2013-05-29 Nr. AB-2191-3-61-3-02036-2012-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS602-314/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02036-2012-9

Procesinio sprendimo kategorija 70.1

(S.)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2013 m. gegužės 29 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), teismo posėdyje rašytinio proceso būdu išnagrinėjo pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. vasario 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos prašymą atsakovui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei (tretieji suinteresuotieji asmenys – Transporto investicijų direkcija, Lietuvos Respublikos finansų ministerija ir Viešųjų pirkimų tarnyba) dėl audito ataskaitos panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas) 2012 m. rugpjūčio 1 d. su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2012 m. liepos 2 d. audito ataskaitą Nr. FA-P-70-3-28.

Skunde nurodė, kad ginčijamoje audito ataskaitoje nustatytais faktinių aplinkybių vertinimais remsis Europos komisijos audito rūmai spręsdami, ar Sanglaudos fondo lėšos buvo panaudotos tikslingai ir ar turi būti taikoma sankcija valstybei narei – finansinė pataisa. Jei valstybei narei būtų taikoma sankcija, savivaldybė susidurtų su neigiamomis pasekmėmis ir galimai turėtų grąžinti dalį įgyvendinamiems projektams skirtų lėšų. Todėl manė, jog Valstybės kontrolės audito ataskaitos rezultatai turės tiesioginės įtakos savivaldybės interesams, gali lemti sankcijų taikymą, kas suteikia savivaldybei teisę kreiptis į teismą dėl audito ataskaitoje nustatytų pažeidimų pagrįstumo išnagrinėjimo teismine tvarka. Savo poziciją grindė Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika.

Nurodė, jog pagal Viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 8 straipsnio 1 dalį vertinti, kaip laikomasi VPĮ ir jį įgyvendinančių aktų, turi Viešųjų pirkimų tarnyba. Atsižvelgiant į tai, kad Valstybės kontrolei nėra suteikti įgaliojimai vertinti atliktų viešųjų pirkimų procedūrų atitiktį VPĮ reikalavimams, darytina išvada, kad Valstybės kontrolės sprendimo dalis, kurioje nustatyti viešųjų pirkimų pažeidimai, yra priimta viršijant suteiktus įgaliojimus ir kompetenciją, todėl turi būti naikinama, kaip priimta nekompetentingo subjekto.

Pažymėjo, jog Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/18/EB ir ją įgyvendinantis VPĮ tiesiogiai ir aiškiai nedraudžia nustatyti reikalavimus, jog tiekėjai negali perleisti visų darbų vykdymo subrangovams. Audito metu nagrinėtos sutartys buvo parengtos pagal FIDIC reikalavimus. FIDIC 4.4 punktas nustato, kad visų darbų perleisti subrangovams negalima. FIDIC nuostatos implikuoja subrangos masto reguliavimą, nors konkretaus dydžio ir nenumato. Konkurso sąlygų dėl subrangos rengimo praktika buvo paremta Europos Komisijos rekomendacijomis.

Manė, jog nustatant leidžiamą subrangos mastą nebuvo pažeista konkurencija ir viešųjų pirkimų principai (VPĮ 3 str. 1 d.), tiekėjai dėl pirkimo dokumentų sąlygų neteikė pretenzijų, o pirkimo sąlygose nustatyti leidžiami subrangos mastai atitiko praktikoje įprastus perleidžiamų subrangovams darbų mastus, kai tokie ribojimai būna nenustatomi. Pažymėjo, jog Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (LAT 2010 m. gegužės 4 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-126/2010) praktika patvirtina, jog leistino subrangos masto nustatymas nepažeidė VPĮ bei nesukūrė neigiamų, konkurencinių padarinių.

Atsižvelgiant į tai, Valstybės kontrolė nepagrįstai padarė išvadą, kad pirkimo dokumentuose nustatytas subrangos masto ribojimas pažeidžia VPĮ. Akcentavo, jog Valstybės kontrolės ataskaitos dalis yra nepagrįsta ir naikintina, kadangi nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai buvo vertinami izoliuotai, neatsižvelgiant į viešojo pirkimo tikslus, taip pat nebuvo atsižvelgta į aplinkybę, kad pasiūlymus dalyvauti pirkime pateikė subjektų grupės, veikiančios jungtinės veikos pagrindu, o tai patvirtina, kad nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai buvo įgyvendinami, todėl nėra teisinio pagrindo konstatuoti VPĮ pažeidimą.

Pirkimo dokumentų pateikimo potencialiems dalyviams tvarka VPĮ (aktuali redakcija nuo 2004 m. liepos 27 d. iki 2006 m. sausio 31 d.) nebuvo reglamentuota, todėl buvo taikoma organizacijoje buvusi dokumentų pateikimo praktika. Konfidencialumas buvo užtikrinamas tiesiog uždengiant prieš tai esantį sąrašą. Siekiant išvengti bereikalingų teisminių ginčų, buvo prašoma pateikti dokumentus keliomis kalbomis. Toks reikalavimas tik padidina tiekėjų dalyvavimą viešajame pirkime ir užtikrina VPĮ nuostatų laikymąsi, kad pirkimo dokumentai būtų tikslūs ir aiškūs, kad perkančioji organizacija galėtų įsigyti tai, ko reikia, o tiekėjai galėtų pateikti konkurencingus pasiūlymus.

Nurodė, jog Valstybės kontrolės teiginys, kad toks reikalavimas galėjo lemti konkurencijos sumažinimą Lietuvos rinkoje, yra nekorektiškas, nes buvo sudarytos vienodos galimybės dalyvauti konkurse visiems tiekėjams. Išdėstė, jog VPĮ nenustato perkančiajai organizacijai privalomo reikalavimo skelbti apie per didelę kainą. Pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo formuojamą praktiką, šį klausimą konkrečiu atveju sprendžia pati perkančioji organizacija. LAT pabrėžė, kad negali būti sutapatinami du skirtingi dalykai – rinkos kaina ir perkančiajai organizacijai priimtina kaina.

Perkančiajai organizacijai priimtina kaina yra tokia, kurią ji yra pasiruošusi mokėti už tam tikras perkamas prekes ar paslaugas pagal turimus finansinius resursus. Pažymėjo, kad pasiūlymų atmetimo pagrindus atvirame konkurse nustato VPĮ, taip sudarydamas prielaidas skaidriai pirkimo eigai ir lygiateisiškumui. VPĮ ir projekto pirkimo dokumentai aiškiai apibrėžia, kad pasiūlymai bus atmesti, jei jų visų kainos per didelės, todėl nėra pagrindo teigti, kad savivaldybė vadovavosi nepaskelbtais ir konkurso dalyviams nežinomais kriterijais.

Nurodė ir tai, jog Valstybės kontrolės ataskaitoje nurodytas pažeidimas dėl neskelbiamų derybų vykdymo yra nepagrįstas, nes, visų pirma, jis buvo konstatuotas pažeidžiant teisės aktų hierarchiją, antra, nebuvo įvertintas galiojančiame nacionalinės teisės akte – VPĮ – įtvirtintas reglamentavimas, trečia, buvo vadovaujamasi teisės aktu, kuris nėra perkeltas į nacionalinę teisę, todėl jis nėra privalomas vykdyti, ketvirta, net jei būtų teisinis pagrindas remtis į nacionalinę teisę neperkeltos direktyvos nuostatomis, savivaldybės atmesti pasiūlymai patektų į netinkamų pasiūlymų apibrėžimą, todėl pirkimas galėtų būti vykdomas neskelbiamų derybų būdu. Valstybės kontrolė nepateikia jokių argumentų, kad gautos Sanglaudos fondo lėšos buvo panaudotos netinkamai, nes užsakovo rezervo suma buvo įtraukta į pirkimo vertę, pirkimo dokumentai numatė papildomų darbų atlikimo procedūras, darbai buvo įsigyjami pagal darbų kiekių sąrašuose nurodytus įkainius, viešųjų pirkimų tikslas – racionaliai naudojant lėšas įsigyti prekes/paslaugas/darbus – nebuvo pažeistas. Valstybės kontrolė subrangos mastą apskaičiuoja tik remdamasi sutartyse su subrangovais nurodytomis sumomis, tačiau ne faktiškai atliktais darbais, ir Valstybės kontrolės nurodyta 22 467 646,95 EUR subrangos masto maksimali suma nebuvo viršyta. Atsižvelgiant į Energetikos įstatyme nurodytą reglamentavimą, generalinis rangovas UAB „Fegda“ neturėjo teisės vienašališkai pats ar pasitelkdamas kitus subrangovus perkelti ir/ar rekonstruoti AB „Rytų skirstomieji tinklai“ (dabartinis pavadinimas AB LESTO) ir AB „Lietuvos dujos“ priklausančius energetikos objektus, todėl Valstybės kontrolės nurodytas pažeidimas yra nepagrįstas, kadangi tiekėjas negalėjo numatyti, kokius subtiekėjus pasirinks inžinerinių tinklų savininkai. Viešųjų pirkimų tarnyba nenustatė Valstybės kontrolės nurodytų VPĮ 27 straipsnio 2 dalies, 28 straipsnio 2 dalies pažeidimų, todėl šis audito ataskaitoje nurodytas pažeidimas yra nepagrįstas. Viešųjų pirkimų ataskaitos apie techninės priežiūros neskelbiamų derybų procedūras pildymo netikslumas viešųjų pirkimų procedūroms, sutarties vykdymui bei sutarties kainai įtakos neturėjo.

Manė, jog Valstybės kontrolės teiginys dėl VPĮ 25 straipsnio 1 dalies pažeidimo nėra pagrįstas visapusišku faktinių aplinkybių įvertinimu. Valstybės kontrolė teigė, kad rangovas prieš pateikdamas pasiūlymą nepakankamai ištyrė statybvietę, jos aplinką ir daro tokią išvadą atsietai nuo kitų sutarties sąlygų remdamasi išimtinai tik sutarties bendrųjų sąlygų 4.10 ir 4.11 punktais. Tačiau visos sutarties nuostatos turi būti aiškinamos sistemiškai. Visi papildomi darbai, kuriuos Valstybės kontrolė nepagrįstai ginčija, buvo atlikti atitinkamų sutarties pakeitimų, įpareigojančių rangovą atlikti tokius darbus ir užsakovui apmokėti juos, pagrindu ir šie dokumentai buvo pateikti Valstybės kontrolei, tačiau Valstybės kontrolė į tai neatsižvelgė ir padarė neteisingą išvadą. Pabrėžė, jog 140 483,72 EUR išlaidos, patirtos įrengiant laikinus privažiavimo ir pravažiavimo kelius, laikiną autobusų apsisukimo žiedą ir laikiną keleivių įlaipinimo (išlaipinimo stotelę), atitinka Statybos darbų sąlygų bendrųjų sąlygų 4.10, 4.11. ,4.13, 4.14 ir 4.15 punktuose nurodytus reikalavimus.

Dėl 109 278,10 EUR išlaidų, susijusių su autobusų apsisukimo žiedo rekonstrukcijos darbais, paaiškino, kad įrengiant autobusų žiedą pagal techninį projektą VP 03-101 tarp Naugarduko gatvės ir ligoninės buvo numatyta atlikti darbus tik iš dalies, prisijungiant prie senojo žiedo bei paliekant senus pagrindus ir seną dangą. Darbų pakeitimo aktai Nr. 196/P/R, Nr. 198/P/R ir Nr. 96/P/R tiesiogiai prisideda prie projekto priežiūros rodiklių (gretutinių gatvių tinklas) ir tiesiogiai susiję su projektu. Dėl 103 126,42 EUR išlaidų, susijusių su darbais Vilniaus miesto Savanorių prospekto žiede, nurodė, kad pagal darbų pakeitimus patvirtinti, atlikti ir deklaruoti Savanorių prospekto žiede atlikti darbai tiesiogiai nepatenka nė į vieną iš įgyvendintų Europos Komisijos sprendimu nustatytų fizinių indikatorių, tačiau pagal šiuos pakeitimus atlikti darbai yra būtini, nes užtikrina tinkamą atliktų darbų (kurie įeina į Europos Komisijos sprendimu patvirtintus indikatorius) funkcionavimą.

Dėl 28 962,00 EUR išlaidų, susijusių su archeologiniais tyrimais, paaiškino, kad viešųjų pirkimų sąlygos buvo parengtos anksčiau, nei pasikeitė Nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymas, be to, archeologinių tyrinėjimų išlaidos buvo įtrauktos į techninės priežiūros komandos narių atlyginimus (darbo dienos įkainius), todėl jos negali būti siejamos su statybvietės paruošimo ir statybos išlaidomis, t. y. Valstybės kontrolės išvadoje minimo Komisijos reglamento (EB) Nr. 16/2003 22 straipsniu. Dėl 1401,76 EUR išlaidų, susijusių su suteiktomis audito paslaugomis, nurodė, kad projekto išlaidomis yra laikomos tik tos sumos, kurias patiria galutinis paramos gavėjas, tačiau šiuo atveju užsakovas jokių mokėjimų auditoriams neatliko ir nepirko audito paslaugų, todėl Komisijos reglamento Nr. 16/2003 32 str.

šiam atvejui netaikomas, nes auditą ir apskaitos paslaugų teikimą užsakė ir kontroliavo ne pats galutinis paramos gavėjas. Projekto techninės priežiūros paslaugų teikimo sutartis buvo pagrįsta įkainiais už darbo dieną. Konsultantui sumokėto atlyginimo, skaičiuoto pagal darbo dienos įkainį, nustatytą viešųjų pirkimų būdu, nebuvo, jokio teisinio pagrindo ir galimybių išskaičiuoti jo paties sąskaita pirktas audito paslaugų išlaidas. Be to, Komisijos reglamento Nr. 16/2003 32 str. iš esmės yra skirtas tiems atvejams, kai auditą ir apskaitos paslaugų teikimą užsako ir kontroliuoja galutinis paramos gavėjas ar kitos atsakingos institucijos.

Dėl atsakovo argumento, kad savivaldybė neužtikrino Statybos darbų sąlygų bendrųjų sąlygų 14.13 punkto „a“ papunkčio reikalavimo – tarpinius mokėjimus atlikti už įvykdytus darbus, nurodė, kad lėšos atliktų darbų aktuose buvo, atlikti darbai surašyti akte ir nevykdomų pakeitimų sumos, panaudotos kitų pakeitimų arba tų pačių konkrečiose vietose finansavimui.

Atsiliepimu į pareiškėjo skundą atsakovas Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė (toliau – ir atsakovas) su pareiškėjos skundu nesutiko ir prašė administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtą administracinių teismų kompetencijai.

Atsiliepime nurodė, jog skundo objektas – 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito ataskaita Nr. FA-P-70-3-28 „Dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) ir valstybinio audito išvada Nr. 9-26 – nėra administraciniai aktai ar veiksmai (neveikimas) pareiškėjo atžvilgiu. Išdėstė, jog pagal Valstybės kontrolės įstatymo (toliau – VKĮ) nuostatas audito dokumentuose (ataskaitoje ir išvadoje) yra pareiškiama nuomonė dėl audituoto subjekto finansinių ataskaitų ir valstybės lėšų naudojimo teisėtumo, t. y. procedūriniai dokumentai, patys savaime nesukuriantys jokių teisių ir pareigų audituojamiems subjektams, o skirti tik audito metu surinktiems faktiniams duomenims ir auditoriaus nuomonei pateikti.

Pabrėžė, jog skundžiamo audito atveju sprendimas nebuvo priimtas, o valstybinio audito dokumentus (ataskaitą ir išvadą) pasirašė pagal Europos Sąjungos (ES) teisės aktus baigiamojo audito funkcijas vykdančio padalinio vadovas (Valstybės kontrolės 7-ojo audito departamento direktorius) ir pagal savo kompetenciją – vykdyto audito grupės vadovas. Pareiškėjos skundžiamuose audito dokumentuose pastebėjimai ir išvados pateikiami kaip audito proceso metu valstybinių auditorių suformuota nuomonė: deklaracijoje baigus teikti paramą (valstybinio audito išvadoje) nuomonė pateikiama pagal minėtą pavyzdinę formą, o valstybinio audito ataskaitoje nuomonė pareiškiama įvertinus nustatytus faktus ir aplinkybes.

Skundžiamuose audito dokumentuose pareiškėjai nėra numatytos poveikio priemonės, nenustatytos ar suteiktos teisės ar pareigos, t. y. šie dokumentai neturi tiesioginio poveikio pareiškėjos teisėms ir pareigoms. Valstybinio audito ataskaita, kaip ir deklaracija baigus teikti paramą (valstybinio audito išvada), nei savo turiniu, nei forma nelaikytina individualiu teisės aktu (individualiu administraciniu aktu), kaip jis apibrėžtas Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 14 dalyje ir Viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 2 straipsnio 9 dalyje.

Pridūrė, jog poziciją, kad skundžiami audito dokumentai nėra individualūs teisės aktai (individualūs administraciniai aktai), pagrindžia teismų praktika. Akcentavo, jog pareiškėjos skundžiami audito dokumentai negalėjo jai sukelti ir nesukėlė teisinių pasekmių, nes Vilniaus miesto savivaldybės administracija nėra Europos Sąjungos sanglaudos fondo valdymo ir kontrolės sistemos institucija. Pareiškėjas yra galutinis paramos gavėjas (projekto vykdytojas), todėl skundžiamo audito atveju nėra audito subjektas. Skundžiamoje audito ataskaitoje ir išvadoje pateikiama nuomonė pareiškėjui tiesiogiai nei sukuria teisių, nei nustato pareigų.

Pabrėžė, jog ataskaitoje išreikšta auditorių nuomonė yra skirta Europos Komisijai (toliau – ir EK), kuri Komisijos reglamento (EB) Nr. 1386/2002 III priede pateiktoje pavyzdinės deklaracijos baigus teikti paramą formoje nurodyta kaip adresatas. Pareiškėja turi galimybę pateikti savo argumentus ir įrodymus dėl ataskaitoje pateiktų pastebėjimų Europos Komisijai atliekant finansinio koregavimo ir projekto uždarymo administracinę procedūrą. Europos Komisijai priėmus galutinį sprendimą dėl finansinio koregavimo, atsakinga Europos Sąjungos sanglaudos fondą Lietuvoje administruojanti institucija privalėtų priimti sprendimą susigrąžinti neteisėtai išmokėtas ir (arba) panaudotas lėšas pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. gegužės 30 d. nutarimu Nr. 590 patvirtintas Finansinės paramos, išmokėtos ir (ar) panaudotos pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą taisykles.

Jei toks administruojančios institucijos sprendimas būtų priimtas ir turėtų tiesioginį poveikį pareiškėjo materialinėms teisėms ir interesams, pareiškėjas šį sprendimą galėtų skųsti teismui.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Transporto investicijų direkcija (toliau – ir TID) atsiliepimu į pareiškėjo skundą prašė sprendimą pagal pareiškėjos skundą priimti teismo nuožiūra.

Nurodė manąs, jog 2012 m. liepos 2 d. Valstybės kontrolės ataskaita Nr. FA-P-70-3-28 yra priimta nepakankamai įvertinus pareiškėjos pateiktas pastabas ir argumentus. Pažymėjo, jog Finansų ministerija 2012 m. kovo 30 d. raštu Nr. (4.79-2409)-6K-1203104 informavo TID, kad atsakovas atlieka projekto Nr. (duomenys neskelbtini) baigiamąjį auditą ir el. paštu pateikė preliminarius pastebėjimus, susijusius su galutine ataskaita ir galutine mokėjimo paraiška. Atsižvelgiant į tai, Finansų ministerija pavedė pareiškėjui ir TID raštu pateikti paaiškinimus dėl atitinkamų atsakovo pastebėjimų, taip pat pavedė TID vadovaujantis Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimų nustatymo ir šalinimo taisyklėmis skubos tvarka atlikti pažeidimų tyrimus, nustatyti (nenustatyti) pažeidimus ir, jei nustatytas pažeidimas yra susijęs su projekto vykdytojui išmokėtomis Sanglaudos fondo ir bendrojo finansavimo lėšomis, susigrąžinti jas, kaip nurodyta Finansinės paramos, išmokėtos ir (arba) panaudotos pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą taisyklėse.

Pažymėjo, jog TID savo argumentus dėl atsakovo pastebėjimo pateikė Finansų ministerijai 2012 m. gegužės 11 d. rašto Nr. 1.2-1065 „Dėl valstybinio audito ataskaitos projekto“ prieduose. TID nuomone, visi TID veiksmai, susiję su įgyvendinančiosios institucijos funkcijų vykdymu buvo atlikti tinkamai ir buvo užtikrinta projektus administruojančių institucijų valdymo ir kontrolės sistema. Taip pat pažymėjo, jog ataskaita sukelia neigiamas pasekmes pareiškėjui, todėl gali būti šio teisminio ginčo objektas. Nurodė, jog Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimu Nr. IX-667 atsakovui pavesta atlikti baigiamąją audito deklaraciją dėl Sanglaudos fondo projektų rengiančios institucijos funkcijas pagal 2002 m. liepos 29 d.

Europos Komisijos reglamentą (EB) Nr. 1386/2002, nustatantį išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 įgyvendinimo taisykles dėl Sanglaudos fondo paramos valdymo ir kontrolės sistemų bei finansinių koregavimų atlikimo tvarkos. Šios deklaracijos rengimas yra vienas iš Lietuvos, kaip valstybės narės, įsipareigojimų dėl projektų finansų kontrolės. Deklaracijoje įvertinamas paraiškos išmokėti galutinį paramos likutį pagrįstumas bei paskutinėje pažymoje nurodytų išlaidų teisėtumas ir tvarkingumas. Manė, jog pareiškėjas pagrįstai nurodo, kad ataskaita jai sukelia neigiamas pasekmes, nes EK gali sumažinti Europos Komisijos sprendimo skirti projektui Sanglaudos fondo lėšų sumą arba padaryti finansinius koregavimus.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos finansų ministerija atsiliepimu į pareiškėjo skundą teismo prašė sprendimą pagal pareiškėjos skundą priimti teismo nuožiūra.

Atsiliepime nurodė, jog baigiamosios audito deklaracijos, parengtos asmens ar departamento, kurio funkcija nepriklauso nuo paskirtosios institucijos funkcijos, kai yra baigiamas vykdyti kiekvienas projektas, pateikimas Europos Komisijai yra viena iš svarbiausių valstybių narių atliekamos projektų finansų kontrolės priemonių. Projektų užbaigimo deklaracija, t. y. baigiamoji audito deklaracija, kurią rengti Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimu Nr. IX-1667 pavesta Valstybės kontrolei, yra viena iš pagrindinių sąlygų valstybei narei gauti galutinį Bendrijos Sanglaudos fondo paramos likutį.

Reikalavimai institucijai, kuri gali būti paskirta rengti baigiamąją audito deklaraciją, ir pagrindiniai reikalavimai deklaracijos parengimui yra nustatyti Reglamento Nr. 1386/2002 V skyriuje. Deklaracijos rengiamos pagal Reglamento Nr. 1386/2002 III priede nurodytą preliminarų pavyzdį ir pateikiamos kartu su ataskaita (šiuo atveju – 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito ataskaita Nr. FA-P-70-3-28 „Dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) IX transporto koridoriaus trūkstamos grandies statyba – Vilniaus pietinis aplinkkelis“), kurioje nurodoma visa svarbi, deklaraciją pagrindžianti informacija, įskaitant nacionalinių ir Bendrijos įstaigų, į kurias kreipėsi atsakovas, atliktų visų patikrinimų išvadų santrauką.

EK dėl paramos lėšų galutinio likučio išmokėjimo sprendžia atsižvelgdama į galutinėje ataskaitoje pateiktus duomenis ir į Valstybės kontrolės pateiktą baigiamąją audito deklaraciją. Manė, kad galutinė audito ataskaita turi tiesioginį poveikį pareiškėjo teisėms ir pareigoms, nes, pagal Reglamento Nr. 1386/2002 17 straipsnio 3 dalį, EK savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia būtent auditorių nustatytais faktais ir, jais remdamasi, daro išvadas. Nurodė, jog Finansų ministerija, nesutikdama su atsakovo galutinėje audito ataskaitoje pateiktais pastebėjimais, vadovaudamasi Reglamento Nr. 1164/94 12 straipsnio 1 dalies f punktu pateiks EK savo nuomonę.

Akcentavo, jog ginčijamose audito ataskaitoje ir deklaracijoje nurodomi reikšmingi teisės pažeidimai. Taigi, nenuginčydamas šio atsakovo konstatavimo, pareiškėjas praranda teisę vėliau kvestionuoti tokio pažeidimo buvimą. Nors faktinių neigiamų pasekmių pareiškėjas dar nėra sulaukęs, tačiau asmens teisinė padėtis jau iš esmės yra pasikeitusi, nes EK, kuri savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia auditorių, t. y. atsakovo, nustatytais faktais ir daro išvadas dėl jų finansinių padarinių, gali taikyti finansines korekcijas.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepimu į pareiškėjo skundą prašė teismo sprendimą pagal pareiškėjos skundą priimti teismo nuožiūra.

Atsiliepime nurodė, kad Viešųjų pirkimų įstatymo 8 ir 82 straipsniuose apibrėžtos Viešųjų pirkimų tarnybos kompetencijos ribos, nustatytos jos funkcijos ir teisės. Pažymėjo, kad prašyme yra ginčijama tik Valstybės kontrolės 2012 m. liepos 2 d. atlikto Sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) audito ataskaita Nr. FA-P-70-3-28, o, vadovaujantis Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis, Viešųjų pirkimų tarnyba nėra oficialiai įgaliota aiškinti atsakovo priimamų administracinių aktų.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. vasario 15 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė.

Teismas išdėstė, jog Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimu Nr. IX-1667 „Dėl pavedimo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei atlikti Lietuvos Respublikoje gaunamos Europos Sąjungos struktūrinės paramos auditus“ Valstybės kontrolei pavesta atlikti baigiamąją audito deklaraciją dėl Sanglaudos fondo projektų rengiančios institucijos funkcijas pagal 2002 m. liepos 29 d. Europos Komisijos (EK) reglamentą (EB) Nr. 1386/2002, nustatantį išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 įgyvendinimo taisykles dėl Sanglaudos fondo paramos valdymo ir kontrolės sistemų bei finansinių koregavimų atlikimo tvarkos. Valstybės kontrolės 7-ojo audito departamento direktoriaus 2010 m. vasario 17 d. pavedimu Nr. P-70-3 auditorių grupė atliko Sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Audituojamas projektas) baigiamąjį auditą, privalomą pagal Komisijos reglamente (EB) Nr. 1386/2002 nustatytus reikalavimus dėl Bendrijos pagalbos likučio mokėjimo. Pagal šiuos reikalavimus prie Audituojamo projekto išlaidų ataskaitos ir galutinio mokėjimo paraiškos pridedama deklaracija baigus teikti paramą (toliau – ir Deklaracija), parengta pagal Komisijos reglamento (EB) Nr. 1386/2002 III priede pateiktą formą. Valstybinio audito ataskaita Nr. FA-P-70-3-28 „Dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) ir valstybinio audito išvada Nr. 9-26 priimtos 2012 m. liepos 2 d.

Pažymėjo, jog 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito ataskaitoje Nr. FA-P-70-3-28 nurodyta, kad auditas suplanuotas ir atliktas siekiant įsitikinti, kad išlaidų ataskaitoje ir galutinio mokėjimo paraiškoje Bendrijos pagalbos likučiui gauti nėra esminių klaidingų pareiškimų, ypač dėl projekto vykdymo pagal sprendimo sąlygas ir nustatytus tikslus. Atlikdama auditą auditorių grupė surinko visus reikalingus įrodymus, kurie galėtų patvirtinti, kad išlaidų ataskaitos yra teisingos, pagrindinės operacijos yra teisėtos ir tvarkingai atliktos, o projektas įgyvendintas laikantis sprendimo skirti paramą sąlygų ir projekto tikslų. Be to, 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito išvadoje Nr. 9-26 nurodyta, kad VK remdamasi audito rezultatais ir kitų nacionalinių bei Bendrijos atliktų patikrinimų išvadomis, su kuriomis galėjo susipažinti, vadovaujančiosios ir mokėjimo institucijų veiksmais, mano, kad galutinėje išlaidų ataskaitoje pateikta informacija yra teisinga visais reikšmingais atžvilgiais, išlaidos yra padarytos pagal reglamentų, Komisijos sprendimų reikalavimus bei projektui nustatytus tikslus, o paraiška Komisijai Bendrijos paramos likučiui gauti, išskyrus šios deklaracijos 4 punkte minėtas klaidas, atrodo, yra pagrįsta.

Teismas rėmėsi Valstybės kontrolės įstatymo 2 straipsniu, 4 straipsniu, 9 straipsnio 1 dalies 6 punktu, 16 straipsnio 1 dalimi, 17 straipsniu, 19 straipsniu, bei pažymėjo, jog iš paminėto teisinio reglamentavimo darytina išvada, kad audito dokumentuose (ataskaitoje ir išvadoje) yra pareiškiama auditoriaus nuomonė dėl audituoto subjekto finansinių ataskaitų ir valstybės lėšų naudojimo teisėtumo. Nurodė, jog atsižvelgiant į tai, tokio pobūdžio priimti dokumentai laikytini procedūriniais dokumentais, kurie patys savaime nesukuria jokių teisių ir pareigų audituojamiems subjektams, o yra skirti tik audito metu surinktiems faktiniams duomenims ir auditoriaus nuomonei pateikti. Pažymėjo, jog Valstybės kontrolė gali priimti ir sprendimus, kurie laikytini administraciniais aktais, nes valstybės kontrolierius ar jo pavaduotojai pagal audito ataskaitas priimdami sprendimus tiksliai ir aiškiai nustato įpareigojimus ir (ar) sankcijas audituojamiems subjektams. Pridūrė, jog nagrinėjamoje byloje atsakovas, atlikęs auditą surašė valstybinio audito ataskaitą ir baigiamojo audito deklaraciją. Valstybinio audito dokumentus (ataskaitą ir išvadą) pasirašė pagal Europos Sąjungos (ES) teisės aktus baigiamojo audito funkcijas vykdančio padalinio vadovas (Valstybės kontrolės 7-ojo audito departamento direktorius) ir pagal savo kompetenciją – vykdyto audito grupės vadovas, tačiau šiuo atveju sprendimas nebuvo priimtas.

Teismas darė išvadą, kad valstybinio audito ataskaita ir baigiamojo audito deklaracija laikytini procedūriniais dokumentais, surašytais atlikus auditą. Pažymėjo, jog procedūriniai dokumentai patys savaime nesukuria jokių teisių ir pareigų audituojamiems subjektams, jie skirti audito metu surinktiems faktiniams duomenims ir auditoriaus nuomonei pateikti. Pridūrė, jog audito dokumentuose pareiškėjui nėra numatytos poveikio priemonės, nėra nustatytos teisės ar pareigos, t. y. šie dokumentai neturi tiesioginio poveikio pareiškėjo teisėms ir pareigoms, jam nėra imperatyviai suformuluotų privalomų elgesio taisyklių. Atkreipė dėmesį, jog valstybinio audito ataskaitos ir išvados pasekmės nėra tos pačios kaip administracinio sprendimo, tiesiogiai sukuriančio asmeniui teises ir pareigas.

Teismas rėmėsi ABTĮ 2 straipsnio 14 punktu, 15 straipsniu, 22 straipsniu ir 88 straipsniu bei Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 ir 2 dalimis bei pažymėjo, jog skundžiamais aktais nėra išsprendžiamas klausimas dėl teisių ar pareigų nustatymo galutiniam paramos gavėjui, jais pateikiami faktiniai duomenys ir valstybinio auditoriaus nuomonė, todėl ginčijami aktai turėtų būti vertinami kaip rašytiniai įrodymai, kurie nebūtinai turi būti nuginčyti administracine arba teismine tvarka tam, kad galima būtų vertinti jų turinį kartu su kitais rašytiniais įrodymais. Pridūrė, jog skundžiami aktai pagal savo turinį nėra individualūs administraciniai aktai, bet yra materialinio-techninio pobūdžio veiksmas, kuris negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalykas (rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo bylomis Nr. A14-261/2007; AS146-669/2009; Nr. A822-875/2010).

Teismas rėmėsi 1994 m. gegužės 16 d. Tarybos reglamento Nr. 1164/94, įsteigusio Sanglaudos fondą (toliau – ir Reglamentas Nr. 1164/94), II priedo D straipsnio 2 dalies d punktu, Reglamento Nr. 1164/94 12 straipsnio 1 dalies „f“ punktu, 2002 m. liepos 29 d. Komisijos reglamento Nr. 1386/2002, nustatančio išsamias Tarybos reglamento Nr. 1164/94 įgyvendinimo taisykles dėl Sanglaudos fondo paramos valdymo ir kontrolės sistemų ir finansinių koregavimų atlikimo tvarkos (toliau – ir Reglamentas Nr. 1386/2002), 14 straipsniu, Remiantis Reglamento Nr. 1386/2002 17 straipsnio 3 dalimi, Reglamento Nr. 1164/94 II priedo H straipsnio 2 dalimi bei pažymėjo, jog iš teisinio reglamentavimo darytina išvada, kad galutinį sprendimą, sprendžiant dėl Sanglaudos fondo paramos valstybėms narėms teikimo, įskaitant dėl finansinių korekcijų darymo, priima EK, įvertinusi valstybių narių pateiktas ataskaitas ir kitus duomenis. Nurodė, jog EK suteikta diskrecijos teisė vertinti projekto metu patirtų išlaidų tinkamumą finansuoti iš Europos Sąjungos Sanglaudos fondo lėšų. Tuo tarpu baigiamoji audito deklaracija, nors ir yra viena iš sąlygų valstybei narei gauti Sanglaudos fondo paramos likutį, tai yra pagrindas siekiant įvertinti tinkamą Sanglaudos fondo valdymo ir kontrolės sistemos veikimą valstybėje narėje, išlaidų ataskaitų teisingumą, pagrindinių operacijų teisėtumą, tačiau tai nėra vienintelis ar pagrindinis dokumentas, kuriuo remdamasi EK priima atitinkamą sprendimą. Pridūrė, jog Valstybės kontrolės EK pateiktoje valstybinio audito ataskaitoje aprašomi atlikto audito mastas ir rezultatai, o išvadoje pareiškiama nuomonė dėl tikrinto subjekto dokumentų ir lėšų naudojimo teisėtumo, sprendimas pagal Valstybės kontrolės įstatymo nuostatas nėra priimamas.

Pažymėjo ir tai, jog Reglamento Nr. 1164/94 II priedo H straipsnio 2 dalies nuostatos įpareigoja grąžinti EK neteisėtai sumokėtas sumas. Remiantis Europos Sąjungos sanglaudos fondo lėšų administravimo Lietuvoje taisyklių, patvirtintų Vyriausybės 2008 m. liepos 16 d. nutarimu Nr. 759, 6.8 p., mokėjimo institucija, kuria yra Finansų ministerija, grąžina Europos Komisijai neteisėtai išmokėtas Sanglaudos fondo lėšas. Atsižvelgiant į tai, konstatavo, kad Finansų ministerijai, vykdant šį įpareigojimą ir priėmus atitinkamą sprendimą dėl lėšų susigrąžinimo, toks sprendimas, sukeliantis tiesiogines materialines teisines pasekmes galutiniam paramos gavėjui, galėtų būti ginčo dalykas teisme.

III. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija, nesutikdamas su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. vasario 15 d. nutartimi, pateikė atskirąjį skundą (t. V, b. l. 43 – 48), kuriuo prašo ginčijamą nutartį panaikinti bei perduoti bylą nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.

Atskirajame skunde remiasi Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalimi, Teismų įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi ir kitais teisės aktais bei pažymi, jog asmuo, manantis, kad jo teisės ar laisvės yra pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą. Mano, jog konkrečiu atveju jo pamatinė teisė į teisminę gynybą buvo pažeista. Šiuo aspektu nurodo, jog Tarybos reglamento Nr. 1164/94 12 straipsnio 2 dalyje nurodoma, kad siekiant užtikrinti sėkmingą fondo finansuojamų projektų vykdymą valstybės narės informuoja EK apie priemones, kurių buvo imtasi tuo tikslu, ir pirmiausia praneša jai apie aprašytas valdymo ir kontrolės sistemas, sukurtas veiksmingam veiklos vykdymui užtikrinti, be to, jos reguliariai informuoja Komisiją administracinių ir teismo procesų eigą. Teigia, jog įvertinus tai, galima daryti išvadą, kad EK laikosi pozicijos, kad Komisijai turi būti pateikti duomenys ir faktų vertinimas, kurie galėtų būti prieš tai patikrinami nacionaliniu lygmeniu teisminėmis procedūromis, t. y. ES lėšų naudojimo įvertinimas galėtų būti teisminio proceso objektas. Pažymi, kad minėtas reglamentas yra taikomas tiesiogiai, todėl mano, kad audito ataskaita gali būti peržiūrima teismine tvarka, nors tokio dokumento peržiūrėjimo ir nenumato nacionaliniai teisės aktai, t. y. ABTĮ. Nurodo, jog priešingu atveju susidarytų situacija, kad EK būtų pateikiami nepatikrinti ar net prieštaringi duomenys (nagrinėjamu atveju – audito ataskaita), dėl kurių pagrįstumo ir teisingumo patikrinimo teismine tvarka nacionaliniu lygmeniu asmenys, atsižvelgiant į skundžiamoje pirmosios instancijos teismo nutartyje formuojamą praktiką, net neturėtų teisės kreiptis.

Nurodo ir tai, jog nesutinka su teismo išvada, kad skundžiama audito ataskaita yra teisinių pasekmių nesukeliantis dokumentas. Šiuo aspektu nurodo, jog iš minėto dokumento turinio akivaizdžiai matyti, kad jo priėmimo tikslas buvo patikrinti atitinkamo projekto vykdymo procedūrų teisėtumą ir nustatyti galimus pažeidimus. Taigi, skundžiama audito ataskaita yra dokumentas, kuriuo yra nustatytas atitinkamų pažeidimų padarymas, tačiau pareiškėjas net neturi galimybės nuginčyti ar kitaip paneigti šių valstybės kontrolės teiginių, konstatuotų oficialiame įgaliotos institucijos priimtame dokumente. Pažymi, jog atsakovas yra įgaliotas atlikti ES struktūrinės paramos auditus, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. birželio 1 d. nutarimu Nr. IX-1667. Tokiu būdu, remiantis šiuo nutarimu priimti valstybės kontrolės aktai, kuriais atliktų ES finansuojamų projektų vykdymo patikrinimų pagrindu yra daromos atitinkamos išvados, turėtų būti laikomi valstybės kontrolės, įgyvendinant jai priskirtą kompetenciją, priimtais aktais. Taigi šiuose aktuose yra išdėstoma ne bet kurios valstybės ar savivaldybės institucijos, kitų fizinių ar juridinių asmenų nuomonė apie projekto vykdymą – galutinio paramos gavėjo priimtus sprendimus ar atliktus veiksmus, o oficialus vertinimas, atliktas įgyvendinant pavestas pareigas. Atsižvelgiant į tai, Valstybės kontrolės audito ataskaitose, atliktose vadovaujantis minėtu nutarimu, išdėstyta pozicija ir konstatuoti faktai negali būti vertinami tik kaip nieko nereiškianti ir jokių teisinių pasekmių nesukelianti nuomonė, nes tokiu būdu yra išreiškiama oficiali tokius vertinimus atlikti valstybės įgaliotos institucijos pozicija, o tuo pačiu ir valstybės pozicija. Remiantis tuo, daro išvadą, kad vien tik paramos gavėjo padaryto teisės aktų pažeidimo konstatavimas, jei tokį konstatavimą atlieka būtent šių konkrečių veiksmų vertinimą atlikti teisės aktais valstybės įgaliota institucija, jau gali būti laikomas pakankamu pagrindu tokį institucijos aktą laikyti oficialiu teisinę reikšmę turinčiu administraciniu sprendimu, net jei jame nebūtų suformuluota imperatyvaus elgesio nurodymo tikrinamo asmens atžvilgiu.

Pažymi, jog vien ta aplinkybė, kad skundžiamoje audito ataskaitoje nėra nurodomas privalomas vykdyti imperatyvas nereiškia, kad apelianto teisinė padėtis nesikeičia, nes akivaizdu, jog priėmus šią audito ataskaitą, apeliantas iš nepažeidusio teisės aktų nuostatas subjekto tampa šiuos aktus pažeidusiu subjektu, su atitinkamai iš šio teisinės padėties pasikeitimo galinčiomis kilti pasekmėmis, nagrinėjamu atveju – finansinio pobūdžio sankcijomis. Taip pat atkreipia dėmesį, kad pirmosios instancijos teismo sprendimo teiginio, jog skundžiama audito ataskaita nesukelia jokių teisinių pasekmių, nepagrįstumą parodo ne tik tai, kad priėmus tokį sprendimą yra išreiškiama oficiali valstybės įgaliotos institucijos pozicija įvykdyto projekto atžvilgiu, tokiu būdu pripažįstant paramos gavėją pažeidusiu įstatymą, bet ir tai, kad priėmus minėtą audito ataskaitą, ji buvo plačiai paviešinta, ją paskelbiant oficialiame institucijos interneto tinklalapyje. Mano, jog vien tokios informacijos paskleidimas sukūrė pareiškėjui teisinius padarinius ir pažeidė jo reputaciją.

Pabrėžia, jog audito ataskaitoje nustatytais faktinių aplinkybių vertinimais remsis EK audito rūmai spręsdami, ar Sanglaudos fondo lėšos buvo panaudotos tikslingai ir ar turi būti taikoma sankcija valstybei narei – finansinė pataisa. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, pagal Tarybos reglamento Nr. 1386/2002 17 straipsnio 3 dalį EK savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia pateiktomis audito ataskaitomis, įgyvendintomis priemonėmis ir valstybės narės atsakymais. Tačiau atkreipia dėmesį, jog pirmosios instancijos teismas formaliai nurodydamas, kad skundžiama audito ataskaita nėra pagrindinis dokumentas, kuriuo remiantis gali taikomos finansinės sankcijos, tuo pabrėždamas, kad pagal minėto Reglamento 17 straipsnio 3 dalį dar būti įgyvendinamos priemonės ir teikiami atsakymai, nevertinimo ar šiuo konkrečiu atveju egzistuoja objektyvi galimybė įgyvendinti kokias nors priemones, kurios galėtų eliminuoti neigiamų finansinių sankcijų taikymą, t. y. panaikinti valstybės kontrolės nustatytų pažeidimų neigiamas pasekmes, pavyzdžiui, konkurenciją ribojančias įvykusio viešojo pirkimo sąlygas ar papildomai atliktus darbus, bei nevertino to aspekto, kaip EK galės įvertinti pareiškėjo atsakymus, paremtus nacionalinių teisės aktų taikymu, kai auditą atlikusi nacionalinė institucija į apelianto atsakymus neatsižvelgė, t. y. iš esmės pripažino juos nepagrįstais.

Pažymi ir tai, jog nesutinka su teismo pozicija audito ataskaitą vertinti tik kaip įrodymą, o skundžiamu aktu laikyti tik Finansų ministerijos sprendimą dėl lėšų susigrąžinimo iš paramos gavėjo. Teigia, jog tuo atveju, jei Finansų ministerija priimtų tokio pobūdžio sprendimą jis galėtų būti skundžiamas dviem aspektais – dėl teisėtumo ir pagrįstumo. Tuo atveju, jei Finansų ministerijai priimant tokio pobūdžio sprendimą nebūtų atlikta jokių procedūrinių pažeidimų, neviršyta kompetencija, toks sprendimas negalėtų būti pripažįstamas neteisėtu. Sprendžiant tokio sprendimo pagrįstumo klausimą, būtų nagrinėjama sprendimo priėmimo paruošiamoji medžiaga, įskaitant ir ataskaitą, kuri, kaip nurodė pirmosios instancijos teismas, savo esme yra įrodymas. Taigi, pareiškėjui nenuginčijus audito ataskaitos ir joje užfiksuotų pažeidimų, Finansų ministerija, priimdama sprendimą susigrąžinti lėšas, įvertindama tai, kad pagrindinis sprendimo priėmimo pagrindas – audito ataskaita – yra laikoma teisėta ir nenuginčyta, taip pat neturės teisinio pagrindo ja nesivadovauti.

Atsakovas Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. vasario 15 d. nutartį palikti nepakeistą.

Atsiliepime nurodo, jog nors ir nekvestionuojama, kad asmens teisė kreiptis teisminės gynybos yra fundamentali bei konstitucinė, ji turi būti realizuojama, laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos, atsižvelgiant į teismų kompetencijos ribas. Remiasi Valstybės kontrolės įstatymo 2 straipsnio 4 ir 5 dalimis, ABTĮ 15 straipsniu ir 22 straipsnio 1 dalimi bei pažymi, jog pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, jog audito dokumentuose (ataskaitoje ir išvadoje) yra pareiškiama auditoriaus nuomonė dėl audituoto subjekto finansinių ataskaitų ir valstybės lėšų naudojimo teisėtumo, todėl tokio pobūdžio priimti dokumentais laikytini procedūrinio pobūdžio, t. y. savaime nesukuriančiais jokių teisių ir pareigų audituojamiems subjektams. Pabrėžia, jog audito ataskaitoje pareiškėjui nenustatyta jokių privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių, tačiau tik yra išdėstomos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui. Taip pat nurodo, jog remiantis Komisijos reglamento (EB) Nr. 1386/2002 17 straipsnio 3 dalimi, EK turi diskrecijos teisę pasirinkti šaltinį savo pozicijai pagrįsti, todėl ginčijami audito dokumentai nėra nei vieninteliai, nei pagrindiniai dokumentai, kuriais bus remiamasi priimant sprendimą dėl galutinio likučio išmokėjimo. Taip pat nurodo, jog viešas audito ataskaitos paskelbimas yra teisės aktais nustatytos veiklos įgyvendinimas ir pats savaime nepažeidžia apelianto teisių.

Atsakovas taip pat remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 7 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS822-530/2012, kurioje buvo pažymėta, jog nesutinkant su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais, pareiškėjas savo nesutikimo argumentus gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčijant galutinius sprendimus. Todėl nurodo sutinkantis su pirmosios instancijos teismo pozicija, kad ginčijami aktai turėtų būti vertinami kaip rašytiniai įrodymai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Transporto investicijų direkcija atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo jį tenkinti bei perduoti pirmosios instancijos teismui bylą nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde nurodo, jog pagal Reglamento (EB) Nr. 1386/2002 17 straipsnio 3 dalį EK savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia auditorių nustatytais faktais ir daro išvadas dėl jų finansinių padarinių. Todėl mano, jog pareiškėjas pagrįstai nurodo, kad ataskaita sukelia jam neigiamas pasekmes – būtent šios ataskaitos pagrindu EK gali sumažinti Europos Komisijos sprendimo skirti projektui Sanglaudos fondo lėšų sumą arba padaryti finansinius koregavimus. Pažymi ir tai, kad pritaria pareiškėjo argumentams dėl efektyvios teisminės gynybos principo užtikrinimo. Mano, jog išnagrinėjus ginčų ankstesnėje stadijoje, t. y. prieš Europos Komisijai priimant sprendimą, būtų užtikrinta teisinės gynybos priemonių ir procedūrų sistema, sudarant galimybę vykdyti institucijų priimamų teisės aktų teisėtumo kontrolę.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo teismo atskirąjį skundą nagrinėti teismo nuožiūra.

Atsiliepime nurodo, jog Viešųjų pirkimų įstatymo 8 ir 82 straipsniuose apibrėžtos VPT kompetencijos ribos. Pažymi, jog skundu yra ginčijamas tik atsakovo atlikto 2012 m. liepos 2 d. valstybinės audito ataskaitos Nr. FA-P-70-3-28 teisėtumas ir pagrįstumas, apeliantas nekvestionuoja VPT veiksmų ar neveikimo. Priduria, jog taip pat nėra oficialiai įgaliotas aiškinti atsakovo priimtų aktų ar vertinti jų teisėtumo bei pagrįstumo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirasis skundas atmestinas.

Nagrinėjamos bylos objektas – pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria teismas, vadovaudamasis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu, bylą nutraukė.

ABTĮ 101 straipsnio 1 punktas įtvirtina, jog teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.

Teisėjų kolegija pažymi, jog teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.). Tačiau ši asmens teisė nėra absoliuti – ji turi būti įgyvendinama įstatymų nustatyta tvarka.

ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Vadovaujantis šia teisės norma, ginčo objektu administraciniame teisme gali būti viešojo administravimo subjekto aktai ar veiksmai (neveikimas), kurie suinteresuotiems asmenims objektyviai sukelia atitinkamas teisines pasekmes (pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus). Todėl jei akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti ar nutraukti bylą kaip nepriskirtiną administraciniams teismams. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Nagrinėjamoje byloje pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos skundo dalykas yra Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito ataskaitos Nr. FA-P-70-3-28 „Dėl sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) ir jos pagrindu tos pačios dienos surašyta deklaracija baigus teikti paramą (valstybinio audito išvada Nr. 9-26). Valstybės kontrolė auditą atliko vykdydama Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimą Nr. IX-1667 „Dėl pavedimo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei atlikti Europos Sąjungos finansinės paramos auditus“ (1 str. 1. d. 1 p). Audito metu atlikta valdymo ir kontrolės sistemos apžiūra, įvertinta projekto galutinio mokėjimo paraiška ir galutinė ataskaita. Atliekant auditą nustatyta žinoma klaida 17 922 488,79 EUR, viršijanti reikšmingumo lygį (1 306 527,28 EUR) (t. I, b. l. 71). Tuo tarpu deklaracijoje baigus teikti paraišką formuluojama išvada, jog auditorė, remdamasi audito rezultatais ir kitų nacionalinių bei Bendrijos atliktų patikrinimų išvadomis, su kuriomis galėjo susipažinti, vadovaujančios ir mokėjimų institucijų veiksmais, mano, kad galutinėje išlaidų ataskaitoje pateikta informacija yra teisinga visais reikšmingais atžvilgiais, išlaidos yra padarytos pagal reglamentų, Komisijos sprendimų reikalavimus bei projektui nustatytus tikslus, o paraiška Komisijai Bendrijos paramos likučiui gauti, išskyrus šios deklaracijos 4 punkte minėtas klaidas, atrodo pagrįsta (t. I, b. l. 22). Šie dokumentai yra pagrindas atitinkamam Europos Komisijos sprendimui priimti.

Kaip matyti, ataskaitoje ir išvadoje pareiškėjui nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus galutinį sprendimą dėl paramos). Audito dokumentai yra procedūriniai dokumentai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku. Nesutikdamas su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais, pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą, kuomet būtų įvertinami ir tokie sprendimai bei jais padarytų pažeidimų įtaka galutinio sprendimo teisėtumui. Paminėtina, jog analogiškos pozicijos laikytasi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 7 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS822-530/2012.

Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, galima daryti išvadą, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2012 m. liepos 2 d. valstybinio audito ataskaitos Nr. FA-P-70-3-28 „Dėl sanglaudos fondo projekto Nr. (duomenys neskelbtini) ir jos pagrindu surašyta deklaracija baigus teikti paramą (valstybinio audito išvada Nr. 9-26) negali būti laikomos teisės aktais, tiesiogiai nustatančiais pareiškėjui atitinkamas teises ar pareigas, kurie gali būti skundžiami ABTĮ nustatyta tvarka.

Tokia išvada atitinka aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl procedūrinio pobūdžio dokumentų nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1466/2010, 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-730/2010, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011 ir kt.) (ABTĮ 13 str., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 str. 4 d.).

Pažymėtina ir tai, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog audito dokumentus (ataskaitą ir išvadą) pareiškėjas galės ginčyti sulaukęs galutinio sprendimo, paveikiančio jo teisinį statusą, o minėtieji aktai laikytini rašytiniais įrodymais. Teisėjų kolegija pritaria šiam požiūriui bei pažymi, jog audito dokumentais bus laikomi būtent prima facie įrodymais, išduotais kompetentingos institucijos. Prima facie įrodymai – tai dokumentai, išduoti valstybės ir savivaldybių institucijų, patvirtinti kitų valstybės įgaliotų asmenų neviršijant jiems nustatytos kompetencijos bei laikantis atitinkamiems dokumentams keliamų formos reikalavimų. Pažymėtina, kad prima facie įrodymai, priklausomai nuo jų pobūdžio, gali būti ginčijami pateikiant kitus įrodymus arba inicijuojant atskirą bylą dėl jų panaikinimo. Atskiros bylos dėl prima facie įrodymų panaikinimo turi būti inicijuojamos, jeigu kitaip negalima pakeisti susiformavusių teisinių santykių, pvz., notaro patvirtintų sandorių, Nekilnojamo turto registro duomenų pakeitimo. Ši išvada darytina pagal materialinės teisės normas, reglamentuojančias atitinkamus materialinius teisinius santykius (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS602-25/2013).

Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes spręstina, jog pirmosios instancijos teismas bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, vadovaudamasis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu, pagrįstai nutraukė.

Todėl apibendrintinai pasakytina, jog skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. vasario 15 d. nutartis yra pagrįsta ir jos panaikinti bei bylą grąžinti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. vasario 15 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ramūnas Gadliauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius