2019-08-21 Nr. AB-16078-3-61-3-03707-2017-0 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-1681-1062/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03707-2017-0

Procesinio sprendimo kategorija 7.6.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. rugpjūčio 21 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Veslavos Ruskan, Ramutės Ruškytės (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos N. S. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 1 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos N. S. skundą atsakovui Lietuvos valstybei, atstovaujamai Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos ir Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, dėl žalos atlyginimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėja N. S. (toliau – ir pareiškėja) 2017 m. lapkričio 6 d. kreipėsi su skundu į teismą, prašydama priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir Ministerija), 9 690,30 Eur (neatskaičius mokesčių) turtinę žalą bei 5 proc. metinių palūkanų nuo priteistos sumos nuo bylos iškėlimo teisme iki teismo sprendimo visiško įvykdymo (b. l. 1–10).

2. Pareiškėja nurodė, kad nuo 2015 m. balandžio 8 d. iki 2015 m. rugpjūčio 25 d. turėjo nėštumo ir gimdymo atostogas. Jai buvo skirta 6 370,96 Eur dydžio motinystės pašalpa (vietoje 16 061,26 Eur), nes buvo pritaikytas maksimalus dienos kompensuojamasis uždarbis (65,68 Eur). Pareiškėjos nuomone, maksimalus dienos kompensuojamasis uždarbis buvo taikytas nepagrįstai, tuo buvo pažeista Lietuvos Respublikos Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta garantija dirbančioms motinoms.

3. Pareiškėjos nuomone, nagrinėjamu atveju egzistuoja visos atsakovo civilinės atsakomybės sąlygos. Neteisėti veiksmai šiuo atveju pasireiškia kaip valdžios institucijos neveikimas. Pareiškėja pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime nėštumo ir gimdymo atostogų apmokėjimas buvo nedviprasmiškai susietas su iki atostogų gauto atlyginimo vidurkiu, įstatymų leidėjui paliekant laisvę nustatyti ne motinystės atostogų apmokėjimo dydį, o iki atostogų gauto atlyginimo vidurkio apskaičiavimo tvarką. Ši Konstitucinio Teismo doktrina buvo nuosekliai plėtojama 2016 m. kovo 15 d. nutarime, kuriame Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Lietuvos Respublikos ligos ir motinystės socialinio draudimo įstatymo (toliau – LMSDĮ) 6 straipsnio 5 dalis (2011 m. gruodžio 15 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad maksimalus kompensuojamasis uždarbis motinystės pašalpai apskaičiuoti negali viršyti teisės į ją atsiradimo mėnesį galiojusių Vyriausybės patvirtintų einamųjų metų draudžiamųjų pajamų 3,2 dydžio sumos, įstatymuose neįtvirtinus per nustatytą laikotarpį iki nėštumo ir gimdymo atostogų gauto atlyginimo vidurkį atitinkančių išmokų visoms dirbančioms moterims, prieštarauja Konstitucijos 39 straipsnio 2 daliai.

4. Pareiškėja pažymėjo, kad Konstitucinio Teismo doktrina susaisto teisėkūros procese dalyvaujančius subjektus. Konstitucijos 68 straipsnis numato, kad įstatymų leidybos iniciatyvos teisė priklauso Seimo nariams, Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei. Vyriausybės 1998 m. liepos 17 d. nutarimas Nr. 892 įtvirtina, kad Ministerija rengia ir teikia Vyriausybei teisės aktų projektus taip pat ir dėl motinystės teisinio reguliavimo. Ministerija, nepaisydama ją saistančios Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime išdėstytos doktrinos, neteisėtu neveikimu sąlygojo tai, kad nebuvo nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuris užtikrintų pareiškėjos teisę, garantuojamą Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalyje.

5. Neteisėtu neveikimu pareiškėjai buvo padaryta 9 690,30 Eur turtinė žala, kuri susidarė dėl diskrecines galias turinčios institucijos (ginčo atveju – įstatymų leidėjo) neveikimo, t. y. teisės aktų, užtikrinančių pareiškėjos teisę nepriėmimo. Įstatymų leidėjas, pažeisdamas Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalies reikalavimus, nevykdė ir Konstitucijos 38 straipsnyje jam pavestos pareigos.

6. 2018 m. vasario 21 d. pareiškėja pateikė papildomus rašytinius paaiškinimus (b. l. 57–62), kuriuose pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas 2012 m. vasario 27 d. nutarime nurodė, jos įstatymų leidėjas privalo nustatyti tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį atostogų metu būtų užtikrintas išmokų, kurių dydis atitiktų per protingą laikotarpį iki atostogų gauto atlyginimo vidurkį, mokėjimas. Atsakovas, nepaisydamas šios doktrinos, neteisėtai neveikė, todėl nebuvo nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuris užtikrintų pareiškėjos teisę, garantuojamą Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalyje. Pareiškėja pastebėjo, kad šioje byloje aktualūs ir Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarime pateikti išaiškinimai, kad asmuo turi teisę reikalauti žalos atlyginimo ir tada, kai atitinkamas žalos atlyginimo atvejis nėra nurodytas jokiame įstatyme, o teismai turi įgaliojimus žalos atlyginimą priteisti tiesiogiai taikydami Konstituciją, bendruosius teisės principus.

7. Atsakovas Lietuvos valstybė, atstovaujama Valstybinio socialinio draudimo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir VSDFV), atsiliepime prašė pareiškėjos skundą atmesti (b. l. 19–22).

8. VSDFV nurodė, kad iš pareiškėjos išdėstytų aplinkybių matyti, jog tiesiogines teisines pasekmes, kurias pareiškėja vadina žala, pareiškėjai sukėlė VSDFV Kauno skyriaus 2015 m. balandžio 10 d. sprendimas (toliau – Sprendimas), kurio pareiškėja nustatyta tvarka neskundė, todėl teismas neturi teisinio pagrindo šio Sprendimo revizuoti, o tokiu atveju nėra jokio pagrindo teigti apie atsakovo veiksmų neteisėtumą. Sprendimas įvykdytas 2015 metais, todėl 2016 m. kovo 15 d. priimtas Konstitucinio Teismo nutarimas, įsigaliojęs 2017 m. sausio 2 d., pareiškėjos atžvilgiu retrospektyviai negali būti taikomas. Be to, pareiškėja, teigdama, kad žalą ji patyrė dėl įstatymų leidėjo neteisėtų veiksmų, neįrodė, kad žalą ji patyrė dėl Ministerijos, o ne dėl Vyriausybės, Seimo ar Respublikos Prezidento veiksmų, ir kokie konkretūs veiksmai, atlikti įstatymų leidėjo po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo priėmimo, pažeidė pareiškėjos teises 2015 metais. VSDFV pastebėjo, kad ji nėra priėmusi jokio sprendimo byloje nagrinėjamu klausimu.

9. Atsakovas Lietuvos valstybė, atstovaujama Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, atsiliepime prašė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą (b. l. 27–35). Ministerija prašė atsakovu į procesą įtraukti Lietuvos Respublikos Seimo kanceliariją, taip pat prašė sustabdyti bylą, kol Konstitucinis Teismas išnagrinės Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą Nr. 1V-4/2017.

10. Ministerijos nuomone, pareiškėja nepagrįstai vadovaujasi Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimu, nes jame nebuvo nagrinėjama, ar LMSDĮ nustatytas maksimalus kompensuojamasis uždarbis motinystės pašalpai apskaičiuoti neprieštarauja Konstitucijai. Be to, priešingai nei teigia pareiškėja, Konstitucinis Teismas šiame nutarime nurodė, kad įstatymų leidėjas, paisydamas visuomenės ir valstybės išgalių, turi nustatyti ne gauto atlyginimo vidurkio apskaičiavimo tvarką, o paramos šeimoms, auginančioms ir auklėjančioms vaikus namuose, dydį.

11. Ministerija pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsnio 4 dalį, neturi būti vykdomi sprendimai, pagrįsti teisės aktais, kurie pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai ar įstatymams, jeigu tokie sprendimai nebuvo įvykdyti iki atitinkamo Konstitucinio Teismo nutarimo įsigaliojimo. Nagrinėjamu atveju Sprendimas buvo įvykdytas iki Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo įsigaliojimo, todėl motinystės pašalpa pareiškėjai negali būti perskaičiuota.

12. Ministerija pastebėjo, kad Lietuvos Respublikos Seimas 2016 m. gruodžio 20 d. priėmė LMSDĮ Nr. IX-110 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2501 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymą (toliau – LMSDĮ pakeitimo įstatymas), kurio 8 straipsnyje nustatė, kad asmenims nuo 2016 m. kovo 15 d. iki šio įstatymo įsigaliojimo įgijusiems teisę gauti motinystės pašalpą, iki 2017 m. kovo 31 d. pašalpos perskaičiuojamos ir iki 2017 m. birželio 30 d. išmokamas susidaręs pašalpos skirtumas. Taigi, Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimui galiojant į ateitį, priešingai nei teigia pareiškėja, valstybės institucijos veikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo veikti.

13. Ministerijos nuomone, nesant pagrindinio viešosios atsakomybės elemento – neteisėtų veiksmų, nėra tikslinga vertinti likusias atsakomybės sąlygas. Be to, Ministerija pažymi, kad vienintelis įstatymų leidėjas yra Seimas. Ministerija rengia ir teikia Vyriausybei teisės aktų projektus, tačiau asmenims teises ir pareigas sukuria Seimo leidžiami teisės aktai, o ne Ministerijos rengiami teisės aktų projektai. Pareiškėja žalą kildina iš netinkamo teisinio reguliavimo, todėl Seimo kanceliarija, Ministerijos nuomone, turėtų būti įtraukta į bylą atsakovu.

II. 14. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. kovo 1 d. sprendimu pareiškėjos skundą atmetė (b. l. 67–71).

15. Teismas nustatė, kad pareiškėja turinę žalą kildina iš VSDFV Kauno skyriaus Sprendimo ir VSDFV Kauno skyriaus 2015 m. liepos 16 d. sprendimo. Teismas nurodė, kad šių sprendimų pareiškėja privalomai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai (šiuo atveju – VSDFV) neskundė, todėl šie sprendimai nėra nuginčyti ir yra galiojantys. Teismas darė išvadą, kad VSDFV Kauno skyriaus veiksmai, apskaičiuojant ir skiriant pareiškėjai motinystės pašalpą, iš kurių pareiškėja kildina reikalavimą atlyginti žalą, yra teisėti. Atsižvelgdamas į tai, teismas konstatavo, kad nenustačius neteisėtų veiksmų, Lietuvos valstybei nekyla turtinė prievolė atlyginti žalą.

16. Teismas konstatavo, kad pareiškėja nepagrįstai vadovavosi Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimu, nes jame nebuvo nagrinėjama, ar LMSDĮ nustatytas maksimalus kompensuojamasis uždarbis motinystės pašalpai apskaičiuoti neprieštarauja Konstitucijai, o Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimas pareiškėjos atžvilgiu retrospektyviai negali būti taikomas.

III. 17. Pareiškėja N. S. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 1 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą patenkinti (b. l. 74–83).

18. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

18.1. Pareiškėja byloje įrodinėjo, kad Ministerija neveikė taip, kaip pagal įstatymus privalėjo elgtis, todėl pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad pareiškėja turtinę žalą kildino iš VSDFV Kauno skyriaus sprendimų. Pareiškėja šiais sprendimais rėmėsi tik apskaičiuodama žalos dydį, tačiau pačią žalą kildino iš aplinkybės, kad Ministerija po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime pateikto išaiškinimo nesiėmė veiksmų nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris įtvirtintų Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalyje numatytą motinystės apsaugos apimtį. Pirmosios instancijos teismas pasisakė dėl VSDFV Kauno skyriaus veiksmų, kurių teisėtumo pareiškėja neginčijo ir absoliučiai nieko nepasisakė dėl Ministerijos veiksmų, nors būtent dėl Ministerijos neveikimo pareiškėjai buvo apribota teisė į viso dydžio motinystės pašalpą, apskaičiuotą nuo viso jos kompensuojamojo uždarbio.

18.2. Po to, kai Konstitucinis Teismas 2012 m. vasario 27 d. nutarimu pripažino LMSDĮ tam tikrų nuostatų prieštaravimą Konstitucijai, būtent Ministerija buvo ta valstybės institucija, kuri inicijavo LMSDĮ pakeitimus, t. y. parengė LMSDĮ tam tikrų straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projektą, kurį pateikė Vyriausybei. Minėto įstatymo projekto aiškinamajame rašte Ministerija nurodė, kad projektas parengtas įgyvendinant Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. bei 2012 m. spalio 31 d. nutarimus, siekiant spręsti šiuo metu galiojančio LMSDĮ taikymo praktikoje pastebėtas problemas ir atsižvelgiant į susiklosčiusią administracinių teismų praktiką taikant LMSDĮ nuostatas. Būtent Ministerijos iniciatyva buvo pašalinti Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime nustatyti LMSDĮ prieštaravimai Konstitucijai, tačiau Ministerija laiku nereagavo į Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo motyvuojamojoje dalyje suformuotą doktriną dėl motinystės pašalpos apskaičiavimo ir taip nepasinaudojo galimybe prevenciškai išvengti vėlesnio (2016 m. kovo 15 d.) Konstitucinio Teismo konstatavimo, kad LMSDĮ nuostatos prieštarauja Konstitucijai.

18.3. Konstitucinio Teismo 2013 m. liepos 3 d. sprendime nurodyta, kad visus teisėkūros subjektus saisto Konstitucinio Teismo jurisprudencija. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą nurodė, kad visi teisę kuriantys ir taikantys subjektai, taikydami Konstituciją, privalo paisyti oficialiosios konstitucinės doktrinos. Ministerija savo neveikimu pažeidė Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintus teisėkūros principus, taip pat pažeidė Konstitucijoje įtvirtinto atsakingo valdymo (gero administravimo) principą, kuris tiesiogiai susijęs su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalies nuostata, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms.

18.4. Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad pareiškėja nepagrįstai vadovavosi Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimu, iš esmės paneigė oficialiosios konstitucinės doktrinos svarbą teisėkūros procese. Būtent šiame nutarime buvo suformuota oficiali konstitucinė doktrina motinystės apsaugos klausimu, kiek tai susiję su motinystės pašalpos dydžiu. Ministerija, turinti pareigą rengti ir teikti Vyriausybei teisės aktų projektus dėl motinystės pašalpos teisinio reguliavimo, nepaisė jos saistančios oficialiai paskelbtame ir įsigaliojusiame 2012 m. vasario 27 d. nutarime išdėstytos Konstitucijos nuostatų sampratos, nesiėmė jokių veiksmų, kad būtų nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuris užtikrintų pareiškėjos teisę, garantuojamą Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalyje, todėl pareiškėja patyrė turtinę žalą (negautų pajamų forma). Šią žalą bei valstybės institucijų neveikimą sieja tiesioginis priežastinis ryšys, todėl pareiškėjos skundas turėjo būti patenkintas.

19. Atsakovas Lietuvos valstybė, atstovaujama VSDFV, atsiliepime prašo pareiškėjos apeliacinį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą (b. l. 93–94).

20. VSDFV nurodo, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, jog pareiškėja neįrodė, kad žalą patyrė dėl VSDFV veiksmų, todėl nėra pagrindo jos skundo tenkinti. Pareiškėja skunde teigė, kad žalą ji patyrė dėl įstatymų leidėjo neteisėtų veiksmų, tačiau įstatymų leidėjas yra Seimas, todėl pareiškėja nepagrįstai teigia, kad žalą ji patyrė dėl Ministerijos neveikimo. Seimas nėra viešojo administravimo subjektas, o įstatymų leidyba nėra laikytina viešuoju administravimu. Seimo veiklos administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti. VSDFV pažymi, kad reiškiant reikalavimą dėl žalos atlyginimo, turi būti nurodyta, kokiais konkrečiais ir kada atliktais neteisėtais veiksmais (neveikimu) buvo pažeistos asmens teisės, kokio teisės akto reikalavimų nevykdė viešojo administravimo subjektas, ar neveikė taip, kaip turėjo veikti pagal atitinkamas teisės akto normas. Pareiškėja nenurodė nė vieno konkretaus (apibrėžto atitinkama data, vieta ir kitais požymiais) atsakovo veiksmo (neveikimo) jos atžvilgiu atvejo.

21. Atsakovas Lietuvos valstybė, atstovaujama Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, atsiliepime prašo pareiškėjos apeliacinį skundą atmesti (b. l. 97–107).

22. Ministerija pastebi, kad pareiškėja neįrodė Ministerijos pareigos nustatyti pareiškėjos pageidaujamą teisinį reguliavimą pareiškėjos pageidaujamu metu, t. y. po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo priėmimo. Be to, šiame nutarime Konstitucinis Teismas ne tik nekvestionavo įstatymų leidėjo teisės nustatyti apribojimus motinystės pašalpai iki 3,2 teisės į motinystės pašalpą atsiradimo mėnesį galiojusių Vyriausybės patvirtintų einamųjų metų draudžiamųjų pajamų dydžių sumos, bet ir pabrėžė diskreciją nustatyti tokį teisinį reguliavimą, koks pagal esamą situaciją įstatymų leidėjo teisės aktuose įtvirtintas kaip optimalus sprendimas pasirenkant konkrečias socialinės apsaugos formas, priemones, kurių sudedamoji dalis yra ir socialinės apsaugos išmokų dydžiai.

23. Ministerija sutinka, kad ją saisto Konstitucinio Teismo jurisprudencija. Ministerija jų laikosi taip, kaip suformuluota Konstitucinio Teismo ir savų interpretacijų neatlieka. Konstitucinis Teismas tik 2016 m. kovo 15 d. nutarime aiškiai pasisakė, kad toks teisinis reguliavimas, kai nustatomos motinystės išmokų „lubos“, prieštarauja Konstitucijai, todėl tik tada buvo išaiškinta, kad būtent dirbančių motinų mokamos atostogos iki gimdymo ir po jo yra specifinis motinystės ir vaikystės apsaugos institutas, kuris šiuo atveju yra svarbesnė vertybė nei socialinio solidarumo principas. Sprendimas, susijęs su pareiškėjai apskaičiuotos motinystės išmokos dydžiu buvo įvykdytas iki Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo. Ministerija atkreipia dėmesį į tai, kad minėto nutarimo įsigaliojimas ir taikymas buvo atidėtas beveik metams, t. y. Konstitucinis Teismas konstatavo, kad turi būti tinkamai pasirengta pašalinti Konstitucijai prieštaraujantį pripažintą teisinį reguliavimą iš teisės sistemos. Konstitucinis Teismas nė viename savo nutarime nepasisakė, kad minėtos nuostatos turėjo būti pašalintos iš teisinio reguliavimo jau 2012 metais.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 24. Nagrinėjamoje byloje pareiškėja prašo atlyginti turtinę žalą, kuri, pareiškėjos nuomone, kilo dėl Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime suformuluotos doktrininės nuostatos nesavalaikio įgyvendinimo.

25. Pareiškėja teigia, kad įsigaliojus Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimui pakeitimai Lietuvos Respublikos ligos ir motinystės socialinio draudimo įstatyme buvo padaryti tik po Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo, dėl ko ji patyrė turtinę žalą, kuri kilo dėl Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos neveikimo.

26. Pagal CK 6.271 straipsnio 1 dalį, žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Kartu pabrėžtina, kad CK 6.271 straipsnyje numatyta viešoji atsakomybė atsiranda esant trims sąlygoms: neteisėtiems veiksmams ar neveikimui, žalai ir priežastiniam ryšiui tarp neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos. Nenustačius bent vienos iš minimų trijų viešosios atsakomybės sąlygų, valstybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla pareiga atlyginti žalą.

27. Pareiškėja mano, kad žala kilo dėl Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos neteisėtos veikos (neveikimo), t. y. ši ministerija laiku neinicijavo tokio LMSDĮ pakeitimo po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo įsigaliojimo, kuriame būtų nustatytas toks socialinės paramos dydis dirbančioms motinoms už atostogas iki gimdymo ir po jo, koks buvo nustatytas po Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo. Todėl pirmiausia būtina nustatyti, ar Ministerija turėjo pareigą pareiškėjai aktualiu laikotarpiu pateikti LMSDĮ pakeitimą, kurio turinys atitiktų tą teisinį reguliavimą, kuris buvo priimtas po Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo.

28. Pažymėtina, kad Konstitucinio Teismo nutarimai, jame išdėstyta Konstitucinio Teismo doktrina saisto visus asmenis, įskaitant ir patį Konstitucinį Teismą. Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 68 straipsnį, įstatymų leidybos iniciatyvos teisė Seime priklauso Seimo nariams, Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei. Visi šiame Konstitucijos straipsnyje nurodyti subjektai turi teisę, o atitinkamais atvejais ir pareigą inicijuoti įstatymų, ar jų dalių priėmimą arba jų pakeitimą, panaikinimą Lietuvos Respublikos Seime.

29. Pareiškėja teigia, kad Vyriausybės 1998 m. liepos 17 d. nutarimas Nr. 892 įtvirtina, jog Ministerija rengia ir teikia Vyriausybei teisės aktų projektus ir dėl motinystės teisinio reguliavimo. Ministerija, nepaisė ją saistančios Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime išdėstytos doktrinos, jos įstatymu neįgyvendino.

30. Šiame kontekste pirmiausia pažymėtina, kad santykiai, susiję su priimtų Konstitucinio Teismo nutarimų įgyvendinimu yra reguliuojami Seimo Statute. Statuto 1812 straipsnyje (Konstitucinio Teismo nutarimo įgyvendinimas (aktuali ginčui redakcija, galiojusi nuo 2008 m. balandžio 17 d.) yra nustatytos aiškios taisyklės dėl Konstitucinio Teismo nutarimų įgyvendinimo tiek tuo atveju, kai atitinkamos įstatymo nuostatos pripažintos prieštaraujančiomis Konstitucijai, tiek dėl reikalavimo atsižvelgti į Konstitucinio Teismo nutarime nurodytas teisinio reglamentavimo spragas, neatitikimus, kitus trūkumus ir išdėstytus argumentus.

31. Minėtame Statuto straipsnyje, be kita ko, numatyta, kad per 1 mėnesį nuo Konstitucinio Teismo nutarimo gavimo Seime Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo nutarime pateiktą konstitucinių normų ir principų aiškinimą, Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetui pateikia siūlymus dėl šio nutarimo įgyvendinimo. Ne vėliau kaip per 2 mėnesius nuo Konstitucinio Teismo išsiųsto Konstitucinio Teismo nutarimo gavimo Seime, šį nutarimą apsvarsto Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas. Akcentuotina, kad Statutas nenustato termino, per kurį turi būti parengti įstatymų pakeitimai, kurie reikalingi, siekiant įgyvendinti Konstitucinio Teismo nutarimuose nurodytas teisinio reglamentavimo spragas, neatitikimus, kitus trūkumus ir išdėstytus argumentus tuo atveju, kai įstatymas, jo dalis nebuvo pripažintas prieštaraujantis Konstitucijai.

32. Tais atvejais, kai įstatymas, jo dalis arba kitas Seimo priimtas aktas (ar jo dalis) buvo pripažintas prieštaraujantis Konstitucijai pagal Statuto 1812 straipsnyje nustatytą reguliavimą, ne vėliau kaip per 4 mėnesius nuo Konstitucinio Teismo išsiųsto Konstitucinio Teismo nutarimo gavimo Seime Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas arba jo teikimu Seimo valdybos paskirtas kitas Seimo komitetas ar sudaryta darbo grupė turi parengti ir pateikti Seimui svarstyti to Konstitucijai prieštaraujančio įstatymo (ar jo dalies) arba kito Seimo priimamo akto (ar jo dalies) pakeitimo projektą. Jeigu projektas sudėtingas, Seimo valdyba gali jo parengimo terminą pratęsti, bet ne ilgiau kaip iki 12 mėnesių. Seimo Teisės ir teisėtvarkos komiteto teikimu Seimo valdyba gali pasiūlyti Vyriausybei parengti atitinkamo įstatymo (ar jo dalies) pakeitimo projektą. Pažymėtina, kad šiuo atveju rengiant įstatymų ar kitų Seimo priimtų aktų pakeitimo projektus, turi būti atsižvelgta ir į Konstitucinio Teismo nutarime nurodytas teisinio reglamentavimo spragas, neatitikimus, kitus trūkumus ir išdėstytus argumentus. Apie šių teisės aktų rengimo eigą yra informuojamas ir ją prižiūri Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetas.

33. Nagrinėjamos bylos kontekste aktualios yra būtent šios Nutarties 32 punkte nurodytos taisyklės, nes Konstitucinis Teismas 2012 m. vasario 27 d. nutarimu pripažino LMSDĮ tam tikrų nuostatų prieštaravimą Konstitucijai. Todėl rengiant Seime įstatymo pakeitimus, susijusius su prieštaraujančių nuostatų pašalinimu, kartu buvo būtina įvertinti ir kitus Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarime išdėstytus argumentus, įskaitant ir tuos, kurie susiję su pareiškėjos nurodytų išmokų dydžiu.

34. Pažymėtina, kad pareiškėjos nurodytas Vyriausybės nutarimas Nr. 892, kuriuo patvirtinti Ministerijos nuostatai, nenumato tvarkos, taip pat termino, per kurį Ministerija turi įgyvendinti Konstitucinio Teismo nutarimą. Paminėtina ir tai, kad pareiškėjos skunde nurodyta ministerijos funkcija – rengti ir teikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei teisės aktų projektus dėl motinystės teisinio reguliavimo buvo įtvirtinta tokio turinio, kaip nurodo pareiškėja, tik Vyriausybės 2014 m. gegužės 22 d. nutarimo Nr. 446, 8.2.5 papunktyje, kuris įsigaliojo 2014 m. gegužės 27 d. Iki šio teisinio reguliavimo įtvirtinimo ministerija pagal minėto nutarimo 8.2.5. papunktį turėjo teikti pasiūlymus (ne įstatymų projektus) dėl pensijų, ligos ir motinystės, nelaimingų atsitikimų darbe ir profesinių ligų, nedarbo socialinio draudimo politikos įgyvendinimo. Pabrėžtina, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme, ministerijos nuostatuose nėra teisės normų, kuriomis būtų reguliuojami santykiai, susiję su Konstitucinio Teismo nutarimų įgyvendinimu. Atsižvelgiant į tai kritiškai vertintinas pareiškėjos teiginys, kad Ministerija laiku nereagavo į Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo motyvuojamojoje dalyje suformuluotą doktriną dėl motinystės pašalpos apskaičiavimo ir taip nepasinaudojo galimybe prevenciškai išvengti vėlesnio Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarime konstatavimo, kad LMSDĮ nuostatos prieštarauja Konstitucijai, nors Ministerija parengė LMSDĮ tam tikrų straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projektą, kurį pateikė Vyriausybei po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo priėmimo. Kitaip tariant, pareiškėja mano, kad laikotarpis nuo Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo priėmimo iki Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo buvo per ilgas delsimas neįgyvendinti jai aktualios Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. doktrininės nuostatos.

35. Šiame kontekste paminėtina, kad kai kurios Konstitucinio Teismo doktrininės nuostatos yra akivaizdžiai nepagrįstai ilgai neįgyvendinamos net ir tais atvejais, kai tai nėra susiję su valstybės finansiniais resursais (lėšomis). Antai, iki šiol nėra įgyvendintas Konstitucinio Teismo 2007 m gruodžio 6 d. sprendimo II skyriaus 5 punktas bei su juo susijusi doktrininė 2000 m. birželio 13 d. nutarimo I skyriaus 6 punkto nuostata Lietuvos Respublikos religinių bendruomenių ir bendrijų įstatyme (nepakeista šio įstatymo 6 straipsnio 2 dalis).

36. Nagrinėjamu atveju pastebėtina, kad pareiškėjos nurodytos Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo motyvuojamosios dalies doktrininė nuostata, aktuali pareiškėjai, yra susijusi su lėšų, skiriamų socialinei paramai sukaupimu. Pareiškėja žalą kildina iš to, kad jai pagal nepakeistą LMSDĮ buvo apskaičiuota ir skirta 6 370,96 Eur dydžio motinystės pašalpa (vietoj 16 061,26 Eur), nes buvo pritaikytas maksimalus dienos kompensuojamasis uždarbis (65,68 Eur). Pareiškėjos nuomone, maksimalus dienos kompensuojamasis uždarbis buvo taikytas nepagrįstai, jos nuomone, jai turėjo būti mokamas jos iki nėštumo ir gimdymo atostogų gautas atlyginimo vidurkis, nes būtent taip, pasak pareiškėjos, Konstitucinis Teismas buvo nurodęs savo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo motyvuose.

37. Pareiškėjos nurodyta doktrininė nuostata aiškintina kitų Konstitucinio Teismo nutarimų, susijusių su socialinės paramos skyrimu, kontekste. Pažymėtina ir tai, kad Konstitucija yra vientisas aktas ir konstitucinė doktrina taikytina visa, o ne fragmentiškai, ir saisto ji visus subjektus, įskaitant ir patį Konstitucinį Teismą. Konstitucinis Teismas ne kartą yra pabrėžęs įstatymo leidėjo diskreciją nustatant teisinį reguliavimą įgyvendinant Konstitucijos 52 straipsnio bei Konstitucijos 39 straipsnio nuostatas. Įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, reguliuodamas socialinės apsaugos, socialinės paramos santykius, turi plačią diskreciją (inter alia Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 26 d. nutarimas, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas, 2012 m. birželio 29 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai).

38. Konstitucijos 52 straipsnio nuostatos suponuoja įstatymų leidėjo pareigą nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris sudarytų prielaidas valstybei įgyvendinti savo konstitucinę priedermę laiduoti piliečiams teisę į socialinę apsaugą, užtikrinti lėšų, būtinų pensijoms ir socialinei paramai, sukaupimą ir šių pensijų mokėjimą bei socialinės paramos teikimą (inter alia Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. spalio 22 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas, 2013 m. vasario 15 d. nutarimas). Tas teisinis reguliavimas turi sudaryti prielaidas atitinkamą valstybei tenkančią naštą paskirstyti – žinoma, atsižvelgiant inter alia į konstitucinį solidarumo principą, konstitucinius socialinės darnos ir teisingumo imperatyvus, – visuomenės nariams (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 26 d., 2007 m. spalio 22 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai).

39. Apibendrinant pirmiau išdėstytas Konstitucinio Teismo doktrinines nuostatas, nagrinėjamos bylos kontekste, darytina išvada, kad įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, reguliuodamas socialinės apsaugos, socialinės paramos santykius, turi plačią diskreciją; įstatymų leidėjas turi pareigą nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris sudarytų prielaidas valstybei užtikrinti lėšų, būtinų socialinei paramai, sukaupimą bei socialinės paramos teikimą.

40. Šiame kontekste pažymėtina, kad atostogų, skirtų vaikams auginti ir auklėti namuose Konstitucijos 39 straipsnis expressis verbis nenumato, tačiau tokia parama galima vadovaujantis Konstitucijos 39 straipsnio 1 dalies nuostata, kad šeimoms, auginančioms ir auklėjančioms vaikus namuose, yra teiktina parama įstatymo nustatyta tvarka. Taigi vaikams auginti ir auklėti namuose skirtų atostogų metu teikiama finansinė parama yra viena iš įstatymų leidėjo pasirinktų Konstitucijos 39 straipsnio 1 dalyje garantuojamos valstybės globos ir paramos šeimoms, auginančioms ir auklėjančioms vaikus namuose, formų.

41. Aiškindamas pareiškėjos akcentuojamas Konstitucijos 39 straipsnio nuostatas, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad įstatymais reguliuojant paramos šeimoms, auginančioms ir auklėjančioms vaikus namuose, santykius būtina paisyti visuomenės ir valstybės išgalių. Įstatymų leidėjas, atsižvelgdamas į įvairius veiksnius, inter alia visuomenės ir valstybės išgales, gali keisti atostogų, skirtų vaikams auginti ir auklėti namuose, metu teikiamos finansinės paramos santykių teisinį reguliavimą, inter alia šios paramos dydį. Konstitucijoje nėra nustatyti atostogų, skirtų vaikams auginti ir auklėti namuose, teikimo pagrindai, sąlygos, trukmė, jų metu teiktinos finansinės paramos dydžiai, – tai, paisydamas Konstitucijos normų ir principų (inter alia konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, protingumo, proporcingumo, įgytų teisių ir teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo, teisinio saugumo, lygiateisiškumo, konstitucinių vertybių pusiausvyros, socialinės darnos imperatyvų), turi nustatyti įstatymų leidėjas (Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d., 2012 m. gruodžio 14 d., 2013 m. kovo 5 d. nutarimai). Antai, 2013 m. gegužės 16 d. nutarime Konstitucinis Teismas sprendė, jog LMSDĮ 21 straipsnio 1 dalyje (2009 m. rugsėjo 22 d. redakcija), LMSDĮ 21 straipsnio pakeitimo įstatymo, priimto 2009 m. rugsėjo 22 d., 2 straipsnyje įtvirtintu ginčijamu teisiniu reguliavimu nustatęs mažesnius naujai skiriamų motinystės (tėvystės) pašalpų dydžius, nenukrypo nuo konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis, nesudarė prielaidų paneigti asmenų teisėtų lūkesčių.

42. Šiame kontekste pažymėtina, kad atostogos pagal Konstitucijos 39 straipsnio 1 dalį, skirtos vaikams auginti ir auklėti namuose, kaip vienos iš valstybės pasirinktos paramos formų ir atostogos dirbančioms motinoms iki gimdymo ir po jo pagal Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalį yra tarpusavyje susijusios, nes jos skiriamos dirbančioms motinoms/šeimoms ir nustatydamas jų trukmę, mokamų lėšų dydį už jas įstatymų leidėjas, turi atsižvelgti į inter alia valstybės išgales, t. y. tuo metu turimus ir pagrįstai tikėtinus finansinius išteklius.

43. Atsižvelgiant į šios Nutarties 30–42 punktuose išdėstytus argumentus darytina išvada, kad nėra pagrindo teigti, jog nepagrįstai ilgai (pokriziniu laikotarpiu) nebuvo įgyvendinta 2012 m. vasario 27 d. nutarime suformuluota Konstitucinio Teismo doktrininė nuostata, ypač atsižvelgiant ir į tai, kad terminas Ministerijai, per kurį ji turėtų pateikti Vyriausybei LMSDĮ pakeitimus, susijusius su pareiškėjos nurodytos doktrininės nuostatos įgyvendinimu, nėra įstatymu ar kitu teisės aktu nustatytas, o pagal nustatytąjį teisinį reguliavimą už Konstitucinio Teismo nutarimų savalaikį įgyvendinimą yra atsakingi Seimo padaliniai (Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, Teisės ir teisėtvarkos komitetas arba jo teikimu Seimo valdybos paskirtas kitas Seimo komitetas ar sudaryta darbo grupė). Todėl konstatuotina, kad nėra įrodyta pirmoji sąlyga civilinei atsakomybei kilti – Ministerijos neteisėti veiksmai.

44. Iš pareiškėjos apeliacinio skundo turinio matyti, kad pareiškėja žalos dydį sieja su tokiu vidutinio darbo užmokesčio vidurkiu ir tokiu laikotarpiu per kurį jis skaičiuojamas, taip pat tokia atostogų trukme, kuri buvo nustatyta priėmus LMSDĮ pakeitimą po Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo. Pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas 2012 m. vasario 27 d. nutarime, 2016 m. kovo 15 d., aiškindamas Konstitucijos 39 straipsnio 2 dalį, yra pabrėžęs, kad įstatymų leidėjas turi nustatyti pagrįstą (minimalią ir maksimalią) šių atostogų trukmę, taip pat tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį atostogų metu būtų užtikrintas išmokų, kurių dydis atitiktų per protingą laikotarpį iki atostogų gauto atlyginimo vidurkį, mokėjimas. Taigi šiame nutarime buvo akcentuota ne tik tai, kad pagal Konstitucijos 39 straipsnį turi būti mokamas gauto atlyginimo vidurkis už atostogas dirbančioms motinoms iki gimdymo ir po jo, bet ir tai, kad atostogų trukmę (minimalią ir maksimalią), už kurią mokamos atostogos, nustato įstatymų leidėjas. Įstatymų leidėjas taip pat turi diskreciją nustatyti ir laikotarpį už kurį skaičiuojamas vidutinis darbo užmokestis. Nagrinėjamu atveju nėra jokių prielaidų (tokių nenurodo ir pareiškėja savo apeliaciniame skunde), kurios pagrįstų, kad būtent tokio pat turinio teisinis reguliavimas, atsižvelgiant į valstybės išgales, turėjo būti nustatytas ir po 2012 m. Konstitucinio Teismo nutarimo, t. y. toks pat laikotarpis, iš kurio skaičiuojamas vidutinis darbo užmokestis, tokia pati maksimali atostogų trukmė iki gimdymo ir po gimdymo, tokia pati vaiko priežiūros atostogų trukmė, t. y. tokie patys dydžiai, kokie yra nustatyti po Konstitucinio Teismo 2016 m. kovo 15 d. nutarimo priėmimo.

45. Atsižvelgiant į pirmiau pateiktus argumentus negalima daryti neabejotinos išvados, kad pareiškėjai apskritai kilo žala dėl jos nurodytų aplinkybių Seimui nepriėmus Įstatymo pakeitimo po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo įsigaliojimo. Taigi, darytina išvada, kad nėra ir kitos būtinos sąlygos, civilinei atsakomybei kilti – žalos.

46. Minėta, kad nenustačius bent vienos iš minimų trijų viešosios atsakomybės sąlygų, valstybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla pareiga atlyginti žalą. Konstatavus, kad neteisėti Ministerijos veiksmai nenustatyti, taip pat konstatavus, jog negalima daryti neabejotinos išvados, kad pareiškėjai iš tikrųjų kilo žala dėl jos nurodytų aplinkybių Seimui nepriėmus Įstatymo pakeitimo po Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 27 d. nutarimo įsigaliojimo, nagrinėjamu atveju valstybės civilinė atsakomybė nekyla, todėl pareiškėjos reikalavimas dėl turtinės žalos atlyginimo atmetamas kaip nepagrįstas.

47. Apibendrindama tai, kas buvo išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės teisingai vertino faktines bylos aplinkybes, tik nepakankamai atskleidė normų, kurias taikytinos nagrinėjamoje byloje, turinį, tačiau pirmosios instancijos teismo sprendimo rezoliucinė dalis yra teisėta ir pagrįsta. Atsižvelgiant į šios Nutarties 28–45 punktuose išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija pareiškėjos apeliacinį skundą atmeta, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palieka nepakeistą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjos N. S. apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 1 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Veslava Ruskan

Ramutė Ruškytė

Arūnas Sutkevičius