2015-12-15 Nr. AB-24384-3-61-3-03376-2014-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-1544-552/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03376-2014-9

Procesinio sprendimo kategorija 6.6.2; 17.2 ; 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. gruodžio 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka nagrinėdama administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybei dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo,

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2014 m. birželio 30 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A146-533/2014 pagal pareiškėjo A. B. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 2 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. B. skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2011 m. gegužės 25 d. sprendimu Nr.1-65 patvirtinto Vienkartinių pašalpų skyrimo ir mokėjimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, neprieštaravo Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Pareiškėjas nurodė, kad administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. B. skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai (toliau – ir Administracija) dėl sprendimo panaikinimo ginčas kilo dėl to, ar Administracija pagrįstai ir teisėtai atsisakė skirti pareiškėjui vienkartinę pašalpą. Pareiškėjas A. B. nesutiko su tuo, kad priimant sprendimą neskirti jam vienkartinės pašalpos, į jo šeimos, kuri susideda iš neįgalaus pareiškėjo, jo sutuoktinės ir jų neįgalios dukters, vieno šeimos nario pajamas buvo įskaičiuota neįgaliojo (pareiškėjo neįgalios dukters) slaugos išlaidų tikslinė kompensacija (765 Lt).

Įskaičiavus šią tikslinę kompensaciją, vieno šeimos nario gaunamos vidutinės vieno mėnesio pajamos viršijo vienkartinės pašalpos skyrimui vienam šeimos nariui nustatytą ribą – 1,5 valstybės remiamų pajamų dydį (525 Lt), todėl neskirta vienkartinė pašalpa. LVAT įsitikinimu, sprendžiant kilusį ginčą, pirmiausia turi būti nustatyta, ar teisingai buvo apskaičiuotos bendrai gyvenančių asmenų (pareiškėjo, jo sutuoktinės ir jų neįgalios dukters) pajamos, į kurias turi būti atsižvelgiama skiriant piniginę socialinę paramą.

LVAT 2014 m. birželio 30 d. nutartyje nurodė, kad piniginės socialinės paramos teikimo principus, finansavimo šaltinius, piniginę socialinę paramą gaunančių asmenų teises ir pareigas, taip pat piniginės socialinės paramos, teikiamos nepasiturintiems gyventojams, kai suaugę asmenys yra išnaudoję visas kitų pajamų gavimo galimybes, rūšis, jų dydžius ir teikimo sąlygas nustato Įstatymas. LVAT pažymėjo, kad Įstatyme viena iš sąlygų gauti socialinę pašalpą, kad bendrai gyvenančių asmenų arba vieno gyvenančio asmens pajamos, nurodytos ir apskaičiuotos pagal Įstatymo 17 ir 18 straipsnius, yra mažesnės už valstybės remiamas bendrai gyvenantiems asmenims arba vienam gyvenančiam asmeniui.

LVAT atkreipė dėmesį, kad Įstatymo 17 straipsnis reglamentuoja, kokios visų bendrai gyvenančių asmenų arba vieno gyvenančio asmens gaunamos pajamos įskaitomos (neįskaitomos) skiriant piniginę socialinę paramą. Pagal aptariamos įstatymo normos 1 dalies 3 punktą skiriant piniginę socialinę paramą, įskaitoma visų bendrai gyvenančių arba vieno gyvenančio asmens pensijos ir (ar) pensijų išmokos, (išskyrus slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslines kompensacijas ir tikslinį priedą). LVAT taip pat nurodė, kad pagal įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybių taryboms yra suteikti įgaliojimai nustatyti socialinės paramos, finansuojamos iš savivaldybių biudžeto lėšų, skyrimo.

LVAT rėmėsi Aprašo 1 punktu, atkreipė dėmesį, kad Aprašo 20, 21, 22 punktais nustatytas toks teisinis reguliavimas, pagal kurį, priešingai nei nustatyta Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte, nėra numatyta, jog apskaičiuojant šeimos (vieno gyvenančio asmens) pajamas į jas neįtraukiamos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos ir tiksliniai priedai. Pareiškėjui kilo abejonių dėl to, kad savivaldybės administravimo subjekto priimto administracinio norminio teisės akto – Aprašo 20, 21, 22 punktai galimai konkuruoja su aukštesnės galios teisės aktu nustatytu teisiniu reguliavimu ir galimai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.

Savivaldybės administravimo subjektui nustačius tokį teisinį reguliavimą, kuriuo į bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių yra neįgalus asmuo, pajamas skiriant piniginę socialinę paramą įskaitomos ir slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos ir tikslinai priedai, t. y. nustačius tokį teisinį reguliavimą, kuriuo nustatyta netaikyti Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte numatytos išimties, kyla abejonių, ar nėra suvaržomos bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių yra neįgalių asmenų, kuriems mokama slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija, lygios teisės ir galimybės susiklosčius atitinkamoms nepalankioms materialine prasme aplinkybėms, gauti vienkartinę pašalpą iš savivaldybės biudžeto.

Pareiškėjas pažymėjo, kad pagal Valstybinių šalpos pensijų įstatymą slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos mokamos tik tiems neįgaliesiems, kuriems nustatytas specialusis nuolatinės slaugos poreikis, t. y. šios kompensacijos turi tikslinę paskirtį – yra skirtos įstatymu apibrėžtos neįgaliųjų grupės slaugai ir priežiūrai namuose (Neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo 26 str. 3 d., Valstybinių šalpos pensijų įstatymo 11-14 str.). Pareiškėjo manymu, slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija gali ir turi būti naudojama pagal įstatyme nurodytą jos tikslinę paskirtį ir negali būti naudojama bendrai gyvenančių asmenų poreikiams tenkinti.

Pareiškėjas darė išvadą, kad Aprašo 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, prieštarauja Įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Taryba 2013 m. liepos 24 d. sprendimu Nr. 1-1393 patvirtino naujos redakcijos Vienkartinių pašalpų skyrimo ir mokėjimo tvarkos aprašą.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybė atsiliepimu į prašymą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad Įstatymo 5 straipsnyje išskiriamos šios piniginės socialinės paramos rūšys:

1) socialinė pašalpa ir 2) būsto šildymo išlaidų, geriamojo vandens išlaidų ir karšto vandens išlaidų kompensacijos, ir darė išvadą, kad Įstatymas numato tikslų ir baigtinį socialinės paramos rūšių sąrašą. Įstatymo 23 straipsnio 4 dalis įtvirtina, kad savivaldybių tarybos nustatyta tvarka iš savivaldybių biudžeto lėšų socialinė parama gali būti skiriama ir kitais atvejais (skiriama vienkartinė pašalpa; apmokama skola už būstą; kompensuojamos išlaidos už didesnį karšto ir geriamojo vandens kiekį, negu šiame įstatyme nustatytas normatyvas; kompensuojamos šiame įstatyme nenurodytos būsto išlaikymo išlaidos ir kita).

Atsakovas paaiškino, kad piniginė socialinė parama ir vienkartinės pašalpos rūšių parama skiriasi savo pobūdžiu, skyrimo tvarka, pajamų, į kurias atsižvelgiant priimami sprendimai dėl piniginės paramos skyrimo, apskaičiavimu, paramos dydžiu bei finansavimo būdu (t. y. iš skirtingų biudžetų lėšų: piniginė socialinė parama – iš valstybės biudžeto specialiosios tikslinės dotacijos savivaldybės biudžetui, o vienkartinė pašalpa – iš savivaldybės biudžeto lėšų, savivaldybei vykdant savarankiškas funkcijas).

Atsakovas pabrėžė, kad savivaldybės turi teisę, bet ne pareigą skirti vienkartinę pašalpą. Vienkartinės pašalpos skyrimas yra savarankiška savivaldybės funkcija, įtvirtinta Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 43 punkte. Pagal minėto įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 38 punktą išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtas sprendimų dėl kompensacijų tam tikroms vartotojų grupėms mokėjimo priėmimas, papildomos socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas, priedo fiziniam asmeniui (globėjui) už vaiko globą dydžio ir mokėjimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas.

Atsakovas darė išvadą, kad Administracija Tarybos nustatyta tvarka iš savo biudžeto skiria vienkartinę pašalpą, vykdydama savo savarankiškas funkcijas. Šią teisę jai suteikia Įstatymo 23 straipsnio 4 dalis bei kiti teisės aktai. Atsakovas pažymėjo, kad Administracija, įgyvendindama savo teisę skirti vienkartinę pašalpą, turi teisę savo nuožiūra nustatyti pašalpos skyrimo tvarką, nes ši pašalpa skiriama kitais atvejais, t. y. ne Įstatymo nustatytais atvejais, todėl vienkartinė pašalpa gali būti skiriama tik Aprašo nustatyta tvarka.

Atsakovo teigimu, Įstatymas neįpareigojo Vilniaus miesto savivaldybės Apraše nurodyti, kad svarstant, ar skirti vienkartinę išmoką asmeniui, apskaičiuojant jo pajamų dydį neįtraukti slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos. Remdamasis Valstybinių šalpos pensijų įstatymo 2 straipsnio 11 punkte nurodytu šalpos išmokos apibrėžimu bei Valstybinių socialinio draudimo pensijų įstatymu, atsakovas nurodė, kad slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija yra periodinė išmoka, mokama asmeniui kiekvieną mėnesį.

Atsakovas darė išvadą, kad Aprašo 21 punkte pagrįstai nenumatyta, jog į šeimos pajamas neįskaičiuojamos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. gruodžio 19 d. sprendimu pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gegužės 25 d. sprendimu Nr.1-65 patvirtinto Vienkartinių pašalpų skyrimo ir mokėjimo tvarkos aprašo 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, prieštarauja Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturinčioms šeimoms ir vieniems gyvenantiems asmenims įstatymo (2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1772 redakcija) 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui ir laikė juos panaikintais.

Teismas rėmėsi Įstatymo 3-6 straipsniais, 17, 18, 23 straipsnio 4 dalimi, pažymėjo, kad, įgyvendindama Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio (2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1327 redakcija) 2 dalies 38 punkte nustatytą kompetenciją, Taryba patvirtino Aprašą. Teismas rėmėsi Aprašo 3, 6, 20, 21, 22 punktais ir darė išvadą, kad iš Aprašo 20, 21, 22 punktų turinio matyti, jog juose, priešingai nei nustatyta Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte, nėra reglamentuota, kad apskaičiuojant šeimos (vieno gyvenančio asmens) pajamas, į jas neįtraukiamos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos ir tiksliniai priedai.

Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalimi, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 2 dalimi, 12 straipsniu, 4 straipsnio 2, 6, 8, 12 punktais, rėmėsi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, nustatė, kad Aprašas (bylai aktuali Tarybos 2011 m. gegužės 25 d. sprendimo Nr.1-65 redakcija) yra poįstatyminis teisės aktas, kuris buvo priimtas realizuojant Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio (bylai aktuali 2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1327 redakcija) 2 dalies 38 punkto nuostatas. Atsižvelgęs į Konstitucinio Teismo aiškinimus, teismas konstatavo, kad jo (Aprašo nuostatos, tarp jų ir byloje nagrinėjami 20, 21 ir 22 p.) nuostatos negali konkuruoti, t. y. nustatyti kitokį negu Įstatymo nustatytas teisinių santykių reglamentavimą.

Teismas nurodė, kad savivaldybės administravimo subjektui Apraše nustačius teisinį reguliavimą, pagal kurį į bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių yra neįgalus asmuo, pajamas skiriant piniginę socialinę paramą įskaitomos ir slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos ir tiksliniai priedai, t. y. nustačius tokį teisinį reguliavimą, kuriuo numatyta netaikyti Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte numatytos išimties, yra suvaržomos bendrai gyvenančių asmenų (sąvoka šio įstatymo taikymo prasme apibrėžta Įstatymo 2 str. 2 d.), tarp kurių yra neįgalių asmenų, kuriems mokama slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija, lygios teisės ir galimybės susiklosčius atitinkamoms nepalankioms materialine prasme aplinkybėms, gauti vienkartinę pašalpą iš savivaldybės biudžeto. Teismas pažymėjo, kad pagal Valstybinių šalpos pensijų įstatymą slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos mokamos tik tiems neįgaliesiems, kuriems nustatytas specialusis nuolatinės slaugos poreikis, t. y. šios kompensacijos turi tikslinę paskirtį – yra skirtos įstatymu apibrėžtos neįgaliųjų grupės slaugai ir priežiūrai namuose (Neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo 26 str. 3 d., Valstybinių šalpos pensijų įstatymo 11-14 str.). Slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija gali ir turi būti naudojama pagal įstatyme nurodytą jos tikslinę paskirtį ir negali būti naudojama bendrai gyvenančių asmenų poreikiams tenkinti. Atsižvelgiant į tai, įstatymų leidėjas ir nustatė išimtį, neįtraukdamas šių tikslinių išmokų į šeimos pajamas, nuo kurių dydžio priklauso piniginės socialinės pašalpos skyrimas.

Teismas pripažino, kad Aprašo 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, prieštarauja Įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui ir yra pagrindas laikyti juos panaikintais.

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybė apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Atsakovas remiasi Įstatymo 1 straipsnio 1 dalimi, 2 straipsnio 11 punktu, 5 straipsniu, 4 straipsnio 1, 3, 6 dalimis, 23 straipsnio 4 dalimi ir daro išvadą, kad įstatymų leidėjas Įstatyme išskiria dvi skirtingas sąvokas – „socialinė parama“ ir „piniginė socialinė parama“. Atsakovas pažymi, kad pagal Įstatymą pinigine socialine parama laikoma tik socialinė pašalpa ir būsto šildymo išlaidų, geriamojo vandens išlaidų ir karšto vandens išlaidų kompensacijos, o socialinė parama vertintina kaip platesnė sąvoka, kuri apima visas kitas galimas paramos formas, nepatenkančias į Įstatymo taikymo sritį.

Atsakovas daro išvadą, kad Įstatymo 17 straipsnyje įtvirtinta pajamų piniginei socialinei paramai gauti apskaičiavimo tvarka taikytina tik santykiams, susijusiems su piniginės socialinės paramos, t. y. socialinės pašalpos ir kompensacijų, teikimu nepasiturintiems gyventojams, o Įstatymo 4 straipsnio 3 dalyje, 23 straipsnio 23 straipsnio 4 dalyje kalbama apie socialinę paramą, t. y. visas kitas galimas paramos formas, išskyrus socialinę pašalpą ir kompensacijas. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad įstatymų leidėjas neapibrėžia, kas pagal Įstatymą laikoma socialine parama, bet tik pateikia galimos socialinės paramos rūšių pavyzdinį sąrašą.

Atsakovo manymu, socialinės paramos teikimas kitais, t. y. Įstatymo nenumatytais atvejais, Įstatymo sureglamentuotas itin glaustai, didesnį socialinės paramos reglamentavimo savarankiškumą ir diskreciją paliekant savivaldybėms. Atsakovo manymu, šios nuostatos tikslas yra įgalinti savivaldybes teikti platesnį socialinės paramos rūšių spektrą to reikalaujantiems asmenims. Atsakovas pabrėžia, kad pagal Įstatymą savivaldybėms yra suteikta teisė, bet ne pareiga savo nuožiūra nustatyti ir skirti socialinę paramą. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad įstatymų leidėjas, deleguodamas socialinės paramos skyrimo tvarkos nustatymą savivaldybėms, neįpareigojo jų nustatyti, jog svarstant, ar skirti socialinę paramą asmeniui, apskaičiuojant jo pajamų dydį, turi būti remiamasi Įstatymo 17 straipsnyje įtvirtinta pajamų skaičiavimo tvarka.

Atsakovas daro išvadą, kad Vilniaus miesto savivaldybė pagal Įstatymą turėjo teisę savo nuožiūra nuspręsti, ar teiks socialinę paramą iš Vilniaus miesto savivaldybės lėšų, jeigu teiks – kokios formos socialinė parama bus teikiama. Nusprendusi teikti socialinę paramą, Vilniaus miesto savivaldybė turėjo teisę savo nuožiūra nustatyti šios pašalpos skyrimo tvarką. Atsakovo manymu, priešingu atveju, būtų prieštaraujama Įstatymo 23 straipsnio 4 daliai, 1 straipsnio 1 daliai, 4 straipsnio 3 daliai, 5 straipsniui. Atsakovo teigimu, teismas nepagrįstai sutapatino piniginę socialinę paramą, kuri turi būti teikiama laikantis Įstatymo 17 straipsnyje nustatytos pajamų apskaičiavimo tvarkos, ir socialinę paramą, kuri, remiantis Įstatymo 23 straipsnio 4 dalimi, gali būti teikiama savivaldybių tarybų nustatyta tvarka.

Atsakovas atkreipia dėmesį, kad teismas nenurodė aplinkybių, kurios leistų teigti, jog nagrinėjamu atveju Vilniaus miesto savivaldybei Įstatymas nesuteikė teisės nustatyti vienkartinės pašalpos skyrimo tvarkos ir tokiu būdu Vilniaus miesto savivaldybė viršijo jai Įstatymu suteiktą kompetenciją. Atsakovo manymu, savivaldybės, veikdamos pagal Įstatymo 23 straipsnio 4 dalį, nėra įpareigotos nustatyti analogišką pajamų apskaičiavimo tvarką, kokia yra nustatyta Įstatymo 17 straipsnyje, bet joms yra suteikta laisvė nuspręsti dėl papildomos socialinės paramos iš savo biudžeto teikimo, o nusprendus tokią papildomą socialinę paramą teikti, yra suteikta teisė savo nuožiūra nustatyti tokios paramos teikimo tvarką.

Atsakovas pažymi, kad šiuo atveju neturėtų būti vertinamas norminio administracinio akto politinis ir ekonominis tikslingumas, bet tik tai, ar priimant konkretų norminį administracinį aktą vietos savivaldos institucija neviršijo jai suteiktos kompetencijos, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktui.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje administracinėje byloje keliamas klausimas dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gegužės 25 d. sprendimu Nr. 1-65 patvirtinto Vienkartinių pašalpų skyrimo ir mokėjimo tvarkos aprašo 20, 21, 22 punktų (ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos) atitikties Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. gruodžio 19 d. sprendimu pripažino, Aprašo 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, prieštarauja Įstatymo (2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1772 redakcija) 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui ir laikė juos panaikintais.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybė apeliaciniu skundu su tokiu pirmosios instancijos teismo sprendimu nesutinka ir pažymi, jog pirmosios instancijos teismas klaidingai aiškino Įstatymo nuostatas, paneigdamas savivaldybių savarankiškumą, nes socialinės paramos teikimas Įstatymo nenumatytais atvejais Įstatymo sureglamentuotas itin glaustai, didesnį socialinės paramos reglamentavimo savarankiškumą ir diskreciją paliekant savivaldybėms.

Piniginės socialinės paramos nepasiturinčioms šeimoms ir vieniems gyvenantiems asmenims įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje nurodyta, jog savivaldybės tarybos nustatyta tvarka iš savivaldybės biudžeto lėšų socialinė parama gali būti skiriama ir kitais atvejais (skiriama vienkartinė pašalpa; apmokama skola už būstą; kompensuojamos išlaidos už didesnį karšto ir geriamojo vandens kiekį, negu šiame įstatyme nustatytas normatyvas; kompensuojamos šiame įstatyme nenurodytos būsto išlaikymo išlaidos ir kita). Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtinto Aprašo 3 punkte nustatyta, kad vienkartinės pašalpos skiriamos siekiant padėti šeimai (vienam gyvenančiam asmeniui), atsidūrusiai sunkioje materialinėje padėtyje, susidariusioje dėl įvykusios nelaimės, padariusios žalą šeimos (vieno gyvenančio asmens) turtui, sveikatai arba dėl asmens sveikatos sutrikimų, jeigu šeimai (vienam gyvenančiam asmeniui) nepakanka valstybės teikiamos socialinės paramos ir ji yra išnaudojusi visus kitus galimus pajamų šaltinius bei artimųjų ir bendruomenės paramą. Vienkartinės pašalpos neužtikrina ilgalaikio ekonominio ir socialinio saugumo, o tik padeda šeimai (vienam gyvenančiam asmeniui) išgyventi sunkioje materialinėje situacijoje.

Pareiškėjo prašomo ištirti Aprašo 20 punkte numatyta, kad į šeimos (vieno gyvenančio asmens) pajamas įskaitomos visų šeimos narių (vieno gyvenančio asmens) faktiškai gautos pajamos. Pagal Aprašo 21 punktą į šeimos (vieno gyvenančio asmens) pajamas neįskaitoma: vaiko išlaikymui skirtos išmokos; vienkartinės išmokos (vienkartinė išmoka vaikui, vienkartinė išmoka įsikurti, laidojimo pašalpa, vienkartinė pašalpa, mokama gaisro, stichinės nelaimės, ligos ir kitais atvejais, kietojo ir kitokio kuro įsigijimo, būsto šildymo išlaidų, išlaidų šaltajam vandeniui ir išlaidų karštam vandeniui kompensacijos). Aprašo 22 skunde nustatyta, kad į pajamas įskaitomos kartu su pareiškėju viename būste gyvenančio(-ių) ir bendrą ūkį vedančio(-ių) asmens(ų) pajamos.

Pareiškėjas Aprašo 20, 21, 22 punktų atitiktį inter alia Įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui ginčija tuo aspektu, kad Aprašas nenumato, jog į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos.

Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime nurodė, jog savivaldybės tarybai nustačius tokį teisinį reguliavimą, kuriuo numatyta netaikyti Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte numatytos išimties, yra suvaržomos bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių yra neįgalių asmenų, kuriems mokama slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija, lygios teisės ir galimybės susiklosčius atitinkamoms nepalankioms materialine prasme aplinkybėms, gauti vienkartinę pašalpą iš savivaldybės biudžeto.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Šiuo aspektu pažymėtina, kad vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 2 d.). Savivaldos teisę įgyvendina savivaldybės institucijos (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d.). Vietos savivaldos įstatymas savivaldybių funkcijas skirsto į savarankiškąsias (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) (Vietos savivaldos įstatymo 6 str.) ir valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) (Vietos savivaldos įstatymo 7 str.). Savivaldybės tarybos kompetenciją apibrėžia Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnis, kuris nustato, kad savivaldybės tarybos kompetencija yra išimtinė (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d.) ir paprastoji (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 3 d.).

Konstitucinis Teismas 1998 m. vasario 18 d. ir 2001 m. birželio 28 d. nutarimuose konstatavo, kad Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinta kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Savivaldybių sistema yra decentralizuota. Konstitucijos nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija. Savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai. Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 13 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiat jų kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas). Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų – teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 6 p.).

Taigi savivaldybės veiklos laisvė ir savarankiškumas nėra absoliutus, o yra ribojamas Konstitucijos ir įstatymų jai (savivaldybei) suteiktos kompetencijos. Teisėjų kolegija neneigia to, kad savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, ir kad savivaldybės tarybos išimtinei kompetencijai, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 38 punktu, yra priskirta nustatyti papildomos socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimo iš savivaldybės biudžeto tvarką, tačiau, kaip minėta, tokia teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose bei neturi pažeisti kitų teisės aktų nuostatų.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. gegužės 9 d. nutarimu Nr. 360 patvirtintoje Socialinės paramos koncepcijos (toliau – ir Koncepcija) 2 punkte įtvirtinta, jog socialinė parama – tai socialinės, ekonominės, teisinės ir organizacinės priemonės, kuriomis siekiama sudaryti būtiniausias gyvenimo sąlygas asmenims (šeimoms), kurių darbo, socialinio draudimo ir kitokios pajamos dėl objektyvių, nuo jų nepriklausančių priežasčių yra nepakankamos, kad jie (jos) galėtų pasirūpinti savimi. Piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta šio įstatymo paskirtis – nustatyti piniginės socialinės paramos teikimo principus, finansavimo šaltinius, piniginę socialinę paramą gaunančių asmenų teises ir pareigas, taip pat piniginės socialinės paramos, teikiamos nepasiturintiems gyventojams, kai suaugę asmenys yra išnaudoję visas kitų pajamų gavimo galimybes, rūšis, jų dydžius ir teikimo sąlygas. Piniginė socialinė parama nepasiturintiems gyventojams Įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje apibrėžta kaip pinigine ar nepinigine formomis teikiama parama nepasiturintiems gyventojams šio įstatymo nustatyta tvarka. Įgyvendinant Įstatymo nuostatas, Lietuvoje taikoma vieninga pajamų ir turto įvertinimu pagrįsta piniginės socialinės paramos teikimo sistema.

Įstatymo 5 straipsnyje nustatyta, kad piniginės socialinės paramos rūšys yra šios:

1) socialinė pašalpa; ir 2) būsto šildymo išlaidų, geriamojo vandens išlaidų ir karšto vandens išlaidų kompensacijos. Kaip minėta, Įstatymo reglamentavimo sritis – piniginės socialinės paramos teikimo teisiniai santykiai. Įstatymo 4 straipsnio 3 dalyje vartojama sąvoka „socialinė parama“, tačiau Įstatyme nepateikiamas šios sąvokos savarankiškas apibrėžimas. Sistemiškai vertindama Įstatymo nuostatas, teisėjų kolegija daro išvadą, kad Įstatyme vartojama sąvoka „socialinė parama“, kaip teisingai nurodo atsakovas, gali apimti ir kitus, Įstatyme nenumatytus piniginės socialinės paramos atvejus.

Tačiau ši Įstatyme vartojama sąvoka nesudaro savarankiškos socialinės apsaugos dalies ir nėra platesnė už piniginės socialinės paramos sampratą. Atkreiptinas dėmesys, kad Įstatymo 4 straipsnio 3 dalis, kurioje vartojama „socialinės paramos“ sąvoka, nukreipia į Įstatymo devintąjį skirsnį. Pastarajame nėra išskiriama savarankiška „socialinės paramos“ samprata, bet reglamentuojami piniginės socialinės paramos teikimo atitinkami teisiniai santykiai. Įstatymo 4 straipsnio 3 dalis taip pat nukreipia į Įstatymo 23 straipsnio 4 dalį.

Kaip matyti iš šio straipsnio pavadinimo, Įstatymo 23 straipsnis skirtas reglamentuoti savivaldybės administracijos pareigas ir teises teikiant piniginę socialinę paramą. Taigi šiame straipsnyje taip pat nėra išskirta savarankiška ir atsieta nuo Įstatymu reguliuojamų piniginės socialinės paramos teisinių santykių socialinės paramos sąvoka. Tai, kad Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje vartojama sąvoka „socialinė parama“ apima visas kitas galimas piniginės socialinės paramos formas, kurios dėl jų įvairumo (pvz., vienkartinė pašalpa įvykus nelaimei, padariusiai žalą šeimos turtui, sveikatai; vienkartinė pašalpa įsigyti būtinų vaistų ir kt.) tiesiogiai nėra įvardintos Įstatyme, savaime nereiškia, kad tai yra savarankiška sąvoka, nepatenkanti į Įstatymo taikymo sritį.

Teisėjų kolegija daro išvadą, kad Įstatyme vartojama socialinės paramos sąvoka patenka į piniginės socialinės paramos apimtį. Atsakovas nenurodė pakankamai argumentų, pagrindžiančių jo poziciją, jog Įstatyme vartojama sąvoka „socialinė parama“ yra platesnė sąvoka nei „piniginė socialinė parama“. Pažymėtina, kad „socialinės paramos“ sąvokos vartojimas Įstatyme taip pat savaime nesudaro pagrindo tvirtinti, jog pajamų piniginei socialinei paramai gauti apskaičiavimo tvarka, įtvirtinta Įstatymo 17 straipsnyje, netaikytina santykiams, susijusiems su socialinės paramos teikimu.

Įstatymo 6 straipsnyje įtvirtinta, jog teisę į socialinę pašalpą turi bendrai gyvenantys asmenys arba vienas gyvenantis asmuo, jeigu kreipimosi dėl socialinės pašalpos metu atitinka visus šiame straipsnyje nurodytus reikalavimus: 1) bendrai gyvenančių asmenų arba vieno gyvenančio asmens nuosavybės teise turimo turto, nurodyto šio įstatymo 14 straipsnyje, vertė neviršija turto vertės normatyvo; 2) pajamos, nurodytos ir apskaičiuotos pagal šio įstatymo 17 ir 18 straipsnius, yra mažesnės už valstybės remiamas pajamas bendrai gyvenantiems asmenims arba vienam gyvenančiam asmeniui; 3) kiekvienas vyresnis kaip 18 metų bendrai gyvenantis asmuo, vienas gyvenantis asmuo arba vaikas (įvaikis) nuo 16 iki 18 metų atitinka bent vieną iš šio įstatymo 8 straipsnyje nurodytų sąlygų kurioms esant bendrai gyvenantys asmenys arba vienas gyvenantis asmuo turi teisę į piniginę socialinę paramą. Taigi bendrai gyvenantys asmenys teisę į socialinę pašalpą turi inter alia tuo atveju, kai pajamas, kurios apskaičiuojamos pagal Įstatymo 17 ir 18 straipsnius, yra mažesnės už valstybės remiamas pajamas bendrai gyvenantiems asmenims.

Įstatymo 17 straipsnis reglamentuoja, kokios visų bendrai gyvenančių asmenų arba vieno gyvenančio asmens gaunamos pajamos įskaitomos (neįskaitomos) skiriant piniginę socialinę paramą. Pagal aptariamos įstatymo normos 1 dalies 3 punktą skiriant piniginę socialinę paramą, įskaitoma visų bendrai gyvenančių arba vieno gyvenančio asmens pensijos ir (ar) pensijų išmokos, (išskyrus slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslines kompensacijas ir tikslinį priedą).

Taigi kaip matyti iš šių teisės aktų nuostatų, piniginė socialinė parama remiasi poreikio principu. Ji teikiama finansinių sunkumų turintiems asmenims, kurių pajamos dėl objektyvių priežasčių yra nepakankamos, kad jie galėtų pasirūpinti savimi, ir kitais įstatymų numatytais atvejais. Pažymėtina, kad Koncepcijos 19 punkte įtvirtinta testavimo svarba tam, kad socialinę paramą gautų tie asmenys ir šeimos, kuriems jos labiausiai reikia. Savivaldybių socialinės paramos tarnybų darbuotojai testuoja asmenų, kurie kreipiasi dėl socialinės paramos, pajamas bei turtą ir pagal šio testavimo rezultatus skiria socialinę paramą (Koncepcijos 35 p.). Piniginė socialinė parama yra skiriama, atsižvelgiant į šeimos pajamas ir turtą. Šeima, prieš kreipdamasi dėl piniginės socialinės paramos skyrimo, pirmiausia turi deklaruoti turtą, jei savivaldybė pareikalauja. Tai yra nurodyta Lietuvos Respublikos gyventojų turto deklaravimo įstatymo 7 straipsnyje. Gyventojai, pageidaujantys gauti piniginę socialinę paramą, ir jų šeimos nariai turi deklaruoti turimą turtą ir gautas pajamas už praėjusius 12 mėnesių iki kreipimosi dėl piniginės socialinės paramos, to mėnesio paskutinę dieną, kuris eina prieš mėnesį, kurį kreipiamasi dėl piniginės socialinės paramos (Gyventojų turto deklaravimo įstatymo 7 str. 2 d.). Įstatymo 20 straipsnyje aptariamos kreipimosi dėl piniginės socialinės paramos sąlygos, jo 3 dalyje, be kita ko, nurodant, kad prie prašymo-paraiškos pridedamos bendrai gyvenančių asmenų pažymos apie Įstatymo 17 straipsnyje nurodytas pajamas, gautas per 3 praėjusius mėnesius iki mėnesio, nuo kurio skiriama piniginė socialinė parama. Tačiau, kaip matyti iš Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintos išimties neįskaityti į gaunamas pajamas slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinių kompensacijų ir tikslinio priedo, testavimo skiriant piniginę socialinę paramą kriterijai negali paneigti pajamų, gautų tikslinės kompensacijos pagrindu, paskirties.

Pažymėtina, kad pagal valstybinių šalpos išmokų įstatymą slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos mokamos tik tiems neįgaliesiems, kuriems nustatytas specialus nuolatinės slaugos poreikis, t. y. šios kompensacijos turi tikslinę paskirtį – yra skirtos įstatymu apibrėžtos neįgaliųjų grupės slaugai ir priežiūrai namuose. Tikslinės kompensacijos ir išmokos skiriamos siekiant neįgaliesiems kompensuoti specialiųjų poreikių tenkinimo išlaidas (Neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo 26 str. 3 d., Valstybinių šalpos išmokų įstatymo 11-14 str.). Taigi slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinę kompensaciją gaunantis asmuo įsipareigoja ją naudoti pagal įstatyme nurodytą jos tikslinę paskirtį ir tokia kompensacija negali būti naudojama bendrai gyvenančių asmenų poreikiams tenkinti. Teisėjų kolegija daro išvadą, kad Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtinta esminė nuostata, kad į asmens (šeimos) pajamas neturėtų būti įskaičiuojamos išmokos, kurios turi aiškią tikslinę paskirtį, visiškai nesusietą su asmens minimalių poreikių tenkinimu. Tokia yra ir slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija.

Lietuvos Respublikos valstybinio socialinio aprūpinimo sistemos pagrindų įstatymo 13 straipsnyje įtvirtinta, kad socialinė šalpa (parama) teikiama iš Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų, iš kurių: mokamos paramos šeimai pašalpos; finansuojamos socialinės globos ir rūpybos bei Lietuvos Respublikos užimtumo įstatymo numatytos vietinės reikšmės nedarbo likvidavimo priemonės. Koncepcijos 18 punkte nustatyta, kad įstatymų nenustatytais atvejais, kai asmenims arba šeimoms būtina skubi parama (apmokėti už gydymą, maistui, drabužiams, buities reikmenims įsigyti, apmokėti už ūkines paslaugas, taip pat stichinės arba ekologinės nelaimės atveju ir kt.), savivaldybių nustatyta tvarka jiems mokama vienkartinė arba terminuota pašalpa. Šios pašalpos dydį ir jos mokėjimo tvarką nustato kiekviena savivaldybė. Šioje byloje tiriamas Aprašas patvirtintas vadovaujantis tuo metu galiojusios redakcijos Įstatymo 22 straipsnio 4 dalimi, nustačiusia, kad savivaldybės tarybos nustatyta tvarka iš savivaldybės biudžeto lėšų socialinė parama gali būti skiriama ir kitais šio įstatymo nenustatytais atvejais (skiriama vienkartinė pašalpa; padengiamas įsiskolinimas už būstą; kompensuojamos išlaidos už didesnį karšto ir šalto vandens kiekį, negu šiame įstatyme nustatytas normatyvas; kompensuojamos šiame įstatyme nenurodytos būsto išlaikymo išlaidos ir kita). Ši nuostata buvo iš esmės analogiška byloje aktualios redakcijos Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje įtvirtintai nuostatai.

Piniginės socialinės paramos, skiriamos vadovaujantis Įstatymo 23 straipsnio, įtvirtinančio savivaldybės administracijos pareigas ir teises teikiant piniginę socialinę paramą, 4 dalimi, t. y. šiuo atveju vadovaujantis Aprašu, reglamentuojančiu piniginės socialinės paramos – vienkartinės pašalpos, finansavimas atliekamas iš savivaldybės biudžeto lėšų (Įstatymo 4 str. 3 d.). Tapatus piniginės socialinės paramos finansavimo šaltinis nustatytas ir Įstatymo devintajame skirsnyje nurodytais atvejais, t. y. teikiant piniginę socialinę paramą vykdant savarankiškąją savivaldybių funkciją. Tačiau šiuo atveju, skirtingai nei Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje nurodytu atveju, atitinkamoms savivaldybėms aiškiai nustatyta platesnė diskrecijos laisvė, įtvirtinant, kad, vykdant savarankiškąją savivaldybių funkciją, piniginė socialinė parama teikiama taikant Įstatymo nuostatas tiek, kiek jų nereglamentuoja Įstatymo devintojo skirsnio nuostatos (Įstatymo 28 str. 3 d.).

Kaip minėta, Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje nurodyta piniginė socialinė parama, nors ir yra išskiriama kartu su Įstatymo devintajame skirsnyje nurodytais atvejais pagal skirtingą finansavimo šaltinį, tačiau, priešingai nei Įstatymo devintajame skirsnyje nurodyti atvejai, savivaldybių taryboms nustatant piniginės socialinės paramos tvarką remiantis Įstatymo 22 straipsnio 4 dalimi, nėra numatyta galimybė papildomą socialinę paramą teikti ribotai vadovaujantis Įstatymo nuostatomis ir poįstatyminiame akte įtvirtinti su Įstatymo nuostatomis konkuruojantį teisinį reguliavimą. Teisėjų kolegija, įvertinusi slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos paskirtį, daro išvadą, kad Įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtinta išimtis neįtraukti šios tikslinės išmokos į šeimos pajamas, nuo kurių dydžio priklauso piniginės socialinės paramos skyrimas, yra esminė nuostata, kurią paneigiantis savivaldybės priimtas poįstatyminis teisinis reguliavimas negali būti laikomas teisėtu ir neprieštaraujančiu aukštesnės galios teisiniam reglamentavimui.

Teisėjų kolegija sutinka su apelianto teiginiais, kad Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos nuostatos tikslas yra įgalinti savivaldybes teikti platesnį socialinės paramos rūšių spektrą, taip pat, kad savivaldybėms yra suteikta teisė, bet ne pareiga savo nuožiūra nustatyti ir skirti socialinę paramą. Vilniaus miesto savivaldybė pagal Įstatymą turėjo teisę savo nuožiūra nuspręsti, ar teiks socialinę paramą iš Vilniaus miesto savivaldybės biudžeto lėšų, jeigu teiks – kokios formos socialinė parama bus teikiama. Tačiau teisėjų kolegija nesutinka, kad tokia savivaldybės teisė gali būti įgyvendinama tokiu būdu, jog poįstatyminiame akte būtų nustatyta konkuruojanti su Įstatymo reglamentuojamomis piniginės socialinės paramos teikimo principinėmis nuostatomis socialinės paramos teikimo tvarka.

Atsakovas neteisingai aiškina pirmosios instancijos teismo sprendimą, tvirtindamas, kad teismas nenurodė aplinkybių, leidžiančių teigti, jog nagrinėjamu atveju Vilniaus miesto savivaldybei Įstatymas nesuteikė teisės nustatyti vienkartinės pašalpos skyrimo tvarką. Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje aiškiai įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė socialinę paramą skirti ir kitais atvejais. Tokią papildomos piniginės socialinės paramos teikimo tvarką nustato kiekviena savivaldybė, nusprendusi teikti atitinkamą socialinę paramą iš savivaldybės biudžeto. Pažymėtina, kad poįstatyminis aktas, reglamentuojantis tokios socialinės paramos teikimo tvarką, šiuo atveju – Aprašas, yra priimtas vadovaujantis Įstatymu. Įvertinusi išdėstytas aplinkybes, teisėjų kolegija negali sutikti su atsakovo pozicija, kad Įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta teisė savivaldybėms poįstatyminiu aktu nustatyti tokią socialinės paramos kitais nei Įstatyme numatytais atvejais skyrimo tvarką, kuri prieštarautų Įstatymo nuostatoms. Pažymėtina, kad savivaldybės, veikdamos pagal Įstatymo straipsnio 4 dalį, nėra įpareigotos nustatyti analogišką pajamų apskaičiavimo tvarką, kokia yra įtvirtinta Įstatymo 17 straipsnyje, tačiau pajamų skaičiavimo tvarkos, pažeidžiančios tikslinės kompensacijos paskirtį, nustatymas negali būti laikomas teisėtu ir neprieštaraujančiu Įstatymui. Atsakovas nepateikė pakankamų argumentų, sudarančių pagrindą šiuo atveju daryti priešingą išvadą.

Kaip jau buvo minėta, savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (savivaldybės tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų teisės aktų nuostatų bei viešosios teisės principų, tarp jų – teisėtumo principo. Savivaldybės taryba turi viešojo administravimo teises ir pareigas (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d. 1 p.). Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtinti viešojo administravimo principai, tarp jų – lygiateisiškumo. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, kad įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės ir turtinės padėties, išsilavinimo, religinių ar politinių pažiūrų, veiklos rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 9 p.).

Kartu pažymėtina, kad Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalis nustato, jog įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą nuostatą, ne kartą yra pažymėjęs, kad joje yra įtvirtinta formali visų asmenų lygybė. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas reikalauja, kad teisėje pagrindinės teisės ir pareigos būtų įtvirtintos visiems vienodai (Konstitucinio Teismo 1994 m. balandžio 18 d., 2000 m. birželio 30 d., 2008 m. rugsėjo 23 d., 2008 m. gruodžio 24 d. ir 2009 m. kovo 2 d. nutarimai). Taip pat Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad šio principo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant. Šis principas nepaneigia to, kad įstatyme gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu (Konstitucinio Teismo 2002 m. balandžio 23 d., 2003 m. liepos 4 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2007 m. rugsėjo 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai). Tačiau konstitucinis visų asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeistas, jeigu tam tikra grupė asmenų, kuriems yra skiriama teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, būtų kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (Konstitucinio Teismo 1996 m. lapkričio 20 d., 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m gruodžio 13 d., 2007 m. rugsėjo 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d. ir 2009 m. kovo 2 d. nutarimai).

Taigi iš Konstitucinio Teismo suformuluotos oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatų matyti, jog vertinant, ar tam tikru teisiniu reguliavimu nėra pažeidžiamas asmenų lygiateisiškumo principas, pirmiausia būtina identifikuoti tam tikrų subjektų (jų grupių) nevienodą (diferencijuotą) teisinį reguliavimą, o tai identifikavus – vertinti, ar toks skirtingas teisinis reguliavimas yra nustatytas pagrįstai (t. y. ar asmenys ar objektai, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, pasižymi tokiais teisinės padėties skirtumais, dėl ko toks diferencijuotas teisinis reguliavimas būtų objektyviai pateisinamas, ar tokiu skirtingu teisiniu reguliavimu siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų ar jei tai susiję su reguliuojamų visuomeninių santykių ypatumais).

Teisėjų kolegija pažymi, jog ginčijamos Aprašo 20, 21, 22 punktų nuostatos numato, jog į šeimos (vieno gyvenančio asmens) pajamas įskaitomos visų šeimos narių (vieno gyvenančio asmens) faktiškai gautos pajamos, išskyrus vaiko išlaikymui skirtos išmokos ir vienkartinės išmokos. Taigi, atsižvelgus į ginčijamus Aprašo punktus, slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos įskaitomos į šeimos pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti. Jau minėta, jog tikslinės slaugos ir priežiūros (pagalbos) išlaidų kompensacijos yra skirtos kompensuoti specialiųjų poreikių tenkinimo išlaidas, t. y. specialiesiems poreikiams patenkinti. Kadangi į šių tikslinių kompensacijų paskirtį neįeina kasdienių poreikių tenkinimo išlaidos, darytina išvada, jog apskaičiuojant faktines pajamas vienkartinei pašalpai skirti, įtraukiant slaugos ir priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslines kompensacijas, yra pažeidžiamas lygiateisiškumo principas bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių yra neįgalus asmuo, kuriam mokama slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinė kompensacija, atžvilgiu, nes bendrai gyvenančių asmenų, tarp kurių nėra neįgalių asmenų, faktiškai gaunamos pajamas, kurios naudojamos bendriems asmenų poreikiams tenkinti, formaliai bus mažesnės nei asmenų, tarp kurių yra neįgalus asmuo (nors faktiškai pastarųjų asmenų pajamos, skirtos bendriems asmenų poreikiams tenkinti, yra mažesnės).

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gegužės 25 d. sprendimu Nr. 1-65 patvirtinto Vienkartinių pašalpų skyrimo ir mokėjimo tvarkos aprašo 20, 21, 22 punktai ta apimtimi, kuria nėra numatyta, kad į bendrai gyvenančių asmenų pajamas, kurios apskaičiuojamos vienkartinei pašalpai skirti, neįskaitomos slaugos ar priežiūros (pagalbos) išlaidų tikslinės kompensacijos, prieštarauja Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturinčioms šeimoms ir vieniems gyvenantiems asmenims įstatymo (2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1772 redakcija) 6 straipsnio 1 dalies 2 punktui, 17 straipsnio 1 dalies 3 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 19 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Ramūnas Gadliauskas Ričardas Piličiauskas Arūnas Sutkevičius