2017-11-08 Nr. AB-20203-3-64-3-01047-2015-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-794-415/2017

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-01047-2015-6

Procesinio sprendimo kategorija 24.6

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. lapkričio 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Romano Klišausko ir Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal Telšių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 22 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymą dėl Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimo Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“ panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Telšių apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi su prašymu (b. l. 2–4), kurį patikslino (b. l. 112–114), į teismą, prašydamas panaikinti Telšių rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir savivaldybės taryba) 2013 m. vasario 21 d. sprendimą Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“ (toliau – ir ginčijamas sprendimas, savivaldybės sprendimas).

2. Pareiškėjas paaiškino, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė 2015 m. kovo 12 d. raštu Nr. S-(35-3362)-58 „Dėl Telšių rajono savivaldybės priimto sprendimo“ informavo pareiškėją, jog Telšių rajono savivaldybės finansinio (teisėtumo) audito patikrinimo metu nustatyta, kad Telšių rajono savivaldybės taryba 2013 m. vasario 21 d. priėmė sprendimą Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“, kuriuo suteikė 800 000 Lt garantiją dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ (toliau – ir Bendrovė) 2 500 000 Lt ilgalaikės paskolos (5 metams) paėmimo turimiems kreditams grąžinti.

3. Pareiškėjo nuomone, ginčijamas sprendimas yra neteisėtas, nes prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams: Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punktui, 4 straipsnio 6 punktui, Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punktui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktui. Savivaldybės taryba, priimdama ginčijamą sprendimą, pažeidė šių teisės aktų nuostatas, nes savivaldybės gali teikti garantijas tik paskoloms, naudojamoms investiciniams projektams finansuoti, o ne UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ paskolų refinansavimui.

4. Trečiasis suinteresuotas asmuo Telšių rajono savivaldybės administracija (toliau – ir savivaldybės administracija) atsiliepimu į Vyriausybės atstovo patikslintą prašymą (b. l. 121–123) prašė administracinę bylą nutraukti.

5. Paaiškino, kad UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“, gavęs visų Telšių apskrityje esančių savivaldybių (o taip pat ir atsakovo) garantijas, 2013 m. rugpjūčio 22 d. su AB „Šiaulių bankas“ pasirašė kredito sutartį dėl 2 500 000 Lt kredito refinansavimo. Tą pačią dieną sutartį dėl garantijos su banku pasirašė ir savivaldybės administracija.

6. Pažymėjo, kad pagal Lietuvos teismų praktiką, administracinis aktas, kuris sukelia konkrečias civilines teises ir pareigas tretiesiems asmenims, negali būti panaikinamas ar pakeičiamas administracine tvarka. Ginčijamas sprendimas sukelia civilines teises ir pareigas Bendrovei, AB „Šiaulių bankas“ bei savivaldybės administracijai, todėl negali būti panaikintas. Jei būtų panaikintas ginčijamas sprendimas, savivaldybės bei jos administracijos prisiimtos teisės ir pareigos nepasikeistų, nes liktų galioti su banku pasirašytos sutartys.

7. Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ atsiliepime į Vyriausybės atstovo prašymą (b. l. 52–54) nurodė, kad ginčijamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, todėl jį naikinti nėra teisinio pagrindo.

8. Bendrovė paaiškino, kad jos valdyba 2013 m. vasario 5 d. priėmė sprendimą dėl 2 500 000 Lt paskolos 5 metų terminui ėmimo prievolių įvykdymo užtikrinimui, pateikiant savivaldybių steigėjų išduotas garantijas proporcingai Bendrovėje valdomų akcijų kiekiui. 2013 m. vasario 8 d. Bendrovė kreipėsi į Telšių rajono savivaldybę su prašymu dėl garantijos suteikimo 800 000 Lt sumai, nes Bendrovėje Telšių rajono savivaldybė valdo 32 proc. akcijų. Savo prašymą Bendrovė grindė tuo, kad yra būtina refinansuoti paskolas, kurios buvo panaudotos finansuoti projektą „Telšių regiono kompostavimo aikštelių įrengimas, Dargių sąvartyno įrengimas“ (toliau – ir Investicinis projektas) bei padengti Bendrovės įsiskolinimą vežėjams už komunalinių atliekų sutvarkymą Telšių regione. Telšių rajono savivaldybės administracija 2013 m. rugpjūčio 22 d. pasirašė su AB „Šiaulių bankas“ garantijos sutartį Nr. 2/IL-2013-858-20. Gavusi visų Telšių regiono savivaldybių garantijas, Bendrovė 2013 m. rugpjūčio 22 d. su AB „Šiaulių bankas“ pasirašė sutartį Nr. IL-2013-858-20 (toliau – ir Sutartis) dėl turimų kreditų 2 500 000 Lt (724 050,05 Eur) sumai refinansavimo. Pagal Sutartį buvo refinansuota dalis Investicinio projekto 604 247,60 Lt (175 002,20 Eur) paskolos bei 193 359,23 Lt (56 000,70 Eur) skirta apyvartinėms lėšoms – t. y. įsipareigojimų už komunalinių atliekų sutvarkymą padengimui.

9. Bendrovė laikėsi pozicijos, kad visos lėšos buvo skirtos investiciniam projektui, Telšių regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimui ir eksploatavimo finansavimui. Atliekų tvarkymo politika Lietuvoje formuojama Europos Sąjungos teisiniuose dokumentuose nustatytais tikslais bei principais. ES keliamų reikalavimų vykdymas yra pagrindinis svertas, formuojantis atliekų tvarkymo politiką šalyje. Lietuvai yra svarbu sukurti veiksmingai veikiančią atliekų tvarkymo sistemą. Ši sistema turi apimti atliekų surinkimo ir rūšiavimo sistemų modernizavimą, senų sąvartynų uždarymą ir rekultivavimą, naujų, modernių atliekų šalinimo įrenginių statybą, efektyvų atliekų tvarkymo infrastruktūros eksploatavimą ir administravimą.

Diegiant efektyviai veikiančią komunalinių atliekų tvarkymo sistemą Lietuvoje yra sukurta 10 regioninių atliekų tvarkymo sistemų, kurių diegimas ir plėtojimas iš dalies finansuotas ES Sanglaudos fondo, Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių lėšomis. Šiuo metu Lietuvoje yra įgyvendinami regionų atliekų tvarkymo sistemų sukūrimo investiciniai projektai. Telšių regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo investicinis projektas iš dalies buvo finansuotas lėšomis, gautomis pagal Lietuvos Respublikos finansų ministerijos ir Europos Komisijos 2004 m. kovo 30 d. memorandumą dėl Telšių regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo.

Įgyvendinant minėto memorandumo nuostatas, Plungės, Telšių, Mažeikių rajonų ir Rietavo savivaldybės 2003 m. gruodžio 30 d. įsteigė UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“, kurio veiklos tikslas – savivaldybių pavedimu jų teritorijoje įgyvendinti atliekų tvarkymo ir organizavimo funkciją ir užtikrinti efektyvų atliekų tvarkymo sistemos funkcionavimą, kokybiškų ir prieinamų komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą visiems Telšių regiono komunalinių atliekų turėtojams. Siekdamos šių tikslų, Telšių regiono savivaldybės ir Bendrovė 2007 m. gegužės 3 d. sudarė sutartį dėl Telšių regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo ir eksploatavimo (toliau – ir Eksploatavimo sutartis).

Savivaldybės ir Bendrovė įsipareigojo užtikrinti, kad Bendrovės veiklos sąnaudos bus dengiamos išimtinai iš rinkliavos lėšų (Eksploatavimo sutarties 5.2 p.) bei imtis visų įmanomų priemonių, kurios užtikrintų pakankamą, savalaikį ir nenutrūkstamą finansavimą (Eksploatavimo sutarties 5.3 p.). Savivaldybės Eksploatavimo sutartimi sutarė, kad atliekų tvarkymo sistemos, kurią administruos Bendrovė, veiklos sąnaudos ir pajamos bus nustatomos vieneriems kalendoriniams metams (5.9 p.). Bendrovė privalo kiekvienais metais parengti Telšių regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos sąmatos ir rinkliavos dydžio projektus, juos suderinti Bendrovės valdyboje ir iki spalio 1 d. pateikti tvirtinti savivaldybėms, o pastarosios privalo juos ne vėliau kaip iki gruodžio 1 d. patvirtinti (Eksploatavimo sutarties 5.10–5.12 p.).

Tos savivaldybės, kurios laiku nepatvirtina sąmatos ar rinkliavos, privalo padengti Bendrovės skolinimosi kaštus (Eksploatavimo sutarties 5.12 p.). Šiuo atveju apyvartinių lėšų stoka atsirado dėl tos priežasties, kad Telšių regiono savivaldybės laiku nepriėmė sprendimo dėl vietinės rinkliavos, kuri turėtų dengti Telšių regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo kaštus, didinimo. Taigi pagal Telšių rajono savivaldybės garantiją gautos lėšos buvo panaudotos investiciniam projektui – Telšių regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimui ir eksploatavimui finansuoti, todėl atsakovo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas.

II. 10. Šiaulių apygardos administracinis teismas 2016 m. vasario 22 d. sprendimu (b. l. 154‑159) Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymą tenkino ir panaikino Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimą Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“.

11. Teismas nustatė, kad ginčas kilo dėl Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimo Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“, kuriuo nuspręsta: 1) suteikti 800 000 Lt garantiją dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ 2 500 000 Lt ilgalaikės paskolos (5 metams) paėmimo turimiems kreditams grąžinti; 2) įpareigoti UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ direktorių grąžinti paskolą ir mokėti palūkanas sutartyje nustatytu laiku; 3) įpareigoti savivaldybės administracijos direktorių pasirašyti garantijos sutartį su UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ ir su bendrovės pasirinktu banku dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ sutartinių įsipareigojimų vykdymo užtikrinimo.

12. Teismas taip pat nustatė, kad Valstybės kontrolė 2015 m. sausio 12 d. raštu Nr. S‑(35‑3362)-58 kreipėsi į Vyriausybės atstovą nurodydama, jog Telšių rajono savivaldybėje įvertinę skolinių įsipareigojimų ir suteiktų garantijų bei paskolų statistinės 2013 m. gruodžio 31 d. ataskaitos duomenis ir prisiimtų skolinių įsipareigojimų valdymą bei teisėtumą nustatė, kad savivaldybės taryba pažeidė Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punktą ir Biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punktą, nes ginčijamu savivaldybės sprendimu suteikė 800 000 Lt garantiją UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ ilgalaikei paskolai (2,5 mln. Lt, galutinis paskolos grąžinimo terminas – 2018 m. rugpjūčio 22 d.), kurios tikslas – bendrovės paskolų refinansavimas ir apyvartinių lėšų papildymas. Pagal minėtus teisės aktus savivaldybė gali teikti garantijas tik paskoloms, naudojamoms finansuoti investicijų projektus.

13. Teismas nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punkte (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2013 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d.) numatyta, jog išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija yra sprendimų dėl paskolų ėmimo ir garantijų teikimo už ilgalaikes paskolas priėmimas; šios paskolos naudojamos tik investicijų projektams finansuoti pagal Vyriausybės nustatytą tvarką, laikantis įstatymų nustatytų skolinimosi limitų ir gavus savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) išvadą. Biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatyta, kad savivaldybės, laikydamosi Seimo patvirtintų skolinimosi limitų, Vyriausybės nustatyta tvarka gali imti iš vidaus kreditorių arba užsienio kreditorių ilgalaikes (kurių trukmė ilgesnė kaip vieneri metai ir grąžinimo terminas ne tais pačiais biudžetiniais metais) paskolas arba teikti garantijas dėl paskolų, naudojamų tik investicijų projektams finansuoti. Teismas pažymėjo, kad lietuvių kalbos žodyne žodis „tik“ aiškinamas kaip „vien, tiktai“, taip pat nurodoma, jog yra vartojamas išskyrimui, apribojimui, tikslinimui reikšti. Taigi įstatymų leidėjas aiškiai ir konkrečiai minėtose teisės aktų normose įtvirtino, kad, nors ir savivaldybės taryboms suteikta kompetencija garantijų teikimo srityje, tačiau ji yra ribojama Vyriausybės nustatytos tvarkos ir įstatymo leidėjo nustatytų skolinimosi limitų.

14. Teismas pažymėjo, kad iš Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punkto matyti, jog savivaldybės taryba, naudodamasi šia išimtine kompetencija, turi atsižvelgti į du aspektus: 1) garantijų teikimas už ilgalaikes paskolas turi būti skirias tik investicijų projektams finansuoti; 2) turi būti gauta savivaldybės kontrolieriaus išvada.

15. Telšių rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnyba 2013 m. vasario 18 d. išvadoje Nr. KT8-17 „Dėl Telšių rajono savivaldybės garantijų suteikimo UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ nurodė, kad Telšių rajono savivaldybė Lietuvos Respublikos 2013 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu nustatytų garantijų limitų nėra viršijusi; savivaldybės taryba gali suteikti Bendrovei garantiją 800 000 Lt, kad būtų užtikrintas savalaikis paimtų kreditų grąžinimas; minėtoje išvadoje buvo vadovaujamasi Lietuvos Respublikos 2013 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punkto nuostatomis „savivaldybės garantijų limitas negali viršyti 10 procentų patvirtintų 2013 metų savivaldybės biudžeto pajamų (neįskaitant iš valstybės biudžeto savivaldybei skiriamų specialiųjų tikslinių dotacijų ir 2012 metais nepanaudotų savivaldybės biudžeto lėšų).“ Taigi ginčo dėl to, jog buvo gauta kontrolieriaus išvada nekyla.

16. Nagrinėjamu atveju yra svarbu įvertinti, ar buvo laikomasi antrojo kriterijaus reikalavimų, t. y. ar garantijų teikimas už ilgalaikes paskolas buvo skirtas tik investicijų projektams finansuoti. Lietuvos Respublikos investicijų įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje numatyta, kad investicijų projektas yra dokumentas, finansiškai (ekonomiškai), techniškai ir socialiai pagrindžiantis investavimo tikslus, įvertinantis investicijų grąžą (komercinis projektas) bei kitus efektyvumo rodiklius, nurodantis projekto įgyvendinimui reikalingas lėšas bei finansavimo šaltinius ir terminus. Ginčijamame sprendime nurodyta, jog garantija suteikiama turimiems kreditams grąžinti, t. y. aiškiai išreiškiama Telšių rajono savivaldybės tarybos valia suteikti garantiją ne investicijų projektams finansuoti, o Bendrovės turimiems kreditams grąžinti. Iš garantijos sutarties matyti, kad garantijos 800 000 Lt suma skirta pagal kreditavimo sutartį banko suteikiamo skolininkui 2 500 000 Lt kredito su priskaičiuotoms pagal kreditavimo sutartį palūkanomis, netesybomis ir kitais kreditavimo sutartyje numatytais mokėjimais, įvykdymo užtikrinimui.

17. Teismas pažymėjo, kad, nors savivaldybių funkcijos yra vykdomos pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją, nė viena iš jų nereiškia savivaldybių absoliutaus savarankiškumo atitinkamoje srityje. Pati savivaldos teisės prigimtis suponuoja tai, kad savivaldybės savo funkcijas turi vykdyti atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau visais atvejais jos privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų. Įstatymų leidėjo išreikšta valia, jog savivaldybių tarybos priima sprendimus, susijusius su garantijų suteikimu, nagrinėjamu atveju negali būti aiškinama plečiamai, nesilaikant Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punkto reikalavimų, Biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punkto reikalavimų. Atsižvelgdamas į tai, kad minėtos teisės aktų nuostatos nenumato savivaldybių tarybų teisės suteikti garantijos dėl ilgalaikės paskolos paėmimo turimiems kreditams grąžinti ir apyvartinėms lėšoms finansuoti, teismas konstatavo, kad priimant ginčijamą sprendimą, nebuvo laikomasi Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkto reikalavimų. Be to, minėtose pažeistose teisės aktų normose nėra numatyta, kad garantijos suteikimas galėtų būti taikomas kaip instrumentas dėl galimo Telšių rajono savivaldybės sutartinių įsipareigojimų (Telšių regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo ir eksploatavimo sutarties) nesilaikymo ar laiku savivaldybės nepriimto sprendimo dėl vietinės rinkliavos, kuri turėtų dengti Telšių regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo kaštus, didinimo atsiradusių finansinių padarinių šalinimui.

18. Teisėjų kolegija padarė išvadą, kad atsakovas, suteikdamas 800 000 Lt garantiją dėl Bendrovės 2 500 000 Lt ilgalaikės paskolos (5 metams) paėmimo turimiems kreditams grąžinti, pažeidė teisės aktų (Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punkto, Biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punkto) reikalavimus, todėl Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimas Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“ yra neteisėtas ir naikintinas.

III. 19. Telšių rajono savivaldybės administracija apeliaciniu skundu (b. l. 167–175) prašo panaikinti Šiaulių apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 22 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – administracinę bylą nutraukti.

20. Nurodo, kad pirmosios instancijos teismas panaikino ginčijamą savivaldybės sprendimą, atsižvelgdamas tik į minėtame sprendime esančią formuluotę „turimiems kreditams grąžinti“, nesiaiškindamas, kas konkrečiai bus finansuojama suteikto kredito pagalba. Nagrinėjamu atveju buvo refinansuota dalis investicinio projekto „Telšių regiono kompostavimo aikštelių įrengimas, Dargių sąvartyno įrengimas“ 604 247,60 Lt (175 002,20 Eur) paskolos bei 193 359,23 Lt (56 000,70 Eur) skirta apyvartinėms lėšoms, todėl neteisinga panaikinti visą savivaldybės sprendimą, jei 75,53 proc. kredito lėšų buvo skirta investicinio projekto refinansavimui.

21. Pažymi, kad pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl jo prašymo nutraukti bylą, pagrįsto Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) nustatyta teisės taikymo taisykle, jog administracinis aktas, kuris sukelia konkrečias civilinės teisės reglamentuojamas teises ir pareigas tretiesiems asmenims, negali būti panaikinamas ar pakeičiamas administracine tvarka (LVAT 2005 m. liepos 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A11-787/2005; Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2006 m. rugpjūčio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. 1‑922-162/2006; LVAT 2006 m. spalio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS15‑511/2006; LVAT 2007 m. sausio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS3-4/2006; LVAT 2008 m. balandžio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-648/2008; Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. liepos 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. 1‑2710‑629/2011). Nagrinėjamu atveju ginčijamo sprendimo pagrindu buvo sudarytos sutartys dėl kreditavimo ir garantijos suteikimo, kurios sukėlė civilines teises ir pareigas taip pat ir AB „Šiaulių bankas“ bei UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“, todėl ginčijamo sprendimo panaikinimas yra tiesiogiai susijęs su šių asmenų teisių ir pareigų koregavimu, todėl tokio administracinio akto panaikinimas administracine tvarka nėra galimas.

22. Akcentuoja, kad panaikinus ginčijamą sprendimą turi būti sprendžiamas sutarčių dėl kreditavimo ir garantijos suteikimo panaikinimo klausimas. Iš sutarties dėl kreditavimo 10 punkto matyti, kad ši sutartis buvo sudaryta pagal Rietavo savivaldybės administracijos, Plungės rajono savivaldybės administracijos, Telšių rajono savivaldybės administracijos ir Mažeikių rajono savivaldybės administracijos garantijas, todėl panaikinus ginčijamą sprendimą, turi būti koreguojamos procese nedalyvavusio AB „Šiaulių bankas“ bei minėtų savivaldybių administracijų teisės ir pareigos. Be to, visi prieš tai paminėti asmenys nebuvo įtraukti į bylą.

23. Telšių rajono savivaldybė atsiliepimu į savivaldybės administracijos apeliacinį skundą (b. l. 181–183) prašo jį tenkinti.

24. Nurodo, kad pritaria apeliaciniame skunde suformuluotiems reikalavimams bei pateiktiems argumentams.

25. Vyriausybės atstovas atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 181–187) prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

26. Vyriausybės atstovas akcentuoja, kad pati savivaldybės administracija pripažįsta, jog garantija 193 359,23 Lt (56 000,70 Eur) sumai buvo skirta ne investiciniams projektams refinansuoti, o apyvartinėms lėšoms, įsipareigojimų už komunalinių atliekų sutvarkymą padengimui. Be to, per visą administracinės bylos nagrinėjimo laikotarpį savivaldybės administracija nesiėmė jokių veiksmų dėl dalies garantijos, kuri nėra skirta investiciniam projektui refinansuoti, panaikinimo.

27. Teigia, kad atsižvelgiant į tai, jog bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu savivaldybės administracija rėmėsi teismų praktika, suformuota nagrinėjant klausimus dėl žemės detaliųjų planų sprendinių, o šioje byloje keliamas klausimas dėl garantijos suteikimo ilgalaikei paskolai, skirtai ne investicijų projektams finansuoti, pirmosios instancijos teismas pagrįstai nesivadovavo apelianto nurodyta teismų praktika.

28. Nurodo, kad Vyriausybės atstovas, įgyvendindamas jam Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu suteiktus įgaliojimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Specialioji teisėjų kolegija 2015 m. birželio 10 d. nutartimi spręsdama bylos teismingumo klausimą nurodė, kad „Nors garantijos sutartis yra civilinis sandoris, tačiau šioje byloje ginčijamas savivaldybės tarybos sprendimas, kuriuo nuspręsta suteikti garantiją trečiajam suinteresuotam asmeniui, yra priimtas specialių teisės aktų reglamentuotos viešojo administravimo procedūros metu, kurios metu viešojo administravimo subjektas nustatė, ar egzistuoja teisės aktuose numatyti kriterijai ir sąlygos garantijos suteikimui, taip pat turėjo gauti atitinkamą savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) išvadą ir atlikti kitus būtinus veiksmus“. Pareiškėjas nesprendžia savivaldybės tarybos sprendimo pagrindu sudarytų sutarčių klausimo, nes įstatymu jis yra įpareigotas užtikrinti savivaldybės administravimo subjekto (savivaldybės tarybos) priimtų teisės aktų atitikimą įstatymams. Be to, Specialiosios teisėjų kolegijos 2015 m. birželio 10 d. nutartyje konstatuota, kad „Pareiškėjas Vyriausybės atstovas, ginčydamas savivaldybės tarybos sprendimą, <...> keliamą ginčą sieja su viešojo administravimo procedūrų vykdymu.“ Įvertinusi visas bylos aplinkybes Specialioji teisėjų kolegija sprendė, „kad aptariamas ginčas kyla iš administracinių teisinių santykių ir turi būti nagrinėjamas administraciniame teisme (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 1 dalis, 15 straipsnio 1 dalies 2 punktas)“.

29. Pažymi, kad pareiškėjas, pateikdamas Šiaulių apygardos administraciniam teismui prašymą panaikinti ginčijamą savivaldybės sprendimą, nekėlė klausimo dėl civilinių teisinių santykių. Keliamas ginčas buvo siejamas tik su viešojo administravimo procedūrų vykdymu. Savivaldybės administracija bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu taip pat neprašė į bylą įtraukti kitų asmenų, kurių teisėms ir pareigoms sprendimo panaikinimas turėtų tam tikrų pasekmių, todėl apeliacinio skundo dalis dėl neįtrauktų dalyvauti į bylą asmenų teisių ir pareigų turėtų būti palikta nenagrinėta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 30. Ši byla apeliacine tvarka nagrinėjama vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija; toliau – ir ABTĮ) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. birželio 30 d., nes byla apeliacine tvarka pradėta nagrinėti iki įsigaliojo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 7 str. 1 d., 8 str. 2 d.).

31. Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu (toliau – ir SAPĮ) Vyriausybės atstovui suteikti įgaliojimai prižiūrėti, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus (2, 4 str.). Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarką reglamentuoja šio įstatymo 5 straipsnis. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktas, 5 straipsnio 1 punktai numato, kad Vyriausybės atstovas, nustatęs, jog savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų, Vyriausybės nutarimų, motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto panaikinimo ar pakeitimo klausimą.

Vyriausybės atstovo teikimą kolegialus savivaldybės administravimo subjektas turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį), o kiti savivaldybės administravimo subjektai – per savaitę nuo teikimo gavimo dienos. Apie priimtą sprendimą Vyriausybės atstovui turi būti pranešta per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos (SAPĮ 5 str. 1 d. 1 p.). To paties įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punkte nurodyta, kad Vyriausybės atstovas per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti) šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui.

Minėtas teisinis reglamentavimas leidžia daryti išvadą, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktas suteikia Vyriausybės atstovui teisę kreiptis į teismą esant teisinei situacijai, kai savivaldybės administravimo subjektas atsisako patenkinti Vyriausybės atstovo motyvuotą teikimą dėl jame nurodyto savivaldybės administravimo subjekto priimto teisės akto, kuris, Vyriausybės atstovo nuomone, neatitinka įstatymų ar Vyriausybės nutarimų nuostatų (yra neteisėtas), pakeitimo ar panaikinimo administracine tvarka.

Nagrinėjamu atveju Vyriausybės atstovas skundą teismui pateikė vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu. Atsižvelgiant į Vyriausybės atstovo teikime nurodyto savivaldybės tarybos priimto sprendimo, kurio nuspęsta suteikti 800 000 Lt garantiją dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ 2 500 000 Lt ilgalaikės paskolos (5 metams) paėmimo turimiems kreditams grąžinti ir, inter alia, įpareigoti savivaldybės administracijos direktorių pasirašyti garantijos sutartį su UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ ir su bendrovės pasirinktu banku dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ sutartinių įsipareigojimų vykdymo užtikrinimo, teisinį statusą, byloje yra svarbu nustatyti, ar savivaldybės taryba turėjo teisinį pagrindą įvykdyti Vyriausybės atstovo teikime išdėstytą siūlymą, ar turėjo teisę panaikinti administracine tvarka savo sprendimą, taip pat tai, ar Vyriausybės atstovas turėjo teisę siūlyti savivaldybės administravimo subjektui panaikinti administracine tvarka sprendimą dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ sutartinių prievolių, kylančių iš paskolos teisinių santykių, įvykdymo užtikrinimo garantijos sutarties pagrindu.

32. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 28 punkte (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2013 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d.) numatyta, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija yra sprendimų dėl paskolų ėmimo ir garantijų teikimo už ilgalaikes paskolas priėmimas; šios paskolos naudojamos tik investicijų projektams finansuoti pagal Vyriausybės nustatytą tvarką, laikantis įstatymų nustatytų skolinimosi limitų ir gavus savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) išvadą. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatyta, kad savivaldybės, laikydamosi Seimo patvirtintų skolinimosi limitų, Vyriausybės nustatyta tvarka gali imti iš vidaus kreditorių arba užsienio kreditorių ilgalaikes (kurių trukmė ilgesnė kaip vieneri metai ir grąžinimo terminas ne tais pačiais biudžetiniais metais) paskolas arba teikti garantijas dėl paskolų, naudojamų tik investicijų projektams finansuoti.

33. Atsakovas, vadovaudamasis Nutarties 32 punkte nurodytu teisiniu reguliavimu, priimdamas sprendimą suteikti 800 000 Lt garantiją dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ 2 500 000 Lt ilgalaikės paskolos (5 metams) paėmimo turimų kreditų grąžinimui ir, inter alia, įpareigodamas savivaldybės administracijos direktorių pasirašyti garantijos sutartį su UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ ir su bendrovės pasirinktu banku dėl UAB „Telšių regiono atliekų tvarkymo centras“ sutartinių įsipareigojimų vykdymo užtikrinimo, pagal kompetenciją inicijavo vienašalio sandorio, kuriuo įsipareigojama garantijoje nurodyta suma visiškai atsakyti kitam asmeniui – kreditoriui, jei asmuo – skolininkas, prievolės neįvykdys ar ją įvykdys netinkamai, sudarymą, kas ir buvo vėliau padaryta – sukurti civilinio teisinio pobūdžio prievoliniai teisiniai santykiai (Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.90 str.).

34. Nutarties 33 punkte nurodytos aplinkybės suponuoja, kad atsakovo sprendimo (individualaus administracinio teisės akto) priėmimas yra įstatymu nustatyta privaloma sąlyga sutartiniam teisiniam savivaldybės subjektiškumui atsirasti tokio pobūdžio sutartiniuose teisiniuose santykiuose. Tik šio individualaus administracinio teisės akto pagrindu savivaldybė gali sudaryti garantijos sutartį (CK 1.136 str. 2 d. 1 ir 3 p).

35. Esant tokiai teisinei situacijai, kai civilinio teisinio pobūdžio sandorio pagrindu kreditorius jau yra įgijęs reikalavimo teises į garantą, kurio atsakomybė yra subsidiari (CK 6.90 str. 1 d.), jeigu skolininkas prievolės neįvykdys ar ją įvykdys netinkamai, atsakovas neturi teisės administracinės procedūros būdu panaikinti savo paties priimtą sprendimą.

36. Taigi konstatuotina, kad atsakovas neturėjo teisinio pagrindo įvykdyti Vyriausybės atstovo teikime išdėstytą siūlymą, o Vyriausybės atstovas neturėjo teisės siūlyti savivaldybės administravimo subjektui panaikinti sprendimą administracine tvarka, iš ko seka, jog nėra pagrindo išvadai, kad tarp pareiškėjo ir atsakovo yra kilęs administracinis ginčas (ABTĮ 2 str. 17 d.).

37. Atsižvelgiant į tai, kas buvo išdėstyta prieš tai, konstatuotina, kad pareiškėjas neturėjo teisinio pagrindo kreiptis į administracinį teismą Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punkto pagrindu, todėl administracinė byla nutraukiama, kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai – ABTĮ 101 straipsnio 1 dalies 1 punktas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. liepos 12 d. nutartį Nr. A11-787/2005, 2007 m. sausio 4 d. nutartį Nr. AS3-4/2006). Tuo pačiu pažymėtina, kad, nustačius pagrindą bylos nutraukimui, Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimo Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“ teisėtumas nevertinamas.

38. Atkreiptinas dėmesys, kad vadovaujantis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 3 dalimi, Vyriausybės atstovas, nustatęs, jog remiantis savivaldybės administravimo subjekto teisės aktu, neatitinkančiu Konstitucijos ir įstatymų, yra sudarytas sandoris savivaldybės vardu ir tas sandoris pažeidžia viešąjį interesą, taip pat, kai yra kitų įstatymu numatytų sandorių negaliojimo pagrindų, bendrosios kompetencijos teismui pareiškia ieškinį dėl viešojo intereso gynimo pagal Civilinio proceso kodekso 49 straipsnio 1 dalį. Nutarties 33–36 punktuose nurodytų argumentų pagrindu teisėjų kolegija pažymi, kad būtent šiuo viešojo intereso gynimo teisiniu instrumentu pareiškėjas ir turi vadovautis.

39. Teisėjų kolegija pažymi, kad toks procesinis sprendimas teisinių santykių kvalifikavimo rūšinio bylų teismingumo požiūriu negali būti vertinamas kaip neatitinkantis pozicijos, išdėstytos Specialiosios teisėjų kolegijos bylos rūšinio teismingumo bendrosios kompetencijos ar administraciniam teismui klausimams spręsti 2015 m. birželio 10 d. nutartyje, nes šioje byloje teisinių santykių kvalifikavimui rūšinio bylų teismingumo aspektu lemiamą įtaką turi aplinkybės, nustatytos bylos nagrinėjimo iš esmės metu, kai rašytinių įrodymų ir proceso dalyvių paaiškinimų vertinimo pagrindu tapo visiškai akivaizdu, kad Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimas Nr. T1-76 „Dėl garantijos suteikimo“ yra vienas iš privalomų procedūrinių veiksmų, suponuojančių savivaldybės subjektiškumą tokio pobūdžio sutartiniuose teisiniuose santykiuose (Nutarties 34 p.), po kurio sekė garantijos sutarties sudarymas, taigi pareiškėjas šio sprendimo ginčijimui taikė ne tą Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnyje nustatytą procedūrą, kurią privalėjo taikyti, kai paaiškėjo, kad sudarytas sandoris savivaldybės vardu ir tas sandoris, pareiškėjo manymu, pažeidžia viešąjį interesą (Nutarties 38 p.).

40. Pažymėtina, kad Nutarties 37 punkte nurodytas procesinis sprendimas priimamas įvertinus tai, jog pareiškėjas, taikydamas netinkamą procedūrą viešajam interesui ginti, nepareiškė visų reikalavimų, kuriuos patenkinus būtų atkurta teisinė padėtis, buvusi iki teisės pažeidimo, todėl nėra teisinio pagrindo bylą perduoti bendrosios kompetencijos teismui. Teisėjų kolegija įvertina ir tai, kad sandorių ginčijimui yra nustatytas 10 metų ieškinio senaties terminas (CK 1.125 str. 1 d.), taigi pareiškėjo teisių įgyvendinimo šioje byloje priimamas procesinis sprendimas neapsunkins.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija, galiojusi iki 2016 m. birželio 30 d.) 140 straipsnio 1 dalies 5 punktu, 101 straipsnio 1 punktu, 145 straipsniu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 22 d. sprendimą panaikinti.

Administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Telšių apskrityje prašymą dėl Telšių rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 21 d. sprendimo Nr. T1‑76 „Dėl garantijos suteikimo“ panaikinimo nutraukti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Stasys Gagys Romanas Klišauskas Gintaras Kryževičius