A-261-175-13 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A261-175/2013

Teisminio proceso numeris Nr. 3-61-3-00284-2010-0

Procesinio sprendimo kategorija 33.4.; 37.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. sausio 24 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Romano Klišausko ir Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo S. S. skundą atsakovams Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos, Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kontrolės departamento Panevėžio skyriui dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas S. S. (toliau – ir pareiškėjas) skundu kreipėsi į teismą prašydamas: 1) panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Agentūra) Kontrolės departamento Panevėžio skyriaus 2009 m. lapkričio 25 d. sprendimą Nr. KP-(12.195-P)-3344; 2) panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2009 m. gruodžio 31 d. sprendimą Nr. BRK-(6.19)-7170; 3) įpareigoti Agentūrą suteikti pareiškėjui paramą pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos (toliau – ir Programa) priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ (toliau – ir Priemonė).

Paaiškino, kad 2009 m. spalio 30 d. Agentūros Kontrolės departamento Panevėžio skyriui pateikė paraišką paramai gauti pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ Nr. 1AP-KP-09-2-002349-PR001 (toliau – ir Paraiška). Panevėžio skyrius 2009 m. lapkričio 25 d. sprendimu Nr. KP-(12.195-P)-3344 informavo, jog pareiškėjo paraiška yra atmetama, kadangi jis ir jo sutuoktinė neatitinka priemonės „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos” įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų žemės ūkio ministro 2007 m. rugsėjo 3 d. įsakymu Nr. 3D-399 (toliau – ir Taisyklės), 7.3 punkto reikalavimų. Nesutikdamas su paraiškos atmetimu, pareiškėjas kreipėsi į Agentūrą, tačiau 2009 m. gruodžio 31 d. sprendimu Nr. BRK-(6.19)-7170 buvo informuotas, kad tenkinti jo prašymo nėra pagrindo.

Teigė, kad teisė gauti bei pareiga suteikti paramą, kaip ir kiti civiliniai teisiniai santykiai, reglamentuojami vadovaujantis jų subjektų lygiateisiškumo, teisinio apibrėžtumo, proporcingumo, teisėtų lūkesčių bei kitais principais (Civilinio kodekso (toliau – ir CK) 1.2 str. 1 d., 1.5 str. 4 d.). Todėl pareiškėjas mano, kad netenkinant jo paraiškos šie principai būtų pažeisti.

S. S. nuomone, Taisyklių 7.3 punkto nuostata jo atžvilgiu neturi būti taikoma. Nurodė, kad Taisyklių tikslas – detalizuoti paramos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ administravimo tvarką (1 p.). Vadinasi, šio norminio akto galiojimo laikas yra apibrėžtas priėmimo momentu ir į ateitį. Taisyklėse numatyta žemės ūkio naudmenų (ŽŪN) deklaravimo pareiga nuo 2004 m. yra nukreipta į praeitį. 2004 m. pareiškėjas neprivalėjo ir negalėjo numatyti 2007 m. priimtų Taisyklių būsimų sąlygų. ŽŪN deklaravimu buvo siekiama visiškai kitokių tikslų, todėl šią sąlygą sieti su paramos gavimu reikštų prieštaravimą prieš tai nurodytiems pamatiniams civilinių teisinių santykių subjektų tarpusavio reglamentavimo bei teisės normų taikymo ir aiškinimo principams. Pažymėjo, kad visiškai atitinka kitus Taisyklių 6 punkte nurodytus reikalavimus paramai gauti.

Teismo posėdyje pareiškėjo atstovas prašė tiesiogiai taikyti Europos Tarybos 2005 m. rugsėjo 20 d. reglamentą (EB) Nr. 1698/2005 „Dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai“, kuriame nėra numatyta paramos teikimo sąlyga – žemės ūkio naudmenų deklaravimas. Pažymėjo, kad pareiškėjas bei jo sutuoktinė ūkininkauja 10 metų. Be to, žemės ūkio ministro 2003 m. gruodžio 27 d. įsakymas Nr. 3D-542 dėl žemės ūkio naudmenų deklaravimo nebuvo iki galo įgyvendintas.

Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Paaiškino, kad pagal Agentūros elektroninės asmenų bei organizacijų informacijos paieškos sistemos – Informacinio portalo bei Tiesioginių išmokų informacinės sistemos duomenis nustatyta, kad pareiškėjas žemės ūkio naudmenas deklaravo nuo 2005 m., o jo sutuoktinė – nuo 2006 m. Remiantis Ūkinių gyvūnų registro duomenimis, informacija apie galvijus nuo 2004 m. nebuvo registruota nei S. S., nei jo sutuoktinės vardu. Agentūra, administruodama paramą pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“, vadovaujasi Taisyklėmis, o jose nenumatyta jokių išimčių. Apie priimtą Agentūros sprendimą pareiškėjas buvo informuotas Agentūros Kontrolės departamento Panevėžio skyriaus 2009 m. lapkričio 25 d. raštu Nr. KP-(12.195)-3344.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. liepos 11 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino. Panaikino Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kontrolės departamento Panevėžio skyriaus 2009 m. lapkričio 25 d. sprendimą Nr. KP-(12.195-P)-3344. Panaikino Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2009 m. gruodžio 31 d. sprendimą Nr. BRK-(6.19)-7170. S. S. 2009 m. spalio 30 d. Paraišką paramai gauti pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ perdavė Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos Kontrolės departamento Panevėžio skyriui nagrinėti iš naujo.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas nesutinka su tuo, jog jam būtų taikomos Taisyklių 7.3 punkte numatytos taisyklės, motyvuodamas tuo, kad Taisyklėse buvo numatytas jų galiojimas atgal.

Remtasi Europos Tarybos 2005 m. rugsėjo 20 d. reglamentu (EB) Nr. 1698/2005 „Dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai“ (toliau – ir Reglamentas), įsigaliojusiu 2005 m. spalio 22 d., kuriuo buvo patvirtinta parama pagal Programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“. Pagal Reglamento IV dalies „Parama kaimo plėtrai“ I skyriaus „Kryptys“ 1 skirsnio, 1 krypties poskyrio „Žemės ūkio ir miškininkystės sektoriaus konkurencingumo didinimas“ 20 straipsnio 1 dalį parama, skirta žemės ūkio ir miškininkystės sektoriaus konkurencingumui didinti, apima ir ankstyvą ūkininkų pasitraukimą iš prekinės žemės ūkio gamybos (a punkto iii papunktis). Ši parama skiriama ūkininkams, nusprendusiems sustabdyti prekinę žemės ūkio gamybą dėl savo valdos perleidimo kitiems ūkininkams bei ūkio darbuotojams, apsisprendusiems nutraukti ūkio darbuotojo veiklą po valdos perleidimo (Reglamento 23 str. 1 d.). Pagal Reglamento 23 straipsnio 2 dalį perleidėjui keliami reikalavimai yra: būti ne jaunesniam kaip 55 metų amžiaus, tačiau perleidimo metu dar nesukakusiam nustatyto pensinio amžiaus, arba perleidimo metu būti ne daugiau kaip 10 metų jaunesniam nei atitinkamoje valstybėje nustatytas pensinis amžius. Perleidėjas turi sustabdyti visą prekinę žemės ūkio gamybą, o iki valdos perleidimo būti ūkininkavęs 10 metų. Padaryta išvada, kad Reglamentas nenumato reikalavimo, jog siekiantis paramos gavimo asmuo prieš tai būtų deklaravęs žemės ūkio naudmenas.

Reglamento 15 straipsnio 1 dalis numato, kad EŽŪFKP valstybėse narėse veikia per kaimo plėtros programas. Šios programos įgyvendina kaimo plėtros strategiją, naudodamos priemones, suskirstytas pagal IV antraštinėje dalyje apibrėžtas kryptis, kurioms bus prašoma EŽŪFKP pagalbos. Kiekviena kaimo plėtros programa apima laikotarpį nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d. Reglamento 18 straipsnio 3 dalis nustato, kad Komisija įvertina pasiūlytas programas pagal jų suderinamumą su Bendrijos strateginėmis gairėmis, nacionalinės strategijos planu ir šiuo reglamentu. Jei Komisija mano, kad kaimo plėtros programa prieštarauja Bendrijos strateginėms gairėms, nacionalinės strategijos planui ar šiam reglamentui, ji prašo valstybės narės atitinkamai persvarstyti pasiūlytą programą. Pagal to paties straipsnio 4 dalį nustatyta, kad kiekviena kaimo plėtros programa tvirtinama 90 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka, t. y. taikant Sprendimo 1999/468/EB 4 ir 7 straipsnius, kurie reglamentuoja sprendimo priėmimo procedūrinius klausimus.

Komisijos sprendimo 2007/X/19, patvirtinančio Lietuvos Respublikos kaimo plėtros programą 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu CCI 2007 LT 06 RPO 001, 1 straipsnyje nuspręsta patvirtinti Lietuvos Respublikos kaimo plėtros programą 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Programos I priedo I krypties 4 priemonės „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ aprašymo 6.2.3 punkte nustatyta, kad tinkamu paramai gauti laikomas pareiškėjas (perleidėjas), nuo 2004 m. nustatyta tvarka deklaruojantis ŽŪN ir (arba) registruojantis turimus gyvulius. Pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų, jei nuo 2004 m. turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu. Pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų, jei nuo 2004 m. turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu ir sutuoktinis jau yra miręs. Programos preambulėje pažymėta, kad Programa atitinka Reglamento reikalavimus, suderinta su Bendrijos veiklomis, politikos sritimis ir prioritetais, ekonominės ir socialinės sanglaudos bei Bendrijos paramos žuvininkystei tikslais. Patvirtinama, kad sprendime nustatytos priemonės atitinka Kaimo plėtros komiteto nuomonę.

Taisyklių 7.3 punkto nuostata, kad pareiškėjas laikomas tinkamu, jei nuo 2004 m. kasmet nustatyta tvarka deklaruoja ŽŪN ir (arba) registruoja turimus gyvulius; jeigu nuo 2004 m. turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu, pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų; jeigu nuo 2004 m. turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu, ir sutuoktinis jau yra miręs, pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų; jei valda jau yra perleista paraiškoje nurodytam tinkamam perėmėjui paraiškos teikimo metais, šis tinkamumo kriterijus tikrinamas be einamųjų metų, yra perkelta iš Programos, kuri 2007 m. spalio 19 d. buvo patvirtinta minėtu Komisijos sprendimu Nr. C(2007)5076.

Žemės ūkio naudmenų deklaravimas Lietuvoje pradėtas nuo 2004 m. Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą, vykdant žemės ūkio ministro 2003 m. gruodžio 22 d. įsakymą Nr. 3D-542 „Dėl žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotų deklaravimo ir tiesioginių išmokų žemės ūkio veiklos subjektams teikimo 2004 metais paruošiamųjų darbų“. Remiantis 1999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1259/1999, nustatančiu bendrąsias tiesioginės paramos programų taisykles pagal bendrąją žemės ūkio politiką, 2003 m. gruodžio 16 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 2199/2003, nustatančio pereinamąsias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1259/1999 taikymo priemones 2004 m. dėl vienkartinės išmokos už plotus schemos Čekijos Respublikai, Estijai, Kiprui, Latvijai, Lietuvai, Vengrijai, Maltai, Lenkijai, Slovėnijai ir Slovakijai; 2004 m. sausio 5 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 27/2004, nustatančio pereinamąsias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1257/1999 taikymo išsamias taisykles dėl kaimo plėtros priemonių finansavimo iš Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) garantijų dalies Čekijos Respublikoje, Estijoje, Kipre, Latvijoje, Lietuvoje, Vengrijoje, Maltoje, Lenkijoje, Slovėnijoje ir Slovakijoje, buvo parengtos Tiesioginių išmokų už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus administravimo bei kontrolės 2004 m. taisyklės, patvirtintos žemės ūkio ministro 2004 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 3D-40, ir teikiama Europos Sąjungos parama už deklaruotas žemės ūkio naudmenas. Šių taisyklių 6 punkte buvo įtvirtinta, kad, norint gauti išmokas, pareiškėjui būtina deklaruoti visus žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus, taip pat ir tas žemės ūkio naudmenas, už kurias išmokos nėra mokamos. Tiesioginės išmokos mokamos už tas žemės ūkio naudmenas, kuriose pareiškėjas, pretenduojantis gauti tiesiogines išmokas, užsiėmė žemės ūkio veikla, be to, jose taip pat buvo nustatyta, kad žemės ūkio naudmenos, už kurias prašoma tiesioginių išmokų, turi būti geros agrarinės būklės ir atitikti kitus taisyklėse nustatytus reikalavimus (Tiesioginių išmokų už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus administravimo bei kontrolės 2004 m. taisyklių, patvirtintų žemės ūkio ministro 2004 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 3D-40 8 punktas).

Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 2002 m. rugsėjo 19 d. sprendimo byloje Huber prieš Austrijos Respubliką Nr. 336/00 39–41 punktuose išaiškino, kad Komisijos sprendimas patvirtinti nacionalinę paramos programą nesuteikia programai Europos Sąjungos teisės akto statuso. Tada, kai paramos sutartis yra nesuderinama su Komisijos patvirtinta programa, nacionaliniam teismui tenka pareiga padaryti išvadas ir taikant nacionalinę teisę atsižvelgti į ES teisę.

Šiuo atveju teismo nuomone, Komisijos patvirtintos Programos atitiktis Reglamentui netinkamai pagrįsta. Nei Komisijos sprendimu patvirtintos Programos tiksluose, nei kituose elementuose nėra nurodyti kokie nors kriterijai, kurie galėtų turėti įtakos priimant sprendimą dėl papildomo žemės ūkio naudmenos savininkui taikomo kriterijaus pagrindimo. Teisminio nagrinėjimo metu taip pat nebuvo nustatytos aplinkybės, dėl kurių nustatytas papildoma paramos pagal Priemonę gavimo sąlyga. Teismas sprendė, kad byloje būtina, remiantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsniu, tiesiogiai taikyti Reglamento nuostatas, kurios numato reikalavimus žemės ūkio naudmenų perleidėjui. Kadangi reikalavimas iš anksto deklaruoti žemės ūkio naudmenas ir (arba) registruoti galvijus Reglamente nenumatytas, tai Agentūra neturėjo teisinio pagrindo tokių reikalavimų taikyti pareiškėjo atžvilgiu.

Išanalizavęs teisinį reguliavimą, teismas padarė išvadą, kad Taisyklių 7.3 punkte nustatytas perleidėjo tinkamumo kriterijus negali būti taikomas, kadangi jis prieštarauja Reglamento 23 straipsnio 2 daliais ir nėra pagrįstas Reglamente nurodytu paramos teikimui taikomu tikslu, todėl atsakovų priimti sprendimai naikintini kaip prieštaraujantys aukštesnės galios teisės aktams (Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 1 punkto pagrindu).

Pripažinus, kad prašomi panaikinti sprendimai yra nepagrįsti, pareiškėjo prašymas dėl paramos suteikimo perduotas nagrinėti iš naujo.

III. Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 11 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pripažinti, kad Agentūros sprendimas ir Agentūros raštas yra teisėti ir pagrįsti.

Apeliaciniame skunde (t. III, b. l. 52-53) nurodoma, kad:

1. Taisyklių 7.3 punkte yra įtvirtintas reikalavimas, kad pareiškėjas nuo 2004 metų kasmet nustatyta tvarka būtų deklaravęs žemės ūkio naudmenas ir (arba) registravęs turimus gyvulius savo ir (arba) savo sutuoktinio vardu. Tai yra viena iš sąlygų subjektui, siekiančiam gauti paramą pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos (toliau – ir KP programa) priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ (toliau – ir Priemonė). Pagal Priemonę parama teikiama konkretiems subjektams, kurie nutraukia prekinę žemės ūkio gamybą ir perleidžia valdą o Taisyklių 7.3 punkte įtvirtintu reikalavimu siekiama užtikrinti, kad paramą gautų tie pareiškėjai, kurie nustatytą laiką aktyviai užsiėmė žemės ūkio veikla. Atkreiptinas dėmesys, jog Taisyklių 7.3 punkte įtvirtinta nuostata yra perkelta iš KP programos, kuri yra parengta vadovaujantis Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 nuostatomis bei patvirtinta 2007 m. spalio 19 d. Komisijos sprendimu Nr. C(2007)5076. Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 15 straipsnio 1 dalyje yra nustatyta, jog EŽŪFKP (Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai) valstybėse narėse veikia per kaimo plėtros programas. To paties reglamento 16 straipsnio c punkte numatyta, kad kaimo plėtros programą be kitų elementų, sudaro informacija apie kryptis ir kiekvienai krypčiai pasiūlytas priemones bei jų apibūdinimas, įskaitant konkrečius patikrinamus tikslus.

2. Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas bylą, neatsižvelgė į Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 7 straipsnyje įtvirtintą reguliavimą jog „valstybės narės atsako už kaimo plėtros programų įgyvendinimą atitinkamu teritoriniu lygmeniu pagal jų pačių institucinę tvarką vadovaujantis šiuo reglamentu“, bei į 75 punkto 1 dalies nuostatą („valdymo institucija atsako už efektyvų, veiksmingą ir teisingą vadovavimą programai bei jos įgyvendinimą, visų pirma užtikrina, kad operacijos finansavimui būtų atrenkamos pagal kaimo plėtros programai taikomus kriterijus“). Pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. vasario 13 d. nutarimo Nr. 189 „Dėl valstybės institucijų ir įstaigų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai priemonių įgyvendinimą paskyrimo (Žin., 2007, Nr. 22-839) 1 punktu valdymo institucija yra paskirta Žemės ūkio ministerija. Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 23straipsnio 2 dalyje yra numatyti reikalavimai ūkio perleidėjui, siekiančiam gauti paramą pagal Priemonę: a) yra ne jaunesnis kaip 55 metų amžiaus, tačiau perleidimo metu dar nėra sulaukęs nustatyto pensinio amžiaus, arba perleidimo metu yra ne daugiau kaip 10 metų jaunesnis nei atitinkamoje valstybėje narėje nustatytas pensinis amžius; b) galutinai sustabdo visą prekinę žemės ūkio gamybą; c) iki valdos perleidimo ūkininkavo 10 metų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 30 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A520-16/2012 pažymėjo, jog „šio straipsnio 2 dalis įtvirtina tris esminius reikalavimus perleidėjui pagal šią priemonę. Atsižvelgiant į prieš tai minėtas Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 nuostatas, darytina išvada, kad Reglamente (EB) Nr. 1698/2005 nustatytų pareiškėjo tinkamumo reikalavimų detalizavimas kitais teisės aktais (t. y., nacionaliniais) nėra draudžiamas, o netgi yra būtinas.

3. Kadangi KP programa, kurios 6.2.3 punkto (1 priedas „Priemonių aprašymai“, IV dalis „Programos priemonės pagal kryptis“, I kryptis „Žemės ūkio ir miškų ūkio sektoriaus konkurencingumo didinimas“ 4 priemonė „Ankstyvas pasitraukimas“) nuostata perkelta į Taisyklių 7.3 punktą, yra patvirtinta 2007 m. spalio 19 d. Komisijos sprendimu Nr. C(2007)5076, tai reiškia, jog Komisija savo sprendimu yra patvirtinusi, kad KP programoje nėra nuostatų, prieštaraujančių Reglamentui (EB) Nr. 1698/2005. Analogišką išvadą padarė ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtoje nutartyje konstatuodamas, kad „akivaizdu, jog ginčijamas teisinis reguliavimas, įtvirtintas Taisyklių 7.3 punkte, yra perkeltas iš Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos, patvirtintos Komisijos sprendimu, taigi atitinkamai kildintinas iš Reglamentu (EB) Nr. 1689/2005 nustatyto teisinio reguliavimo“.

Pareiškėjas S. S. atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį atmesti. Atsiliepime (t. III, b. l. 62-63) nurodoma, kad:

1. Išvadą, kad priemonės „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų žemės ūkio ministro 2007 m. rugsėjo 3 d. įsakymu Nr. 3D-399 7.3. punktas neatitinka Europos Tarybos 2005 m. rugsėjo 20 d. reglamento (EB) Nr. 1698/2005 „Dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai“ 23 straipsnio 2 dalies reikalavimų, teismas padarė ne tik remdamasis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsnio reikalavimu tiesiogiai taikyti Reglamento nuostatas, numatančias reikalavimus žemės ūkio naudmenų perleidėjui, bet ir teisingai nustatęs teisės aktų viršenybę jų taikyme.

2. Apeliaciniame skunde nepagrįstai bandoma sureikšminti Komisijos 2007 m. spalio 19 d. sprendimo Nr. K/2007/5076, kuriuo buvo patvirtinta Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programa, reikšmę bylos išsprendimui. Tiek Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 30 d. nutartyje, tiek pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime, rėmėsi privalomu Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2002 m. rugsėjo 19 d. sprendimu, kad Komisijos sprendimas dėl paramos programos tvirtinimo nesuteikia sprendimui Europos Sąjungos teisės akto statuso. Tokiu būdu nors Komisija patvirtino Lietuvos Respublikos pasiūlytą kaimo plėtros programą 2007-2013 metams, tačiau šis sprendimas negalėjo pakeisti Reglamento nuostatų, numatančių paramos teikimo teisines sąlygas. Todėl, priešingai apeliacinio skundo teiginiams, Komisijos sprendimas nesuteikė teisės Lietuvos Respublikos Žemės ūkio ministerijai keisti Reglamento nuostatų dėl paramos teikimo teisinių sąlygų. Be to, kaip iš dalies pripažįstama ir apeliaciniame skunde, Komisija tvirtindama pasiūlytą programą, ją įvertina pagal jos suderinamumą su Bendrijos strateginėmis gairėmis, nacionalinės strategijos planu ir Reglamentu daugiau ekonominiu, o ne teisiniu aspektu, juo labiau, kad Reglamentas nėra suteikęs Komisijai teisės keisti paties Reglamento. Tokiu būdu Komisijos sprendimas, nebūdamas Europos Sąjungos teisės aktu, priešingai apeliacinio skundo teiginiams, negalėjo būti teisiniu pagrindu Lietuvos Respublikos Žemės ūkio ministerijai keisti Reglamento nuostatų dėl paramos suteikimo sąlygų.

3. Žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotų deklaravimas bei tiesioginių išmokų žemės ūkio veiklos subjektams teikimo 2004 metais paruošiamieji darbai, kuriais buvo siekiama laiku pasirengti paramos tiesioginėms išmokoms administravimui bei kontrolei, buvo pradėti priėmus Lietuvos Respublikos Žemės ūkio ministro 2003 m. gruodžio 22 d. įsakymą Nr. 3D-542, kuriame buvo numatyti konkretūs priemonių įvykdymo terminai (2004 m. sausio 12 d., vasario 10 d., vasario 25 d., birželio 1 d.). Tačiau iš Lietuvos Respublikos Žemės ūkio ministro 2004 m. kovo 1 d. įsakymo Nr. 3D-89, 2004 m. spalio 19 d. įsakymo Nr. 3D-562 galima daryti neginčijamą išvadą, jog realiai 2004 metais nustatytais terminais žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotų deklaravimas nevyko. Todėl vien dėl šios priežasties paramos teikimo sąlygos nėra teisingos. Kita vertus, 2007 metais numatant vieną iš sąlygų paramai gauti – žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotų deklaravimą nuo 2004 metų, ši taisyklė buvo nukreipta į praeitį. Todėl ši sąlyga nesukūrė teisingumo, teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių bei teisinio tikrumo principų atitinkančios situacijos.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Apeliacinės instancijos teismas, patikrinęs bylą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 136 straipsnio ribose, kad apeliacinės instancijos teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir kad jis privalo patikrinti visą bylą, konstatuoja, kad apeliacinis skundas atmestinas.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad ginčo atveju tiesiogiai taikytinos Europos Tarybos 2005 m. rugsėjo 20 d. reglamento (EB) Nr. 1698/2005 „Dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai“ nuostatos ir reikalavimas iš anksto deklaruoti žemės ūkio naudmenas ir (arba) registruoti galvijus minėtame Reglamente nenumatytas, todėl Agentūra neturėjo teisinio pagrindo tokių reikalavimų taikyti pareiškėjo atžvilgiu.

Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos, prašydama panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, apeliacinį skundą grindžia tuo, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės neteisėtai taikė ir aiškino teisės aktus, taikytinus ginčo santykiams.

Ginčo dėl faktinių aplinkybių nėra ir apeliacinės instancijos teismas iš naujo jų nevertina bei sutinka su pirmosios instancijos teismo padarytomis išvadomis.

Ginčas iš esmės yra dėl Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonės „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos” įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų žemės ūkio ministro 2007 m. rugsėjo 3 d. įsakymu Nr. 3D-399 (toliau – ir Taisyklės), 7.3 punkto reikalavimų taikymo pareiškėjo pateiktai paraiškai gauti paramą pagal minėtą programą.

Taisyklių 7.3 punktu buvo nustatyta, kad pretendentai (pareiškėjai) nuo 2004 metų nustatyta tvarka deklaruoja ŽŪN ir (arba) registruoja turimus gyvulius. Jeigu nuo 2004 metų turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu, pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų. Jeigu nuo 2004 metų turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu, ir sutuoktinis jau yra miręs, pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų. Jei valda jau yra perleista paraiškoje nurodytam tinkamam perėmėjui paraiškos teikimo metais, šis tinkamumo kriterijus tikrinamas be einamųjų metų (originali įsakymo redakcija galiojusi nuo 2007 m. rugsėjo 8 d.).

Aiškinat šio punkto prasmę teleologiniu teisės aiškinimo metodu, būtina vadovautis Taisyklių 5 punktu, kuriuo yra nustatyti priemonės bendrieji, specialieji ir veiklos tikslai. Pirmosios instancijos teismas tinkamai tai vertino, nes nurodytų tikslų analizė patvirtina, kad šia paramos priemone siekiama pagrindinio tikslo – užtikrinti pajamas asmenims, pasitraukiantiems iš prekinės žemės ūkio gamybos, stambinti ūkius ir, perleidus juos jaunesniems ūkininkams, didinti ūkių gyvybingumą bei efektyvumą. Todėl vertintina, ar Taisyklių 7.3 punktu nustatytas kriterijus ginčijamos redakcijos užtikrina nustatytų tikslų įgyvendinimą.

Taisyklių 7 punktu nustatyta visuma pareiškėjo tinkamumo kriterijų paramai gauti, kurie yra būtini priemonės tikslams įgyvendinti. Taisyklių 7 punktu nustatytų kriterijų kontekste, Taisyklių 7.3 punkto sąlyga „kad nuo 2004 metų nustatyta tvarka deklaruoja ŽŪN ir (arba) registruoja turimus gyvulius. Jeigu nuo 2004 metų turimos ŽŪN buvo deklaruojamos ir (arba) gyvuliai registruojami pareiškėjo ir (arba) sutuoktinio vardu, pareiškėjas atitinka šį tinkamumo kriterijų“ vertintina kaip perteklinė, nes Taisyklių 7.3 punkte numatytas tinkamumo kriterijus yra sąlyga, kuri iš esmės nepaneigia pareiškėjo realaus dalyvavimo prekinėje žemės ūkio gamyboje. Asmuo galėjo verstis prekine žemės ūkio gamyba ir nedeklaruodamas žemės ūkio naudmenų, jei nesiekė gauti paramos ar kitokių išmokų, kurių siekiant, deklaravimas buvo privalomas. Tokiu būdu Taisyklių 7.3 punktu yra nustatytas vienas iš įrodymų, patvirtinančių asmens dalyvavimą prekinėje žemės ūkio veikloje, tačiau jis negali būti atskiru kriterijumi, ribojančiu teisę gauti paramą. Tokią išvadą teisėjų kolegija grindžia ir Taisyklių 7.10 punkto nuostata, galiojusia paraiškos pateikimo metu, kad jei Agentūra negali esamų informacinių sistemų ir registrų pagalba nustatyti, kad pareiškėjas 2 metus iki paraiškos pateikimo vertėsi prekine žemės ūkio gamyba, tai pareiškėjas turi pateikti papildomus dokumentus, įrodančius, jog 2 metus iki paraiškos pateikimo vertėsi prekine žemės ūkio gamyba (sąskaitas faktūras, kvitus ar kitus pardavimą įrodančius dokumentus) (2009 m. rugsėjo 23 d. įsakymas Nr. 3D-692, įsigaliojęs nuo 2009 m. rugsėjo 27 d.). Todėl pripažįstant pareiškėjo teisę į paramos gavimą, yra reikšmingas jo realus dalyvavimas žemės ūkio veikloje, o ne tam tikro veiksmo atlikimas praeityje, kurio atlikimas priklausė nuo pareiškėjo valios.

Taisyklių 7.3 punktas neturi teisės santykių reguliavimo tęstinio pobūdžio, kadangi šioje byloje aptariamas Reglamentas, Programa ir Taisyklės pareiškėjo tinkamumo paramai gauti pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonę „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos” nesieja su sąlygomis apie pareiškėjo dalyvavimą kitose programose, siekiant gauti paramą ar tiesiogines išmokas už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus. Todėl šiuo atveju nėra pagrindo vertinti Taisyklių 7.3 punkto tęstinumo, siejant jo ryšį su anksčiau žemės ūkyje galiojusia paramos ar išmokos gavimo tvarka, pagal kurią, siekiant gauti paramą, buvo būtina deklaruoti žemės ūkio naudmenas ar ūkyje auginamus galvijus.

Dėl to daroma išvada, jog Taisyklių 7.3 punkto reikalavimas nukreiptas „atgal“, į buvusią padėtį iki Taisyklių įsigaliojimo, todėl taikytinas teisės principas lex retro non agit, kuris reiškia, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų galiojimas atgal neleidžiamas.

Ši išvada grindžiama Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1994 m. kovo 16 d. nutarimu Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1993 m. lapkričio 23 d. nutarimo Nr. 872 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. spalio 16 d. nutarimo Nr. 773 dalinio pakeitimo“ atitikimo Įmonių įstatymo 14 straipsnio antrajai daliai ir įstatymui „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“. Šiuo nutarimu Konstitucinis Teismas konstatavo, jog „teisės teorija ir teisės tradicijos leidžia daryti išvadą, kad teisinio reguliavimo srityje galioja bendra taisyklė: įstatymas neturi grįžtamosios galios. Šios taisyklės esmė yra ta, kad įstatymai, išskyrus kai kurias išimtis, paprastai „negrįžta į praeitį“, t. y. jie netaikomi įvykusiems teisiniams faktams ir teisinėms pasekmėms, kurios atsirado iki naujai priimto norminio akto įsigaliojimo“.

Pareiškėjas, versdamasis žemės ūkio veikla iki Taisyklių priėmimo, neturėjo galimybės žinoti, kad pagal Taisyklių reikalavimą ŽŪN deklaravimas bus privalomas, prašant paramos pagal šioje byloje nagrinėjamą priemonę, todėl negalėjo pasirinkti tinkamo elgesio modelio.

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2012 m. gegužės 30 d. nutartimi nutraukdamas norminę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą, nagrinėjančio šią bylą, ištirti ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. rugsėjo 3 d. įsakymu Nr. 3D-399 patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonės „Ankstyvas pasitraukimas iš prekinės žemės ūkio gamybos“ įgyvendinimo taisyklių 7.3 punktas (2009 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr. 3D-692 redakcija) toje apimtyje, kurioje žemės ūkio naudmenų deklaravimas ir gyvulių registravimas siejamas su iki įsakymo priėmimo buvusiu laikotarpiu, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 2 daliai ir konstituciniam teisinės valstybės principui nustatė, kad įvertinus nurodytas aplinkybes, akivaizdu, jog ginčijamas teisinis reguliavimas, įtvirtintas Taisyklių 7.3 punkte, yra perkeltas iš Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos, patvirtintos Komisijos sprendimu, taigi atitinkamai kildintinas iš Reglamentu (EB) Nr. 1698/2005 nustatyto teisinio reguliavimo.

Tad šiuo aspektu ginčijamas teisinis reguliavimas negali būti pripažintas kaip atsakovo – Žemės ūkio ministerijos – savarankiškai ir naudojantis savo diskrecijos teise nustatytas teisinis reguliavimas, ir, per se, negali būti vertinamas neatsižvelgiant į Europos Sąjungos teisę, inter alia Reglamentą (EB) Nr. 1698/2005 bei Reglamentą (EB) Nr. 1974/2006. Išplėstinė teisėjų kolegija šiuo aspektu pažymėjo, jog pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsnį (EB sutarties ex 249 straipsnis) reglamentas yra taikomas visuotinai; jis privalomas visas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse.

Taigi, iškilus abejonių dėl galimų nacionalinės teisėkūros subjektų priimtų teisės aktų ir Europos Sąjungos teisės aktų prieštaravimų, jie turėtų būti sprendžiami teisės aktų nustatyta tvarka (galimai pasitelkiant nacionalinių teismų bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo bendradarbiavimo mechanizmą – pavyzdžiui, kreipiantis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą dėl prejudicinio sprendimo priėmimo) nagrinėjant individualią ginčo bylą. Tačiau šis klausimas, ignoruojant minėtus teisinio reguliavimo prigimties aspektus, nagrinėjamu atveju negali būti sprendžiamas inicijuojant norminio administracinio akto patikros bylą – t. y. prašant ištirti ginčijamo teisinio reguliavimo atitiktį Konstitucijos nuostatoms.

Ten pat išplėstinė teisėjų kolegija atkreipė dėmesį, jog, kaip yra nurodęs Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, Komisijos patvirtinimas atitinkamoms nacionalinėms paramos programoms nesuteikia Europos Sąjungos teisės akto statuso (Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2002 m. rugsėjo 19 d. sprendimas byloje Huber Nr. 336/00, 39-40 p.; 2009 m. birželio 4 d. sprendimas byloje JK Otsa Talu OÜ Nr. 241/07, 37 p.). (Administracinė byla Nr. I520-16/2012).

Esant šioms aplinkybėms pirmosios instancijos teismas, vertindamas Taisyklių 7.3 punktą, pagrįstai tiesiogiai taikė Reglamentu (EB) Nr. 1698/2005 nustatytą teisinį reguliavimą, nes Taisyklių 7.3 punkte nustatytas teisinis reguliavimas prieštarauja teisės principui lex retro non agit.

Remiantis šiais argumentais teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino teisės aktus reguliuojančius ginčo santykius bei faktines ginčo aplinkybes, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus. Todėl apeliacinis skundas netenkintinas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 11 d. sprendimą palikti nepaleistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas