2022-11-16 Nr. AB-27861-3-61-3-03605-2022-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-741-502/2022

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03605-2022-3

Procesinio sprendimo kategorija 59.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2022 m. lapkričio 16 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Veslavos Ruskan,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables“, uždarosios akcinės bendrovės „Gamybos optimizavimas“, uždarosios akcinės bendrovės „Elektroninių mokėjimo agentūra“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables projektai“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables“, uždarosios akcinės bendrovės „Gamybos optimizavimas“, uždarosios akcinės bendrovės „Elektroninių mokėjimo agentūra“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables projektai“ skundą atsakovui Viešųjų pirkimų tarnybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai uždaroji akcinė bendrovė „Ignitis“, uždaroji akcinė bendrovė „Ignitis renewables“, uždaroji akcinė bendrovė „Gamybos optimizavimas“, uždaroji akcinė bendrovė „Elektroninių mokėjimo agentūra“, uždaroji akcinė bendrovė „Ignitis renewables projektai“ (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami 1) panaikinti Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – ir Tarnyba) 2022 m. rugpjūčio 1 d. sprendimą Nr. 4 S-676 „Dėl AB „Ignitis grupė“ priklausančių ūkio subjektų statuso“ visa apimtimi;

2) taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Tarnybos 2022 m. rugpjūčio 1 d. sprendimu Nr. 4 S-676 „Dėl AB „Ignitis grupė“ priklausančių ūkio subjektų statuso“ nustatytų įpareigojimų pirkimus vykdyti taikant atitinkamai Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme ir (ar) Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatyme nustatytą reglamentavimą pareiškėjams galiojimą ir vykdymą iki įsiteisės teismo sprendimas šioje administracinėje byloje;

3) kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą su prašymu priimti prejudicinį sprendimą klausimais: ar 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/25/ES dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų, kuria panaikinama Direktyvos 2004/17/EB, 9 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad elektros energetikos sektoriuje ši direktyva taikoma visoms, taip pat ir su elektros energijos gamyba, transportavimu, paskirstymu ir tiekimu netiesiogiai susijusioms paslaugoms; ar 2014 m. vasario 26 d.

Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/25/ES dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų, kuria panaikinama Direktyvos 2004/17/EB, 9 straipsnio nuostatos gali būti aiškinamos netaikant kitų specialiųjų Europos Sąjungos teisės aktų, reglamentuojančių elektros energetikos sektoriaus veiklą, kai pati Direktyva 2014/25/ES neapibrėžia specialiųjų energetikos srities sąvokų (2014 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/94/ES dėl alternatyviųjų degalų infrastruktūros diegimo ir kitų.);

4) priteisti iš Tarnybos pareiškėjo UAB „Ignitis“ naudai žyminį mokestį ir kitas su bylos nagrinėjimu susijusias išlaidas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. rugsėjo 7 d. nutartimi pareiškėjų skundą priimti atsisakė.

Teismas nustatė, kad Tarnybos 2022 m. rugpjūčio 1 d. sprendimas Nr. 4 S-676 „Dėl AB „Ignitis grupė“ priklausančių ūkio subjektų statuso“ (toliau – ir Sprendimas) surašytas vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 95 straipsnio 1 dalies 2 punktu, kuriame įtvirtinta viena iš Tarnybos funkcijų – vykdyti šio įstatymo ir su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimų prevenciją, prižiūrėti, kaip laikomasi šių teisės aktų reikalavimų, įskaitant šių teisės aktų reikalavimus vykdant pirkimo sutartis ir šio įstatymo 10 straipsnyje nurodytus vidaus sandorius. Tarnyba, atlikusi vertinimą dėl AB „Ignitis grupė“ priklausančių ūkio subjektų statuso atitikties perkančios organizacijos (PO) ar perkančiojo subjekto (PS) požymiams, nustatytiems VPĮ 2 straipsnio 25 dalyje ir Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų įstatymo (toliau – ir PĮ) 4 straipsnyje, konstatavo, kad pareiškėjai pirkimus privalo vykdyti taikant atitinkamai VPĮ ir (ar) PĮ nustatytą reglamentavimą.

Teismo vertinimu, pareiškėjų skundžiamas Sprendimas nėra individualus administracinis aktas, tai yra konstatuojamojo pobūdžio dokumentas (vertinimo išvada), kuriame jokie įpareigojimai ar nurodymai pareiškėjams nesuformuluoti, jis negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku.

Sprendimas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) prasme nėra administraciniam teismui skundžiamas aktas ir tokio vertinimo niekaip nekeičia faktas, kad Sprendime Tarnyba išaiškino pareiškėjams teisę jį ginčyti kreipiantis į administracinį teismą.

Įvertinęs teisinį reguliavimą bei teismų praktikoje suformuluotas taisykles, teismas padarė išvadą, kad pareiškėjų skundą atsisakytina priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu (skundas nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka).

III. Pareiškėjai atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 7 d. nutartį ir pareiškėjų skundo priėmimo klausimą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjai nurodo, kad priimdamas skundžiamą nutartį teismas netinkamai taikė nuosekliai formuojamą administracinių teismų praktiką bei atitinkamai šios teismų praktikos kontekste netinkamai vertino pareiškėjų skundžiamo Sprendimo pobūdį ir turinį. Teismas priimdamas skundžiamą nutartį nesivadovavo nuoseklia Lietuvos vyriausio administracinio teismo praktika, kurioje yra išaiškinta, kad pagal bendrą taisyklę, administracinis teismas skundo priėmimo stadijoje negali vertinti, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, ir negali atsisakyti priimti skundą, konstatavęs, jog asmens teisės nėra pažeistos.

Šiuo atveju jau skundo priėmimo nagrinėti stadijoje yra akivaizdu, kad skundžiamas Sprendimas sukelia aiškias teisines pasekmes pareiškėjams.

Sprendimas nei savo forma, nei turiniu neatitinka vertinimo išvados, todėl teismas nutartyje visiškai nepagrįstai skundžiamą dokumentą vadina vertinimo išvada. Teismas nutartį priėmė nepagrįstai vadovaudamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, susijusia būtent su Tarnybos priimamomis išvadomis. Šiuo atveju pareiškėjų prašomo panaikinti Sprendimo laikyti konstatuojamojo pobūdžio aktu negalima, kadangi jame buvo ne tik konstatuotos aplinkybės, tačiau ir suformuluoti įpareigojimai.

Tarnybos Sprendimas reiškia, kad pareiškėjams automatiškai, vien tik šio Sprendimo pagrindu, kyla visos VPĮ ir (ar) PĮ nustatytos teisės ir pareigos bei atsakomybė už tinkamą pirkimų įstatymų nuostatų laikymąsi. Tarnybai nekyla pareiga priimti jokio kito, išvestinio sprendimo šiuo klausimu. Todėl pareiškėjų skundžiamo Sprendimo laikyti tarpiniu, kiek jis susijęs su teisių ir pareigų bei atsakomybės pareiškėjams nustatymu, negalima. Tarnybos Sprendimas pareiškėjams pats savaime sukelia teisines pasekmes ir tuo atžvilgiu, kad pareiškėjai vykdydami pirkimus ne tik privalo taikyti viešųjų pirkimų taisykles, tačiau turi priimti ir visą atsakomybę, susijusią su perkančiosios organizacijos (PO) ar perkančiojo subjekto (PS) statuso turėjimu, pavyzdžiui, laikytis privalomos procedūros, nagrinėti tiekėjų pretenzijas, ieškinio atveju, teisme įrodinėti procedūrų atitiktį VPĮ ir PĮ nuostatoms, nepalankaus teismo sprendimo atveju priimti ir vykdyti nustatytas sankcijas.

Sprendimas pats savaime sukelia teisines pasekmes ir ta prasme, kad Tarnyba jos pačios priimto Sprendimo pagrindu įgyja teisę ir pagrindą atlikti kitus jos funkcijoms ir kompetencijai priskirtinus veiksmus, pavyzdžiui, pareiškėjams nevykdant Sprendimo Tarnyba ne tik turėtų teisę atlikti pareiškėjų vykdomų pirkimų patikrinimus, juos vertinti, tikrinti pareiškėjų veiksmų atitiktį VPĮ ir PĮ, bet ir Sprendimo pagrindu konstatuoti VPĮ ar PĮ pažeidimus, pirkimus nutraukti ar net traukti administracinėn atsakomybėn pareiškėjų darbuotojus ar jų įgaliotus už pirkimų vykdymą atsakingus asmenis. Nesant priimto Sprendimo Tarnyba neturėtų pagrindo pareiškėjų atžvilgiu konstatuoti galimų VPĮ ar PĮ pažeidimų būtent pirkimų įstatymo taikymo ar netaikymo prasme.

Sprendimas nuo jo priėmimo momento pareiškėjams sukėlė akivaizdžias teisines pasekmes – nustatė aiškią ir nedviprasmišką pareigą (įpareigojimą) vykdyti pirkimus, vadovaujantis VPĮ ir (ar) PĮ reglamentavimu, laikytis šiuose įstatymuose subjektams nustatytų pareigų ir atitinkamai prisiimti atsakomybę už netinkamą šių įstatymų laikymąsi. Pareiškėjų įsitikinimu, šiuo atveju aplinkybė, ar Sprendimas sukelia nurodomas teisines pasekmes, gali būti nustatyta tik išnagrinėjus bylą iš esmės ir įvertinus pareiškėjų skunde nurodytas aplinkybes, kuriomis yra grindžiamas jų teisių pažeidimas.

Teismas, nepagrįstai Sprendimą įvertinęs kaip konstatuojamojo pobūdžio dokumentą, pažeidė teisminės gynybos prieinamumo, universalumo ir prioriteto principus. Teismas tinkamai neįsigilino į bylos faktines bei teisines aplinkybes, neįvertino pareiškėjų keliamo ginčo esmės ir dėl to priėmė neteisėtą bei nepagrįstą nutartį.

Iš pareiškėjų skundo turinio bei paaiškinimų matyti, kad skundu yra keliamas klausimas ne tik dėl Sprendimo, bet ir dėl to, kad Tarnyba veikė ne savo kompetencijos ribose, t. y. viršydama jai suteiktų įgaliojimų ir kompetencijos ribas. Kitaip tariant – pareiškėjai skundu prašė teismo ne tik įvertinti, ar Tarnyba priėmė pagrįstą bei teisėtą Sprendimą, tačiau skunde kėlė klausimus dėl Tarnybos kompetencijos ribų ir procedūrinių veiksmų atitikties teisės aktų reikalavimams.

Net jeigu Tarnyba, kaip viešojo administravimo subjektas, savo priimtame individualiame administraciniame akte nurodė klaidingą Sprendimo apskundimo tvarką, vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, administracinio akto apskundimo tvarkos netinkamas išaiškinimas nesiderina su geru viešuoju administravimu bei Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintu principu, kad valdžios įstaigos tarnauja asmenims.

Pareiškėjai yra įsitikinę, kad priimdamas skundžiamą nutartį ir atsisakydamas priimti pareiškėjų skundą, teismas nepagrįstai skundo priėmimo stadijoje pasisakė dėl pareiškėjų teisių ir interesų pažeidimo nebuvimo. Dėl nurodytų priežasčių teismas priėmė nepagrįstą ir naikintiną nutartį.

Pareiškėjai pateiktuose papildomuose paaiškinimuose nurodė, kad 2022 m. rugsėjo 28 d. įvykęs Lietuvos Respublikos Seimo Audito komiteto posėdis bei jame pateikti Tarnybos atstovo paaiškinimai patvirtina, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjų atžvilgiu priimtas Sprendimas sukelia pareiškėjams teisines pasekmes ir skundas dėl tokio Sprendimo turėtų būti išnagrinėtas administraciniame teisme iš esmės.

Pabrėžtina, kad neišnagrinėjus teisme šio ginčo dėl Sprendimo iš esmės, tai automatiškai reikštų neapibrėžtą skaičių kitų ginčų, kylančių iš šio Sprendimo išvadų. Atitinkamai, atsisakant priimti nagrinėti skundą dėl Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo, yra paneigiami proceso operatyvumo ir ekonomiškumo principai, kadangi vietoje vieno ginčo iš esmės yra sudaromos sąlygos neapibrėžtam skaičiui ginčų, kylančių iš Sprendimo išvadų, tiek administraciniuose, tiek ir bendrosios kompetencijos teismuose.

Ginčo atveju buvo priimta ne vertinimo išvada, kaip nepagrįstai teigiama teismo nutartyje, o administracinis sprendimas. Sprendime niekur nėra nurodyta, kad tai yra vertinimo išvada, be to, šis dokumentas neatitinka įprastinės vertinimo išvados formos. Tuo labiau, ir pačios Tarnybos pozicija, Sprendime nurodant jo apskundimo tvarką (vertinimo išvadose apskundimo tvarka nebūna nurodoma), bei Tarnybos direktoriui Seimo Audito komiteto posėdyje akcentuojant poreikį atlikti teisės aktų pakeitimus, tiesiogiai įvardijant teisę tokius sprendimus apskųsti teisme (atskiriant tokius sprendimus nuo kitų Tarnybos priimamų aktų, be kita ko, ir vertinimo išvadų), patvirtina, kad ginčo atveju buvo priimtas atskiras administracinis sprendimas, neatitinkantis nei vertinimo išvados, nei tikrinimo ataskaitos pobūdžio bei formos, taigi, ir pastarųjų aktų apskundimo tvarkos. Atitinkamai, nutartyje minima administracinių teismų praktika, susijusi su vertinimo išvadų (ne)skundimu, ginčo atveju nėra aktuali.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirojo skundo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 7 d. nutarties, kuria pareiškėjų skundą atsisakyta priimti kaip nenagrinėtiną teismų Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka (ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktas), teisėtumas ir pagrįstumas.

Nagrinėjamu atveju teismas atsisakė priimti pareiškėjų skundą motyvuodamas tuo, kad byloje skundžiamas Sprendimas nėra individualus administracinis aktas, tai yra konstatuojamojo pobūdžio dokumentas, kuriame jokie įpareigojimai ar nurodymai pareiškėjams nesuformuluoti, jis negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku.

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. liepos 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-590-525/2017 ir joje nurodytą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes (žr., pvz., 2017 m. liepos 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-550-525/2017). Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015).

Įvertinęs pareiškėjų skundžiamo Sprendimo turinį, pirmosios instancijos teismas pagrįstai nurodė, kad jame jokie įpareigojimai ar nurodymai pareiškėjams nėra suformuluoti, todėl jis negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku. Teisėjų kolegijos vertinimu, Sprendimas yra konstatuojamojo pobūdžio dokumentas, nes Tarnyba jame tik konstatavo, kad pareiškėjų pozicija dėl jų statuso (t. y., kad šios įmonės nėra PO ir (ar) PS), yra nepagrįsta. Tarnybos vertinimu, šių įmonių vykdomos veiklos arba tiesiogiai atitinka PĮ 6 straipsnyje aptartas veiklas, arba užtikrina kitų Ignitis grupės įmonių ir jų padalinių vykdomų komunalinių veiklų tinkamą vykdymą, todėl jos atitinka PO ir (ar) PS požymius, nustatytus VPĮ ir (ar) PĮ. Tarnyba, vadovaudamasi VPĮ 95 straipsnio 2 dalies 5 punktu, PĮ 101 straipsnio 2 dalies 5 punktu, sprendė, jog pareiškėjai pirkimus privalo vykdyti taikant atitinkamai VPĮ ir (ar) PĮ nustatytą reglamentavimą.

Atskirojo skundo argumentai, kad Sprendime Tarnyba išaiškino pareiškėjams teisę jį ginčyti kreipiantis į administracinį teismą, nekeičia fakto, jog šis Sprendimas negali būti administracinės bylos dalyku.

Pažymėtina, kad patys pareiškėjai atskirajame skunde nurodo, jog Sprendimo pagrindu Tarnyba įgyja teisę atlikti kitus jos funkcijoms ir kompetencijai priskirtinus veiksmus, pavyzdžiui, pareiškėjams nevykdant Sprendimo, Tarnyba turėtų teisę atlikti pareiškėjų vykdomų pirkimų patikrinimus, juos vertinti, tikrinti pareiškėjų veiksmų atitiktį VPĮ ir PĮ, konstatuoti VPĮ ar PĮ pažeidimus, pirkimus nutraukti ar net traukti administracinėn atsakomybėn pareiškėjų darbuotojus ar jų įgaliotus už pirkimų vykdymą atsakingus asmenis.

Teisėjų kolegija pažymi, kad būtent toks individualus teisės aktas, kurio pagrindu pareiškėjai galimai būtų traukiami atsakomybėn, turėtų būti laikomas aktu, tiesiogiai sukeliančiu teisines pasekmes pareiškėjams. Teikiant skundą teismui dėl tokio akto panaikinimo galėtų būti dėstomi ir argumentai, susiję su šioje byloje skundžiamo Sprendimo galimu nepagrįstumu. Teisėjų kolegijos vertinimu, kiti pareiškėjų atskirojo skundo argumentai taip pat nesudaro pagrindo konstatuoti, kad pareiškėjų inicijuojamas ginčas patenka į administracinio teismo kompetencijos ribas.

Įvertinusi Sprendimo turinį, atsižvelgusi į VPĮ ir PĮ nustatytą Tarnybos kompetenciją, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, išanalizavusi pareiškėjų skundo ir atskirojo skundų argumentus, teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų skundą kaip nenagrinėtiną teisme ABTĮ nustatyta tvarka.

Teisėjų kolegijos vertinimu, atskirajame skunde nėra pagrįstų argumentų, kurie sudarytų pagrindą spręsti, kad skundo išnagrinėjimas iš esmės sukeltų pareiškėjams apibrėžtas (konkrečias) tiesiogines teisines pasekmes.

Apibendrindama nustatytas aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai bei teisėtai skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą, todėl pareiškėjų atskirasis skundas atmetamas, o skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables“, uždarosios akcinės bendrovės „Gamybos optimizavimas“, uždarosios akcinės bendrovės „Elektroninių mokėjimo agentūra“, uždarosios akcinės bendrovės „Ignitis renewables projektai“ atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Veslava Ruskan