P-438-56-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. P438-56/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03014-2010-4

Procesinio sprendimo kategorija 80.11; 80.13 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2012 m. gegužės 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas) ir Romano Klišausko (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011 pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje prašymu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės tarybą (toliau – ir Taryba) nedelsiant įgyvendinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1207 patvirtintų Kapinių tvarkymo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką.

Nurodė, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1207 „Dėl Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų patvirtinimo“ 1.1 punktu patvirtintos Taisyklės, kurių 15 punktas numato, kad savivaldybė nustato laidojimo ir kapinių lankymo viešosioms kapinėms tvarką. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktas numato išimtinę kompetenciją savivaldybės tarybai tvirtinant taisykles, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė. Vilniaus miesto savivaldybė iki šiol nėra nustačiusi laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarkos. Pareiškėjas pateikė reikalavimą savivaldybei, 2010 m. liepos 23 d. gautas prašymas atidėti reikalavimo įvykdymo terminą iki spalio 15 dienos, terminas buvo pratęstas. Artimiausi Tarybos posėdžiai po reikalavimo pateikimo įvyko 2010 m. rugsėjo 8 d., 2010 m. rugsėjo 29 d. ir 2010 m. spalio 20 d., bet pareiškėjo reikalavimas nebuvo įtrauktas į posėdžių darbotvarkes ir apsvarstytas nebuvo, todėl vertintina, kad atsisakyta vykdyti reikalavimą.

Atsakovas Taryba atsiliepimu į prašymą prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad yra parengtas Tarybos sprendimo projektas „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių tvirtinimo“, kuris bus teikiamas tvirtinti 2010 m. lapkričio 24 d. tarybos posėdžio metu. Atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktą, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (byla Nr. A11-799/2005), pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas teisę kreiptis į teismą turi tik tada, kai yra gautas savivaldybės administravimo subjekto atsisakymas įvykdyti jo reikalavimą. Be to, turi būti atsižvelgta į savivaldybės tarybos veiklos specifiką, kurią nustato savivaldybės veiklos reglamentas. Remiantis Tarybos 2009 m. liepos 1 d. sprendimu Nr. 1-1103 patvirtinto Savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – ir Reglamentas) nuostatomis, sprendimų priėmimo tvarkos įgyvendinimas užima nemažai laiko. Reikalavimas nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punktą pateiktas 2010 m. liepos 1 d., o vasaros metu posėdžiai nevyksta dėl tarybos narių atostogų, todėl 2010 m. liepos 20 d. pateiktas prašymas pratęsti reikalavimo įvykdymo terminą iki spalio 15 dienos. Paslaugų ir miesto ūkio komitetas Tarybos projektui pritarė tik 2010 m. spalio 19 d. vykusio posėdžio metu, Taryba protokoliniu pritarimu projektui pritarė 2010 m. spalio 28 d., o Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius įsakymu projektui pritarė 2010 m. spalio 29 d., projektą numatyta tvirtinti 2010 m. lapkričio 24 d. posėdžio metu. Pabrėžė, jog Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkto nuostata neturi būti taikoma atskirai nuo Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintų viešojo administravimo principų. Nagrinėjamu atveju įpareigojus įgyvendinti Taisyklių 15 punktą, toks teismo sprendimas nesukeltų teisinių pasekmių, nes jau yra parengtas Tarybos sprendimo projektas.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. vasario 4 d. sprendimu prašymą patenkino bei įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybę nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką.

Nustatė, jog pareiškėjas 2010 m. birželio 18 d. raštu Nr. 3-187 kreipėsi į Vilniaus miesto savivaldybę, prašydamas per 5 darbo dienas informuoti apie minėto teisės akto priėmimą savivaldybėje, pateikiant tokio teisės akto kopiją. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius 2010 m. birželio 30 d. raštu Nr. A51-14800(2.9.3.19-UK2) informavo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovą Vilniaus apskrityje, kad Vilniaus miesto savivaldybė nėra nustačiusi laidojimo viešosiose kapinėse ir kapinių lankymo tvarkos, todėl vadovaujasi Taisyklėmis.

Pareiškėjas 2010 m. liepos 1 d. pateikė reikalavimą Nr. 1R-20 Tarybai, reikalaudamas nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius 2010 m. liepos 14 d. raštu Nr. A51-15705 (3.3.2.1-BR4) pranešė, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Komunalinio ūkio departamentas rengia Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimo projektą „Dėl laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose Vilniaus miesto kapinėse tvarkos patvirtinimo“.

Vilniaus miesto meras 2010 m. liepos 22 d. raštu Nr. A51-16183 (3.3.2.1-BR4) pranešė, kad Taisyklių 15 punkto nuostatą įvykdys ir laidojimo ir kapinių lankymo Vilniaus miesto kapinėse tvarką apsvarstys artimiausiame Tarybos posėdyje. Nurodė, kad vasaros metu Tarybos posėdžiai nevyks, o artimiausi posėdžiai numatyti rugsėjo 8 dieną ir rugsėjo 23 dieną. Jei nekils papildomų klausimų, svarstant medžiagą komitetuose, šis klausimas bus įtrauktas į vieno iš pirmųjų Tarybos posėdžių darbotvarkę. Prašė atidėti reikalavimo įvykdymo terminą iki spalio 15 dienos.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2010 m. liepos 23 d. potvarkiu Nr. 1P-29 pratęstas 2010 m. liepos 1 d. teikimo Nr. 1T-20 įvykdymo terminas iki 2010 m. spalio 15 d. Įvertinęs Tarybos 2010 m. rugsėjo 8 d. posėdžio protokolą Nr. 2-62, 2010 m. rugsėjo 29 d. posėdžio protokolą Nr. 2-63 ir 2010 m. spalio 20 d. posėdžio protokolą Nr. 2-64, nustatė, jog pareiškėjo reikalavimas į Tarybos posėdžio darbotvarkę įtrauktas ir apsvarstytas nebuvo. Nustatė, jog iš Tarybos Paslaugų ir miesto ūkio komiteto 2010 m. spalio 19 d. posėdžio protokolo Nr. 64 matyti, kad apsvarsčius parengtą Tarybos sprendimo projektą dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių tvirtinimo, projektui pritarta.

Tarybos kolegija 2010 m. spalio 28 d. protokoliniu nutarimu Nr. 21-616 pritarė minėtam projektui. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius 2010 m. spalio 29 d. įsakymu Nr. 30-1945 pritarė minėtam projektui ir pasiūlė merui įrašyti jį į tarybos posėdžio darbotvarkę.Taryba 2010 m. lapkričio 24 d. sprendimu Nr. 1-1798 (toliau – ir Sprendimas) patvirtino Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisykles.

Nurodė, jog byloje nėra ginčo dėl to, kad Taryba Taisyklių 15 punkto nuostatos nustatytu laiku neįgyvendino. Atsižvelgdamas į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (byla Nr. A14-1128/07), įvertinęs Sprendimo nuostatas, nurodė, kad į Sprendimą neįtrauktos Taisyklėse numatytos nuostatos dėl kremuotų palaikų pelenų barstymo (Taisyklių 18 p.), dėl pripažintų neprižiūrimomis kapaviečių priežiūros (Taisyklių 23, 24 p.), dėl želdynų (Taisyklių 27 p.), taip pat papildomai nustatyta, kad kapinėse draudžiama važinėti transportu (išskyrus specialųjį), be kapinių prižiūrėtojo žinios statyti naujus arba remontuoti kapų statinius, šiukšlinti, deginti šiukšles arba jas išmesti ne tam skirtose vietose (Sprendimo 25 p.).

Padarė išvadą, kad Tarybos Sprendime tik perrašytos Taisyklių normos, papildant ir atsisakant kelių nuostatų, o tai iš esmės negali būti prilyginama tvarkos nustatymui, kaip to reikalauja Taisyklių 15 punktas. Pažymėjo, jog Sprendimo 25 punkte yra vienintelė nuostata dėl reikalaujamos tvarkos. Tuo tarpu vieno taisyklių punkto priėmimas negali būti laikomas tinkamu Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo įgyvendinimu. Sprendimo pavadinimas bei aptartas jo turinys patvirtina, kad savivaldybė savo funkcijos neįgyvendino. Savivaldybei nebuvo nustatyta nei teisė, nei pareiga patvirtinti Kapinių tvarkymo taisykles, savivaldybei pavesta nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką.

Kapinių tvarkymo taisykles, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymu, patvirtino Lietuvos Respublikos Vyriausybė. Pabrėžė, jog tai nėra pavyzdinės taisyklės, savivaldybėms nėra pavesta jų pagrindu patvirtinti kiekvienoje savivaldybėje galiojančias Kapinių tvarkymo taisykles, nes toks teisės aktas yra priimtas Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir galioja visų savivaldybių teritorijoje. Savivaldybėms pavesta detalizuoti tik tam tikrą siauresnę kapinių tvarkymo sritį. Nurodė, kad praėjo ilgas laikotarpis nuo to, kai savivaldybė privalėjo įvykdyti Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimą, priimtą 2008 m. lapkričio 19 d.

Taisyklių 15 punkte yra nustatytas trumpas – 30 dienų terminas religinėms bendruomenėms konfesinių kapinių laidojimo ir kapinių lankymo konfesinėse kapinėse tvarkos nustatymui. Savivaldybėms toks terminas nėra nustatytas, tačiau šis reglamentavimas patvirtina Taisyklių 15 punkto įgyvendinimo svarbą bei tai, kad savivaldybės negali pernelyg ilgai delsti šio klausimo sprendimo. Konstatavo, kad Taryba pažeidė Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktą, dėl to pareiškėjo prašymas tenkintinas.

Taip pat nepagrįstu pripažino atsakovo argumentą, jog Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas į teismą kreipėsi nepasibaigus nustatytiems terminams. Pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktą, nustačius, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikiamas rašytinis reikalavimas neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą. Kolegialus savivaldybės administravimo subjektas Vyriausybės atstovo reikalavimą privalo apsvarstyti artimiausiame savivaldybės tarybos posėdyje, bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį, ir apie priimtą sprendimą pranešti per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. Artimiausias Tarybos posėdis įvyko 2009 m. birželio 3 d., nepraėjus vienam mėnesiui nuo reikalavimo, tačiau jo metu pareiškėjo reikalavimas nebuvo svarstomas.

II. Atsakovas Taryba pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašė panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. vasario 4 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – prašymą atmesti kaip nepagrįstą. Apeliacinis skundas iš dalies grindžiamas tokiais pačiais argumentais kaip ir atsiliepimas į prašymą pirmosios instancijos teisme, papildomai pateikiami tokie pagrindiniai apeliacinio skundo argumentai:

1. Atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 straipsnio 1 dalį, pažymėjo, jog vienintelis pareiškėjo reikalavimas buvo įpareigoti Tarybą nedelsiant įgyvendinti Taisyklių nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką. Ginčas šiuo atveju kilo ne dėl to, ar atsakovas tinkamai įgyvendino Taisyklių 15 punkto nuostatą, todėl pirmosios instancijos teismas sprendimo motyvuojamojoje dalyje turėjo pasisakyti tik dėl to, ar atsakovas apskritai įgyvendino pareiškėjo reikalavimą. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (byla Nr. A556-217/2007) ir pabrėžia, jog kadangi pirmosios instancijos teismo sprendimas priimtas, išeinant už pareiškėjo prašymo reikalavimo ribų, toks sprendimas negali būti laikomas teisėtu.

2. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (byla Nr. AS10-25/2004), Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalimi ir pabrėžia, jog įstatymų leidėjas numatė Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovui privalomą ir nuoseklią veiksmų seką. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktas aiškintinas, kaip leidžiantis į teismą kreiptis tik tada, kai yra gautas savivaldybės administravimo subjekto atsisakymas vykdyti Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo teikimą. Tokią išvadą iš esmės patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (byla Nr. A11-799/2005). Nagrinėjamu atveju pareiškėjas Tarybai nepateikė rašytinio motyvuoto teikimo svarstyti Sprendimo panaikinimo ar pakeitimo klausimą ir nenurodė, kuo pasireiškia Sprendimu įgyvendintos Taisyklių 15 punkto nuostatos netinkamas įgyvendinimas, kokiems teisės aktams prieštarauja Sprendimas ir kaip jis turėtų būti keičiamas.

3. Įvertinęs Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (byla Nr. A143-1197/2010), padarė išvadą, jog įstatymų leidėjas imperatyviai nurodo, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovui nustačius, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų ir kita, jis privalo pateikti rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą ar atlikti kitus veiksmus, o nustačius, kad administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų ar Vyriausybės sprendimų – motyvuotu teikimu pasiūlyti atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Todėl šiuo atveju pareiškėjas, manydamas, kad jo reikalavimą Tarybą įgyvendino netinkamai, pirmiausia turėjo motyvuotu teikimu siūlyti svarstyti Sprendimo pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Kadangi Tarybai buvo pateiktas tik reikalavimas įgyvendinti Taisyklių 15 punktą, teismas visiškai nepagrįstai nagrinėjo, ar atsakovas tinkamai įgyvendino Taisyklių 15 punktą ir nepagrįstai įpareigojo Tarybą nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą bei nustatyti tvarką, kuri jau yra nustatyta.

4. Nesutiko su teismo išvada, kad Sprendimo 25 punktas yra vienintelė nuostata dėl reikalaujamos tvarkos, o vieno taisyklių punkto priėmimas negali būti laikomas tinkamu Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo įgyvendinimu. Atsižvelgia į Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 41 punktą, 5 straipsnio 1 dalį, Taisyklių 15 punktą ir pabrėžia, jog kadangi kapinių priežiūros organizavimas yra savarankiška savivaldybės funkcija, atsakovas, įgyvendindamas kapinių priežiūros organizavimą, kartu nustatė laidojimo ir kapinių lankymo tvarką, todėl turėjo teisę pasirinkti Sprendimo pavadinimą ir turinį.

Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atsiliepimu į apeliacinį skundą prašė apeliacinį skundą atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. vasario 4 d. sprendimą plikti galioti. Atsiliepimas į apeliacinį skundą iš dalies buvo grindžiamas tokiais pačiais argumentais kaip ir prašymas pirmosios instancijos teismui, taip pat sutinkama su pirmosios instancijos teismo argumentais ir jų pagrindu padarytomis išvadomis, papildomai buvo pateikiami tokie pagrindiniai nesutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Kadangi atsakovas teismui pateikė Sprendimą, remdamasis kuriuo įrodinėjo Taisyklių 15 punkto nuostatų įgyvendinimą, teismui kilo pareiga tokį dokumentą išanalizuoti. Taigi pirmosios instancijos teismas bylos nagrinėjimo ribų nepažeidė. Be to, teismas privalėjo analizuoti Sprendimą, ryšį tarp Sprendimo ir Taisyklių 15 punkto nuostatų įgyvendinimo.

2. Nesutiko su atsakovo teiginiu, jog Sprendimo priėmimas patvirtina aplinkybę, kad įgyvendintas Taisyklių 15 punktas. Teigia, jog, išanalizavus Sprendimo turinį, matyti, kad Sprendimu patvirtintos Kapinių tvarkymo taisyklės nėra tapačios reikalaujamai nustatyti viešosioms kapinėms laidojimo ir kapinių lankymo tvarkai. Tokią išvadą patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (byla Nr. A14-1128/2007) suformuluotos teisės aiškinimo taisyklės. Pabrėžė, jog Taisyklių 15 punkto nuostata turi būti aiškinama kaip įpareigojanti savivaldybę parengti ir patvirtinti tvarką, kaip norminį teisės aktą tam, kad būtų realiai, o ne menamai užtikrinta savivaldybės visuomenės teisė žinoti apie savivaldybės viešosioms kapinėms taikomą laidojimo ir kapinių lankymo tvarką.

3. Nesutiko su teiginiu, jog turėjo pateikti motyvuotą teikimą dėl Sprendimo teisėtumo, kadangi šioje byloje nėra keliamas klausimas dėl priimto Sprendimo teisėtumo. Sprendimas byloje pateiktas ir nagrinėjamas tik dėl to, kad atsakovas remiasi juo, bandydamas pagrįsti savo neleistiną veikimą.

4. Apeliaciniame skunde nepagrįstai remiamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, suformuota bylose Nr. AS10-25/2004 ir Nr. A143-1197/2010, kadangi jose nagrinėta situacija neatitinka šios bylos faktinių aplinkybių.

5. Atsakovas taip pat nepagrįstai rėmėsi nagrinėjamos bylos faktinių aplinkybių neatitinkančia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, suformuota byloje Nr. A11-799/2005. Tuo tarpu remiantis bylos išsprendimui aktualia administracinių teismų praktika (bylos Nr. A63-1716/2008, A556-868/2008, A4-2158/2006), tuo atveju, jeigu savivaldybės administravimo subjektas nepriima sprendimo nustatytu terminu ir per atitinkamą terminą Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo apie tai neinformuoja, laikoma, jog atsisakyta vykdyti reikalavimą ir tokį neveikimą Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas privalo skųsti teismui.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. spalio 24 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011 atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą patenkino ir panaikino Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. vasario 4 d. sprendimą bei priėmė naują sprendimą – pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti.

Teismas konstatavo, jog pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje prašymu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas įpareigoti Tarybą nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimo Nr. 1207 „Dėl Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų patvirtinimo“ 1.1 punktu buvo patvirtintos Taisyklės, kurių 15 punktas, inter alia, numatė, kad laidojimo ir kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms nustato savivaldybė. Kitaip tariant, šiuo teisės aktu buvo įtvirtinta pareiga savivaldybėms nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms. Pareiškėjas 2010 m. birželio 18 d. raštu Nr. 3-187 kreipėsi į Vilniaus miesto savivaldybę, prašydamas per 5 darbo dienas informuoti apie minėto teisės akto priėmimą savivaldybėje, pateikiant tokio teisės akto kopiją. Pareiškėjas 2010 m. liepos 1 d. pateikė reikalavimą Nr. 1R-20 Tarybai, reikalaudamas nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką. Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2010 m. liepos 23 d. potvarkiu Nr. 1P-29, atsižvelgus į mero prašymą, pratęstas 2010 m. liepos 1 d. teikimo Nr. 1T-20 įvykdymo terminas iki 2010 m. spalio 15 d. Byloje nėra ginčo dėl to, kad iki nustatyto termino reikalavimas nebuvo įvykdytas ir atitinkama tvarka nebuvo nustatyta, todėl pareiškėjas įgijo teisę pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalį kreiptis į teismą dėl savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Teismas akcentavo, jog, kaip jau minėta, pareiškėjas į teismą kreipėsi, prašydamas įpareigoti Tarybą nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką, t. y. keldamas konkretų reikalavimą, susijusį su jo 2010 m. liepos 1 d. reikalavimo Nr. 1R-20 ir atitinkamai Taisyklių 15 punkto įvykdymu. Bylos nagrinėjimo teisme metu teismui buvo pateikti dokumentai, patvirtinantys, jog Taryba 2010 m. lapkričio 24 d. sprendimu Nr. 1-1798 patvirtino Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisykles.

Teismo nuomone, kaip matyti iš Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių 1 punkto, šios taisyklės nustato kapinių priskyrimo neveikiančioms, riboto laidojimo ar veikiančioms kapinėms, kapinių perdavimo juridinio asmens teises turinčiai religinei bendruomenei ar bendrijai, kapinių priežiūros, leidimo laidoti išdavimo, kapaviečių skyrimo, laidojimo ir lankymo, kitų su kapinių tvarkymu susijusių darbų ir paslaugų atlikimo tvarką. Taip pat nurodyta, jog šios taisyklės privalomos tvarkant visas Vilniaus miesto savivaldybei priskiriamas kapines, kuriose palaidoti ir (ar) laidojami žmonių palaikai, įskaitant ir kremuotus žmonių palaikus.

Teisėjų kolegija, įvertinusi Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių taikymo sritį, nusprendė, jog patvirtinus šias Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisykles iš esmės buvo įvykdyta Taisyklėse įtvirtinta pareiga savivaldybėms nustatyti kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms bei atitinkamai Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2010 m. liepos 1 d. reikalavimas Nr. 1R-20. Teismas atkreipė dėmesį į tai, jog vien teisės akto pavadinimo skirtumai negali sudaryti pagrindo išvadai, kad atitinkamas teisės aktas nebuvo priimtas, jeigu priimto teisės akto taikymo sritis paneigia tokias prielaidas.

Iš esmės tokią išvadą patvirtino ir pirmosios instancijos teismas bei pareiškėjas atsiliepime į apeliacinį skundą. Tačiau pareiškėjas papildomai teigė, jog teismas privalėjo išanalizuoti priimtų Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių turinį, siekdamas nustatyti, ar Taryba tinkamai įvykdė jai Taisyklių 15 punktu nustatytą įpareigojimą. Tuo tarpu pirmosios instancijos teismas, įvertinęs Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių turinį, konstatavo, jog jose tik perrašytos Taisyklių normos, papildant ir atsisakant kelių nuostatų, o tai iš esmės negali būti prilyginama tvarkos nustatymui, kaip to reikalauja Taisyklių 15 punktas.

Apeliacinės instancijos teismas atkreipė dėmesį į tai, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs (byla Nr. A17-217/2007), kad Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 23 straipsnio 2 dalies 7 punkte fiksuota, jog skunde (prašyme) turi būti nurodytas pareiškėjo reikalavimas, o galutiniai skundo (prašymo) reikalavimai išdėstomi teisminių ginčų metu (ABTĮ 82 str. 7 d.). Pagal ABTĮ 72 straipsnį atsiliepime atsakovas nurodo, sutinka ar nesutinka su skundo reikalavimais. Tokios teisės normos formuluoja tam tikras elgesio taisykles, pateikiant atsiliepiant nagrinėjant pareikštus reikalavimus, kurių privalo paisyti tiek pareiškėjas, tiek atsakovas, tiek teismas. Tačiau įstatymų leidėjas nėra apibrėžęs teisės normomis situacijų, kai teismas išnagrinėja reikalavimus, kurie nebuvo pareikšti ir koks turėtų būti apeliacinės instancijos teismo teisinis elgsenos variantas skundžiamo sprendimo atžvilgiu. Teismas konstatavo, kad iš ABTĮ 23 straipsnio 2 dalies 7 punkto, 82 straipsnio 7 dalies, 72 straipsnio, 86 straipsnio 3 dalies analizės teigtina, jog administracinės bylos nagrinėjimo ribos negali būti neapibrėžtos. Nagrinėjimo apimtis apsprendžiama pagal pareikštus konkrečius ir aiškius reikalavimus. Tik tiksli jų formuluotė gali atskleisti siekiamas apginti teises ar teisėtus interesus bei padėti visapusiškai ir objektyviai išnagrinėti bylą, taikant teisės aktus, reguliuojančius atitinkamus visuomeninius santykius. Priešingu atveju būtų pažeistos ginčo šalių teisių ir pareigų vienovės principas, procesinių staigmenų negalimumo principas, kiltų pagrįstos abejonės dėl teismo nešališkumo, jo socialinės paskirties. Todėl teismo sprendimas, kuriuo išeinama už pareikštų reikalavimų ribų, negali būti laikomas teisėtu.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, įvertinusi tarybos patvirtintų taisyklių taikymo sritį, jau konstatavo, kad, įvertinus Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių 1 punkto nuostatas, yra pakankamas pagrindas konstatuoti, jog Taryba įvykdė bendro pobūdžio reikalavimą nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms. Tuo tarpu vertinimas, ar tokia tvarka nustatyta tinkamai, nebuvo šios bylos ginčo dalyku, byloje nebuvo teikiami su tuo susiję argumentai. Pareiškėjas tiek savo reikalavimą Tarybai, tiek ir prašyme pirmosios instancijos teismui kėlė vienintelį reikalavimą – įpareigoti Tarybą nedelsiant įgyvendinti Taisyklių 15 punkto nuostatą ir nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo viešosiose kapinėse tvarką. Tuo tarpu klausimas dėl priimtų Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių turinio nebuvo keliamas ir negalėjo būti papildomai nagrinėjamas pirmosios instancijos teisme. Todėl pirmosios instancijos teismas išėjo už bylos nagrinėjimo ribų ir nepagrįstai analizavo Tarybos priimtų taisyklių turinį. Apeliacinės instancijos teismas konstatavo, jog vien ta aplinkybė, kad Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklės buvo priimtos, praleidus pareiškėjo reikalavime nustatytą terminą, šios bylos faktinių aplinkybių kontekste, atsižvelgiant į teisės aktų nuostatas ir aktualią administracinių teismų praktiką, nesudarė pagrindo išeiti už prašyme suformuluotų ginčo ribų ir spręsti papildomus klausimus. Remdamasis tuo, kas išdėstyta, apeliacinės instancijos teismas pripažino, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė ir aiškino teisės aktus, įvertino faktines bylos aplinkybes, nepagrįstai išėjo už kilusio ginčo ribų, todėl priėmė neteisėtą ir nepagrįstą sprendimą, kuris naikintinas ir priimtinas naujas sprendimas – pareiškėjo prašymas atmestinas.

III. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pateikė prašymą dėl proceso atnaujinimo administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011.

Prašyme nurodė, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija šioje administracinėje byloje iš esmės ydingai aiškino ir taikė tiek bylos nagrinėjimo ribas reglamentuojančias ABTĮ 23 straipsnio 2 dalies 7 punkto ir 83 straipsnio 3 dalies nuostatas, tiek ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1207 „Dėl Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų patvirtinimo“ patvirtintų Kapinių tvarkymo taisyklių 15 punkto nuostatų (toliau – ir Vyriausybės nutarimo nuostatos) įgyvendinimą ir tuo buvo padarytas esminis materialinės teisės normų pažeidimas jas taikant (ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punktas), įtakojęs neteisėtą teismo sprendimą. Be to, apeliacinės instancijos teismas neatsižvelgė į administracinių teismų praktiką taikant ir aiškinant nuostatas, susijusias su Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimu, teikiant savivaldybėms reikalavimus dėl taisyklių patvirtinimo ar tvarkų nustatymo ir tokiu būdu nukrypo nuo formuojamos vienodos administracinių teismų praktikos tokio pobūdžio bylose (ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punktas).

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Proceso atnaujinimo institutas pagal savo paskirtį ir tikslus, kurių siekė įstatymų leidėjas, yra išimtinė procedūra, kuri taikoma tik ypatingais atvejais (siekiant pašalinti tam tikrus akivaizdžius ir esminius pažeidimus, padarytus sprendžiant bylą) bylose, užbaigtose įsiteisėjusiu teismo priimtu baigiamuoju aktu, griežtai laikantis ABTĮ IV skyriuje nustatytų proceso atnaujinimo sąlygų bei tvarkos ir negali būti tapatinamas su apeliaciniu procesu, kuris reglamentuotas ABTĮ III skyriaus normomis. Įsiteisėjęs teismo sprendimas (bendrąja prasme), kuriuo byloje buvo išspręstas šalių ginčas, įgyja res judicata galią. Tai reiškia, kad šalių ginčas yra išspręstas galutinai ir negali būti revizuojamas įprastinėmis procesinėmis priemonėmis. Bylos, užbaigtos įsiteisėjusiu teismo sprendimu, nutarimu ar nutartimi, proceso atnaujinimas galimas tik per įstatymu apibrėžtą terminą ir tik tais pagrindais, kuriuos numato įstatymas. Proceso atnaujinimo pagrindai išvardyti ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 1-12 punktuose. Iš minėtoje įstatymo normoje išvardytų proceso atnaujinimo pagrindų visumos matyti, kad jie yra susiję su administracinės bylos išsprendimu iš esmės. Minėtoje įstatymo normoje nurodytų pagrindų sąrašas yra baigtinis.

Iš pareiškėjo prašymo dėl proceso atnaujinimo turinio matyti, kad vienas iš prašymo dėl proceso atnaujinimo argumentų yra susijęs su tuo, kad apeliacinės instancijos teismas nagrinėdamas administracinę bylą Nr. A525-2828/2011 ydingai aiškino ir taikė bylos nagrinėjimo ribas reglamentuojančias ABTĮ 23 straipsnio 2 dalies 7 punkto bei 83 straipsnio 3 dalies nuostatas. Įvertinusi šią aplinkybę, teisėjų kolegija akcentuoja, jog pagal ABTĮ 153 straipsnio 2 dalį, netinkamas procesinių teisės normų taikymas nėra savarankiškas pagrindas atnaujinti procesą byloje, išskyrus tuos atvejus, kai tai imperatyviai nurodyta įstatyme (pvz. ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 7, 8, 9 punktai): kai bylą išnagrinėjo neteisėtos sudėties teismas; teismas pasisakė dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ir pareigų; teismo sprendimas ir nutartis yra be motyvų ir pan. Todėl akivaizdu, jog proceso atnaujinimo pagrindais nagrinėjamu atveju negali būti laikomi pareiškėjo argumentai, kad nagrinėjant administracinę bylą Nr. A525-2828/2011 buvo padaryti procesiniai ABTĮ nuostatų pažeidimai.

Nagrinėjamu atveju atsakovas prašo atnaujinti procesą byloje remdamasis ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punktu, kuriame įtvirtinta, jog procesas gali būti atnaujintas, jeigu pateikiami akivaizdūs įrodymai, kad padarytas esminis materialinės teisės normų pažeidimas jas taikant, galėjęs turėti įtakos priimti neteisėtą sprendimą, nutarimą ar nutartį. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, kad siekiant atnaujinti procesą ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punkto pagrindu, materialinės teisės normų pažeidimo konstatavimas turi būti akivaizdus. Vien alternatyvaus teisės normų aiškinimo galimybė, nesant svarių argumentų dėl pirmojo aiškinimo klaidingumo, nesudaro ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punkte nurodyto proceso atnaujinimo pagrindo, nes kitaip nebūtų užtikrinamas įsiteisėjusio teismo sprendimo (nutarimo, nutarties) pagrindu susiklosčiusių teisinių santykių stabilumas. Be to, proceso atnaujinimas pagal ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punktą galimas, tik jei esminis teisės normų pažeidimas galėjo turėti įtakos priimti neteisėtą sprendimą, nutarimą ar nutartį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. liepos 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P502-117/2009).

Pabrėžtina, jog prašyme dėl proceso atnaujinimo pareiškėjas nurodė, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, nagrinėdama administracinę bylą Nr. A525-2828/2011, iš esmės netinkamai aiškino ir taikė Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. lapkričio 19 d. nutarimu Nr. 1207 „Dėl Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų patvirtinimo“ patvirtintų Kapinių tvarkymo taisyklių 15 punkto nuostatas. Atkreiptinas dėmesys, kad Kapinių tvarkymo taisyklių 15 punktas inter alia numatė, kad laidojimo ir kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms nustato savivaldybė. Akivaizdu, jog ši teisinė nuostata (savivaldybėms adresuotas įpareigojimas nustatyti atitinkamą teisinį reguliavimą) yra suformuluota konkrečiai ir aiškiai, todėl aiškinti jos plečiamai (alternatyviai), t. y. taip, kaip nurodoma pareiškėjo prašyme dėl proceso atnaujinimo, nėra pagrindo. Iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. spalio 24 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011 turinio matyti, kad šiuo sprendimu apeliacinės instancijos teismas, įvertinęs Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių kapinių tvarkymo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) taikymo sritį, konstatavo, jog, patvirtindama šias Taisykles Vilniaus miesto savivaldybės taryba įvykdė bendro pobūdžio reikalavimą nustatyti laidojimo ir kapinių lankymo tvarką viešosioms kapinėms. Kita vertus, apeliacinės instancijos teismas konstatavo, kad klausimas dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtintų Taisyklių turinio dėl procesinių priežasčių (atsižvelgiant į pareiškėjo pateiktus reikalavimus Vilniaus miesto savivaldybės tarybai bei pirmosios instancijos teismui) apskritai nėra šios bylos nagrinėjimo objektas. Taigi, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, bei įvertinus aplinkybę, jog klausimas dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtintų Taisyklių turinio neatitiko administracinės bylos Nr. A525-2828/2011 nagrinėjimo ribų, nėra pagrindo pripažinti, kad nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismas padarė akivaizdų Kapinių tvarkymo taisyklių 15 punkto nuostatų pažeidimą, t. y. akivaizdžiai netinkamai (neteisingai) išaiškino Kapinių tvarkymo taisyklių 15 punkto nuostatas

Dėl kito pareiškėjo nurodomo prašymo dėl proceso atnaujinimo pagrindo, apibrėžto ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punkte, konstatuotina, jog procesas administracinėje byloje remiantis ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punkte nurodytu pagrindu gali būti atnaujintas tik esant objektyviai būtinybei užtikrinti vienodą administracinių teismų praktiką. Vadovaujantis ABTĮ 157 straipsnio 2 dalimi, ši būtinybė turi būti pagrįsta atitinkamais įrodymais (nuorodomis į įvairiose administracinėse bylose priimtus atitinkamus vienodos administracinių teismų praktikos formavimui svarbius administracinių teismų sprendimus, nutartis ir pan.). Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjas iš esmės nenurodė tokių teismų praktikos formavimui reikšmingų administracinių bylų, kurių ratio decidendi būtų identiška administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011 nagrinėtai teisinei situacijai, kadangi, kaip jau buvo minėta, klausimas dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtintų Taisyklių turinio, nagrinėjamu atveju apskritai nepriskirtinas administracinės bylos Nr. A525-2828/2011 bylos nagrinėjimo objektui. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, jog pareiškėjas objektyviais įrodymais nepagrindė fakto, kad šiuo atveju egzistuoja objektyvi būtinybė užtikrinti vienodą administracinių teismų praktikos formavimą panašaus pobūdžio administracinėse bylose, kuriose būtų priimti skirtingo turinio teismo sprendimai.

Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo prašymas dėl proceso atnaujinimo ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 ir 12 punkte numatytais pagrindais yra netenkintas ir atmestinas kaip nepagrįstas.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 159 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą dėl proceso atnaujinimo atmesti kaip nepagrįstą.

Atsisakyti atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A525-2828/2011 pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Stasys Gagys

Romanas Klišauskas