2020-10-14 Nr. AB-18980-3-61-3-04584-2018-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-3638-968/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04584-2018-5

Procesinio sprendimo kategorijos: 29.1.3; 32

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2020 m. spalio 14 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko (pranešėjas), Ramutės Ruškytės ir Virginijos Volskienės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. sausio 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Informacinės visuomenės plėtros komiteto skundą atsakovui viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. 1. Pareiškėjas Informacinės visuomenės plėtros komitetas kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti atsakovo VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir Agentūra) 2018 m. lapkričio 28 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. IT01 (toliau – ir ginčijamas sprendimas); 2) netenkinus reikalavimo dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo, sumažinti pritaikytą finansinę korekciją nuo 25 iki 5 proc.

2. Pareiškėjas skunda grindė šiais argumentais:

2.1. Jis atviro tarptautinio konkurso būdu atliko pirkimą „Valstybės informacinių išteklių sąveikumo platformos priežiūros ir palaikymo paslaugų įsigijimas“ (toliau – ir pirkimas). Agentūra atliko patikrinimą, kurio metu siekė įsitikinti, ar nustatyti kvalifikacijos reikalavimai yra minimalūs, dirbtinai neriboja konkurencijos, ar yra tikslūs ir aiškūs, pagrįsti bei proporcingi pirkimo objektui. Agentūra 2018 m. spalio 5 d. raštu informavo pareiškėją apie pradėtą pažeidimo tyrimą dėl Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies pažeidimo, nes pareiškėjo nustatytas reikalavimas tiekėjui pasiūlyti specialistus aštuonioms skirtingoms pozicijoms, apribojant galimybę tą patį asmenį siūlyti į kelias specialistų pozicijas, suformuluotas netinkamai, yra perteklinis bei dirbtinai riboja konkurenciją, taip pat reikalauja iš tiekėjo nepagrįstų kaštų sutarties vykdymui.

2.2. Agentūra ginčijamą sprendimą priėmė pažeidus Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir Administravimo taisyklės) 305 punkte nustatytą 30 dienų terminą. Įtarimas apie pažeidimą užregistruotas 2018 m. rugsėjo 26 d., Agentūra 2018 m. spalio 5 d. raštu kreipėsi į pareiškėją dėl papildomos informacijos pateikimo, pareiškėjas šią informaciją pateikė 2018 m. spalio 16 d., tačiau ginčijamą sprendimą Agentūra priėmė tik 2018 m. lapkričio 29 d.

2.3. Ginčijamas sprendimas neatitinka jo formai ir turiniui keliamų reikalavimų, numatytų Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio 3 ir 4 dalyse. Jame nenurodytas jį pasirašęs asmuo, sprendimo priėmimo data ir vieta, dokumentas nepasirašytas. Taip pat ginčijamas sprendimas priimtas vadovaujantis Pažeidimų administravimo proceso aprašymu, kuris nėra paskelbtas viešai, todėl pareiškėjas negali tinkamai apginti savo pažeistų teisių.

2.4. Ginčijamas sprendimas grindžiamas kitais pagrindais nei tais, kurie yra nurodyti Agentūros pranešime apie įtariamą pažeidimą. Agentūra 2018 m. rugsėjo 26 d. rašte apie įtariamą pažeidimą nurodė, kad pareiškėjas galbūt pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies nuostatas, tačiau ginčijamas Agentūros sprendimas grindžiamas ne tik šiomis nuostatomis, bet ir tuo, kad pareiškėjas pažeidė VPĮ 3 straipsnio 2 dalį. Tokiu būdu Agentūra nepagrįstai praplėtė pažeidimo mastą ir pablogino pareiškėjo padėtį.

2.5. Ginčijamas sprendimas grindžiamas neobjektyviais duomenimis – Agentūra rėmėsi teismų praktika ir Viešųjų pirkimų tarnybos išvadomis, kurios buvo priimtos vėliau, nei buvo patvirtinti pirkimo dokumentai. Agentūra minėtomis išvadomis negalėjo remtis, nes jos yra ekspertinis vertinimas, teiktas konkrečiame pirkime bei nurodant tik galimus pažeidimus; toks ekspertinis vertinimas nesukelia tiesioginių pasekmių, minėtomis išvadomis nėra suformuotos bendro elgesio taisyklės, kurios turėtų būti laikomos visiems viešųjų pirkimų subjektams.

2.6. Pareiškėjas nesutiko su ginčijamame sprendime padaryta išvada, kad jo tiekėjui nustatytas reikalavimas pasiūlyti specialistus aštuonioms skirtingoms pozicijoms, apribojant galimybę tą patį asmenį siūlyti į kelias specialistų pozicijas, suformuotas netinkamai ir yra perteklinis. Pareiškėjas, vykdydamas pirkimą ir rengdamas kvalifikacinius reikalavimus tiekėjui, įvertino Valstybės informacinių išteklių sąveikumo platformos (toliau – ir VIISP) svarbą. VIISP yra ypatingos svarbos informacinė sistema, todėl turi būti užtikrintas nepertraukiamas sistemos veikimas ir paslaugų teikimas. VIISP, kaip pirmos kategorijos informacinei sistemai, tam tikri reikalavimai yra nustatyti Techniniuose valstybės registrų ir kitų informacinių sistemų elektroninės informacijos saugos reikalavimuose – VIISP neveikimo laikotarpis negali būti ilgesnis nei 8 val., VIISP prieinamumas turi būti ne mažiau nei 99 proc. Pasiūlius vieną specialistą į visas reikalaujamas pozicijas, minėti kriterijai nebūtų pasiekiami dėl Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) nuostatų dėl darbo valandų, atostogų ar pan. taikymo.

2.7. Agentūra ginčijamame sprendime nepagrįstai sutapatino tiekėjo kvalifikacinius ir specialistų kvalifikacinius reikalavimus, kurie pagal savo prigimtį yra panašūs, tačiau pagal savo paskirtį atskleidžia skirtingus pajėgumus – kvalifikaciją ir gebėjimą užtikrinti paslaugos teikimą, atitinkantį sistemai keliamus reikalavimus. Šiuo atveju neužtenka, kad specialistai atitiktų keliamus reikalavimus, bet reikalingas ir atitinkamas specialistų skaičius, kad būtų užtikrintas paslaugos prieinamumas. Pareiškėjas yra perkančioji organizacija, turinti bene didžiausią patirtį atliekant viešuosius pirkimus informacinių technologijų srityje, todėl jo nustatyti reikalavimai nėra savitiksliai, o paremti ilgamete sutarčių vykdymo patirtimi, taip pat nustatyti kaip minimalūs, kad užtikrintų tinkamą, o ne menamą sutarties vykdymą.

2.8. Pareiškėjas nesutiko su jam pritaikytu finansinės korekcijos dydžiu, nes jis nustatomas atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį, svarbą ir finansinius nuostolius. Agentūra vertino tik bendras menamas aplinkybes, tačiau nevertino pažeidimų pobūdžio ir svarbos. Agentūra neįvertino ir kitų aplinkybių, reikšmingų nustatant adekvačios ir proporcingos padarytam pažeidimui finansinės korekcijos dydį, nevertino, kad pirkimu buvo siekiama visai visuomenei reikšmingų paslaugų teikimo, kad pareiškėjas vadovavosi tuo metu galiojusių teisės aktų reikalavimais. Pirkimui numatyta suma buvo suderinta su Agentūra, ji nebuvo viršyta, todėl nėra pagrindo konstatuoti neracionalų lėšų panaudojimą. Be to, per visą pirkimo laikotarpį nebuvo gauta jokių pretenzijų ar pastabų dėl pirkimo dokumentuose nustatytų kvalifikacinių reikalavimų.

3. Atsakovo atstovas atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą. Jis atsiliepime į skundą nurodė, kad:

3.1. Sutinka su pareiškėjo nurodyta aplinkybe, jog pažeidimo tyrimas buvo atliekamas 13 dienų ilgiau nei numatyta Administravimo taisyklių 305 punkte. Tokį nežymų termino praleidimą atsakovas įvertino kaip neesminį, nedarantį įtakos pažeidimo buvimo ar nebuvimo fakto nustatymui. Viešojo administravimo subjektui teisės aktuose nustatytas terminas, per kurį turi būti priimtas administracinis sprendimas, yra instrukcinio pobūdžio, todėl šio termino pasibaigimas nedaro negaliojančiu administracinio sprendimo. Pažeidimo tyrimo atlikimas ilgiau nei per 30 dienų neturėjo įtakos nei pareiškėjo materialiosioms teisėms, nei jo teisei skųsti sprendimą dėl pažeidimo.

3.2. Pareiškėjo teiginiai dėl ginčijamo sprendimo formos yra nepagrįsti. Ginčijamas sprendimas pasirašytas Agentūros direktoriaus pavaduotojos el. parašu (pasirašiusįjį asmenį galima identifikuoti iš el. parašo metaduomenų). El. parašu pasirašytas ginčijamas sprendimas pateiktas pareiškėjui 2018 m. lapkričio 29 d. el. paštu, ir toks dokumentas laikytinas oficialiu originaliu dokumentu. Todėl, atsakovo įsitikinimu, ginčijamas sprendimas visiškai atitinka VAĮ 8 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytus reikalavimus.

3.3. Pažeidimų administravimo proceso aprašymas nėra teisės aktas, jam nėra taikomi teisės aktų paskelbimui taikomi reikalavimai, todėl jis nėra viešai skelbiamas. Šis aprašymas tik detalizuoja ir struktūrizuoja viešai paskelbtus teisės aktus, sukuria šablonus (formas), kurios naudojamos pažeidimų valdymo procese.

3.4. Pareiškėja nepagrįstai teigia, kad atsakovas praplėtė pažeidimo mastą ir pablogino pareiškėjo padėtį. Ginčijamame sprendime nurodytas VPĮ 3 straipsnio 2 dalies pažeidimas yra išvestinis VPĮ 3 straipsnio 1 dalies, dėl kurios pareiškėjas turėjo galimybę pateikti argumentus. Pažeidus viešųjų pirkimų principus, nurodytus VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje, kartu yra nepasiekiamas viešųjų pirkimų tikslas, numatytas VPĮ 3 straipsnio 2 dalyje.

3.5. Viešųjų pirkimų tarnybos išvados buvo svarbios vertinant pareiškėjo nustatytą kvalifikacijos reikalavimą. Minėtos išvados yra tik vienas iš pareiškėjo padarytą pažeidimą pagrindžiančių argumentų ir niekaip nesaisto Agentūros. Ji turi patikrinti bei nustatyti, ar pirkimai atlikti vadovaujantis VPĮ nuostatomis.

3.6. Pareiškėjas, kaip perkančioji organizacija, yra saistomas VPĮ 32 straipsnio 1 dalyje nustatyto įpareigojimo taikyti tik minimalius kvalifikacijos reikalavimus. Kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, o turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui. Perkančioji organizacija gali nustatyti tik tokius kvalifikacijos kriterijus ar jų reikšmes, kurie neprieštarauja VPĮ nuostatoms, t. y. gali nustatyti tik būtinus kvalifikacijos reikalavimus, be kurių neįmanoma tinkamai įgyvendinti sutarties. Šiuo atveju pareiškėjas nepateikė jokių įrodymų ar pateisinančių priežasčių, kad pirkimu siekiamo tikslo nebuvo galima pasiekti mažiau varžančiomis priemonėmis. Pažeidimas buvo nustatytas ne dėl kvalifikacijos reikalavimų specialistams, o dėl draudimo tiekėjams į kelias pozicijas siūlyti vieną specialistą.

3.7. Pareiškėjas, prašydamas sumažinti jo atžvilgiu pritaikytą finansinę sankciją, pripažino, kad pažeidimą padarė. Tokio prašymo tenkinimas yra negalimas, nes pareiškėjas nenurodė jokių faktinių aplinkybių ir nepateikė įrodymų (išskyrus tai, kad nebuvo gauta jokių pretenzijų dėl kvalifikacijos reikalavimo), kurie leistų spręsti dėl finansinės korekcijos dydžio sumažinimo. Pretenzijų nebuvimas nesudaro pagrindo spręsti, jog pirkimo sąlygos buvo teisėtos. Pareiškėjo padarytas pažeidimas atitinka sunkaus pažeidimo požymius bei atgraso galimus konkurso dalyvius nuo dalyvavimo tarptautiniame pirkime, todėl taikyta 25 proc. finansinė korekcija yra pagrįsta.

II. 4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. sausio 16 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino ir ginčijamą sprendimą panaikino.

5. Teismas nurodė, kad ginčas šioje byloje kilo dėl Agentūros priimto sprendimo, kuriuo pareiškėjas buvo pripažintas padaręs VPĮ 3 straipsnio 1 ir 2 dalių, 32 straipsnio 2 dalies pažeidimus, teisėtumo ir pagrįstumo, taip pat pagrindo sumažinti pareiškėjo atžvilgiu pritaikytą finansinę korekciją nuo 25 iki 5 proc. egzistavimo.

6. Teismas, vertindamas pareiškėjo skundo teiginius dėl ginčijamo sprendimo neatitikimo VAĮ 8 straipsnio reikalavimams (1) sprendimas priimtas praleidus nustatytą terminą; 2) nenurodytas sprendimą pasirašęs asmuo, sprendimo priėmimo data ar vieta; 3) sprendimas priimtas vadovaujantis Pažeidimų administravimo proceso aprašymu, t. y. viešai nepaskelbtu teisės aktu; 4) sprendimas grindžiamas kitais pagrindais nei tais, apie kuriuos pareiškėjas buvo informuotas Agentūros pranešimu apie įtariamą pažeidimą; 5) sprendimas grindžiamas neobjektyviais duomenimis – vadovaujantis teismų praktika ir Viešųjų pirkimų tarnybos išvadomis, kurios buvo priimtos vėliau, nei buvo patvirtinti pirkimo dokumentai), rėmėsi VAĮ 8 straipsnio 1, 3 ir 4 dalimis, Administravimo taisyklių 305 punktu. Jis iš bylos medžiagos nustatė, jog Agentūra įtarimą apie pažeidimą užregistravo 2018 m. rugsėjo 26 d.; įtarime apie pažeidimą nurodė, kad pirminė informacija apie galimą pažeidimą gauta 2018 m. rugpjūčio 6 d. Taip pat teismas iš įtarimo apie pažeidimą turinio nustatė, kad Agentūra 2018 m. rugpjūčio 24 d. pranešimu kreipėsi į perkančiąją organizaciją su prašymu nurodyti duomenis dėl reikalavimų specialistų kvalifikacijai. Perkančioji organizacija 2018 m. rugpjūčio 28 d. pranešimu atsakė į paklausimą. Teismas byloje nenustatė duomenų, kad Agentūra būtų kreipusi į kitas institucijas dėl papildomos informacijos pateikimo dėl pareiškėjo vykdyto pirkimo. Tai, teismo vertinimu, reiškia, kad papildomi duomenys dėl pažeidimo tyrimo buvo gauti 2018 m. rugpjūčio 28 d., todėl galutinį sprendimą dėl pažeidimo tyrimo Agentūra turėjo priimti per 30 dienų nuo šių papildomų duomenų gavimo dienos, t. y. iki 2018 m. rugpjūčio 27 d., tačiau priėmė tik 2018 m. lapkričio 28 d., praleidusi terminą galutiniam sprendimui dėl pažeidimo priimti iš viso 62 dienas. Teismas įvertino, kad nustatytas pažeidimas laikytinas vienu iš esminių procedūrinių pažeidimų priimant ginčijamą sprendimą.

7. Teismas nurodė, kad kriterijus, pagal kurį turi būti vertinama procedūros pažeidimo įtaka priimto administracinio akto teisėtumui, yra tikimybė, kad dėl šio pažeidimo buvo priimtas nepagrįstas sprendimas; toks procedūrinis pažeidimas, padarytas priimant individualų administracinį aktą, turi būti vertinamas galutinio tikslo aspektu, t. y. sprendžiama, ar toks pažeidimas turėjo esminės įtakos užtikrinant objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą. Nagrinėjamu atveju, teismo vertinimu, praleistas terminas ginčijamam Agentūros sprendimui priimti turi būti vertinamas kartu su kitais nustatytais procedūriniais pažeidimais.

8. Teismas pažymėjo, kad atsakovas ginčijamame sprendime konstatavo, jog pareiškėjas pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 ir 2 dalių ir 32 straipsnio 2 dalies nuostatas, tačiau Agentūros 2018 m. spalio 5 d. pranešime apie įtariamą pažeidimą pareiškėjui nurodė, kad vykdant pirkimą jis galbūt pažeidė tik VPĮ 3 straipsnio 1 dalies ir 32 straipsnio 2 dalies nuostatas. Taigi atsakovas ginčijamame sprendime konstatavo VPĮ 3 straipsnio 2 dalies – neracionalus lėšų naudojimas – pažeidimą, nors pareiškėjui nebuvo suteikta galimybė gintis dėl tokio galbūt padaryto pažeidimo, teikiant atitinkamą pranešimą. Iš to teismas padarė išvadą, kad Agentūra ginčijamą sprendimą grindė neobjektyviais ir pilnai neištirtais duomenimis, tokiu būdu pažeisdama pareiškėjo teisę gintis nuo tyrimo dėl pažeidimo metu nustatytų pažeidimų. Tokie Agentūros veiksmai nesuderinami su objektyvaus sprendimo priėmimo įpareigojimu, įtvirtintu VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje, nes nenurodžius pareiškėjui galimo pažeidimo dėl neracionalaus lėšų naudojimo, pareiškėjas neturėjo galimybės dėl tokio pažeidimo pasisakyti, taigi, priimant ginčijamą sprendimą, nebuvo įvertintos visos aplinkybės, turėjusios įtakos tokio sprendimo priėmimui. Teismas akcentavo, kad VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas objektyvumo kriterijus reiškia ir tai, jog priimant ginčijamą sprendimą turi būti aiškios ir objektyviai ištirtos jo priėmimo metu nustatytos aplinkybės, todėl argumentacija dėl pareiškėjos galbūt padaryto VPĮ 3 straipsnio 2 dalies pažeidimo turėjo atsispindėti ne tik galutiniame Agentūros sprendime dėl pažeidimo ar teismui teikiamuose procesiniuose dokumentuose, o būtent įtarime apie pažeidimą ir pranešime apie pažeidimą, kurie buvo siunčiami pareiškėjui, taip užtikrinant objektyvų visų aplinkybių ištyrimą prieš priimant ginčijamą sprendimą.

9. Teismas taip pat palaikė pareiškėjo argumentus, kad ginčijamas sprendimas neatitinka jo formai keliamų imperatyvių reikalavimų – ginčijamas sprendimas yra nepasirašytas, nenurodyta jo priėmimo data ir vieta, iš jo turinio nėra aiškios jį pasirašiusio asmens pareigos. Ginčijamas sprendimas išsiųstas pareiškėjui el. paštu, su 2018 m. lapkričio mėn. lydraščiu, tačiau šiame lydraštyje taip pat nėra nurodyta ginčijamo sprendimo priėmimo data, pats lydraštis taip pat yra be datos ir numerio, todėl nėra galimybės nustatyti, ar ginčijamas sprendimas išsiųstas pareiškėjui per 3 darbo dienas, t. y. per VAĮ 8 straipsnio 4 dalyje nustatytą terminą. Atsakovas nepateikė teismui jokių duomenų, kurie patirtintų jo teiginius, jog ginčijamas sprendimas buvo siunčiamas pareiškėjui pasirašytas. Taigi atsakovas neįrodė, jog ginčijamas sprendimas atitiko jo formai keliamus reikalavimus, įtvirtintus VAĮ 8 straipsnio 3–4 dalyse.

10. Teismas konstatavo, kad ginčijamas Agentūros sprendimas buvo priimtas pažeidžiant pagrindines procedūras, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą, todėl, tenkindamas pareiškėjo skundą, jį panaikino kaip neteisėtą ir nepagrįstą.

III. 11. Atsakovas apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovas apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:

11.1. Įtarimas apie pažeidimą buvo užregistruotas 2018 m. rugsėjo 26 d. Pareiškėjas papildomą informaciją pateikė 2018 m. spalio 16 d., o ginčijamas sprendimas buvo priimtas 2018 m. lapkričio 28 d., t. y. po 43 dienų nuo papildomos informacijos pateikimo, t. y. pažeidimo tyrimas buvo atliekamas tik 13 dienų ilgiau nei numatyta teisės aktuose. Toks nežymus termino praleidimas yra neesminis, nedaro įtakos pažeidimo buvimo ar nebuvimo fakto nustatymui, taip pat nedaro negaliojančiu administracinio sprendimo, priimto pasibaigus šiam terminui, o tik prailgino administracinį procesą. Pareiškėjas žinojo apie pradėtą pažeidimo tyrimą ir, nustatytu terminu negavęs sprendimo dėl pažeidimo, galėjo kreiptis į teismą su skundu dėl Agentūros neveikimo, tačiau šia teise nepasinaudojo. Keliomis dienomis ilgiau vykdytas pažeidimo tyrimas pareiškėjui nesukėlė jokių neigiamų pasekmių.

11.2. Pažeidus viešųjų pirkinių principus, nurodytus VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje, kartu yra nepasiekiamas ir viešųjų pirkimų tikslas, nurodytas VPĮ 3 straipsnio 2 dalyje, t. y. pažeidus viešųjų pirkimų principus, kurių tikslas yra užtikrinti tinkamą konkurenciją viešajame pirkime, negalima teigti, kad sudaryta pirkimo sutartis leidžia perkančiajai organizacijai įsigyti reikalingų paslaugų racionaliai naudojant pirkimui skirtas lėšas ir taip pasiekti viešųjų pirkimų tikslą. Pareiškėjas iki įtariamo pažeidimo registravimo bei įtariamo pažeidimo tyrimo metu, teikdamas paaiškinimus bei nuomonę dėl VPĮ 3 straipsnio 1 dalies pažeidimo, kartu pateikė ir paaiškinimus dėl VPĮ 3 straipsnio 2 dalies pažeidimo, todėl pareiškėjo teisės (įskaitant ir teisę į gynybą) nebuvo apribotos. Be to, pareiškėjas skundo nagrinėjimo metu niekaip nepagrindė, kad pažeidęs VPĮ 3 straipsnio 1 dalį, nepažeidė ar net teoriškai negalėjo pažeisti VPĮ 3 straipsnio 2 dalies.

11.3. Atsakovas, naudodamasis Agentūros IS dokumentų valdymo posistemiu (DVS), 2018 m. lapkričio 28 d. sudarė oficialųjį el. dokumentą, susidedantį iš lydraščio dėl nustatyto pažeidimo ir priedų: sprendimo dėl pažeidimo, grąžintinų lėšų formos bei kitų neatsiejamų el. dokumento dalių – metaduomenų ir el. parašo. Iš sudaryto oficialiojo el. dokumento metaduomenų yra identifikuojamas dokumentą el. parašu pasirašęs asmuo – direktoriaus pavaduotoja J. L. (Struktūrinis padalinys: Vadovybė): pasirašymo laikas: 2018-11-29 12:05:37; parašo paskirtis: pasirašymas; parašo formatas: XAdES-T; dokumento sudarymo data: 2018-11-28; dokumento registravimo data: 2018-11-29; registravimo Nr. 2018/2-7407. Minėtas Agentūros el. dokumentas, atitinkantis oficialiesiems el. dokumentams taikomus reikalavimus (ADOC formate), pareiškėjui buvo išsiųstas 2018 m. lapkričio 29 d. el. paštu, t. y. nepraleidus teisės aktuose nustatyto 3 darbo dienų (nuo jo priėmimo) termino. Taigi, priešingai nei nurodyta skundžiamame teismo sprendime, pareiškėjui pateiktas oficialus el. dokumentas (įskaitant ginčijamą sprendimą) yra pasirašytas el. parašu, jame yra nurodyta data, registracijos numeris, iš jo galima nustatyti, kad jis buvo išsiųstas pareiškėjui per 3 darbo dienas nuo priėmimo. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad pareiškėjas kartu su skundu pirmosios instancijos teismui pateikė gautą Agentūros oficialų el. dokumentą ADOC formate, todėl akivaizdu, kad pareiškėjui iš gauto el. dokumento buvo žinomi visi jo duomenys.

12. Pareiškėjas atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Jis kartoja savo skundo, teikto pirmosios instancijos teismui, argumentus, pritaria skundžiamo teismo sprendimo motyvams, taip pat akcentuoja, jog Agentūros el. paštu jam buvo pateiktas vienas savarankiškas, el. parašu pasirašytas dokumentas – lydraštis, prie kurio buvo pridėti du priedai, sudaryti ir suformuoti kaip nesavarankiški dokumentai – sprendimas dėl pažeidimo ir grąžintinų lėšų forma. Pastarieji du dokumentai neturi jokio savarankiško registracijos numerio ir nėra pasirašyti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. 13. Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo sprendimas, kuriuo panaikintas VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros 2018 m. lapkričio 28 d. sprendimas dėl pažeidimo Nr. IT01.

14. Pirmosios instancijos teismas ginčijamą sprendimą panaikino konstatavęs, kad minėtas sprendimas priimtas pažeidžiant pagrindines procedūras, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 str. 1 d. 3 p.). Tai konstatavęs teismas kitų pareiškėjo skundo motyvų nevertino ir pareiškėjo skundą tenkino (ABTĮ 88 str. 1 d. 2 p.). Atsakovas su pirmosios instancijos teismo sprendimu nesutinka.

15. Vadovaujantis ABTĮ 140 straipsnio 1 dalimi, šioje byloje priimtas pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos ABTĮ 140 straipsnio 2 dalyje nurodytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos.

16. Primintina, kad, kaip ne kartą konstatuota administracinių teismų praktikoje, apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., LVAT 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007; 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013). Todėl apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija apeliaciniame skunde išdėstytų argumentų kontekste patikrins, ar pirmosios instancijos teismas pagrįstai priėjo prie išvados, kad Agentūra ginčijamą sprendimą priėmė pažeisdama pagrindines procedūras, ar teismas pagrįstai nustatė procedūrinius pažeidimus ir ar nustatyti procedūriniai pažeidimai buvo pakankamas pagrindas ginčijamą sprendimą panaikinti.

17. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Agentūra ginčijamą sprendimą priėmė praleidusi Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 305 punkte nustatytą 30 dienų terminą. Ginčo dėl to, kad šis terminas yra procedūrinis ir kad jis praleistas, byloje nėra, tačiau teismas ir proceso šalys skirtingai aiškina ir taiko Administravimo taisyklių 305 punktą, todėl išsiskyrė jų pozicijos dėl to, kiek dienų šis terminas buvo praleistas.

18. Administravimo taisyklių 305 punkte (2016 m. lapkričio 22 d. įsakymo Nr. 1K-415 redakcija) nustatyta: „Įgyvendinančioji institucija įtariamo pažeidimo tyrimą turi atlikti ir priimti sprendimą dėl pažeidimo ne vėliau kaip per 30 dienų nuo įtarimo dėl pažeidimo užregistravimo SFMIS2014 dienos. Tais atvejais, kai reikia kreiptis į kitas institucijas ir (ar) projekto vykdytoją dėl papildomos informacijos ar sprendimas dėl sutarties nutraukimo, kaip nustatyta Taisyklių 190 punkte, turi būti suderintas su ministerija Taisyklių 191 punkte nustatyta tvarka, įtariamo pažeidimo tyrimas užbaigiamas ir sprendimas dėl pažeidimo priimamas ne vėliau kaip per 30 dienų nuo papildomos informacijos gavimo arba ne vėliau kaip per 7 dienas nuo sprendimo suderinimo su ministerija dienos. <...>“

19. Paminėtą teisinį reguliavimą aiškinant nagrinėjamos bylos kontekste, konstatuotina, kad Administravimo taisyklių 305 punkto pirmajame sakinyje įtvirtintas teisinis reguliavimas yra lex specialis teisinio reguliavimo, įtvirtinto šio punkto antrajame sakinyje, atžvilgiu. Administravimo taisyklių 305 punkto pirmajame sakinyje įtvirtinta bendroji taisyklė, pagal kurią pažeidimo tyrimo pradžia yra laikoma įtarimo dėl pažeidimo užregistravimo SFMIS2014 diena, nuo kurios pradedamas skaičiuoti 30 dienų terminas, su kuriuo siejama įgyvendinančiajai institucijai kylanti pareiga atlikti įtariamo pažeidimo tyrimą ir priimti sprendimą dėl pažeidimo. Šio punkto antrajame sakinyje reglamentuojama išimtis iš paminėtos bendrosios taisyklės, t. y. atskirai nurodytais atvejais – 1) kai reikia kreiptis į kitas institucijas ir (ar) projekto vykdytoją dėl papildomos informacijos, ar 2) sprendimas dėl sutarties nutraukimo, kaip nustatyta Taisyklių 190 punkte, turi būti suderintas su ministerija Taisyklių 191 punkte nustatyta tvarka – įtariamo pažeidimo tyrimas užbaigiamas ir sprendimas dėl pažeidimo priimamas ne vėliau kaip per 30 dienų nuo papildomos informacijos gavimo arba ne vėliau kaip per 7 dienas nuo sprendimo suderinimo su ministerija dienos. Teisėjų kolegijos vertinimu, Administravimo taisyklių 305 punkto antrajame sakinyje įtvirtinta taisyklė taikoma tik tuomet, kai tyrimas jau yra pradėtas, t. y. pažeidimas jau yra užregistruotas SFMIS2014.

20. Bylos duomenys patvirtina ir ginčo dėl to nėra, kad nagrinėjamu atveju Agentūra įtarimą dėl pažeidimo SFMIS2014 įregistravo 2018 m. rugsėjo 26 d. ir kad po to ji į kitas institucijas ir (ar) projekto vykdytoją dėl papildomos informacijos nesikreipė. Agentūra tai padarė iki 2018 m. rugsėjo 26 d. Vadinasi, Administravimo taisyklių 305 punkto pirmajame sakinyje įtvirtintas bendrasis 30 dienų terminas sprendimui priimti turėjo baigtis 2018 m. spalio 26 d. Kaip nustatyta, ginčijamas sprendimas buvo priimtas tik 2018 m. lapkričio 28 d. Vadinasi, Agentūra terminą ginčijamam sprendimui priimti praleido ne 62 dienas (kaip nurodė pirmosios instancijos teismas), o 32 dienas.

21. Pirmosios instancijos teismas teisingai nurodė, kad administracinių teismų praktikoje ne kartą konstatuota, jog ne kiekvienas formalios procedūros pažeidimas yra pagrindas pripažinti priimtą administracinį aktą neteisėtu, jeigu įstatymas tiesiogiai nenustato tokios procedūros pažeidimo pasekmės; kriterijus, pagal kurį turi būti vertinama procedūros pažeidimo įtaka priimto administracinio akto teisėtumui, yra tikimybė, kad dėl šio pažeidimo buvo priimtas nepagrįstas sprendimas (žr., pvz., LVAT 2005 m. balandžio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A14‑416/2005; 2005 m. gegužės 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A14–554/2005; 2012 m. vasario 23 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A602-1192/2012).

22. Atsižvelgdama į Nutarties 17–21 punktuose išdėstytus argumentus ir įvertinusi bylos duomenis, teisėjų kolegija sprendžia, kad nėra jokio pagrindo teigti, jog ginčijamas sprendimas yra nepagrįstas vien dėl to, kad Agentūra 32 dienomis pažeidė Administravimo taisyklių 305 punkte įtvirtintą procedūrinį terminą. Todėl priešingi pirmosios instancijos teismo motyvai yra nepagrįsti.

23. Pirmosios instancijos teismas tikrinamame sprendime konstatavo, kad Agentūra ginčijamą sprendimą grindė neobjektyviais, pilnai neištirtais duomenimis, pažeidė pareiškėjo teisę gintis nuo jo atžvilgiu tyrimo dėl pažeidimo metu nustatytų pažeidimų. Prie tokios išvados teismas priėjo nustatęs, kad Agentūra ginčijamame sprendime nustatė pažeidimą (VPĮ 3 str. 2 d. – neracionalus lėšų naudojimas), nors pareiškėjui siunčiant pranešimą dėl galimo pažeidimo tokio pobūdžio įtarimai nebuvo nurodyti. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija tokiai pirmosios instancijos teismo pozicijai nepritaria. Įvertinus 2018 m. rugsėjo 26 d. įtarimo Nr. IT01 turinį nustatyta, kad įtarimas dėl pažeidimo, be kita ko, buvo siejamas su VPĮ 3 straipsnio 2 dalies pažeidimu (žr. šio įtarimo 2.9 p. 6 pastraipą). Todėl, teisėjų kolegijos vertinimu, nėra jokio pagrindo teigti, kad, ginčijamame sprendime konstatavusi, jog pareiškėjas pažeidė, be kita ko, VPĮ 3 straipsnio 2 dalį, Agentūra ginčijamą sprendimą grindė neobjektyviais, pilnai neištirtais duomenimis ir pažeidė pareiškėjo teisę gintis nuo jos atžvilgiu tyrimo dėl pažeidimo metu nustatytų pažeidimų.

24. Pirmosios instancijos teismas konstatavo ir tai, kad Agentūra neįrodė, jog ginčijamas sprendimas atitiko jo formai keliamus reikalavimus, įtvirtintus VAĮ 8 straipsnio 3–4 dalyse, t. y. ginčijamas sprendimas neatitinka jo formai keliamų imperatyvių reikalavimų, jis nepasirašytas, jame nenurodyta priėmimo data, vieta, nėra aiškios ginčijamą sprendimą pasirašiusio asmens pareigos, pasirašymo data, nėra galimybės nustatyti, ar ginčijamas sprendimas išsiųstas pareiškėjui per 3 darbo dienas.

25. Šiuo aspektu primintina, kad VAĮ 8 straipsnio 3 dalyje nustatyta, jog individualus administracinis aktas turi būti pasirašytas jį priėmusio pareigūno ar valstybės tarnautojo arba viešojo administravimo subjekto vadovo, jo pavaduotojo ar įgalioto asmens ir patvirtintas antspaudu; kai individualus administracinis aktas priimamas naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis, jo pasirašymui ir patvirtinimui antspaudu prilyginamas patvirtinimas (autorizavimas) valstybės informacinėje sistemoje. Šio straipsnio 4 dalyje įtvirtinta, kad kiekvienam asmeniui, kuriam individualus administracinis aktas yra skirtas arba kurio teisėms ir pareigoms šis individualus administracinis aktas turi tiesioginį poveikį, ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo šio akto priėmimo raštu pranešama apie individualaus administracinio akto priėmimą, kartu pridedant individualaus administracinio akto teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintą kopiją, jeigu kiti įstatymai nenustato kitaip; kai individualus administracinis aktas priimamas naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis, vietoj individualaus administracinio akto teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintos kopijos gali būti pridedamas individualaus administracinio akto išrašas.

26. Iš paminėto VAĮ 8 straipsnio 3 ir 4 dalyse įtvirtinto teisinio reguliavimo matyti, kad 1) individualus administracinis aktas gali būti priimamas naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis; 2) tokiais atvejais jo pasirašymui ir patvirtinimui antspaudu prilyginamas patvirtinimas (autorizavimas) valstybės informacinėje sistemoje; 3) kai individualus administracinis aktas priimamas naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis, vietoj individualaus administracinio akto teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintos kopijos gali būti pridedamas individualaus administracinio akto išrašas.

27. Teisėjų kolegija pabrėžia, kad, naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis priimtas individualus administracinis aktas, laikytinas oficialiu elektroniniu dokumentu, todėl jis, be kita ko, turi atitikti tokiems dokumentams keliamus reikalavimus.

28. Lietuvos Respublikos dokumentų ir archyvų įstatymo 2 straipsnio 16 dalyje nustatyta, kad oficialusis elektroninis dokumentas – Lietuvos vyriausiojo archyvaro nustatyta tvarka valstybės ar savivaldybės institucijos, įstaigos ar įmonės, valstybės įgalioto asmens informacinių technologijų priemonėmis sudarytas, patvirtintas ar gautas elektroninis dokumentas, pasirašytas elektroniniu parašu ir įtrauktas į apskaitą. Ginčijamas sprendimas vertintinas jo priėmimo metu galiojusios redakcijos Lietuvos vyriausiojo archyvaro 2011 m. gruodžio 29 d. įsakymu Nr. V-158 patvirtintų Elektroninių dokumentų valdymo taisyklių 15 punkte (2016 m. birželio 16 d. įsakymo Nr. (1.3 E)VE‑62 redakcija, galiojusi nuo 2016 m. liepos 1 d. iki 2020 m. sausio 1 d.) įtvirtinto teisinio reguliavimo kontekste. Šių taisyklių 15 punkto 1 pastraipoje nustatyta, kad elektroninis dokumentas derinamas (kai derinama su juridiniais asmenimis), tvirtinamas ir pasirašomas kvalifikuotu elektroniniu parašu. Šio punkto antroje pastraipoje nustatyta, kad kvalifikuotu elektroniniu parašu pasirašomas visas elektroninio dokumento turinys ir (ar) kiti pasirašomieji elementai, jei kiti teisės aktai nenustato kitaip, elektroninio dokumento turinyje parašo rekvizitas įforminamas be parašo, o tvirtinimo bei suderinimo žymų dalys – be parašo ir datos. Šio punkto trečioje pastraipoje nustatyta, kad jei pažangiojo ar kvalifikuoto elektroninio parašo sertifikate yra nurodytas pasirašančio asmens pareigų pavadinimas, elektroninio dokumento turinyje parašo rekvizitas nebūtinas, o tvirtinimo ir suderinimo žymų rekvizitai gali būti įforminami be pareigų pavadinimo, vardo ir pavardės.

29. Bylos duomenimis nustatyta, kad ginčijamas sprendimas 2018 m. lapkričio 28 d. buvo sudarytas kaip vieno elektroninio dokumento dalis (šis elektroninis dokumentas suformuotas iš Komitetui ir Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijai skirto lydraščio „Dėl nustatyto pažeidimo projekte Nr. 02.3.1-CPVA-V-529-01-001“, ginčijamo sprendimo Nr. IT01 ir Grąžintinų lėšų formos Nr. 2018-SF/2-152). Šį elektroninį dokumentą elektroniniu parašu 2018 m. lapkričio 29 d. pasirašė Agentūros direktoriaus pavaduotoja J. L. (parašo formatas: XAdES-X-L), šis dokumentas tą pačią dieną registruotas Duomenų valdymo sistemoje ir, kaip gautas dokumentas, registruotas Duomenų valdymo sistemoje „Avilys“. Byloje nėra ginčo, kad paminėto elektroninio dokumento pareiškėja negavo, ar kad jį gavo vėliau nei vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo šio elektroninio dokumento pasirašymo.

30. Atsižvelgdama į Nutarties 24–29 punktuose išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismo išvada, jog Agentūra neįrodė, kad ginčijamas sprendimas atitiko jo formai keliamus reikalavimus, įtvirtintus VAĮ 8 straipsnio 3–4 dalyse, yra nepagrįsta.

31. Apibendrinant konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė teisės normas ir nepagrįstai konstatavo, jog Agentūra ginčijamą sprendimą priėmė pažeidusi pagrindines procedūras, turėjusias užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą (ABTĮ 91 str. 1 d. 3 p.). Teismas nepagrįstai ginčijamą Agentūros sprendimą panaikino vien tuo pagrindu ir nenustatinėjo kitų bylai reikšmingų aplinkybių, visapusiškai ir objektyviai jų neištyrė. Todėl yra faktinis ir teisinis pagrindas bylą grąžinti nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui. Dėl nurodytų priežasčių pareiškėjo apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir administracinė byla grąžinama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. sausio 16 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Rytis Krasauskas Ramutė Ruškytė Virginija Volskienė