2020-11-11 Nr. AB-21173-3-61-3-01771-2020-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-752-438/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01771-2020-3

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 53.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2020 m. lapkričio 11 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Romano Klišausko (pranešėjas) ir Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas) elektroninių ryšių priemonėmis 2020 m. gegužės 19 d. kreipėsi į teismą su pareiškimu ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos (toliau – ir Taryba) 2011 m. vasario 18 d. sprendimo Nr. 1-2004 „Dėl inžinerinių tinklų ir įrenginių perėmimo savivaldybės nuosavybėn“ (toliau – ir Sprendimas) 1 punktas bei 3 punktu patvirtintas Inžinerinių tinklų ir įrenginių perėmimo Savivaldybės nuosavybėn tvarkos aprašas (toliau – ir Aprašas), o tuo pačiu ir visas Sprendimas atitinka Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktą, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalį. Nustačius, kad minėti Sprendimo punktai neatitinka nurodytų įstatymų nuostatų, pripažinti visą Sprendimą prieštaraujančiu minėtiems teisės aktams.

2. Pareiškėjas nurodė, kad, kad Sprendimo 1 punktu Taryba nusprendė perimti neatlygintinai Savivaldybės nuosavybėn savarankiškosioms Savivaldybės funkcijoms (šilumos ir geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo organizavimas) bei (savivaldybių vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas ir saugaus eismo organizavimas) įgyvendinti juridinių ir fizinių asmenų įrengtus vandentiekio, nuotekų, lietaus ir šilumos tinklus bei įrenginius, gatves ir šviesoforus, kolektorius, gatvių apšvietimo elektros tinklus paklotus Vilniaus miesto teritorijoje. Sprendimo 3 punktu patvirtintas Aprašas, kuriuo reglamentuojamas juridinių ir fizinių asmenų įrengtų inžinerinių tinklų ir įrenginių (toliau – tinklai) neatlygintinas perdavimas Savivaldybės nuosavybėn (1 punktas). Aprašo 1 punkte nustatyta, kad jis reglamentuoja juridinių ir fizinių asmenų įrengtų inžinerinių tinklų ir įrenginių neatlygintiną perdavimą Vilniaus miesto savivaldybės nuosavybėn. Tačiau, pareiškėjo manymu, sistemiškai vertinant Sprendimo ir Aprašo nuostatas, nėra aišku, ar šis Sprendimas yra taikomas tik tais atvejais, kai tinklų savininkas pats, laisva valia, teikia siūlymą neatlygintinai perleisti Savivaldybės nuosavybėn tinklus, ar jis taikomas visais atvejais, kai yra sprendžiamas tinklų perdavimo Savivaldybės nuosavybėn klausimas ir juo nustatomas tik vienas galimas tinklų perleidimo Savivaldybės nuosavybėn būdas – neatlygintinai.

3. Pareiškėjo vertinimu, Sprendimo ir Aprašo nuostatų neaiškumą ir dviprasmiškumą suponuoja tokios priežastys: Aprašo 1 punkte nustatytas tik neatlygintinio perleidimo nuosavybėn būdas, tačiau nei Sprendimo 1 punkte, nei jį detalizuojančiame Aprašo 1 punkte, nei kitose Aprašo nuostatose nėra aiškiai nurodyta, kokios aplinkybės sąlygoja šio Sprendimo taikymą ir koks yra jo priėmimo tikslas; teisinį neaiškumą sukuria ir tik Aprašo 4.2.2 papunktyje minima tinklų perleidėjo valia („jei to pageidauja tinklų perleidėjas“) neatlygintinai perleisti tinklus, todėl galima teigti, kad 4.2.2 papunktyje nurodytais atvejais Aprašas taikomas, tik kai asmuo pats pageidauja tinklus perleisti neatlygintinai. O atsižvelgiant į tai, kad kituose Aprašo 4 punkto papunkčiuose nėra minima tinklų savininkų valia perleisi tinklus, galima daryti prielaidą, kad visais kitais atvejais tinklų, kurie nėra įrengti 4.2.2. papunktyje nurodytoje vietoje (t. y. prie administracinių ar kitų pastatų), savininkai jiems priklausančius tinklus, kurie atitinka Aprašo 4 punkte nustatytus kriterijus, turi/gali perleisti Savivaldybės nuosavybėn tik vieninteliu būdu – neatlygintinai; Sprendimo 1 punktas „nusprendžia perimti neatlygintinai savivaldybės nuosavybėn“ bei 2 punktas, Aprašo 4 punktas „savivaldybė perima“ suformuluoti imperatyviai, t. y. įtvirtina sprendimą, o ne sutikimą, dėl turto vienintelio galimo (neatlygintinio) perėmimo būdo; kita vertus, Apraše daugiau nėra kitų nuostatų, kurios leistų vienareikšmiškai daryti išvadą, kad šiuo Sprendimu yra įteisintas vienintelis galimas tinklų perėmimo būdas – perleidimas Savivaldybės nuosavybėn neatlygintinai. Dviprasmiškos ir neaiškios Sprendimo nuostatos sudaro sąlygas jas skirtingai interpretuoti šį teisės aktą taikantiems asmenims, o tinklų savininkams sukuria teisinį neapibrėžtumą, dėl kurio apribojama jų galimybė numatyti, kokio elgesio iš jų reikalaujama (neaišku, ar norėdami/turėdami perleisti tinklus savivaldybės nuosavybėn jie gali tai padaryti tik neatlygintinai, ar galimi ir kiti tinklų perleidimo būdai).

4. Pareiškėjas pažymėjo, kad teisės aktai numato, jog tam tikrais atvejais, Savivaldybė privalo išpirkti tinklus ar sudaryti sutartis dėl jų naudojimo. Toks reguliavimas įtvirtintas Lietuvos Respublikos geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo įstatymo 16 straipsnio 6 dalyje. Pareiškėjo vertinimu, minėtas įstatymas nesuteikia teisės Tarybai nustatyti visuotinai privalomą bendrą taisyklę, numatančią tik vieną galimą vandens tinklų perdavimo būdą (neatlygintinai). Pagal minėto įstatymo 16 straipsnio 8 dalį, sprendimas dėl tinklų perleidimo priimamas šalių susitarimu, o nepavykus jo pasiekti sprendimą priima teismas. Įvertinus tai, kad Sprendimu yra reglamentuojamas jau įrengtų tinklų perėmimas, pareiškėjas atkreipė dėmesį į tai, kad nei teisės aktai, nei bendrosios kompetencijos teismų praktika nesuformuoja prielaidų, leidžiančių infrastruktūrą naudoti neatlygintinai, jeigu dėl to nesutinka jos savininkas. O tai reiškia, kad tais atvejais, kai tinklų savininkas atsisako tinklus perleisti neatlygintinai, turi būti sprendžiamas klausimas dėl tinklų išpirkimo ar jų naudojimo sąlygų nustatymo. Todėl, atsižvelgiant į tai, kad Savivaldybė tam tikrais atvejais privalo perimti tinklus ir juos išpirkti ar sudaryti sutartis dėl jų naudojimo, tiek Sprendime, tiek Apraše turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nurodyta, kokiais atvejais ir kieno iniciatyva taikomas šis teisės aktas.

5. Pareiškėjas vertino, kad neaiškus ir nekonkretus teisinis reguliavimas sudaro prielaidas dviprasmiškam šio akto aiškinimui bei taikymui, o tai pažeidžia teisėtumo ir teisėkūros aiškumo principus. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintas teisėtumo principas reikalauja, kad priimami sprendimai būtų pagrįsti teisės normomis, o sprendimų turinys atitiktų teisės aktų reikalavimus. Administravimo įgaliojimai turi būti įgyvendinami tik siekiant tų tikslų, dėl kurių jie buvo suteikti atitinkamais įstatymais. Tinkamas tikslas gali būti nustatomas atsižvelgiant į teisės akto preambulę, į jo aiškinamąjį raštą ar tiesiog gali būti numatomas iš paties teisės akto nuostatų. Tačiau nei iš Sprendimo preambulės (nurodomos tik įstatymų bendros nuostatos, reglamentuojančios turo įgijimo būdus bei savivaldybės funkcijas), nei iš jo turinio nėra aišku, kokių tikslų buvo siekiama (ar tik nustatyti siūlomo neatlygintinai perimti turto perėmimo tvarką, ar nustatyti, kad tinklai gali būti perimami tik tada, jei perduodami neatlygintinai). Sprendimo turinys yra dviprasmiškas, todėl nėra aiškūs nei nustatyto teisinio reguliavimo motyvai, nei tikslai, nei jo teisinės prielaidos, nei kokius teisinius santykius jis reguliuoja.

6. Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte yra įtvirtintas teisėkūros aiškumo principas, reiškiantis, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas. Tarybos priimtas Sprendimas turi būti toks, kad nekiltų jokių abejonių, kokius teisinius santykius yra siekiama reguliuoti, koks įstatymas suteikia įgaliojimus priimti tokį Sprendimą, kokios elgesio taisyklės yra nustatomos, ir kokiems teisinių santykių dalyviams jos yra skirtos. Situacija, kai nėra aiški teisės akto taikymo apimtis ir jo priėmimo tikslas yra netoleruotina ir pažeidžia teisėtumo bei teisinio aiškumo principus bei klaidina teisinių santykių dalyvius.

7. Pareiškėjas taip pat nurodė, kad atsakingi Savivaldybės pareigūnai, reaguodami į Vyriausybės atstovo siūlymą panaikinti, jo vertinimu, teisiškai ydingą Sprendimą arba jį pakeisti, raštuose pateikė prieštaringus argumentus dėl ginčijamo akto taikymo. O tai tik įrodo, kad ginčijamo teisės akto turinys yra neaiškus, dviprasmiškas ir sudaro sąlygas net ir aktą priėmusiam subjektui jį aiškinti nevienodai bei tuo pačiu klaidina tinklų savininkus dėl tinklų perleidimo būdo galimybės, o Aprašo 4.2 papunktis yra ydingas juridinės technikos prasme. Taigi, tiek lingvistiniu, tiek sisteminiu, tiek teleologiniu teisės aiškinimo metodais vertinant Sprendimo ir Aprašo nuostatas, atsižvelgiat į Savivaldybės administracijos bei UAB „Vilniaus vandenys“ pateiktus vienas kitam prieštaraujančius paaiškinimus, susijusius su šio Sprendimo taikymu, akivaizdu, kad Sprendimo (in corpore (visi, visi drauge) normos yra suformuluotos dviprasmiškai ir sudaro prielaidas jas aiškinti bei taikyti nevienodai. Todėl, įvertinus tai, kad sisteminis Sprendimo bei Aprašo nuostatų aiškinimas neleidžia daryti vienareikšmiškos išvados dėl šio akto (Sprendimo 1 p. bei 3 p. patvirtinto Aprašo) taikymo apimties ir paskirties, konstatuotina, kad visas Sprendimas prieštarauja teisėtumo bei teisinio aiškumo principams. Pareiškėjas vertino, jog visi Sprendimo punktai yra neatsiejamai susiję su Sprendimo 1 bei 3 punktais ir taikomi tik tada, kai atsiranda minėtuose Sprendimo 1 bei 3 punktuose nurodytos aplinkybės. Todėl įvertinęs tai, kad šioje byloje keliamas Sprendimo teisėtumo klausimas yra susijęs su šio Sprendimo teisiniu neaiškumu dėl to, kokiems teisiniams santykiams, kokiais atvejais jis taikomas ir kokias elgesio taisykles siekiama juo nustatyti, pareiškėjas manė, kad pripažinus, jog Sprendimo 1 punkto bei 3 punktu patvirtinto Aprašo turinys yra neaiškus ir dviprasmiškas, visas Sprendimas (o ne pavienės nuostatos) turėtų būti pripažintas prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams.

8. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepime su pareiškėjo pareiškimu nesutiko ir prašė jį palikti nenagrinėtą arba atmesti kaip nepagrįstą.

9. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad Vyriausybės atstovo pareiškimas yra netinkamai motyvuotas, kreipimųsi apsiribota vien bendro pobūdžio teiginiais, kad norminis administracinis aktas gali prieštarauti įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Atsakovo teigimu, pareiškėjas turi aiškiai nurodyti ne tik kurie ginčijamo administracinio akto punktai (kurios jo nuostatos), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet ir pozicija dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti pagrįsta aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Minėti trūkumai gali būti pagrindas atsisakyti priimti pareiškimą (prašymą) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 str. 2 d. 1 p., 116 str. 1 d.), o jei jis jau buvo priimtas – bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 103 str. 1 p.; 116 str. 1 d.). Pareiškėjas, šiuo atveju, neišreiškė konkrečios ir teisiniais argumentais paremtos nuoseklios teisinės pozicijos dėl ginčijamų Sprendimo ir Aprašo prieštaravimo aukštesnės galios teisės aktams, tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl Savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

10. Atsakovo nuomone, iš pareiškimo turinio nėra visiškai aišku, kurias konkrečiai Sprendimo nuostatas pareiškėjas kvestionuoja. Pareiškėjas teismo prašo ištirti viso Sprendimo ir juo patvirtinto Aprašo teisėtumą, nors pareiškime pareiškėjas pacituoja tik kelias Sprendimo ir Aprašo nuostatas, didžiąją jų dalį tiesiog ignoruodamas. Be to, net ir cituojamų Sprendimo ir Aprašo nuostatų atveju nėra aišku, kokiems konkretiems įstatymas ar Vyriausybės norminiams aktams, pareiškėjo nuomone, jos prieštarauja. Atsakovui lieka neaišku, dėl kurių Sprendimo nuostatų teisėtumo jis turėtų pasisakyti ir į kokius konkrečius pareiškėjo argumentus atsikirsti. Atsakovo manymu, šioje byloje negalima nustatyti šios norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma atsakovo teisė teikti paaiškinimus ir teismo galimybė ruošti bylą teisiniam nagrinėjimui bei ją nagrinėti.

11. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad Sprendimas susijęs su vandentiekio, nuotekų, lietaus ir šilumos tinklais bei įrenginiais, gatvėmis ir šviesoforais, kolektoriais, gatvių apšvietimo elektros tinklais, paklotais Vilniaus miesto teritorijoje – tai aiškiai nurodyta Sprendimo 1 punkte. Tuo tarpu pareiškėjas pareiškime pacitavo tik kelias Geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo įstatymo nuostatas, nors, kaip aiškiai matyti, Sprendimas apima ne tik geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo tinklus, bet ir gatves, šviesoforus ir kt., tačiau Sprendimą ir Aprašą prašo naikinti visa apimtimi. Tokiu būdu pareiškėjas nesilaiko Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuluoto reikalavimo, kad formuluojant teisinius argumentus, kuriais grindžiamos abejonės norminio administracinio akto teisėtumu, turi būti išnagrinėtas tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinys, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinys ir pateikta konkreti nuomonė dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Pareiškėjas faktiškai net nenustatė, kokie gali būti prieštaravimai tarp Sprendimo ir juo patvirtinto Aprašo ir aukštesnės galios teisės aktų, nors tą padaryti privalėjo, turint omenyje ir aplinkybę, kad pareiškėjas reikalauja viso Sprendimo panaikinimo. Pareiškėjui tinkamai nesuformulavus pareiškimo dėl Savivaldybės priimto akto teisėtumo ištyrimo, toks pareiškimas nenagrinėtinas administraciniame teisme ir byla nutrauktina.

12. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo pozicija dėl Sprendimo ir Aprašo neaiškumo pareiškėjo nurodomais teisiniais pagrindais, t. y. dėl neatitikimo Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtintam aiškumo principui bei dėl neatitikimo Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui. Atsakovas pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad ne bet koks teisinio reguliavimo neaiškumas ar neapibrėžtumas yra pagrindas administraciniam teismui atitinkamą teisinį reguliavimą pripažinti prieštaraujančiu teisėkūros aiškumo ir sistemiškumo principams. Sprendžiant, ar konkretus teisinis reguliavimas atitinka iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvus, nepakanka konstatuoti, kad šis reguliavimas nėra aiškus, kai jis aiškinamas vien taikant lingvistinį teisės aiškinimo metodą. Galimos situacijos, kai taikant įvairius teisės aiškinimo metodus, iš jų – sisteminį, yra išsiaiškinama atskirų norminių aktų paskirtis, tikslai, jo reguliuojamų santykių pobūdis ir apimtis, reguliavimo ypatumai.

13. Pareiškėjas pareiškime iš esmės kelia abstraktų klausimą, ar Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas subjektams yra taikoms priverstinai, ar jų laisva valia. Atsakovas pažymėjo, kad pareiškėjui įsigilinus į Sprendimo ir juo patvirtino Aprašo turinį, į susijusį teisinį reguliavimą, o ne tik pacitavus kelias iš konteksto paimtas Sprendimo ir Aprašo nuostatas, nebūtų kilę neaiškumo dėl šių aktų taikymo. Sprendimas priimtas, vadovaujantis Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo (toliau – ir Turto įstatymas) 6 straipsnio 2 ir 5 punktais, Vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Savivaldos įstatymas) 6 straipsnio 30 ir 32 punktais. Sprendimo priėmimo metu galiojusio Turto įstatymo 6 straipsnis nustatė, kad savivaldybė turtą įgyja: savivaldybės tarybos sutikimu perimdama valstybės turtą savivaldybių savarankiškosioms ir priskirtosioms (ribotai savarankiškoms) funkcijoms įgyvendinti, kai šis turtas perduodamas savivaldybių nuosavybėn pagal Vyriausybės nutarimus; pagal sandorius (Turto įstatymo 6 str. 2 ir 5 p.). Pagal tuo metu galiojusio Savivaldos įstatymo 6 straipsnį savarankiškosioms (Konstitucijos ir įstatymų nustatytoms (priskirtoms)) savivaldybių funkcijoms priskirta šilumos ir geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo organizavimas; savivaldybių vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas ir saugaus eismo organizavimas (Savivaldos įstatymo 6 str. 30 ir 32 p.). Sprendimo priėmimą įtakojo, visų pirma, tai, kad Savivaldybė turi jai įstatymų priskirtą funkciją organizuoti šilumos, geriamojo vandens tiekimą, nuotekų tvarkymą, vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūrą, taisymą, tiesimą, saugaus eismo organizavimą (Savivaldos įstatymo 6 straipsnis), antra, tai, kad turi būti išreikšta Savivaldybės valia dėl sandorio sudarymo (Turto įstatymo 6 str.). Remiantis Lietuvos Respublikos civiliniu kodeksu (toliau – CK), dvišaliam sandoriui sudaryti yra būtina dviejų šalių laisva valia (CK 1.63 str. 6 d.), sandoriai gali būti tiek atlygintiniai, tiek neatlygintiniai (CK 6.160 str. 1 d.). Sutarčių laisvės principas suteikia teisę šalims laisvai sudaryti sutartis ir savo nuožiūra nustatyti tarpusavio teises bei pareigas (CK 6.155 str.).

14. Atsakovas pažymėjo, kad Sprendimu Savivaldybė, kaip sandorio šalis, raštu išreiškė savo laisvą valią neatlygintinai Savivaldybės nuosavybėn savarankiškosioms Savivaldybės funkcijoms įgyvendinti perimti juridinių ir fizinių asmenų įrengtus vandentiekio, nuotekų, lietaus ir šilumos tinklus bei įrenginius, gatves ir šviesoforus, kolektorius, gatvių apšvietimo elektros tinklus paklotus Vilniaus miesto teritorijoje (Sprendimo 1 p.). Akivaizdu, kad Sprendimo 1 punktas, kurį pareiškėjas ginčija, atitinka aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatas ir jas įgyvendina. Sutarties laisvės principas suponuoja, jog draudžiama versti kitą asmenį sudaryti sutartį, išskyrus atvejus, kai pareigą sudaryti sutartį nustato įstatymai ar savanoriškas įsipareigojimas sudaryti sutartį (CK 6.156 str. 2 d.). Šis principas suteikia atitinkamą teisę nebūti verčiamiems sudaryti sutartis ne tik subjektams, perduodantiems tinklus, bet ir Savivaldybei. Savivaldybė turi įstatymo garantuojamą teisę nuspręsti, kad tinklų atlygintinai neperėminės, ji negali būti verčiama tinklus išpirkti, tai patvirtina teisės aktų nuostatos bei teismų praktika. Sutarties laisvės principas yra taikomas ne tik Savivaldybei, bet ir subjektui, perduodančiam tinklus, t. y. subjektas, Savivaldybei perduodantis tinklus, tai gali padaryti tik savo laisva valia. Tai patvirtina Aprašo 3, 4, 11 punktų nuostatos. Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas nenustato jokių imperatyvių reikalavimų tinklų savininkams tinklus perduoti neatlygintinai – savininkai gali perduoti tinklus, jeigu to pageidauja patys tinklų perleidėjai. Pareiškėjas pareiškime šias nuostatas galbūt sąmoningai ignoruoja, nors jos aiškiai patvirtina, kad jokio priverstinio tinklų neatlygintinio perdavimo Savivaldybei Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas nenustato. Aprašo 9 punktas nukreipia į Aprašo priedą – sutarties formą, kuri pasirašoma susitarus dėl tinklų perėmimo. Aprašo priedo 18 punktas, be kita ko, aiškiai nustato, kad sutartis sudaroma šalių laisva valia, nenaudojant spaudimo, dėl kurio šalys būtų priverstos sudaryti šią sutartį, o Aprašo priedo 21 punktas nustato, kad sutartis atitinka atstovaujamųjų valią. Todėl yra akivaizdu, kad tinklų savininkas turi laisvą valią spręsti dėl tinklų perdavimo ar neperdavimo Savivaldybei neatlygintinai.

15. Atsakovas akcentavo, kad pareiškėjas neįvertino ir neteisingai įvertino aukštesnės teisinės galios teisės aktų turinį, kadangi pareiga sudaryti sutartį gali būti nustatyta tik įstatymu (CK 6.156 str. 2 d.). Be to, Geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo įstatyme aiškiai nustatyta ne Savivaldybės pareiga, o teisė tinklus išpirkti. Geriamojo vandens įstatymo 16 straipsnio 6 dalies nuostata vienareikšmiškai ir neabejotinai patvirtina, kad dėl geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo infrastruktūros perdavimo Savivaldybės nuosavybėn yra tariamasi, t. y. egzistuoja laisva abiejų šalių, tuo pačiu ir Savivaldybės, valia dėl tinklų perdavimo atlygintinai.

Tokiu būdu yra įgyvendinamas jau minėtas sutarties laisvės principas – sutarties šalys, tame tarpe ir Savivaldybė, turi teisę siūlyti savo sąlygas sutarčiai sudaryti ir sutartį sudaryti tik pasiekus abiem šalims priimtinas sąlygas. Savivaldybė turi teisę išreikšti valią tinklus nuosavybėn perimti neatlygintinai. Jeigu susitarti dėl tinklų perdavimo nuosavybėn nepavyksta, turi būti sudaromos sutartys dėl nuomos, panaudos ar jungtinės veiklos, o jeigu nepavyksta susitarti dėl tinklų perdavimo ir (arba) jų naudojimo sąlygų, geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo, paviršinių nuotekų tvarkymo infrastruktūros naudojimo sąlygas ir tvarką nustato teismas.

Taigi net teismas negali įpareigoti sudaryti tinklų perdavimo nuosavybėn atlygintinai sutartį – teismas turi teisę tik nustatyti tinklų naudojimo sąlygas ir tvarką. Tai patvirtina ir teismų praktika. Lietuvos apeliacinis teismas yra konstatavęs, kad teismo sprendimu gali būti nustatoma naudojimo tvarka ir sąlygos, tačiau negali būti nustatoma prievolė tinklus išpirkti. Todėl pareiškėjas klaidina teismą, teigdamas, kad Lietuvos Respublikos teisės aktai numato, kad tam tikrais atvejais savivaldybė privalo išpirkti tinklus ar sudaryti sutartis dėl jų naudojimo.

Joks teisės aktas neįpareigoja Savivaldybę tinklus periminėti atlygintinai ir nustatyti atitinkamą tvarką. Be to, pagal Geriamojo vandens įstatymo 16 straipsnio 6 dalį tinklai gali būti perduodami ne tik Savivaldybei, bet ir viešajam geriamojo vandens tiekėjui ir nuotekų tvarkytojui ar paviršinių nuotekų tvarkytojui. Taigi, subjektas, siekdamas tinklus perduoti atlygintinai, neprivalo juos perdavinėti Savivaldybei, kuri yra išreiškusi valią tinklus perimti neatlygintinai, toks subjektas turi teisę pasirinkti ir kreiptis į viešojo geriamojo vandens tiekėjus ir nuotekų tvarkytojus ar paviršinių nuotekų tvarkytus ir pasiūlyti tinklus išpirkti.

16. Atsakovas atkreipė dėmesį į Geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo infrastruktūros objektų išpirkimo tvarkos aprašo nuostatas (toliau – ir Geriamojo vandens aprašas), kuriomis pareiškėjas visiškai nesiremia, neatskleidžia jo turinio, jame nustatytų teisių ir pareigų, nors pastaruoju aktu teikdamos atsakymus pareiškėjui vadovavosi tiek Savivaldybė, tiek UAB „Vilniaus vandenys“. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. sausio 29 d. nutarimu Nr. 88 patvirtintas Geriamojo vandens aprašas nustato, kad šalims susitarus, infrastruktūros objektas gali būti perduotas savivaldybės arba viešojo geriamojo vandens tiekėjo, paviršinių nuotekų tvarkytojo nuosavybėn neatlygintinai“ (Geriamojo vandens aprašo 24 p.). Taigi tinklų neatlygintinis perdavimas Savivaldybės nuosavybėn yra galimas tik šalims susitarus, t. y. laisva valia. Atsakovas jokio įpareigojimo neatlygintinai perduoti tinklus nei Sprendimu, nei juo patvirtintu Aprašu nenustatė – tai akivaizdžiai matyti taikant ne tik lingvistinį, bet ir kitus teisės aiškinimo metodus, tame tarpe ir sisteminį.

17. Pareiškėjas konkrečiai nenurodė argumentų, pagrindžiančių, jog nagrinėjamu atveju buvo pažeistas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Pareiškėjas nenurodė, kad Savivaldybė būtų viršijusi savo įgaliojimus ar kompetencijos ribas. Atsakovo vertinimu, šio principo pažeidimą pareiškėjas kildina iš pirmojo savo argumento, kad Tarybos priimtas sprendimas tariamai neatitinka aiškumo reikalavimo. Pažymėjo, kad egzistuoja realus poreikis aiškiai sureguliuoti juridinių ir fizinių asmenų įrengtų inžinerinių tinklų ir įrenginių neatlygintiną perdavimą Savivaldybės nuosavybėn, kadangi Geriamojo vandens aprašas, nors ir numatantis neatlygintiną tinklų perdavimą Savivaldybės nuosavybėn, išsamiai reguliuoja tik geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo infrastruktūros objektų išpirkimą. Atitinkamai, nėra jokio poreikio Savivaldybės lygmeniu reguliuoti Vyriausybės nutarimu jau išsamiai sureguliuotą tinklų išpirkimo procedūrą – toks poreikis egzistuoja tik dėl neatlygintino tinklų perdavimo Savivaldybei. Tačiau tai nereiškia, kad kiti teisės aktai tampa nebetaikomi. Sprendime ir Apraše nėra kalbama apie tinklų perėmimą ar naudojimą atlygintinai, bet šio Sprendimo ir juo patvirtino Aprašo tikslas ir nebuvo sureguliuoti to, kas jau ir taip yra sureguliuota aukštesnės teisinės galios aktais. Savivaldybė neturi pareigos sutikti su tinklo savininko sąlygomis dėl tinklų išpirkimo. Nepasiekus susitarimo, kaip tai nustato Geriamojo vandens įstatymas, galutinį sprendimą dėl tinklų naudojimo sąlygų priima teismas, o ne Savivaldybė, ar jos nustatyta tvarka, jeigu tokia būtų nustatyta, kaip to nepagrįstai pageidauja pareiškėjas.

18. Atsižvelgdamas į tai, kad pareiškėjas Sprendimo ir juo patvirtinto Aprašo trūkumu galbūt laiko aplinkybę, kad turėjo būti nustatytas atlygintinis tinklų išpirkimas ar naudojimas (taigi egzistuoja teisės spraga), akcentavo, jog pareiškėjas niekaip nepaaiškina, kodėl būtinai Sprendimu ir juo patvirtintu Aprašu turi būti sureguliuotas tinklų atlygintinis perėmimas ar naudojimas, kodėl neužtenka, kad atitinkamą reguliavimą pateikia aukštesnės galios teisės aktai (Geriamojo vandens įstatymas, Geriamojo vandens aprašas, CK). Ypač turint omenyje ir aplinkybę, kad joks aukštesnės teisinės galios teisės aktas nenustato pareigos Savivaldybei perimti tinklus atlygintinai ir nustatyti tokią perėmimo tvarką. Priešingai, įgyvendinus pareiškėjo norą dėl atlyginimo tvarkos perimant tinklus Sprendimu nustatymo, galbūt būtų paneigti aukštesnės galios teisės aktai, kadangi, kaip jau aptarta, jie aiškiai nustato, jog toks atlyginimas yra susitarimo, o nesusitarus – teismo, bet ne norminio reguliavimo dalykas.

19. Atsakovas, pasisakydamas dėl atskirų pareiškėjo argumentų nepagrįstumo, nurodė, kad Sprendimu patvirtintas Aprašas aiškiai nustato atvejus, kuomet jis yra taikomas, t. y. šalių valia, be to, esant ir kitoms Apraše nurodytoms sąlygoms. Aprašas nustato konkrečias sąlygas tinklų perėmimui, todėl visiškai nepagrįstas yra pareiškėjo teiginys, kad nėra aišku, kokiomis aplinkybėmis yra taikomas Sprendimas. Atsakovo vertinimu, pareiškėjas tokias neutralias frazes, kaip „nusprendžia perimti neatlygintinai savivaldybės nuosavybėn“, „savivaldybė perima“ neapgrįstai traktuoja kaip reiškiančias, jog Savivaldybė nepalieka tinklų savininkams kitos išeities, kaip tik tinklus Savivaldybei perduoti neatlygintinai. Jokia nei Sprendimo, nei Aprašo nuostata nenustato prievolės tinklų savininkui tinklus perduoti Savivaldybei neatlygintinai – tokios Sprendimo ar Aprašo nuostatos nenurodė ir pats pareiškėjas.

20. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad pareiškėjas pareiškime, nors ir siekia teismui sudaryti įspūdį, kad nėra aišku, kada Sprendimas yra taikomas, vis dėlto pareiškimo pabaigoje pripažįsta, kad visi Sprendimo punktai taikomi tik tada, kai atsiranda Sprendimo 1 bei 3 punktuose nurodytos aplinkybės. Atsakovo įsitikinimu, pareiškėjo teiginiai, jog yra neaišku, kokiems teisiniams santykiams, kokiais atvejais Sprendimas taikomas ir kokias elgesio taisykles siekiama juo nustatyti, yra abstraktūs ir neapgrįsti, pareiškėjas nuodugniai ir objektyviai neišanalizavo Sprendimo ir Aprašo turinio, susijusio teisinio reguliavimo, teismų praktikos ir todėl daro visiškai nepagrįstas išvadas. Dėl išdėstytų priežasčių atsakovas mano, kad pareiškėjo reikalavimas panaikinti visą Sprendimą ir visą Aprašą yra visiškai nemotyvuotas ir neteisėtas ir todėl turi būti atmestas.

II. 21. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. spalio 7 d. nutartimi bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą ištirti, ar Sprendimo 1 punktas bei 3 punktu patvirtintas Aprašas, o tuo pačiu ir visas Sprendimas, atitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 daliai, ir nustačius, jog minėti Sprendimo punktai neatitinka šių įstatymų nuostatų, pripažinti visą Sprendimą prieštaraujančiu nurodytiems teisės aktams, nutraukė.

22. Teismas, įvertinęs norminių administracinių aktų požymius, laikė, kad Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas yra norminiai administraciniai aktai.

23. Teismas pažymėjo, kad ABTĮ eksplicitiškai neįtvirtina reikalavimų abstraktaus pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turiniui. Tačiau šio įstatymo 116 straipsnio 1 dalis nustato, kad bylos dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjamos pagal bendrąsias šiame įstatyme nustatytas proceso taisykles. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, teismas nurodė, kad norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas apibrėžia būtent pareiškėjo pareiškime pateiktas prašymas, jo apimtis, taip pat šį prašymą pagrindžiantys teisiniai argumentai. Administracinių teismų praktikoje nuosekliai laikomasi nuostatos, kad abstraktaus, t. y. su individualia byla nesusijusio, prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktį įstatymui ar Vyriausybės nutarimui argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai sudaro savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti tokį pareiškėjo prašymą (pareiškimą), o tokį prašymą (pareiškimą) priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti.

24. Įvertinęs pareiškėjo pareiškime nurodytus argumentus, teismas sutiko su atsakovu, kad pareiškėjo pozicija, be kita ko, reiškia ir tai, kad pareiškėjas kelia ir egzistuojančios teisės spragos, inter alia legislatyvinės omisijos klausimą, būtent, kad Sprendime ir Apraše nėra nuostatų, pagal kurias turėtų būti nustatytas ir atlygintinis tinklų išpirkimas ar naudojimas. Teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas nepagrindė, kodėl būtinai Sprendimu ir juo patvirtintu Aprašu turi būti sureguliuotas tinklų atlygintinis perėmimas ar naudojimas (nenurodo, kokiame teisės akte įtvirtinta pareiga Savivaldybės Tarybai atlygintinės ar kitokios tokio pobūdžio tinklų perėmimo tvarkos reguliavimą nustatyti), kai atitinkamus santykius reguliuoja aukštesnės galios teisės aktai – Geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo įstatymas (suvestinė redakcija galiojanti nuo 2019 m. gegužės 2 d.), 2007 m. sausio 29 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 88 patvirtintas „Geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo infrastruktūros objektų išpirkimo tvarkos aprašas“ (galiojanti suvestinė redakcija nuo 2015 m. kovo 18 d.), Civilinis kodeksas. Nagrinėjamo normų kontrolės tyrimo esmę sudaro pareiškėjo ginčijamas viso Sprendimo ir viso Aprašo teisėtumas, tačiau pareiškėjas argumentuotai nepagrindė, kokiu teisiniu pagrindu jis apskritai kelia klausimą, jog pareiškėjo pageidaujamas teisinis reguliavimas dėl kitokių nei neatlygintinis, tinklų perdavimo Savivaldybei būdo, ginčijamuose aktuose privalėjo būti nustatytas.

25. Remdamasis suformuotos oficialiosios konstitucinės jurisprudencijos nuostatomis, teismas pažymėjo, kad keliamas preziumuojamos legislatyvinės omisijos (kurios esmė, jog teisinis reguliavimas, kuris teisiškai privalo būti nustatytas ir jis nėra nustatytas būtent tame teisės akte, kurio teisėtumas yra ginčijamas ir dėl to yra pažeidžiami aukštesnės galios teisės aktai) teisėtumo ginčijimas visada privalo būti aiškiai pagrįstas, motyvuotas ir argumentuotas. Tai, kad konkrečiame įstatyme (jo dalyje) nėra nustatyta specialaus tam tikriems santykiams reguliuoti skirto teisinio reguliavimo, anaiptol nereiškia, kad šioje srityje esama teisės spragos inter alia legislatyvinės omisijos, nes šie santykiai gali būti sureguliuoti bendrosiomis eksplicitinėmis arba implicitiškai nustatytomis eksplicitinį teisinį reguliavimą papildančiomis ir pratęsiančiomis normomis.

26. Teismo vertinimu, pareiškimo argumentai yra skirti pagrįsti jame teisiškai kvestionuojamų Sprendimo ir Aprašo kelių atskirų nuostatų teisėtumą, tačiau joks detalus tyrimo pagrindas dėl Sprendimo ir juo patvirtinto Aprašo nuostatų teisėtumo pareiškime nėra išdėstytas, nėra pateikti jokie aiškūs teisiniai argumentai ir nėra išdėstyta konkreti, ne tik materialiuoju norminiu, bet ir platesniu teisminės jurisprudencijos aspektu pagrįsta argumentacija.

27. Apibendrindamas teismas darė išvadą, kad pareiškėjo pareiškimas nėra teisiškai motyvuotas. Pareiškėjas nenurodė konkrečių nuostatų, kurios expressis verbis (tiesiogiai) numato Sprendimo ir Aprašo rengėjui būtent Sprendime ar Apraše nustatyti būtent tokį teisinį reguliavimą, kuris, pareiškėjo nuomone, privalo būti įtvirtintas, prašymą grindžia bendro pobūdžio teisės normomis ir teisės principais. Pareiškime tik abstrakčiai nurodoma, kad egzistuojantis teisinis reguliavimas yra neaiškus, tačiau įtikinamų teisinių motyvų, pagrindžiančių šį neaiškumą nepateikta. Pareiškimo motyvai nėra pagrįsti jokiais objektyviais duomenimis, kurie pagrįstų pareiškime dėstomus teiginius dėl dviprasmiškų ir neaiškių ginčijamų teisės aktų nuostatų, dėl faktiškai be alternatyvų įtvirtinto neatlygintinio tinklų perdavimo Savivaldybės nuosavybėn (juo labiau pasisakant tik dėl dalies ginčijamame Sprendimo 1 punkte nurodytų objektų, kitus ignoruojant) ir kuriais remiantis būtų galima apibrėžti norminės administracinės bylos tyrimo ribas ir įvertinti kvestionuojamų norminių administracinių aktų teisėtumą. Šiuo atveju nustatyti abstraktaus pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą trūkumai, teismo vertinimu, yra pagrindas norminę administracinę bylą dėl pareiškimo nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.). Teismas pažymėjo, kad priėmus procesinį sprendimą bylą nutraukti kaip pradėtą proceso teisės normų reikalavimų neatitinkančio pareiškimo pagrindu, teismas nevertina ir nepasisako dėl ginčo esmės.

III. 28. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaiga Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 7 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

29. Pareiškėjo manymu, teismas netinkamai aiškino ir taikė procesinės teisės normas, nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos teismų praktikos, todėl priėmė neteisėtą nutartį.

30. Teismas nepateikė jokių argumentų, kokiu pagrindu padarė išvadą, kad byloje keliamas legislatyvinės omisijos klausimas ir priimdamas nutartį apsiribojo tik atsakovo atsiliepime nurodytų teiginių perrašymu. Pareiškėjas akcentuoja, kad į teismą kreipėsi su prašymu ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. vasario 18 d. sprendimo Nr. 1-2004 1 punktas bei 3 punktu patvirtintas Aprašas, o tuo pačiu ir visas Sprendimas atitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 daliai. Bylose dėl legislatyvinės omisijos yra reiškiami reikalavimai ištirti, ar ginčijami teisės aktai, ta apimtimi, kuria nenustato vieno ar kito reguliavimo, atitinka konkrečių teisės aktų nuostatas. Šioje byloje toks reikalavimas nėra keliamas (t. y., nėra prašoma ištirti, ar ginčijamas teisės aktas, ta apimtimi, kuria nenustatyta <...>, atitinka teisės aktų nuostatas). Todėl ir argumentai, kodėl būtent Sprendimu ar Aprašu turėtų būti nustatytas kitoks tinklų perleidimo būdas, nėra pateikiami, nes tai nėra bylos pagrindas. Pareiškėjo teigimu, teismas nutraukė bylą dėl reikalavimo, kuris šioje byloje net nėra keliamas.

31. Teismas pažeidė pareigą motyvuoti savo priimamus sprendimus. Visi teismo argumentai yra susiję su legislatyvinės omisijos (ne)buvimo įrodinėjimu ir nutartyje tik abstrakčiai nurodyta, kad pareiškime nėra išdėstytas detalus tyrimo pagrindas, nėra pateikti aiškūs teisiniai argumentai ir konkreti argumentacija, todėl pareiškėjas daro išvadą, kad teismas neatskleidė nagrinėjamos bylos esmės ir iš esmės nepasisakė dėl šioje byloje keliamų reikalavimų, t. y. neanalizavo ir nepasisakė, kodėl ir kokie pareiškėjo nurodyti konkretūs argumentai, susiję su teisėkūros aiškumo, teisėtumo principų pažeidimu, yra neaiškūs ar neišsamūs; teigdamas, kad išdėstyti motyvai nėra pagrįsti objektyviais duomenimis – visiškai neanalizavo ir nevertino pareiškėjo pateiktos ginčijamo sprendimo nuostatų analizės bei pačios savivaldybės ir ginčijamą teisės aktą taikančių asmenų pateiktų paaiškinimų, susijusių su ginčijamų teisės aktų taikymu bei aiškinimu. Priešingai, nei nurodė teismas, pareiškimas yra argumentuotas: pateikta byloje ginčijamo teisės akto normų sisteminė analizė, teisės aktą taikančių asmenų paaiškinimai, apžvelgtas įstatyme nustatytas reguliavimas, susijęs su tinklų perleidimu, kurie in corpore atskleidžia šio teisės akto dviprasmiškumą, išdėstyti aiškūs argumentai dėl teisėtumo bei teisėkūros aiškumo principų pažeidimo, kurie yra pagrįsti tiek konkrečiomis teisės aktų normomis (nurodyti teisės aktai, įpareigojantys laikytis minėtų principų, išanalizuotas jų turinys), tiek teismine jurisprudencija (pateikta tiek Konstitucinio Teismo jurisprudencijos, tiek Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant šiuos teisės principus, apžvalga, siejant ją su šia byla). Tačiau teismas šių argumentų visiškai nevertino ir dėl jų nepasisakė.

32. Iš skundžiamos teismo nutarties turinio galima suprasti, kad teismui buvo neaiškūs Vyriausybės atstovo pareiškimo dalykas ir pagrindas, tačiau teismas nenustatė termino Vyriausybės atstovo pareiškimo trūkumams pašalinti, neįpareigojo Vyriausybės atstovo pateikti papildomų paaiškinimų. Teismas, nustatydamas šioje byloje atliktino tyrimo dalyką ir pagrindą, nebuvo aktyvus, todėl negalėjo nutraukti bylos, remdamasis tuo, kad nėra aiškus šio tyrimo dalykas ir pagrindas.

33. Pareiškėjas pažymi, kad šioje byloje nėra keliamas teisės taikymo klausimas individualiu atveju. Šioje byloje yra keliamas teisinio reguliavimo aiškumo klausimas – t. y. tai, jog analizuojant ginčijamą teisės aktą lingvistine (analizuojant tiek sakinių sandarą, jų tarpusavio ryšį; tiek vartojamas sąvokas, jų reikšmes), logine, teleologine prasme, nėra aišku, kokiais atvejais taikomas ginčijamas teisės aktas, koks šio teisės akto priėmimo tikslas, t. y., ar nustatyta, kad tinklai gali būti perleidžiami (kad savivaldybė tinklus perims) tik vieninteliu būdu – neatlygintinai, ar tik sureguliuota neatlygintinai perleidžiamų tinklų perdavimo tvarka. Neaiškus ir nesuprantamas teisinis tekstas norminiame administraciniame akte yra neteisėtas, be kita ko, todėl, kad sukelia teisinį neapibrėžtumą, dėl kurio teisinių santykių dalyviams apribojama galimybė numatyti, kokio elgesio iš jų reikalaujama. Priešingai nei nurodė pirmosios instancijos teismas, teismų praktikoje laikomasi nuostatos, kad reikalavimai dėl neaiškaus ir nesuprantamo norminiuose teisės aktuose nustatyto reguliavimo yra būtent norminių teisės aktų [abstrakčios] kontrolės objektu, o konstatavus, kad nustatytas reguliavimas yra nesuprantamas ir neaiškus, toks teisės aktas ar konkreti jo nuostata pripažįstami prieštaraujančiais įstatymams.

IV. 34. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepime su pareiškėjo atskiruoju skundu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.

35. Atsakovas pakartoja argumentus, nurodytus atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui, kad pareiškėjo abstraktus pareiškimas yra grindžiamas bendro pobūdžio teiginiais ir samprotavimais, nesusiejant konkrečių Sprendimo ir Aprašo nuostatų su tariamai pažeidžiamais įstatymais ar Vyriausybės norminiais aktais. Pareiškimo pagrindas yra neišsamus ir neaiškus, pareiškėjo reikalavimas suformuluotas netinkamai. Pareiškėjas prašo panaikinti ne tik konkrečius Sprendimo punktus, bet ir visą Sprendimą, nors pareiškėjas faktiškai net nevertino didžiosios dalies Sprendimo teisėtumo. Atsakovas taip pat pakartoja atsiliepimo į skundą argumentus dėl tariamo Sprendimo neaiškumo ir pareiškime nurodomų teisinių pagrindų, kuriais pareiškėjas grindžia Sprendimo ir Aprašo tariamą neteisėtumą.

36. Pasisakydamas dėl atskirojo skundo argumentų, atsakovas akcentuoja, kad pareiškėjas, nors pareiškime tiesiogiai nekalba apie teisės spragos buvimą ginčijamuose teisės aktuose, tačiau pareiškimo esmė, jame cituojami teisės aktai ir pateikiami argumentai aiškiai rodo pareiškėjo norą įteigti, kad ginčijami aktai yra neteisėti būtent todėl, kad juose nustatomas tik vienas tinklų perėmimo būdas (neatlygintinai), tačiau nėra nustatomi kitokie tinklų perėmimo būdai, nors jie yra sureguliuoti kitais teisės aktais, ar apie juos kitaip užsimenama. Tokia pareiškėjo pozicija tik patvirtina, kad pareiškėjas be jokio teisinio pagrindo (tokio nenurodo pats pareiškėjas) siekia priversti Savivaldybę į Sprendimą įtraukti kitus tinklų perėmimo būdus ir sureguliuoti tai, kas jau ir taip yra sureguliuota.

37. Atsakovo teigimu, tikrovės neatitinka pareiškėjo atskirajame skunde pateikiama pozicija, kad pirmosios instancijos teismas neva visą dėmesį ir argumentaciją skyrė tik teisės spragos klausimui aptarti ir faktiškai nevertino pareiškėjo pareiškimo turinio. Iš skundžiamos teismo nutarties turinio, be kita ko, ir pateikiamų citatų, aiškiai matyti, kad pirmosios instancijos teismas kaip tik labai išsamiai įvertino pareiškėjo pareiškimo turinį, teisingai identifikavo teisinius santykius ir pareiškėjo keliamas problemas bei padarė teisingas išvadas dėl pareiškimo atitikimo keliamiems reikalavimams. Vien abstraktus pareiškėjo nesutikimas su pastarosiomis išvadomis negali sudaryti pagrindo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį, juo labiau, kai pareiškėjas ir atskirajame skunde taip ir nepateikė jokių paaiškinimų dėl pirmosios instancijos teismo nustatytų pareiškimo trūkumų. Pareiškėjo teiginiai dėl nemotyvuotos teismo nutarties yra deklaratyvūs ir neatitinkantys tikrovės.

38. Atsakovas nesutinka su pareiškėjo argumentais, kad nagrinėjamoje byloje nėra keliamas teisės taikymo klausimas individualiu atveju, bet teisinio reguliavimo aiškumo klausimas. Atsakovas pažymi, kad tik pareiškėjo pareiškimui atitikus teisės aktų ir teismų praktikoje keliamus reikalavimus, jis galėtų būti nagrinėjamas iš esmės ir galėtų būti vertinami kokie nors pareiškėjo argumentai. Atitinkamai ir pareiškėjo nurodoma teisminė praktika, kuri galbūt galėtų būti taikoma tais atvejais, kai pats pareiškimas yra tinkamai parengtas, šiuo atveju nėra aktuali.

39. Atsakovas pažymi, kad, remiantis ABTĮ nuostatomis, gali būti tikslinamas tik pareiškimo pagrindas arba tik pareiškimo dalykas – Pareiškėjas neturi teisės tikslinti ir savo pareiškimo pagrindo ir pareiškimo dalyko (ABTĮ 50 str. 3 d.). Jei pareiškėjas patikslintų ir pareiškimo pagrindą ir dalyką, tai iš esmės reikštų naujo pareiškimo teismui pateikimą. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas neturėjo galimybės tikslinti pareiškimo, kaip kad teigia, kadangi tiek jo pagrindas, tiek dalykas neatitiko keliamų reikalavimų, o abu jie negalėjo būti tikslinami.

40. Atsakovo teigimu, pirmosios instancijos teismas nenukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, pagal kurią nustačius tokius pareiškimo trūkumus kaip nagrinėjamu atveju yra teisinis pagrindas tokią administracinę bylą nutraukti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

V. 41. Pareiškėjas padavė atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 7 d. nutarties, kuria pirmosios instancijos teismas nutraukė norminę administracinę bylą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punkto pagrindu.

42. Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.

43. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinio teismo prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. vasario 18 d. sprendimo Nr. 1-2004 „Dėl inžinerinių tinklų ir įrenginių perėmimo savivaldybės nuosavybėn“ 1 punktas bei 3 punktu patvirtintas Inžinerinių tinklų ir įrenginių perėmimo Savivaldybės nuosavybėn tvarkos aprašas, o tuo pačiu ir visas Sprendimas atitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui, kuriame įtvirtintas teisėkūros aiškumo principas, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 daliai, kurioje įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Nustačius, kad minėti Sprendimo punktai neatitinka nurodytų įstatymų nuostatų, pareiškėjas prašė teismo pripažinti visą Sprendimą prieštaraujančiu minėtiems teisės aktams.

44. Pareiškėjo įsitikinimu, Sprendimo 1 punkto bei 3 punktu patvirtinto Aprašo turinys yra neaiškus ir dviprasmiškas, nes, sistemiškai vertinant Sprendimo ir Aprašo nuostatas, nėra aišku, ar šis Sprendimas yra taikomas tik tais atvejais, kai tinklų savininkas pats, laisva valia, teikia siūlymą neatlygintinai perleisti Savivaldybės nuosavybėn tinklus, ar jis taikomas visais atvejais, kai yra sprendžiamas tinklų perdavimo Savivaldybės nuosavybėn klausimas ir juo nustatomas tik vienas galimas tinklų perleidimo Savivaldybės nuosavybėn būdas – neatlygintinai. Pareiškėjo teigimu, Apraše nėra kitų nuostatų, kurios leistų vienareikšmiškai daryti išvadą, kad Sprendimu yra įteisintas vienintelis galimas tinklų perėmimo būdas – perleidimas Savivaldybės nuosavybėn neatlygintinai.

45. Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, kad pareiškėjas prašymą grindžia bendro pobūdžio teisės normomis ir teisės principais, neatliekant detalaus tyrimo dėl Sprendimo ir juo patvirtinto Aprašo nuostatų teisėtumo, pareiškėjas kelia legislatyvinės omisijos klausimą, kad Sprendime ir Apraše nėra nuostatų, pagal kurias turėtų būti nustatytas ir atlygintinis tinklų išpirkimas ar naudojimas, tačiau to argumentuotai nepagrindžia, darė išvadą, kad pareiškėjo pareiškime nėra tinkamai suformuluotas tyrimo dalykas bei pagrindas, o tokie nustatyti abstraktaus pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą trūkumai yra pagrindas norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

46. Pareiškėjas atskirajame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė procesinės teisės normas, nes pasisakydamas, jog byloje keliamas legislatyvinės omisijos klausimas, bylą nutraukė dėl reikalavimo, kuris šioje byloje nėra keliamas, taip pat teismas nevertino ir neanalizavo pareiškėjo keliamų reikalavimų, todėl pažeidė pareigą motyvuoti savo priimamus sprendimus. Pareiškėjo manymu, teismas turėjo būti aktyvus ir nustatyti terminą pareiškimo trūkumams pašalinti – įpareigoti pareiškėją pateikti papildomų paaiškinimų dėl pareiškimo dalyko ir pagrindo.

47. Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties teisėtumą ir pagrįstumą, pažymi, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 skyriaus 1 skirsnis, nustatantis pareiškimų ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą nagrinėjimo tvarką, suponuoja, kad norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas paprastai apibrėžia pareiškėjo pareiškime pateiktas prašymas, jo apimtis, taip pat šį prašymą pagrindžiantys teisiniai argumentai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. balandžio 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-6-502/2017).

48. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuluoti argumentams, kuriais grindžiamas abstraktus pareiškimas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, taikomi aiškumo ir pakankamumo standartai, be kita ko, apsprendžiantys tokio pareiškimo priimtinumą nagrinėti administraciniame teisme. Aiškindamas iš Administracinių bylų teisenos įstatymo (inter alia jo 112 str. 1 ir 2 d., 116 str. 1 d. įtvirtinto teisinio reguliavimo) kylančius reikalavimus abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turiniui, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad tokiame pareiškime pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai. Pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Aptariamame prašyme neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. balandžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1503/2012, 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018).

49. Administracinių teismų praktikoje nuosekliai laikomasi nuostatos, kad tokie abstraktaus, t. y. su individualia byla nesusijusio, prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktį įstatymui ar Vyriausybės nutarimui argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai sudaro savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti tokį pareiškėjo prašymą (pareiškimą), o tokį prašymą (pareiškimą) priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-2-438/2015, 2016 m. liepos 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1391-756/2016, 2018 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-53-415/2018, 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018).

50. Teisėjų kolegija pareiškėjo pareiškimo teismui turinį įvertinusi šioje nutartyje paminėtos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, konstatuoja, kad, nors pareiškime paminimas teisinis reguliavimas, įtvirtintas Sprendime (atitinkamuose jo punktuose), Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje, tačiau pareiškime išdėstyti argumentai neatitinka aukščiau nurodytų reikalavimų.

51. Pirmiausiai paminėtina, kad iš pareiškėjo pareiškime išdėstyto reikalavimo nėra visiškai aišku, kokios apimties teisinį reguliavimą prašoma tirti. Pareiškime suformuluotas reikalavimas ištirti Sprendimo 1 punkto bei 3 punkto, o tuo pačiu ir viso Sprendimo atitiktį Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkto ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalies nuostatoms. Toks reikalavimas suponuoja vertinimą, kad pareiškėjas abejoja viso Sprendimo teisėtumu, išskirdamas Sprendimo 1 ir 3 punktus.

52. Pastebėtina ir tai, kad pareiškėjas, ginčydamas Sprendimą ir juo patvirtintą Aprašą visa apimtimi, pareiškime aptarė tik kelis šio Sprendimo punktus ir pateikė argumentus, susijusius tik su vienos rūšies inžineriniais tinklais (geriamojo vandens tiekimo ir (arba) nuotekų tvarkymo infrastruktūros), tačiau nepasisakė dėl Sprendimo 1 punkte nurodytų kitų objektų (lietaus ir šilumos tinklų bei įrenginių, gatvių ir šviesoforų, kolektorių, gatvių apšvietimo elektros tinklų), t. y. Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas reguliuoja platesnės apimties teisinius santykius nei pareiškėjas aptarė pareiškime. Šiuo aspektu pareiškimo turinys neatitinka reikalavimo, pagal kurį norminę bylą inicijuojantis pareiškėjas privalo aiškiai nurodyti, kurių ginčijamo norminio administracinio akto punktų (jų pastraipų ar punktų papunkčių) atitiktimi aukštesnės galios teisės aktams abejoja bei pateikti poziciją, aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Sutiktina su pirmosios instancijos teismo vertinimu, kad, to nepadarius, nagrinėjamu atveju nėra galima apibrėžti norminės administracinės bylos tyrimo ribas ir įvertinti kvestionuojamų norminių administracinių aktų teisėtumą.

53. Dėl pareiškėjo atskirojo skundo argumentų, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai vertino, jog pareiškėjas kelia legislatyvinės omisijos klausimą, teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog teisės spraga, inter alia legislatyvinė omisija, visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tam tikrame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose, tačiau yra poreikis tuos visuomeninius santykius teisiškai sureguliuoti, o legislatyvinės omisijos atveju tas teisinis reguliavimas, paisant iš Konstitucijos kylančių teisės sistemos nuoseklumo, vidinio neprieštaringumo imperatyvų ir atsižvelgiant į tų visuomeninių santykių turinį, turi būti nustatytas būtent tame teisės akte (būtent toje jo dalyje), nes to reikalauja kuris nors aukštesnės galios teisės aktas, inter alia pati Konstitucija (žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d., 2008 m. lapkričio 5 d. sprendimus, ir kt., ).

54. Pareiškėjas pareiškime tiesiogiai nekelia klausimo dėl teisės spragos ginčijamuose aktuose buvimo, tačiau, įvertinus pareiškimo turinį ir jame dėstomus argumentus, matyti, kad pareiškėjas siekia pagrįsti, jog ginčijamas Sprendimas ir juo patvirtintas Aprašas yra neteisėti, nes juose nustatomas tik vienas tinklų perėmimo būdas – neatlygintinai, tačiau nėra nustatomi kitokie tinklų perėmimo būdai. Pareiškime nurodoma, kad „Esant dviprasmiškoms ir neaiškioms Sprendimo nuostatoms, yra visiškai neaiškūs šio Sprendimo tikslai bei jo taikymo apimtis. O tai sudaro sąlygas šį teisės aktą taikantiems asmenims skirtingai interpretuoti jo nuostatas, o tinklų savininkams sukuria teisinį neapibrėžtumą, dėl kurio apribojama jų galimybė numatyti, kokio elgesio iš jų reikalaujama (nes nėra aišku, ar norėdami/turėdami perleisti tinklus savivaldybės nuosavybėn jie gali tai padaryti tik vieninteliu būdu – perleisdami juos neatlygintinai, ar galimi ir kiti tinklų perleidimo būdai (pvz., išpirkimas, nuoma ir pan.)). Pareiškėjas nurodo, kad „Lietuvos Respublikos teisės aktai numato, kad tam tikrais atvejais, savivaldybė privalo išpirkti tinklus ar sudaryti sutartis dėl jų naudojimo.“ Toliau nurodo, jog, „atsižvelgiant į tai, kad savivaldybė tam tikrais atvejais privalo perimti tinklus ir juos išpirkti ar sudaryti sutartis dėl jų naudojimo, tiek Sprendime, tiek Apraše turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nurodyta, kokiais atvejais ir kieno iniciatyva taikomas šis teisės aktas.“ Pareiškėjas nepateikė teisiškai pagrįstų argumentų, kodėl Sprendimu ir juo patvirtintu Aprašu turi būti sureguliuotas tinklų atlygintinis perėmimas (nenurodo, kokiame teisės akte įtvirtinta pareiga Savivaldybės tarybai nustatyti atlygintinės ar kitokios tokio pobūdžio tinklų perėmimo tvarkos reguliavimą). Todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, kad pareiškėjas argumentuotai nepagrindė, kokiu teisiniu pagrindu jis apskritai kelia klausimą, jog pareiškėjo pageidaujamas teisinis reguliavimas dėl kitokių nei neatlygintinis tinklų perdavimo Savivaldybei būdo ginčijamuose aktuose privalėjo būti nustatytas.

55. Teisėjų kolegijos vertinimu, šioje nutartyje aptarti pareiškėjo pareiškimo trūkumai sudarė pagrindą teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą (prašymą), o jeigu jis buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.). Pažymėtina, kad, teismui konstatavus procesinio pobūdžio aplinkybes, dėl kurių byla turi būti nutraukta, byla nėra nagrinėjama iš esmės, todėl pareiškėjo argumentai dėl ginčo esmės nevertinami.

56. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, priėmęs nutartį norminę administracinę bylą nutraukti, tinkamai taikė proceso teisės normas, todėl pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Gintaras Kryževičius