip įstaigos vadovui, kreiptis į teismą tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, neleistinai įsiterpiama ir apribojama įstaigos vadovo teisė į teisminę gynybą, sudaromos prielaidos įtakoti direktoriaus veiksmus kreipiantis į teismą, Ligoninės vadovas neturi galimybės savarankiškai ir nepriklausomai naudotis savo teisėmis. Taip pat tokiu būdu ribojant įstaigos vadovo teisę, pažeidžiama ir Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 2 dalies nuostata, kad viešoji įstaiga negali įgyti civilinių teisių ir pareigų per savo dalininkus, šiuo atveju Ligoninės steigėja ir vienintelė dalininkė yra Vilniaus miesto savivaldybė. Todėl Ligoninės įstatų 29.13 punkto nuostata „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“ nesuderinama su viešojo administravimo tikslais ir yra neproporcinga, ribojanti juridinio asmens, šiuo atveju Ligoninės, subjektiškumą, kuris negali būti apribotas kitaip, kaip tik įstatymų nustatytais pagrindais ir tvarka.

Pareiškėjas taip pat ginčija Ligoninės įstatų 29.15 punkto nuostatą, jog direktoriaus kompetencija yra gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, sudaryti kolektyvinę sutartį.

Minėta, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Darbo kodekso 2 straipsnio, nustatančio darbo santykių teisinio reglamentavimo principus, 1 dalies 10 punkte įtvirtintas kolektyvinių derybų laisvės siekiant suderinti darbuotojų, darbdavių ir valstybės interesus, principas. Šis principas yra vienas iš kolektyvinių darbo ginčų sprendimo metodų. Pagal Darbo kodekso 40 ir 43 straipsnių nuostatas, socialinė partnerystė, inter alia grindžiama laisvų kolektyvinių derybų, savanoriškumo ir savarankiškumo priimant šalis susaistančius įsipareigojimus, tarpusavio kontrolės ir atsakomybės, šalių lygiateisiškumo, geranoriškumo ir pagarbos teisėtiems savitarpio interesams principais, kurie, be kita ko, įgyvendinami vedant kolektyvines derybas ir sudarant kolektyvines sutartis. Kolektyvinė sutartis – tai įstatymo nustatyta tvarka parengtas ir darbdavio bei įmonės darbuotojų per atstovus sudarytas bei pasirašytas rašytinis susitarimas, kurio turinį sudaro organizacinių, informacinių, prievolinių ir normatyvinių sąlygų visuma, kuris yra taikomas visiems tos įmonės darbuotojams.

Teisėjų kolegija pažymi, kad Darbo kodeksas nei kitas teisės aktas nenustato reikalavimo sudarant įmonėje kolektyvinę sutartį, gauti įmonės steigėjo (savininko) pritarimą. Ligoninės įstatuose įtvirtinus direktoriaus teisę sudaryti kolektyvinę sutartį tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, ribojama kolektyvinių derybų laisvė, taip pat ir darbuotojų teisės bei teisėti interesai. Toks reikalavimas, nors iš esmės ir nedraudžia sudaryti kolektyvinę sutartį, tačiau riboja ir varžo direktoriaus savarankiškumą, apsunkina šios teisės įgyvendinimą, vilkina derybas, tokiu būdu paneigiama kolektyvinių derybų laisvė, kadangi direktorius savarankiškai tokio sprendimo priimti negali. Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime padarė nepagrįstą išvadą, kad šiuo atveju Ligoninės įstatų 29.15 punkte įtvirtinta direktoriaus teisė sudaryti kolektyvinę sutartį tik gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą, nepablogina darbuotojų padėties, ja nėra draudžiama sudaryti nei derėtis dėl kolektyvinės sutarties. Priešingai, ši Ligoninės direktoriaus teisė iš esmės yra saistoma steigėjo (savininko) pritarimu, jo negavus, ši teisė negali būti realizuojama. Pažymėtina, kad Savivaldybė, kaip ligoninės steigėja, visokeriopą tiek metodinę, tiek ir teisinę pagalbą, kad būtų išvengta kolektyvinėje sutartyje Ligoninei nenaudingų nuostatų, turinčių įtakos Ligoninės rezultatams, gali teikti neįtvirtinus Ligonės įstatuose kolektyvinių derybų laisvę ribojančių nuostatų. Pažymėtina, kad Ligoninės įstatuose taip pat nustatyta Ligoninės steigėjo teisė kreiptis į teismą su ieškiniu dėl Įstaigos organų sprendimų, sudarytų sandorių, jeigu jie prieštarauja imperatyvioms įstatymų normoms, Įstaigos įstatams arba protingumo ar sąžiningumo principams.

Teisėjų kolegija dėl Ligoninės įstatų 85 punkto teisėtumo iš esmės sutinka su pirmosios instancijos teismo išvadomis. Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 14 punktas nustato, kad visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą dėl viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio audito ir renka auditorių ar audito įmonę. Šio įstatymo 11 straipsnio 2 dalis nustato, kad viešosios įstaigos metinių finansinių ataskaitų rinkinio auditas atliekamas, kai visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą atlikti tokį auditą ir išrenka auditorių ar audito įmonę. Auditas atliekamas teisės aktų, reglamentuojančių auditą, nustatyta tvarka. Nagrinėjamu atveju, Ligoninės įstatų 85 punkte nustačius, kad steigėjo (savininko) sprendimu teisės aktų nustatyta tvarka gali būti išrinkta audito įmonė atlikti įstaigos auditą, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatyme įtvirtintai nuostatai įmonės auditui atlikti alternatyviai pasirinkti auditorių ar audito įmonę. Pažymėtina, kad apeliaciniame skunde nėra jokių argumentų, paneigiančių pirmosios instancijos teismo sprendime dėl šio Ligoninės įstatų punkto padarytas išvadas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimą pakeisti. Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkinti iš dalies ir panaikinti

Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. liepos 4 d. sprendimo Nr. 1-682 „Dėl VšĮ Vilniaus universitetinės Antakalnio ligoninės reorganizavimo“ 2.2 punktu patvirtintų viešosios įstaigos Vilniaus miesto klinikinės ligoninės įstatų 29.13 bei 29.15 punktuose įtvirtintą nuostatą „gavus išankstinį rašytinį steigėjo (savininko) pritarimą“.

Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 20 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė