2021-02-03 Nr. AB-2468-3-62-3-02033-2020-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-36-520/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-02033-2020-6

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 53.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2020 m. vasario 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 13 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse pareiškimą atsakovui Kauno miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Kauno ir Marijampolės apskrityse (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas: 1) ištirti, ar Kauno miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos (toliau – ir Taryba) 2019 m. spalio 15 d. sprendimu Nr. T-454 „Dėl Atlyginimo už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymą dydžio nustatymo ir mokėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) patvirtinto Atlyginimo už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymo dydžio nustatymo ir mokėjimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 6 punktas ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 ir 8.3.6 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui; 2) nustačius, kad Tarybos Sprendimu patvirtinto Aprašo 6 punktas ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 ir 8.3.6 punktai neatitinka Viešojo administravimo įstatymo nuostatų, pripažinti juos prieštaraujančiais minėtam įstatymui.

2. Pareiškėjas nurodė, kad Taryba 2019 m. spalio 15 d. priėmė Sprendimą, kurio 1 punktu nusprendė patvirtinti Aprašą. Aprašo 6 punkte ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 ir 8.3.6 punktuose Taryba nustatė, jog lengvatos atlyginimui už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymą taikomos atsižvelgiant į tėvų (įtėvių, globėjų) deklaruotą gyvenamąją vietą, t. y. kad skirtingos mokėjimo už ikimokyklinį ir (ar) priešmokyklinį ugdymą sąlygos (lengvatų taikymas) nustatytos atsižvelgiant į vaikų tėvų (įtėvių, globėjų) deklaruotą gyvenamąją vietą. Pareiškėjo nuomone, toks reglamentavimas, kai vienoje asmenų grupėje esantiems asmenims – tėvams (įtėviams, globėjams), leidžiantiems savo vaikus į Kauno miesto švietimo biudžetines įstaigas, sukuriamos skirtingos sąlygos išimtinai tik dėl jų gyvenamosios vietos, pažeidžia Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą lygiateisiškumo principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, jog įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės ir turtinės padėties, išsilavinimo, religinių ar politinių pažiūrų, veiklos rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių.

3. Pareiškėjas paaiškino, jog iš Aprašo 6 punkto ir 8.1–8.3.6 punktų nuostatų lengvatos, t. y. atleidimas nuo Aprašo 4 bei 5 punktuose nurodyto atlyginimo mokėjimo, taikomos išskirtinai pagal vieną kriterijų – asmenims, deklaravusiems savo gyvenamąją vietą Kauno mieste. Aprašo 6 punkte ir 8.1–8.3.6 punktuose nustatytu reglamentavimu savo vaikus į Kauno miesto švietimo įstaigas leidžiantys asmenys, esantys iš esmės tokioje pačioje padėtyje, tačiau nedeklaravę savo gyvenamosios vietos Kauno miesto savivaldybės teritorijoje, vertinami ne taip palankiai, kaip deklaravę savo gyvenamąją vietą Kauno miesto savivaldybės teritorijoje.

4. Pareiškėjas nurodė, jog Tarybos Sprendimu patvirtinto Aprašo 1 punkte nustatyta, kad Aprašas reglamentuoja atlyginimo už vaikų, ugdomų Kauno miesto savivaldybės biudžetinėse švietimo įstaigose pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymą dydžio nustatymo, lengvatų taikymo ir tam būtinų dokumentų pateikimo, atlyginimo mokėjimo sąlygas ir tvarką, bei paminėjo, kad Aprašo 4 ir 5 punktais yra nustatytas atlyginimas už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas. Vadovaujantis šiomis nuostatomis atlyginimą už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymą moka visi asmenys, leidžiantys savo vaikus į Kauno miesto savivaldybės švietimo biudžetines įstaigas neatsižvelgiant į jų deklaruotą gyvenamąją vietą, tačiau lengvatomis, nustatytomis Aprašo 6 punkte ir 8.1–8.3.6 punktuose, gali pasinaudoti tik dalis asmenų leidžiančių savo vaikus į Kauno miesto savivaldybės biudžetines švietimo įstaigas, t. y. asmenys, kurie yra deklaravę savo gyvenamąją vietą išimtinai tik Kauno miesto savivaldybėje. Situacija, kai asmenų, leidžiančių savo vaikus į Kauno miesto savivaldybės biudžetines švietimo įstaigas padėtis, siekiant gauti atlyginimo už vaikų ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas išlaikymą lengvatą, apibrėžiama atsižvelgiant į jų deklaruotą gyvenamąją vietą, pareiškėjo vertinimu, yra iš esmės neteisinga ir suponuoja nelygiateisišką subjektų padėtį.

5. Pareiškėjas pažymėjo, kad ginčytinomis Aprašo nuostatomis nepateisinamai ir nepagrįstai yra diskriminuojamos šeimos su ikimokyklinio ir priešmokyklinio amžiaus vaikais, kurių vienas iš tėvų (įtėvių, globėjų) ar abu tėvai (įtėviai, globėjai) nėra deklaravę savo gyvenamosios vietos Kauno miesto savivaldybėje, ypatingai socialiai jautrioje srityje – vaikų lygių teisių įgyvendinime. Pareiškėjas, įvertinęs tai, kad nors Sprendimu patvirtinto Aprašo 6 punkto ir 8.1–8.36 punktų normose numatytos lengvatos tėvams (įtėviams, globėjams), tačiau jos tiesiogiai liečia vaikų interesus, tvirtino, jog Aprašo 6 punktu ir 8.1–8.3.6 punktais reglamentuojami santykiai patenka į Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio, nustatančio vaiko teisių apsaugos pagrindinius principus, reguliavimo sritį. Analizuojant Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo nuostatų santykį su Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu nustatytais vietos savivaldos principais, pareiškėjo teigimu, Vietos savivaldos įstatymas savivaldybių biudžetų lėšų panaudojimo teisėtumą sieja su bendruomenės poreikių užtikrinimu, tačiau sprendžiant šį klausimą būtina įvertinti asmenų grupės, dėl kurios priimti savivaldos institucijos sprendimai, specifinę padėtį ir jai nustatyto teisinio reglamentavimo prioritetus. Būtent dėl to, jog vaikai yra viena iš labiausiai pažeidžiamų socialinių grupių, jų teisių apsauga yra reglamentuota atskiru vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymu.

6. Pareiškėjo įsitikinimu, vaiko teisių ir teisėtų interesų užtikrinimui visais atvejais turi būti suteikiamas prioritetas, todėl ginčijamomis Aprašo nuostatomis nustačius diskriminacines sąlygas priklausomai nuo vaikų gyvenamosios vietos, pažeidžiamas ir vaikų lygybės principas.

7. Atsakovas Kauno miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškimą prašė jį atmesti.

8. Taryba nurodė, kad Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkte įtvirtinta nuostata, jog viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi lygiateisiškumo principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, jog įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų dėl jų lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės ir turtinės padėties, išsilavinimo, religinių ar politinių pažiūrų, veiklos rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių. Atsakovo įsitikinimu, pareiškėjui kilo absoliučiai nepagrįstų abejonių, kad atitinkamomis Aprašo nuostatomis nepateisinamai ir nepagrįstai yra diskriminuojamos šeimos su ikimokyklinio ir priešmokyklinio amžiaus vaikais, kurių vienas iš tėvų (įtėvių, globėjų) ar abu tėvai (įtėviai, globėjai) nėra deklaravę gyvenamosios vietos savivaldybėje ir ypatingai jautrioje srityje – vaikų teisių įgyvendinime.

9. Atsakovas teigė, kad Aprašas reglamentuoja atlyginimo už vaikų, ugdomų Kauno miesto savivaldybės biudžetinėse švietimo įstaigose pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas, išlaikymą dydžio nustatymo, lengvatų taikymo ir tam būtinų dokumentų pateikimo, atlyginimo mokėjimo sąlygas ir tvarką, todėl nepagrįstai pareiškime daromos prielaidos apie tai, kad savo vaikus ugdyti į savivaldybės biudžetinės švietimo įstaigos pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas leidžiantys asmenys, esantys iš esmės tokioje pačioje padėtyje, tačiau nedeklaravę savo gyvenamosios vietos Kauno miesto savivaldybės teritorijoje, vertinami ne taip palankiai, kaip deklaravę savo gyvenamąją vietą šios savivaldybės teritorijoje. Aprašas visiškai nereglamentuoja priėmimo į tokias švietimo įstaigas sąlygų.

10. Atsakovas tvirtino, kad pagal Aprašo 5.2 punkte nurodytą normą visiems (nepriklausomai nuo deklaruotos gyvenamosios vietos ar kokių nors kitų sąlygų) ikimokyklinio ugdymo paslaugų gavėjams nustatytas vienodas atlyginimo dydis už ugdymo sąlygų tenkinimą – 9,20 Eur už kiekvieną vaiko lankytą ir nelankytą nepateisintą dieną. Taryba paaiškino, jog minėtas mokestis nustatytas atlikus finansinių duomenų analizę ir įvertinus faktiškai savivaldybės ikimokyklinio ugdymo švietimo įstaigas lankiusių ir lankančių vaikų skaičiaus trejų metų duomenis. Buvo vertinami išimtinai tik šios savivaldybės biudžeto asignavimai, skirti savivaldybės ikimokyklinio ugdymo švietimo įstaigoms išlaikyti, imti 2017, 2018 ir 2019 metų duomenys bei įvertintas vaikų, lankiusių šias įstaigas, skaičius tais pačiais metais. Kauno miesto savivaldybės lėšos skiriamos iš dalies pedagoginių darbuotojų darbo užmokesčiui, aptarnaujančio personalo darbo užmokesčiui, veiklos išlaidoms, kitoms išlaidoms finansuoti, todėl 9,20 Eur mokestis yra objektyvus ir nediskriminacinis, nes atitinka 2018 metais įstaigų panaudotus asignavimus tenkančius vienam vaikui.

11. Atsakovas paminėjo, jog pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punktą ikimokyklinio ugdymo organizavimas yra viena iš savarankiškųjų savivaldybių funkcijų. Savivaldybių savarankiškumą iliustruoja ir vaikų priėmimo į ikimokyklines ir priešmokyklines ugdymo įstaigas tvarkos, kurios yra nevienodos, nustatomos pačių savivaldybių savarankiškai. Taryba akcentavo, kad teisės aktai nereglamentuoja savivaldybių kompetencijos nustatant atlygį už ugdymo proceso organizavimą, todėl šiuo klausimu savivaldybės yra savarankiškos ir nustatydamos atlygį privalo laikytis bendrųjų teisės normų reikalavimų, nediskriminavimo, sąžiningumo ir proporcingumo principų. Aprašo nuostatomis kaina nustatoma visiems asmenims vienoda ir ją sudaro išimtinai tik paslaugos savikaina, t. y. sąnaudos, susijusios su paslaugos teikimu, todėl pareiškėjo argumentai, kad pareiškime nurodytomis Aprašo nuostatomis nepagrįstai diferencijuojamos ugdymo sąlygos skirtingų grupių asmenims, nepagrįsti.

12. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad nors pareiškėjas aiškino, jog atsakovas diskriminuoja išskirtinai ne Kauno miesto savivaldybės gyventojus, tačiau Apraše yra ir kitos lengvatos, kurios kažkodėl pareiškėjui nesukėlė jokių abejonių dėl to, ar teisėtai jos nustatytos. Taip pat yra įprasta teisinė praktika savivaldybėms priimti sprendimus dėl kompensacijų teikimo savo savivaldybės gyventojams, tuo pačiu ir nurodant papildomus apribojimus kompensacijų gavėjams, tačiau tokie teisės aktai pareiškėjui, kuris atlieka ne tik atsakovo, bet ir kitų apskrities savivaldybių, priimtų teisės aktų teisinę priežiūrą, jokių abejonių niekada nekėlė. Atsakovas, savarankiškai spręsdamas ikimokyklinio ugdymo paslaugų teikimo organizavimo pagal savo finansines galimybes klausimus, buvo aiškiai nurodęs, kad į Kauno miesto savivaldybės įsteigtų biudžetinių švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes priimami tik šios savivaldybės gyventojų vaikai. Minėta nuostata buvo galiojanti, nenuginčyta ir teisėta ir ji pareiškėjui niekad nekėlė jokių abejonių ir negalėtų kelti, kadangi savivaldybė savarankiškai sprendžia dėl savivaldybės ikimokyklinio ugdymo įstaigų teikėjų tinklo ir galimybių jose ugdyti savivaldybės gyventojų vaikus.

13. Atsakovo įsitikinimu, akivaizdu, kad Apraše nustatytas mokesčio dydis negali būti diskriminacinis, kadangi jis yra vienas ir visiems taikomas vienodai, o Sprendimu patvirtinto Aprašo dalys niekaip negali pažeisti vaikų teisėtų interesų, kadangi būtent visų pirma tėvams tenka pareiga užtikrinti vaikui palankias sąlygas ugdytis ir tėvai turi teisę rinktis įvairias ikimokyklinio ugdymo formas ir paslaugų teikėjus.

II. 14. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2020 m. lapkričio 13 d. nutartimi bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse pareiškimą atsakovui Kauno miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo nutraukė.

15. Teismas, įvertinęs norminio administracinio akto požymius, sprendė, kad Sprendimu patvirtintas Aprašas atitinka norminio administracinio akto požymius.

16. Teismas nustatė, kad Sprendime, kuriuo patvirtintas Aprašas, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punktu, 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 37 punktais ir 18 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 70 straipsnio 11 dalimi, Taryba nusprendė: Aprašo 6 punktu, kad tais atvejais, kai abiejų tėvų (įtėvių, globėjų) ir vienintelio vaiko tėvo (įtėvio, globėjo) deklaruota gyvenamoji vieta Kauno mieste, jie atleidžiami nuo 4 punkte, 5.1 ir 5.2 punktuose nurodyto atlyginimo mokėjimo, jei tėvai (įtėviai, globėjai) gauna socialinę pašalpą pagal Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymą ir kitus teisės aktus, pateikia prašymą ir atsakingas mokyklos darbuotojas tai patvirtina Savivaldybės padalinio, administruojančio paramos skyrimą, informacinės sistemos „Parama“ duomenų bazės išrašu; Aprašo 8 punktu, kad savivaldybės biudžeto lėšomis nustatomos papunkčiuose nurodytos lengvatos.

17. Teismas pažymėjo, kad būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Tokį prašymą nagrinėjantis administracinis teismas (išskyrus išimtinius atvejus, susijusius su būtinybe užtikrinti, kad sprendimas norminėje administracinėje byloje padėtų tinkamai išspręsti individualią bylą, kurią nagrinėjantis teismas nusprendė kreiptis su prašymu ištirti norminio teisės akto teisėtumą) neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko).

18. Teismas, pareiškėjo pareiškimo turinį įvertinęs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, konstatavo, kad nors pareiškime paminimas teisinis reguliavimas, įtvirtintas Sprendime (Apraše, jo punktuose, papunkčiuose), Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte, Viešojo administravimo 3 straipsnio 9 punkte, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 5 punkte, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gruodžio 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1544-552/2015; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. lapkričio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1241/2013, tačiau jame išdėstyti argumentai neatitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos reikalavimų.

19. Teismas nurodė, kad Aprašo 6 punktu ir 8.1–8.3.6 punktais tėvams (įtėviams, globėjams), leidžiantiems savo vaikus į Kauno miesto švietimo įstaigas, lengvatos vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas atlyginimui taikomos tik tuo atveju, jeigu šių asmenų deklaruota gyvenamoji vieta yra Kauno mieste, tačiau nedeklaravę savo gyvenamosios vietos Kauno miesto savivaldybės teritorijoje asmenys, kurie leidžia savo vaikus į Kauno miesto švietimo ugdymo įstaigas, Aprašo 6 punkte ir 8.1–8.3.6 punktuose nurodytomis atlyginimo lengvatomis negali pasinaudoti. Toks teisinis reglamentavimas suponuoja, kad pagrindas atlyginimo, numatyto Aprašo 4 punkte, 5–5.2 punktuose, lengvatai taikyti yra tėvų (įtėvių, globėjų) deklaruota gyvenamoji vieta Kauno mieste, t. y. įtvirtintas nevienodas teisinis reguliavimas tapačioje teisinėje padėtyje esantiems subjektams teisės į atlyginimo lengvatą aspektu (skirtingoms asmenų grupėms pagal gyvenamosios vietos požymį priklausantiems fiziniams asmenims). Teismas, spręsdamas, ar šis kriterijus objektyviai pateisina nevienodą teisinį reguliavimą, vertino tik išimtinai tuos argumentus, kuriais tokio teisinio reglamentavimo, išskiriančio vieną asmenų grupę pagal gyvenamosios vietos kriterijų, nustatymo neteisėtumą grindė pareiškėjas.

20. Teismo vertinimu, pareiškėjo pareiškimo argumentai yra abstraktūs ir bendro pobūdžio, nors pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turėjo išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymų) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų, ir neturėjo būti nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų, tačiau nagrinėjamu atveju pareiškėjo subjektyvi pozicija (abejonė) nebuvo pagrįsta (neargumentuota) remiantis galiojančiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis teisės aktų normomis (galiojančiu teisiniu reglamentavimu), pagrindžiančiomis, jog lygiateisiškumo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant, ir vykdant teisingumą, ir šis principas įpareigoja vienodus faktus teisiškai vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pačius faktus savavališkai vertinti skirtingai, o tam tikrais atvejais, tai yra, esant pakankamai motyvuotam ir pagrįstam reikalui, įstatymu atskiroms subjektų grupėms galima nustatyti specialų teisinį statusą ar įtvirtinti tam tikrus teisinės padėties ypatumus atsižvelgiant į konkrečias teisines aplinkybes (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1996 m. vasario 28 d., 2009 m. birželio 8 d., 2010 m. birželio 29 d., 2011 m. vasario 14 d. nutarimus ir 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą).

21. Taip pat teismas pažymėjo, jog Vaiko teisių pagrindų apsaugos įstatymo 4 straipsnio 5 punkte įtvirtinti lygiateisiškumo ir nediskriminavimo reikalavimai savaime nepaneigia galimybės nustatyti nevienodą teisinį reglamentavimą skirtingos padėties asmenims. Diskriminacija paprastai suprantama kaip asmens ar asmenų grupės padėties kitų asmenų atžvilgiu pakeitimas be objektyviai pateisinamo pagrindo. Ir priešingai, diskriminacija nelaikomas diferencijuotas teisinis reguliavimas, kai jis taikomas tam tikroms vienodais požymiais pasižyminčioms asmenų grupėms, jeigu tuo siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų. Teismo vertinimu, argumentų ir motyvų, pagrindžiančių abejonę, kad Aprašo 6 punktas ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5, 8.3.6 punktai pagal reguliavimo apimtį prieštarauja Vaiko teisių pagrindų apsaugos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto nuostatai (teisinio reguliavimo tikslas nepateisina skirtingų asmenų kategorijų vertinimo priklausomai nuo jų deklaruotos gyvenamosios vietos), o taip pat, kad priimant teisės aktus ir įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 dalyje pavestą funkciją turi būti laikomasi teisės aktų reikalavimų, inter alia (be kita ko), atsižvelgiama į prioritetinius vaikų interesus, pareiškėjas pareiškime nenurodė.

22. Teismas sprendė, kad pareiškime, teismo posėdyje pareiškėjo išdėstyti teiginiai buvo paremti tik prielaidomis, svarstymais ir neatitiko teisiniams argumentams keliamų reikalavimų, be kita ko – reikalavimo, kad abstrakčiame pareiškime ištirti norminio administracinio akto teisėtumą neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Teismas pripažino, kad pareiškime nėra Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nurodytus reikalavimus atitinkančių argumentų ir motyvų, pagrindžiančių pareiškėjo abejonę dėl Aprašo 6 punkto ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5, 8.3.6 punktų atitikties Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui. Teismo vertinimu, abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą trūkumai yra pagrindas norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 str. 1 p.).

III. 23. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 13 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

24. Pareiškėjo nuomone, teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos teismų praktikos, todėl priėmė neteisėtą nutartį.

25. Pareiškėjo teigimu, teismo išdėstyti motyvai yra formuluojami abstrakčiai, neišaiškinant ir konkrečiai nenurodant, kodėl pareiškėjo išdėstyti argumentai neatitinka reikalavimų, taip pat teismas teigdamas, kad pareiškime neturėtų būti nutylėtų motyvų, nenurodė, kokius nutylėtus motyvus šioje byloje įžvelgia.

26. Pareiškėjo nuomone, teismas iš esmės neanalizavo pareiškėjo pateiktos ginčijamo sprendimo nuostatų analizės bei atsakovo pateiktų paaiškinimų, susijusių su ginčijamų teisės aktų taikymu bei aiškinimu, ir netinkamai konstatavo argumentų ir motyvų nebuvimą. Be to, priešingai, nei nurodė teismas, pareiškimas yra argumentuotas: nurodyti ginčijamo norminio administracinio akto punktai ir konkrečios jų nuostatos, kurių atitiktimi aukštesnės galios teisės aktams abejojama, bei pateikta pozicija – ginčijamo teisės akto normų analizė, apžvelgtas įstatyme nustatytas reguliavimas, kuris yra pakankamai aiškus, kategoriškas, taip pat išdėstyti aiškūs argumentai dėl teisėtumo, kurie yra pagrįsti tiek konkrečiomis teisės aktų normomis (nurodyti teisės aktai, įpareigojantys laikytis minėtų principų, išanalizuotas jų turinys), tiek teismine jurisprudencija (posėdyje nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika – administracinė byla Nr. eA-957-415/2020, siejant ją su šia byla). Pareiškėjas teigia, kad teismas pažeidė pareigą motyvuoti savo priimamus sprendimus, kas nesuderinama su ABTĮ reikalavimu priimti teisėtus ir pagrįstus baigiamuosius teismų aktus (ABTĮ 86 str. 1 ir 2 d.).

27. Pareiškėjas nurodo, kad iš nutarties turinio galima suprasti, jog teismui nebuvo pakankami Vyriausybės atstovo pareiškimo argumentai, tačiau teismas nenustatė termino Vyriausybės atstovo pareiškimo trūkumams pašalinti, neįpareigojo Vyriausybės atstovo pateikti papildomų paaiškinimų bei nagrinėdamas bylą žodinio proceso tvarka nepateikė šalims klausimų. Tokiu būdu teismas nebuvo aktyvus, nepadėjo pareiškėjui įgyvendinti savo procesines teises.

28. Pareiškėjas pažymi, kad jau buvo pateikęs pareiškimą dėl šių ginčijamų nuostatų teisėtumo ištyrimo, tačiau byla (Nr. eI4-3102-505/2020) teismo sprendimu buvo nutraukta tokia pat procesine tvarka.

29. Atsakovas Taryba atsiliepime į atskirąjį skundą prašo jį atmesti ir Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 13 d. nutartį palikti nepakeistą.

30. Atsakovo nuomone, pareiškėjas nepagrįstai atskirajame skunde nurodo, kad teismas skundžiamoje nutartyje nepagrįstai teigė, jog prašymas ištirti norminio akto teisėtumą yra bendro pobūdžio, turintis nutylėtų motyvų, todėl nepagrįstai ir nemotyvuotai, pažeisdamas proceso teisės normas, bylą nutraukė. Atsakovas sutinka su teismo argumentais, kad pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Aptariamame prašyme neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Tokie pirmosios instancijos teismo skundžiamos nutarties argumentai, atsakovo vertinimu, atitinka ir teismų praktiką.

31. Atsakovas pabrėžia, kad pareiškėjas pareiškime buvo nurodęs abejones, jog Aprašo 6 punktas ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 ir 8.3.6 punktai galbūt prieštarauja Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 punkte nustatytam teisės viršenybės principui, o taip pat ir Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 5 punkte nustatytam vaiko nediskriminavimo principui, tačiau visos pareiškėjo nurodytos normos yra abstrakčios. Atsakovo nuomone, kuo pasireiškia būtent šių abstrakčių normų pažeidimas pareiškime nebuvo atskleista. Be to, pareiškėjo pareiškime nurodytas teisinis reglamentavimas, nepagrįstas jokiais konkrečiais argumentais, kuo jis gali būti laikomas pažeidžiančiu asmenų lygiateisiškumo principą, o ir teisėtumo principus.

32. Atsakovas nurodo, kad atsiliepime į pareiškimą išsamiai paaiškino, jog Tarybos Sprendimu patvirtinto Aprašo 6 punktas ir 8.1, 8.2, 8.3.1, 8.3.2, 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 ir 8.3.6 punktai neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 ir 5 punktams, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui. Atsakovas taip pat nurodo, kad atsiliepimą į pareiškimą rengė ne žinodamas pareiškėjo argumentus, bet bandydamas juos atspėti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 33. Pareiškėjas atskiruoju skundu skundžia Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 13 d. nutartį, kuria nutraukta norminė administracinė byla ABTĮ 103 straipsnio 1 punkte nurodytu pagrindu (teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui).

34. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas padavė pareiškimą, kuriuo prašė ištirti, ar Tarybos Sprendimu patvirtinto Aprašo: 1) 6 punkto nuostata „tais atvejais, kai abiejų tėvų (įtėvių, globėjų) ir vienintelio vaiko tėvo (įtėvio, globėjo) deklaruota gyvenamoji vieta Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 2) 8.1 punkto nuostata „kai tik vieno iš abiejų turimų tėvų (įtėvių, globėjų) deklaruota gyvenamoji vieta“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 3) 8.2 punkto nuostata „kai tik vieno iš turimų tėvų (įtėvių, globėjų) deklaruota gyvenamoji vieta“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 4) 8.3.1 punkto nuostata „vienintelio vaiko tėvo deklaruota gyvenamoji vieta yra Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 5) 8.3.2 punkto nuostata „abiejų tėvų (įtėvių, globėjų) <...> gyvenamoji vieta deklaruota Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 6) 8.3.3 punkto nuostata „abiejų tėvų (įtėvių, globėjų) gyvenamoji vieta deklaruota Kauno mieste" atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 7) 8.3.4 punkto nuostata „ jei globėjo (kai vaiko globėju paskirtas tik vienas asmuo) ar abiejų globėjų (kai vaiko globėjai šeima) deklaruota gyvenamoji vieta Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 8) 8.3.5 punkto nuostata „ir abiejų tėvų (įtėvių) gyvenamoji vieta deklaruota Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą; 9) 8.3.6 punkto nuostata „abiejų tėvų (įtėvių) gyvenamoji vieta deklaruota Kauno mieste“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktą.

35. Pareiškėjo teigimu, Aprašo 6 punkto ir 8.1.–8.3.6 punktų normos, reglamentuojančios, jog vienoje asmenų grupėje esantiems asmenims – tėvams (įtėviams, globėjams), leidžiantiems savo vaikus į Kauno miesto švietimo biudžetines įstaigas, sukuriamos skirtingos sąlygos išimtinai tik dėl jų gyvenamosios vietos, pažeidžia Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą lygiateisiškumo principą. Be to, ginčytinomis Aprašo nuostatomis nepateisinamai ir nepagrįstai yra diskriminuojamos šeimos su ikimokyklinio ir priešmokyklinio amžiaus vaikais, kurių vienas iš tėvų (įtėvių, globėjų) ar abu tėvai (įtėviai, globėjai) nėra deklaravę savo gyvenamosios vietos Kauno miesto savivaldybėje, ypatingai socialiai jautrioje srityje – vaikų lygių teisių įgyvendinime, bei šie santykiai patenka į Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio, nustatančio vaiko teisių apsaugos pagrindinius principus, reguliavimo sritį.

36. Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, kad pareiškėjas pareiškimo prašymą grindžia teiginiais, paremtais tik prielaidomis, svarstymais, kurie neatitinka teisiniams argumentams keliamų reikalavimų, be kita ko – reikalavimo, kad abstrakčiame pareiškime ištirti norminio administracinio akto teisėtumą neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų, pripažino, kad pareiškime nėra reikalavimus atitinkančių argumentų ir motyvų, pagrindžiančių pareiškėjo abejonę dėl Aprašo 6 punkto ir 8.1–8.3.6 punktų atitikties Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punktui, todėl šie abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą trūkumai yra pagrindas teismui norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

37. Pareiškėjas atskirajame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos teismų praktikos, nutartyje išdėstyti motyvai yra formuluojami abstrakčiai, neišaiškinant ir konkrečiai nenurodant, kodėl pareiškėjo nurodyti argumentai neatitinka reikalavimų, taip pat nenurodyta, kokie pareiškime nutylėti motyvai. Pareiškėjo manymu, pirmosios instancijos teismas turėjo būti aktyvus ir nustatyti terminą pareiškimo trūkumams pašalinti – įpareigoti pareiškėją pateikti papildomus paaiškinimus.

38. Teisėjų kolegija, nagrinėdama pareiškėjo atskirojo skundo argumentus, pirmiausia pažymi, jog teisės kreiptis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, įtvirtinta ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse, įgyvendinimo tvarka detalizuojama ABTĮ II skyriaus pirmajame skirsnyje, o tiek, kiek nereglamentuojama šiame skirsnyje, byloms dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėti taikomos bendrosios ABTĮ nustatytos proceso taisyklės (ABTĮ 116 str. 1 d.). Taigi, naudojantis teise kreiptis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, be kita ko, turi būti mutatis mutandis (su būtinais pakeitimais) vadovaujamasi ABTĮ 24 straipsnyje įtvirtintais reikalavimais. Pagal šio straipsnio 2 dalies 7 ir 8 punktus pareiškime teismui turi būti nurodytos aplinkybės, kuriomis pareiškėjas grindžia savo reikalavimą, bei pareiškėjo reikalavimas. Jeigu pareiškimas neatitinka šio įstatymo 24 straipsnyje nustatytų reikalavimų, nutartimi nustatomas terminas trūkumams pašalinti (ABTĮ 33 str. 1 d.).

39. Pabrėžtina, kad būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam teisės aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Abstraktų, t. y. su individualiąja byla nesusijusį, prašymą nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko). Tokio pobūdžio bylose atliktino tyrimo administraciniuose teismuose specifika pirmiausia reikalauja aiškiai nurodyti, kokios konkrečios ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos (jų dalys) bei kokia apimtimi galbūt prieštarauja atitinkamiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (jų dalims). Pati pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę akto (jo dalies) teisėtumu. ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyto abstraktaus prašymo (pareiškimo) atveju būtent aiškūs ir teisiškai motyvuoti argumentai paprastai leidžia proceso šalims bei bylą nagrinėjančiam administraciniam teismui identifikuoti, kokia apimtimi kvestionuojama norminio administracinio akto nuostatos (jos dalies) atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir atitinkamai apibrėžia norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribas (šiais klausimais žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015;kt.).

40. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nagrinėjant normines administracines bylas laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017 ir jame nurodytą šio teismo praktiką). Be to, tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl teisinio reguliavimo neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma proceso šalių teisė teikti paaiškinimus, teismo galimybė ruošti bylą teisminiam nagrinėjimui bei ją nagrinėti. Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2017; 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018; kt.).

41. Administracinių teismų praktikoje taip pat laikomasi nuostatos, kad abstraktaus, t. y. su individualiąja byla nesusijusio, prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktį įstatymui ar Vyriausybės nutarimui argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai sudaro savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti tokį pareiškėjo prašymą (pareiškimą), o tokį prašymą (pareiškimą) priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-53-415/2018; 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018; kt.).

42. Teisėjų kolegija pareiškėjo pareiškimo teismui turinį įvertinusi šioje nutartyje paminėtos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, nepritaria pirmosios instancijos teismo išvadai, kad šiuo nagrinėjamu atveju yra faktinis ir teisinis pagrindas nutraukti administracinę bylą dėl pirmosios instancijos teismo nutartyje nurodytų argumentų.

43. Pareiškėjas pareiškime suformulavo reikalavimą ištirti Aprašo 6 punkto ir 8.1–8.3.6 punktų atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 9 punkto nuostatoms, tačiau pareiškimą grindžia ne vien šio teisės akto nuostatomis, bet nurodo ir Vaiko teisių pagrindų apsaugos įstatymo 4 straipsnio nuostatas, Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir tarptautinės teisės aktų normas, susijusias su vaikų teisėmis ir laisvėmis, tačiau šių nuostatų nėra susiejęs su reiškiamu reikalavimu. Taip pat pareiškėjas pareiškime, kalbėdamas apie neteisėtą vaikų ugdymo sąlygų diferenciaciją priklausomai nuo gyvenamosios vietos (pažeistą vaikų lygybės principą), nurodo ir Vietos savivaldos įstatymo nuostatas, šiuo įstatymu nustatytus vietos savivaldos principus, tačiau pareiškime šių nuostatų ir principų taip pat nesusieja su reiškiamu reikalavimu.

44. Teisėjų kolegija, įvertinusi pareiškėjo pareiškimo turinį, konstatuoja, jog yra pagrindas nustatyti, kad pareiškėjo pareiškimas neatitinka visų ABTĮ įtvirtintų reikalavimų, taikomų pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turiniui, ir dėl to pareiškėjui pareiškimo priėmimo stadijoje turėjo būti nustatytas terminas pareiškimo trūkumams pašalinti (ABTĮ 33 str. 1 d.), tačiau to nebuvo padaryta. Šiuo aspektu pažymėtina, jog ABTĮ 105 straipsnio 6 punkte nustatyta, kad jeigu bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu paaiškėja, kad skundas (prašymas, pareiškimas) neatitinka jo turiniui keliamų reikalavimų, skundas (prašymas, pareiškimas) gali būti paliekamas nenagrinėtas tik tuo atveju, jeigu pareiškėjas per teismo nustatytą terminą trūkumų nepašalina.

45. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, nustatęs nagrinėjamo pareiškimo trūkumus, be pagrindo priėmė nutartį nutraukti norminę administracinę bylą, nesudarė galimybės pareiškėjui pašalinti pareiškimo trūkumų, todėl pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, t. y. pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama ir byla perduodama nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse atskirąjį skundą tenkinti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 13 d. nutartį panaikinti ir bylą perduoti nagrinėti Regionų apygardos administraciniam teismui.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Dalia Višinskienė