2020-01-20 Nr. AB-1222-3-61-3-03538-2017-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2399-756/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03538-2017-2

Procesinio sprendimo kategorija 29.1.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2020 m. sausio 20 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo žemės ūkio bendrovės „Artojai“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo žemės ūkio bendrovės „Artojai“ skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (trečiasis suinteresuotas asmuo – Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos) dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjas žemės ūkio bendrovė (toliau – ir ŽUB) „Artojai“ kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su patikslintu skundu, prašydamas:

1) panaikinti Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2017 m. rugsėjo 14 d. sprendimo Nr. 3R-273 dalį, kuria konstatuota, kad buvo neteisingai deklaruotas 60,92 ha plotas, kurį ŽŪB „Artojai“ deklaravo 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraiškoje Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)), ir dėl to ŽŪB „Artojai“ neteisingai apskaičiuotos paramos išmokos bei neteisėtai pritaikytos neteisingo deklaravimo sankcijos;

2) panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Agentūra) 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo Nr. BR6-200 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kuria konstatuota, kad buvo neteisingai deklaruotas 60,92 ha plotas ir neteisingai:

a) apskaičiuota 35 185,80 Eur dydžio kompensacinė išmoka pagal EKO priemonės veiklą „Parama perėjimui prie ekologinio ūkininkavimo“ (javai, daugiametės žolės sėklai) (toliau – ir EKO priemonė);

b) pritaikyta 35 185,80 Eur dydžio sankcija išmokai pagal EKO priemonę;

c) apskaičiuota 12 915,35 Eur dydžio pagrindinė tiesioginė išmoka;

d) pritaikyta 5 425,23 Eur dydžio sankcija pagrindinei tiesioginei išmokai;

e) apskaičiuota 10 130,84 Eur dydžio žalinimo išmoka;

f) pritaikyta 10 130,84 Eur dydžio sankcija žalinimo išmokai;

3) panaikinti Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimo Nr. BR6-172 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kurioje:

a) apskaičiuota 12 915,35 Eur dydžio pagrindinė tiesioginė išmoka;

b) pritaikyta 5 425,23 Eur dydžio sankcija pagrindinei tiesioginei išmokai;

c) apskaičiuota 10 130,84 Eur dydžio žalinimo išmoka;

d) pritaikyta 10 130,84 Eur dydžio sankcija žalinimo išmokai; 4) įpareigoti Agentūrą iš naujo apskaičiuoti ŽŪB „Artojai“ priklausančią paramą už pagal 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraišką Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)) deklaruotus plotus: a) 278,46 ha plotą, deklaruotą pagrindinei tiesioginei išmokai gauti; b) 278,46 ha plotą, deklaruotą žalinimo išmokai gauti; c) 96,54 ha plotą, deklaruotą išmokai pagal EKO priemonę (javai) gauti; d) 181,92 ha plotą, deklaruotą išmokai pagal EKO priemonę (javai, daugiametės žolės sėklai) gauti;

5) teismui nusprendus, kad ŽŪB „Artojai“ buvo pagrįstai ir teisėtai apskaičiuotos paramos išmokos ir pritaikytos sankcijos pagal 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraišką Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)) ir dėl to visiškai ar iš dalies atmetus minėtuose punktuose pateiktus prašymus, maksimaliai sumažinti ŽŪB „Artojai“ pritaikytų sankcijų dėl konstatuoto neteisingo 60,92 ha ploto deklaravimo dydį.

2. Pareiškėjas skunde nurodė:

2.1. ŽŪB „Artojai“ 2017 m. rugpjūčio 16 d. kreipėsi į Komisiją su skundu ir prašė panaikinti Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimą Nr. BR6-172 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ bei įpareigoti Agentūrą iš naujo apskaičiuoti priklausančią paramą pagal 2016 m. gegužės 25 d. paraišką Nr. 16-1012154281-A1-1 su vėlesniais pakeitimais. Komisija 2017 m. rugsėjo 14 d. sprendimu Nr. 3R-273(AG-218/01-2017) pareiškėjo skundą patenkino iš dalies: panaikino Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimo dalį dėl apskaičiuotų išmokų ir sankcijų pagal EKO priemonę ir įpareigojo ją priimti teisės aktų reikalavimus atitinkantį sprendimą dėl išmokų (sankcijų) taikymo pagal šią priemonę. Kitą skundo dalį atmetė motyvuodama tuo, kad pareiškėjas neteisėtai deklaravo 60,92 ha plotą, kurį Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) išnuomojo V. K., todėl Agentūra pagrįstai pritaikė neteisingo deklaravimo sankciją. Komisija nurodė, kad V. K. ir pareiškėjo jungtinė veikla yra negalima, nes jie veikia skirtingose žemės ūkio valdose. Kartu buvo konstatuotas faktinis mėginimas sukurti būtent subnuomos teisinius santykius, t. y. valstybinės žemės nuomininkui V. K. suteikiant teisę pareiškėjui naudoti valstybinės žemės sklypus, siekiant gauti finansinės naudos – išmokas. Pasak Komisijos, teisinis reglamentavimas draudžia tokią valstybei nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų subnuomą be sklypo savininko sutikimo.

2.2. Komisijos ir Agentūros priimti sprendimai yra nepagrįsti ir turėtų būti panaikinti. Agentūra ir NŽT nesikreipė į bendrosios kompetencijos teismą ir nebandė nuginčyti V. K. 2014 m. rugpjūčio 22 d. su NŽT sudarytų valstybinių žemės sklypų nuomos sutarčių ir 2015 m. balandžio 22 d. V. K. su pareiškėju sudarytos jungtinės veiklos sutarties. 2015 m. pateikus paraišką Agentūra jau žinojo apie V. K. išnuomotus ginčo žemės sklypus bei tarp jo ir pareiškėjo sudarytą jungtinės veiklos sutartį. Agentūrai 2017 m. liepos 14 d. sprendimu Nr. BR6-172 atsisakius mokėti paramą dėl 60,92 ha dirbamos žemės ploto ir taikius dėl to sankcijas buvo pažeistos pagrindinės procedūros, kurių metu turėjo būti įvertintos visos objektyvios aplinkybės ir priimtas pagrįstas sprendimas.

2.3. V. K. 2015 m. dirbo tik ekologiniame ūkyje. Valstybinės žemės sklypai, kuriuos jis buvo išsinuomojęs pagal 2014 m. rugpjūčio 22 d. su NŽT sudarytas valstybinės žemės nuomos sutartis, ekologiniam ūkininkavimui netiko. Dėl to jis ir pareiškėjas, siekdami kooperuoti savo turtą, žinias ir resursus, kad paruoštų žemės sklypus ekologiniam ūkininkavimui ir jie po pereinamojo kontrolinio laikotarpio atitiktų visus reikalavimus bei galėtų būti prijungti prie dirbamų laukų, kuriuose vykdoma ekologinė gamyba, 2015 m. balandžio 22 d. sudarė jungtinės veiklos sutartį, pagal kurią 2015–2016 m. sklypuose vykdė visus žemės ūkio naudmenų apdirbimo ir priežiūros darbus, nuėmė ir realizavo V. K. tekusį derlių bei kaip realią veiklą vykdęs asmuo turėjo teisę į paramos išmokas už deklaruotus žemės ūkio naudmenų plotus. Taip pareiškėjas ir V. K. sutartimi įsipareigojo atsisakyti savo trumpalaikių interesų ir suteikti prioritetą ne asmeninei, bet visos partnerių grupės gerovei, jie subordinavo savo interesus ir bendradarbiavo tikėdamiesi kuo didesnės ne trumpalaikės, bet ilgalaikės asmeninės abipusės naudos. V. K., būdamas ūkininkas ir ŽŪB „Artojai“ narys, galėjo spręsti dėl veikimo jungtinės veiklos partnerystės pagrindu.

2.4. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir Ministerija) 2013 m. balandžio 7 d. raštu Nr. 2D-1971-(12.148) yra išaiškinusi, kad iš valstybės nuomojamą žemę gali deklaruoti kitas asmuo, jeigu jis su žemės sklypo naudotoju (valstybinės žemės nuomotoju) yra sudaręs jungtinės veiklos sutartį. Agentūros priimtas sprendimas prieštaravo Ministerijos politikai, todėl pareiškėjo lūkesčiai gauti išmokas už žemės sklypų plotus (įskaitant ir ginčo 60,92 ha plotus, kuriuos pats įdirbo) yra pagrįsti.

2.5. Pareiškėjas paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus paraišką teikė ir 2015 m. Paraiškoje buvo deklaruoti ir kontroliniai ginčo žemės sklypai. Agentūra 2017 m. liepos 27 d. sprendimu Nr. BR6-2087371 už visus 2015 m. deklaruotus, taip pat ir ginčo žemės plotus skyrė pagrindinę išmoką už žemės ūkio naudmenų plotus, žalinimo išmoką, susietąją paramą už baltyminių augalų auginimą, kompensacinę išmoką pagal EKO priemonę (javai perėjimui). Ši aplinkybė patvirtina Agentūros esminius priimtų sprendimų prieštaravimus ir 2017 m. liepos 14 d. sprendimo nepagrįstumą.

2.6. 2014 m. rugpjūčio 22 d. pasirašytose valstybinės žemės nuomos sutartyse nėra jokių apribojimų jungtinės veiklos pagrindu disponuoti ginčo žemės sklypais. Pareiškėjas ir V. K. jokių imperatyvių įstatymų normų nėra pažeidę. Pareiškėjas 2015–2016 m. sąžiningai įdirbo 60,92 ha ploto ginčo žemės sklypus ir nuėmė bei realizavo derlių. Be to, Europos Sąjungos (toliau – ir ES) reglamentuose aiškiai nurodyta, kad teisės į išmoką kriterijus atitinkantis ūkininkas gali perleisti kitam kriterijus atitinkančiam žemės ūkio subjektui išmoką bet kuriuo metų laiku. Lietuvos Respublikos pasirinktos BIS sistemos vienintelis mechanizmas, kaip įgyvendinti tokį privalomą teisės į išmoką perėmimą, yra pasėlių deklaravimas to asmens, kuris tas teises į išmoką yra įgijęs. ES norminiai aktai suteikia teisę juridiniam asmeniui veikti jungtinės veiklos pagrindu bei įgyti teisę į išmokas už visą dirbamą žemę.

2.7. Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimas dubliuoja 2017 m. liepos 14 d. sprendimą, kuriuo Agentūra iš naujo apskaičiavo mokėtiną paramos išmokų sumą ir taikomas sankcijas. Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendime neteisingai apskaičiuota parama už 96,54 ha plotą, kurį pareiškėjas deklaravo pagal EKO priemonę (javai). Šiame sprendime nepateiktas nei Agentūros taikomas išmokos dydis už 1 ha, nei joks kitas šios paramos išmokos apskaičiavimo pagrindimas. Bendra paramos išmokos suma, mokėtina už 96,54 ha plotą, deklaruotą pagal EKO priemonę (javai), turi sudaryti 22 976,52 Eur, o ne 22 420,75 Eur. Pritaikytos sankcijos, palyginti su bendra paramos išmokų suma, yra neproporcingai didelės, todėl turėtų būti sumažintos. Pareiškėjas nėra nuolatinis deklaravimo taisyklių pažeidėjas, nebuvo pažeisti jokie ginčo plotų naudojimui ir veiklai juose taikytini reikalavimai – visuose plotuose buvo vykdoma žemės ūkio veikla (ekologinis ūkininkavimas), t. y. jie buvo naudojami pagal paskirtį, ginčo plotų būklė buvo pagerinta, palyginti su būkle iki jų apdirbimo, šiuose plotuose buvo užtikrinta ekologinė gamyba ir pasiekti EKO priemonės tikslai. Agentūros konstatuotas neteisingas ginčo ploto deklaravimas neturi būti laikomas tokiu reikšmingu ir esminiu pažeidimu, dėl kurio pareiškėjui taikoma maksimali sankcija.

3. Atsakovas atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą, atsiliepime nurodė:

3.1. Pareiškėjui sankcijas dėl neteisingo deklaravimo buvo nuspręsta taikyti nustačius, kad jis be valstybinės žemės savininko leidimo (tokį leidimą išduoda NŽT) deklaravo 60,92 ha valstybinę žemę. Šios aplinkybės buvo nustatytos atsižvelgus tiek į pareiškėjo pateiktus dokumentus, tiek į 2016 m. paraiškos duomenis, tiek į iš NŽT gautą informaciją.

3.2. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad Agentūra turi nuginčyti jungtinės veiklos sutartį, siekdama taikyti sankcijas. Agentūra šiuo atveju jungtinės veiklos sutarties nelaikė kaip tinkamo įrodymo, pagrindžiančio valstybinės žemės deklaravimą, kadangi nebuvo pateikti būtini NŽT sutikimai. Nėra aišku, kodėl pareiškėjas mano, kad Agentūra, siekdama taikyti sankcijas, turi nuginčyti jungtinės veiklos sutartį. Tokie teiginiai laikytini klaidinančiais ir ginčo atveju neesminiais. Be to, šiam ginčui taikytinas imperatyvus viešosios teisės režimas. Teisės aktuose nėra nustatyta galimybė valstybinę žemę kaip turtinį įnašą įnešti į jungtinę veiklą. Kadangi V. K. su pareiškėju tokių sutarčių sudaryti negalėjo arba turėjo Agentūrai pateikti NŽT sutikimą subnuomoti valstybinę žemę, galima daryti išvadą, kad paraiškoje plotų deklaravimas yra netinkamas. Valstybinė žemė nėra privati pareiškėjo nuosavybė, kad jis ja galėtų disponuoti visiškai nevaržomai. NŽT turi žinoti, kas ir kokiu būdu ta žeme naudojasi. Priešingu atveju susidarytų situacija, kad konkretus asmuo, patikėjus valstybinę žemę, galėtų ja disponuoti kaip asmenine nuosavybe.

3.3. Tarp pareiškėjo ir V. K. sudarytos jungtinės veiklos sutarties sąlygos aiškiai parodo, kad visa su verslu susijusi rizika, pajamos, išlaidos, nuostoliai tenka tik vienai sutarties šaliai – pareiškėjui, o tai neatitinka Lietuvos Aukščiausiojo Teismo formuojamos teismų praktikos, kurioje nurodoma, kad nė vienas jungtinės veiklos dalyvis negali reikalauti naudos tik sau pačiam, jungtinės veiklos partneriai dalijasi tiek gautą pelną, tiek nuostolius ir bendrai atsako pagal iš bendros veiklos kilusias prievoles. Taigi šiuo atveju V. K. yra tik valstybinės žemės perleidėjas, tačiau jokia jungtinė veikla nėra vykdoma, tarp šių šalių susidarę santykiai pagal tikslus yra labiau saistomi panaudos ar subnuomos santykiais.

3.4. Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. rašte Nr. 2D-1971 pateiktas asmeninio ūkio žemės sąvokos išaiškinimas negali būti taikomas valstybės žemės nuomai. Kitaip tariant, šis išaiškinimas yra absoliučiai neaktualus pareiškėjo atveju. Jame kalbama apie asmeninio žemės ūkio, o ne apie valstybinę žemę, valdomą pagal nuomos sutartis. Be to, pareiškėjui Agentūra niekada nebuvo davusi garantijų, kad parama pagal 2016 m. paraišką bus išmokėta visa, juolab, kad buvo nustatyti pažeidimai, todėl pareiškėjas jokių pagrįstų ir teisėtų lūkesčių negalėjo turėti.

3.5. Agentūra tikrina, ar vykdoma žemės ūkio veikla ir ar pareiškėjas turi teisėtą pagrindą vykdyti žemės ūkio veiklą konkrečiuose žemės plotuose. Taigi neužtenka vien tik vykdyti žemės ūkio veiklą, pareiškėjas turi turėti pagrįstą teisę tuo žemės sklypu naudotis. Agentūra sutinka su Komisijos sprendime nurodytais teiginiais, kad teisinis reglamentavimas draudžia valstybės nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų subnuomą be sklypo savininko sutikimo, t. y. negavus rašytinio valstybinės žemės nuomotojo sutikimo. Kadangi pareiškėjas deklaravo iš viso 60,92 ha plotą, kai šis valstybinės žemės paskirties žemės sklypas buvo deklaruotas ne valstybinės žemės sklypų nuomininkų, jis neturėjo teisėto šių sklypų valdymo pagrindo.

3.6. Nors pareiškėjas prašo panaikinti 2017 m. liepos 14 d. sprendimo dalį, tačiau šiuo atveju yra aktualus 2017 m. lapkričio 6 d. priimtas Agentūros sprendimas Nr. BR6-11736 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“, kuriuo pareiškėjui pritaikyta analogiška sankcija dėl 60,92 ha žemės ploto bei apskaičiuota 39 581,76 Eur paramos suma (2017 m. liepos 14 d. sprendimu apskaičiuota paramos suma buvo 29 416,40 Eur).

3.7. Nagrinėjamu atveju sankcijos dydis paskirtas remiantis teisės aktais, Agentūra savo nuožiūra negali spręsti, ar taikyti atitinkamus teisės aktus, ar ne. Taigi jokių išimčių pareiškėjui dėl sankcijos dydžio negali būti.

4. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą, atsiliepime nurodė:

4.1. Teisės aktuose apskritai nėra įtvirtintos galimybės asmeniui jam laikinai suteiktą naudotis valstybinės žemės plotą perleisti laikinai naudotis kitam asmeniui. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad pasirašytose valstybinės žemės nuomos sutartyse nėra jokių formuluočių, jog nuomininkas gali subnuomoti (ar disponuoti su kitais fiziniais ir juridiniais asmenimis) išnuomotus žemės sklypus (išnuomotais žemės sklypais) tik gavęs rašytinį nuomotojo sutikimą, todėl V. K. ir ŽŪB „Artojai“ nebuvo jokių apribojimų jungtinės veiklos pagrindu disponuoti ginčo žemės sklypais. Valstybinės žemės ūkio paskirties žemės sklypų nuomos taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 18 d. nutarimu Nr. 236 „Dėl valstybinės žemės ūkio paskirties žemės sklypų pardavimo ir nuomos“, 18 punkte nustatyta, kad valstybinės žemės nuomos sutarties projekte nurodoma, kad nuomininkas gali subnuomoti išnuomotą žemės sklypą tik gavęs rašytinį nuomotojo sutikimą ir tik pagal šioje sutartyje nustatytus reikalavimus ir sąlygas. Sutikimas subnuomoti žemės sklypą (jo dalį) gali būti duodamas tik tada, jeigu žemės sklypas subnuomojamas asmeniui, su kuriuo sudaryta statinių ar įrenginių (jų dalies), kuriems eksploatuoti žemės sklypas išnuomotas, nuomos ar kito naudojimo sutartis ne ilgiau kaip 5 metams, ir tik kai valstybinės žemės sklypo nuomininkas tinkamai vykdo pagal nuomos sutartį prisiimtus įsipareigojimus. Pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.189 straipsnio 1 dalį sutartis įpareigoja atlikti ne tik tai, kas tiesiogiai joje numatyta, bet ir visa tai, ką lemia sutarties esmė arba įstatymai. Tai, kad sąlyga dėl nuomininko pareigos subnuomoti išnuomotą žemės sklypą tik gavus rašytinį nuomotojo sutikimą nebuvo įrašyta į valstybinės žemės nuomos sutartis, nedaro nei šių sutarčių, nei šios sąlygos negaliojančia – ji buvo nustatyta norminiu teisės aktu ir galiojo sudarant sutartis. Taigi sutarčių, kuriose nebuvo numatyta aptariama sąlyga (dėl subnuomos), sudarymas negali pakeisti ir nepakeičia nustatyto teisinio reglamentavimo. Nagrinėjamoje situacijoje Komisija pagrįstai pažymėjo, kad teisinis reglamentavimas draudžia tokią valstybei nuosavybės teise priklausančio žemės sklypų subnuomą be žemės sklypo savininko sutikimo.

4.2. Ministerija 2016 m. rugsėjo 27 d. raštu Nr. 2D-4215 (12.152 E) „Dėl valstybinės žemės valdymo pagrindo“ pateikė nuomonę, kad nustatyti atvejai, kai valstybinės žemės ūkio paskirties žemės naudojimą deklaravo (kad ir jungtinės veiklos pagrindu) ne tie asmenys, kuriems ši žemė buvo išnuomota ar suteikta laikinai naudotis, negali būti laikomi teisėtais.

II. 5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. gegužės 25 d. sprendimu: nutraukė bylos dalį, kurioje pareiškėjas prašo panaikinti 2017 m. liepos 14 d. sprendimo Nr. BR6-172 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį ir Komisijos 2017 m. rugsėjo 14 d. sprendimo Nr. 3R-273 dalį; pareiškėjo patikslintą skundą tenkino iš dalies ir panaikino Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo Nr. BR6-200 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kurioje apskaičiuota 22 420,75 Eur išmoka pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonės „Ekologinis ūkininkavimas“ veiklą „Perėjimas prie ekologinio ūkininkavimo“ (javai), ir įpareigojo atsakovą dėl šios dalies priimti naują motyvuotą sprendimą.

6. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Agentūra, įvertinusi pareiškėjo 2016 m. gegužės 25 d. pateiktą paraišką, 2017 m. liepos 14 d. priėmė sprendimą Nr. BR6-172 pareiškėjui skirti 29 416,40 Eur dydžio galutinę paramos sumą. Šiuo sprendimu pareiškėjui buvo pritaikyta neteisingo deklaravimo sankcija, nustačius, kad pareiškėjas neteisėtai deklaravo 60,92 ha žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotą. Agentūra konstatavo, kad tai yra valstybinės žemės sklypai ir pareiškėjas juos valdo nepagrįstai, nes juos valstybė išnuomojo V.

K.. Agentūra pareiškėjo valstybinės žemės valdymo jungtinės veiklos sutarties, sudarytos su V. K., nelaikė teisėta, nes teisės aktuose, reglamentuojančiuose valstybinės žemės teisinius santykius, nėra nustatyta, kad gali būti išduodamas NŽT leidimas nuomojamus valstybinės žemės sklypus naudoti pagal sudarytas jungtinės veiklos sutartis. Taip pat šiame sprendime pareiškėjui buvo pritaikyta sankcija dėl įsipareigojimų pagal EKO priemonę bei neskirta parama dėl nepakankamo gyvulių kiekio pagal EKO priemonę (daugiametės žolės).

Komisija, išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka išnagrinėjusi pareiškėjo skundą, 2017 m. rugsėjo 14 d. priėmė sprendimą Nr. 3R-273(AG-218/01-2017), kuriuo pareiškėjo skundą patenkino iš dalies ir panaikino Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimo Nr. BR6-172 dalį dėl apskaičiuotų išmokų ir sankcijų pagal EKO priemonę bei įpareigojo priimti teisės aktų reikalavimus atitinkantį sprendimą dėl išmokų (sankcijų) taikymo pagal šią priemonę. Komisija Agentūros sprendimo dalį, kuria pareiškėjui pritaikyta sankcija dėl neteisėto deklaravimo, pripažino teisėta ir pagrįsta.

Šiuo atveju Komisija konstatavo faktinį mėginimą sukurti būtent subnuomos santykius, patvirtinant juos susitarimu jungtinės veiklos sutartyje, t. y. valstybinės žemės nuomininkui V. K. suteikiant teisę pareiškėjui naudoti valstybinės žemės sklypus, siekiant gauti finansinės naudos. Teisinis reglamentavimas draudžia tokią valstybei nuosavybės teise priklausančio žemės sklypų subnuomą be sklypo savininko sutikimo, t. y. negavus rašytinio valstybinės žemės nuomotojo sutikimo. Taip pat nurodė, kad V. K. ir pareiškėjas turi atskiras valdas, todėl pareiškėjas negali būti laikomas V.

K. valdos partneriu, o V. K. valdoje esantys (jam išnuomoti) plotai negali būti perleisti be NŽT sutikimo. Žemės ūkio veiklos subjektų jungtinė veikla (partnerystė) galima tik tuo atveju, kada jie veikia vienoje žemės ūkio valdoje. Agentūra 2017 m. lapkričio 16 d. priėmė sprendimą Nr. BR6-200, kuriuo pagal pareiškėjo 2016 m. gegužės 25 d. pateiktą paraišką skyrė 39 581,76 Eur dydžio galutinę paramos sumą. Šiame sprendime pareiškėjui buvo pritaikyta sankcija dėl neteisėtai deklaruoto 60,92 ha žemės ūkio naudmenų ir pasėlių ploto bei dėl įsipareigojimų pagal EKO priemonę nesilaikymo.

7. Pirmosios instancijos teismas vertino, kad būtent Agentūros 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimas sukelia pareiškėjui tiesiogines pasekmes, o 2017 m. liepos 14 d. sprendimas laikytinas tarpine paramos skyrimo pareiškėjui procedūros dalimi. Tokio sprendimo teisėtumas negali būti vertinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. 2017 m. liepos 14 d. sprendimas negali būti savarankiškas administracinės bylos dalykas. Atsižvelgęs į tai, kad Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimas teisinių pasekmių pareiškėjui nebesukelia, Agentūrai 2017 m. lapkričio 16 d. priėmus sprendimą, kuriuo pareiškėjo paraiška buvo iš naujo įvertinta, teismas bylos dalį, kurioje prašoma panaikinti Agentūros 2017 m. liepos 14 d. sprendimo dalį ir Komisijos 2017 m. rugsėjo 14 d. sprendimo dalį, nutraukė.

8. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad byloje nėra ginčo, jog kontrolinius žemės sklypus (KŽS) Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 (11,81 ha) ir Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 (50,70 ha) pareiškėjas deklaravo 2016 m. gegužės 25 d. pateiktoje paraiškoje ir juos valdo pagal jungtinės veiklos sutartį su V. K., kuriam šiuos sklypus buvo išnuomojusi valstybė. Tačiau byloje nėra duomenų, kad valstybinės žemės nuomotojas (Lietuvos valstybė, atstovaujama NŽT) būtų davęs išankstinį rašytinį sutikimą įnešti valstybinės žemės sklypus, išsinuomotus valstybinės žemės nuomos sutartimis, kaip turtinį įnašą į pareiškėjo ir V. K. jungtinę veiklą pagal jungtinės veiklos sutartį. Teismas sutiko su Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo argumentu, kad 60,92 ha (neteisėtai deklaruotas 10,22 ha plotas iš 11,81 ha ploto (KŽS Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1) ir 50,70 ha plotų ((duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1) pareiškėjas valdymo teisės neįrodė, nes buvo pažeista tvarka, nustatyta CK 6.491 straipsnio 1 dalyje, t. y. negautas rašytinis sutikimas iš nuomotojo Lietuvos valstybės, atstovaujamos NŽT, dėl valstybinės žemės suvaržymo.

9. Pirmosios instancijos teismas akcentavo, kad pareiškėjo 2016 m. gegužės 25 d. paraiškoje bendras deklaruotas plotas, už kurį mokama žalinimo išmoka, buvo 278,46 ha, o Agentūra nustatė faktinį tinkamą paramai išmokėti plotą – 217,54 ha, t. y. 60,92 ha mažesnį. Kadangi deklaruotas plotas faktinį plotą viršijo daugiau nei 20 proc., remiantis 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 640/2014, kuriuo papildomos Europos Parlamentos ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 nuostatos dėl integruotos administravimo ir kontrolės sistemos ir dėl išmokų neskyrimo arba atšaukimo sąlygų bei administracinių nuobaudų, taikomų tiesioginėms išmokoms, paramai kaimo plėtrai ir kompleksinei paramai (toliau – ir Reglamentas (ES) 640/2014) 19 straipsnio 1 dalies nuostata, Agentūra pagrįstai pareiškėjui neskyrė žalinimo išmokos, pritaikiusi 100 proc. sankciją. Pareiškėjas 2015 m. birželio 14 d. paraiškoje deklaravo tuos pačius KŽS Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 (11,81 ha) ir Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 (50,70 ha). Taigi nagrinėjamu atveju nustačius, kad KŽS Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 buvo neteisingai deklaruotas 10,22 ha (86,53 proc.), o Nr. (duomenys neskelbtini) lauko Nr. 1 – 50,70 ha (100 proc.), t. y. įsipareigotas plotas pagal priemonę „Ekologinis ūkininkavimas“ 2016 m. paraiškoje sumažėjo daugiau nei 10 proc., pagrįstai buvo pritaikyta Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 3D-286 patvirtintų Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonės „Ekologinis ūkininkavimas“ įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir EKO taisyklės) 53.1.3 papunktyje nustatyta sankcija.

10. Teismas pažymėjo, kad visos sankcijos buvo pritaikytos remiantis teisiniu reguliavimu, įvertinus deklaruoto ploto sumažėjimą, kuris atsirado atėmus nepagrįstai deklaruotą valstybinės žemės plotą. Šiuo atveju tiek sankcijos taikymas, tiek ir jos proporcingumas pagrįstas remiantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. gruodžio 4 d. įsakymu Nr. 3D-897 patvirtintų Paramos už žemės ūkio naudmenas ir kitus plotus bei gyvulius paraiškos ir 2016–2020 m. tiesioginių išmokų administravimo bei kontrolės taisyklių (toliau – ir Taisyklės), Reglamento (ES) 640/2014 ir EKO taisyklių nuostatomis dėl konkretaus nustatyto neteisingai deklaruoto ploto ir faktinio tinkamo paramai ploto dydžiu. Teisei prieštaraujančios veikos pripažinimas ir atsakomybės taikymas (sankcijos skyrimas) yra ta priemonė, kuri atitinka būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus, todėl negali būti vertinama kaip pažeidžianti proporcingumo principą. Pareiškėjo argumentai, kad jis nėra nuolatinis deklaravimo taisyklių pažeidėjas, visuose plotuose buvo vykdoma žemės ūkio veikla (ekologinis ūkininkavimas), plotų būklė buvo pagerinta, palyginti su būkle iki juos apdirbant, šiuose plotuose buvo užtikrinta ekologinė gamyba ir pasiekti EKO priemonės tikslai, šiuo atveju neturi teisinės reikšmės. Teismas pabrėžė, kad paramos gavėjai pirmiausia turi laikytis įsipareigojimų paramai gauti, už paraiškos duomenis atsako ją pateikęs pareiškėjas. Agentūra skiria paramą ir taiko sankcijas vadovaudamasi teisės aktų reikalavimais, jai nesuteikta diskrecijos teisė vertinti minėtų pareiškėjo argumentų priimant sprendimą.

11. Dėl pareiškėjo nesutikimo su išmokos pagal EKO priemonę (javai) apskaičiavimu, teismas pažymėjo, kad iš ginčijamo 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo matyti, jog tinkamas plotas, už kurį mokama parama, yra 96,54 ha, o išmoka sudaro 22 420,75 Eur. EKO taisyklių 48.1 papunktyje nustatyta, kad už laukus, kuriuose įgyvendinama Priemonės veikla „Parama perėjimui prie ekologinio ūkininkavimo“, kompensacinė išmoka mokama kiekvienais metais per įsipareigojimų laikotarpį ir skiriama už javus – 238 Eur už 1 ha. Taigi remiantis šia EKO taisyklių nuostata, atsižvelgus į tinkamą plotą, už kurį mokama parama už javus pagal minėtą priemonę, išmoka sudarytų 22 976,52 Eur, t. y. ši suma didesnė, nei nurodyta ginčijamame sprendime. Kadangi Agentūra 2017 m. lapkričio 6 d. sprendime nemotyvavo šios sumos, dėl kurios kilo ginčas, apskaičiavimo, atsakovo atstovė neatitikimų negalėjo paaiškini ir teismo posėdyje, sprendimo dalis, kurioje pareiškėjui apskaičiuota 22 420,75 Eur išmoka pagal EKO priemonę (javai), panaikinta ir grąžinta atsakovui motyvuoti sprendime apskaičiuotą sumą Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio pagrindu.

12. Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, išskyrus jo dalį dėl EKO priemonės (javai) išmokos apskaičiavimo, atmetė kaip nepagrįstą pareiškėjo išvestinį reikalavimą įpareigoti atsakovą iš naujo apskaičiuoti paramos išmoką, kurios daliai pritaikytos sankcijos, arba sumažinti pritaikytas sankcijas.

III.

13. Pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo:

1) panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimo dalį, kuria atmesti kaip nepagrįsti pareiškėjo reikalavimai: dėl neteisingo deklaravimo 60,92 ha plote, kurį ŽŪB „Artojai“ 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraiškoje Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)) deklaravo EKO Priemonės veiklai „Parama perėjimui prie ekologinio ūkininkavimo“ (javai, daugiametės žolės sėklai), ir dėl to ŽŪB „Artojai“ buvo neteisingai apskaičiuotos paramos išmokos bei neteisėtai pritaikytos neteisingo deklaravimo sankcijos; dėl pareiškėjui ŽŪB „Artojai“ pritaikytų sankcijų, paskirtų dėl 60,92 ha plote konstatuoto neteisingo deklaravimo, neproporcingumo ir maksimalaus sumažinimo;

2) panaikinti Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo Nr. BR6-200 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kuria konstatuota, kad buvo neteisingai deklaruotas 60,92 ha plotas ir neteisingai:

a) apskaičiuota 35 185,80 Eur dydžio kompensacinė išmoka pagal EKO priemonės veiklą „Parama perėjimui prie ekologinio ūkininkavimo“ (javai, daugiametės žolės sėklai);

b) pritaikyta 35 185,80 Eur dydžio sankcija išmokai pagal EKO priemonę;

c) apskaičiuota 12 915,35 Eur dydžio pagrindinė tiesioginė išmoka;

d) pritaikyta 5 425,23 Eur dydžio sankcija pagrindinei tiesioginei išmokai;

e) apskaičiuota 10 130,84 Eur dydžio žalinimo išmoka;

f) pritaikyta 10 130,84 Eur dydžio sankcija žalinimo išmokai;

3) priimti naują sprendimą ir įpareigoti Agentūrą iš naujo apskaičiuoti pareiškėjui ŽŪB „Artojai“ priklausančią paramą už žemiau pagal 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraiška Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)) deklaruotus plotus: a) 278,46 ha plotą, deklaruotą pagrindinei tiesioginei išmokai; b) 278,46 ha plotą, deklaruotą žalinimo išmokai; c) 181,92 ha plotą, deklaruotą išmokai pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonės „Ekologinis ūkininkavimas“ veiklą „Parama perėjimui prie ekologinio ūkininkavimo“ (javai, daugiametės žolės sėklai);

4) teismui nusprendus, kad pareiškėjui ŽŪB „Artojai“ buvo pagrįstai ir teisėtai apskaičiuotos paramos išmokos ir pritaikytos sankcijos pagal 2016 m. gegužės 25 d. paramos už žemės ūkio naudmenų ir kitus plotus bei galvijus paraišką Nr. 16-1012154281-1 (valdos Nr. (duomenys neskelbtini)) ir dėl to visiškai ar iš dalies atmetus 1–3 punktuose pateiktus pareiškėjo prašymus, maksimaliai sumažinti ŽŪB „Artojai“ dėl konstatuoto neteisingo 60,92 ha ploto deklaravimo pritaikytų sankcijų dydį.

14. Pareiškėjas kartu su apeliaciniu skundu pateikė naują įrodymą: NŽT internetinėje svetainėje pateiktos informacijos, nurodytos remiantis Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. raštu Nr. 2D-1971-(12.148) „Dėl asmeninio ūkio žemės naudojimo“, ekrano nuotraukas. Pareiškėjas papildomuose paaiškinimuose nurodė, jog pirmosios instancijos teismas nevertino nei Ministerijos 2013 m. rašto, nei jame nurodytos informacijos visuotinio žinomumo, todėl iškilo būtinybė apeliacinės instancijos teismui pateikti papildomą įrodymą dėl Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. rašto Nr. 2D-1971-(12.148) visuotinio žinomumo, t. y. patvirtinimą, kad Ministerijos 2013 m. raštas buvo ir yra viešai skelbiamas NŽT internetinėje svetainėje. Dėl šios priežasties pareiškėjas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 142 straipsnio 3 dalimi, papildomai pateikė apeliacinio skundo 5 priedą.

15. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodė:

15.1. ŽŪB „Artojai“ sutinka su pirmosios instancijos teismo pozicija dėl bylos dalies nutraukimo, todėl jos neginčija.

15.2. Pirmosios instancijos teismas netinkamai įvertino faktines aplinkybes, susijusias su neteisingai deklaruotu ginčo žemės plotu ir todėl netinkamai pritaikė teisės normas dėl pareiškėjui mokėtinos paramos ir taikytinų sankcijų. Be to, teismas netinkamai taikė ir visiškai nevertino teisės normų, nustatančių reikalavimus sankcijų (administracinių nuobaudų) taikymui, kas taip pat sąlygojo skundžiamo sprendimo nepagrįstumą ir neteisėtumą.

15.3. Pats valstybinės žemės patikėtinis, t. y. NŽT ir Ministerija, 2013 m. balandžio 17 d. rašto Nr. 2D-1971-(12.148) pagrindu suformavo ir viešai paskelbė taisyklę ir tuo pačiu išreiškė savo sutikimą bei patvirtinimą, kad valstybinę žemės ūkio paskirties žemės nuomininkų naudojamą žemę kiti asmenys gali deklaruoti, jeigu jie su valstybinės žemės nuomininku yra sudarę jungtinės veiklos sutartį. Pareiškėjas, vadovaudamasis tokia institucijos, kuri yra atsakinga ir už sutikimų dėl valstybinės žemės subnuomos, kitokio naudojimo ar suvaržymo išdavimą, pozicija, visiškai pagrįstai ir teisėtai sudarė jungtinės veiklos sutartį ir jos pagrindu deklaravo ginčo plotus.

15.4. NŽT sutikimas ir pritarimas jungtinės veiklos sutarčiai buvo duotas jau po sutarties sudarymo. V. K. 2017 m. balandžio 26 d. raštu kreipėsi į NŽT, nurodydamas, kad jo iš valstybės nuomojamus ginčo plotus jungtinės veiklos sutarties pagrindu 2015 ir 2016 m. paramos išmokoms deklaravo pareiškėjas, kadangi V. K. ginčo plotų negalėjo prijungti prie jo valdoje esančių plotų, kurie dalyvauja ekologinio ūkininkavimo programoje ir yra kontroliuojami sertifikavimo įstaigos VšĮ „Ekoagros“. Siekdamas įsivertinti ginčo plotų naudojimo tinkamumą ir teisėtumą V. K. prašė NŽT informuoti, ar NŽT, kuriai apie jungtinės veiklos sutarties egzistavimą buvo žinoma, yra nustačiusi V. K. iš valstybės nuomojamų žemės plotų naudojimo pažeidimų. Atsakydamas į V. K. paklausimą NŽT Kretingos skyrius 2017 m. gegužės 9 d. raštu Nr. 14SD-1603-(14.14.104.) nurodė, kad NŽT 2015 m. rugsėjo 14 d. atlikto V. K. išnuomotų valstybinės žemės sklypų naudojimo patikrinimo metu pažeidimų nenustatyta, valstybinės žemės sklypai naudojami pagal paskirtį. Be to, tame pačiame rašte NŽT taip pat konstatavo, kad skyrius neturi pagrindo nutraukti V. K. išnuomotų žemės sklypų nuomos sutarčių. Taigi nei 2015 m. vykusio patikrinimo metu, nei 2017 m., kai buvo įsakmiai paklausta apie valstybinių žemės sklypų (ginčo plotų) naudojimą ir deklaravimą jungtinės veiklos sutarties pagrindu, NŽT jokių pažeidimų dėl ginčo plotų naudojimo ir / ar deklaravimo nenustatė. Be to, žinodama apie ginčo plotų naudojimą ir deklaravimą jungtinės veiklos sutarties pagrindu, NŽT ne tik kad nesiėmė jokių veiksmų (įskaitant įspėjimo dėl galimai neteisėtą ginčo plotų naudojimą pateikimą V. K.), bet ir patvirtino, kad ginčo plotai yra naudojami teisėtai.

15.5. Agentūra, teigdama, kad pareiškėjas neturėjo teisės deklaruoti ginčo plotų, yra nenuosekli. Ginčo plotus pareiškėjas pirmą kartą deklaravo pateikdamas 2015 m. birželio 14 d. paramos už žemės ūkio naudmenas ir kitus plotus paraišką Nr. 15-1012154281-1. Įvertinusi šią paraišką Agentūra 2017 m. liepos 27 d. priėmė sprendimą Nr. BR6- 2087371 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“, kuriuo joks neteisingas deklaravimas ginčo plotuose nebuvo konstatuotas ir pareiškėjui nebuvo pritaikytos jokios su neteisingu deklaravimu susijusios sankcijos. Kas buvo teisėta 2015 m., nesant jokių reguliavimo pasikeitimų, negali tapti neteisėta 2016 m. ar 2017 m. Jei NŽT 2015 m. vertindama ginčo plotų naudojimo teisėtumą ir (arba) Agentūra vertindama pareiškėjo 2015 m. paraišką būtų konstatavusi neteisingą deklaravimą jungtinės veiklos sutarties pagrindu ar bent nurodžiusi, kad tam būtinas papildomas NŽT sutikimas (t. y. kitoks nei Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. rašto Nr. 2D-1971-(12.148) pagrindu buvo komunikuota NŽT internetinėje svetainėje), pareiškėjas prieš teikdamas 2016 m. paraišką būtų papildomai įvertinęs susijusias rizikas ir ėmęsis reikiamų veiksmų, įskaitant kreipimąsi į NŽT dėl sutikimo naudoti žemę pagal jungtinės veiklos sutartį gavimo.

15.6. Pasak Agentūros ir NŽT, pareiškėjas turėjo vadovautis Ministerijos 2016 m. rugsėjo 21 d. raštu Nr. 2D-4215(12.152E) „Dėl valstybinės žemės valdymo pagrindo“, kuriame pasakyta, kad tie atvejai, kai <...> valstybinės žemės ūkio paskirties žemės naudojimą deklaravo (kad ir jungtinės veiklos pagrindu) ne tie asmenys, kuriems ši žemė buvo išnuomota <...> negali būti laikomi teisėtais“. Tačiau nei jungtinės veiklos sutarties sudarymo metu (t. y. 2015 m. balandžio 22 d.), nei 2016 m. paraiškos pateikimo metu (t. y. 2016 m. gegužės 25 d.) pareiškėjas negalėjo vadovautis Ministerijos 2016 m. rugsėjo 21 d. raštu Nr. 2D-4215(12.152E), nes jo paprasčiausiai dar nebuvo. Tuo metu sudarant jungtinės veiklos sutartis dėl valstybinės žemės bei jų pagrindu ne valstybinės žemės nuomininkams deklaruojant valstybinės žemės plotus (tiek suteiktus asmeniam ūkiui, tiek išnuomotus kitais pagrindais), buvo visuotinai vadovaujamasi Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. raštu Nr. 2D-1971-(12.148).

15.7. Jeigu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas vis tik patvirtintų pirmosios instancijos teismo skundžiamame sprendime išdėstytą teismo poziciją, kad jungtinės veiklos sutartis yra neteisėtas ir netinkamas ginčo plotų naudojimo ir deklaravimo pagrindas, apeliacinės instancijos teismas turėtų įvertinti bei pripažinti nepagrįsta ir neteisėta skundžiamo sprendimo dalį, kuria teismas netinkamai įvertindamas ir taikydamas teisės normas, nustatančias reikalavimus sankcijų (administracinių nuobaudų) taikymui, atmetė pareiškėjo argumentus dėl jam pritaikytų sankcijų neprotingumo ir neproporcingumo. Atsižvelgiant į visas bylos faktines aplinkybes pareiškėjui pritaikytos sankcijos yra neproporcingai didelės, neatitinka Europos Sąjungos ir Lietuvos teisėje įtvirtintų administracinio poveikio priemonių proporcingumo ir turi būti mažinamos, be kita ko, įvertinus tai, kad: pareiškėjas nėra nei piktybinis, nei pastovus (ilgalaikis) deklaravimo taisyklių ir reikalavimų pažeidėjas; nebuvo pažeisti jokie ginčo plotų naudojimui ir veiklai juose taikytini reikalavimai; ginčo plotų būklė buvo pagerinta, lyginant su būkle, buvusia iki jų apdirbimo; ginčo plotuose buvo užtikrinta ekologinė gamyba ir pasiekti EKO Priemonės tikslai.

16. Atsakovas atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepime nurodo:

16.1. Pareiškėjas, nesutikdamas su Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimu, pateikė skundą teismui. Skundas pirmosios instancijos teisme buvo tikslinamas ne vieną kartą, nes iki galo nebuvo suformuojamas aiškus pareiškėjo reikalavimas. Pareiškėjas dar kartą patikslino skundą tik 2018 m. balandžio 30 d. (kuomet kita diena buvo nedarbo diena), o Agentūra teismo pranešimą apie patikslintą skundą gavo tik 2018 m. gegužės 4 d. Dėl pareiškėjo tokio vėlyvo skundo patikslinimo Agentūrai buvo suteiktos tik trys dienos atsakyti į pareiškėjo patikslintą skundą. Agentūra tokius pareiškėjo veiksmus, kuomet patikslinimai pateikiami likus neprotingai trumpam laikui iki teismo paskirto posėdžio, vertina kaip piktnaudžiavimą procesinėmis teisėmis. Šis aspektas yra svarbus tuo, kad patikslintame skunde pareiškėjas keitė ginčo apimtį ir kėlė prieš tai visiškai neakcentuotus klausimus. Susidarė situacija, kad Agentūra buvo įpareigota per 3 dienas pateikti atsiliepimą į visiškai naujus ginčo dalyko klausimus. Šiuo atveju konkrečiai kalbama apie klausimą dėl EKO priemonės paramos lėšų apskaičiavimų. Pareiškėjas teigė, kad parama turi sudaryti 22 976,52 Eur, o ne 22 420,75 Eur. Kadangi šis klausimas ankščiau keltas nebuvo, o Agentūrai buvo suteiktos tik 3 dienos atsiliepimui pateikti, iš Agentūros buvo atimta teisė įsigilinti į skundą ir pateikti detalius atsakymus. Tokiu atveju teismo posėdis turėjo būti atidėtas, nes neteisinga proceso šaliai suteikti neprotingai trumpą terminą atsakymui pateikti, kai yra keliami visiškai nauji klausimai.

16.2. Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime išsamiai, nuosekliai ir motyvuotai atsakė į klausimą dėl 60,92 ha ploto deklaravimo. Teismas sprendime išskirtinai rėmėsi teismų suformuota praktika ir aktualiais teisės aktais, pateikė detalų išaiškinimą dėl valstybės turto disponavimo, todėl naikinti skundžiamo sprendimą nėra jokio pagrindo.

16.3. Vertinant klausimą, ar teisingai apskaičiuota išmoka pagal EKO priemonę, Agentūros 2017 m. lapkričio 6 d. sprendime nurodyta paramos suma pagal EKO priemonę už 96,54 ha (22 420,75 Eur) yra tiksli ir teisinga. Agentūra teismo sprendimo dėl šios dalies neskundė, kadangi 2017 m. lapkričio 6 d. sprendimo dalyje dėl EKO priemonės apskaičiavimo jokių matematinių klaidų nėra, todėl Agentūra būtų pareiškėjui išsiuntusi paaiškinimą, kodėl nebuvo suteiktos išmokos pilna apimtimi.

16.4. Įvertinus apeliacinio skundo turinį matyti, kad pareiškėjas remiasi identiškais ar panašiais pagrindais, kuriais buvo remtasi bylą nagrinėjant tiek Komisijoje, tiek pirmosios instancijos teisme. Pareiškėjas ne tik kartoja tuos pačius teiginius, bet ir visas apeliacinio skundo turinys sudarytas iš analogiškų skundo teismui pasvarstymų, todėl neaišku, kokiu pagrindu yra nesutinkama su teismo sprendimu. Į visus pareiškėjo argumentus, kuriuos jis sąmoningai iš naujo teikia teismui, yra pateikti atsakymai Agentūros procesiniuose dokumentuose.

17. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepime nurodo:

17.1. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai pažymėjo, kad valstybinės žemės nuomotojas nedavė sutikimo įnešti valstybinės žemės sklypus, išsinuomotus valstybinės žemės sutartimis, kaip turtinį įnašą į pareiškėjo ir V. K. jungtinę veiklą pagal jungtinės veiklos sutartį. Ministerija 2016 m. rugsėjo 27 d. raštu Nr. 2D-4215 (12.152 E) „Dėl valstybinės žemės valdymo pagrindo“ pateikė nuomonę, kad nustatyti atvejai, kai valstybinės žemės ūkio paskirties žemės naudojimą deklaravo (kad ir jungtinės veiklos pagrindu) ne tie asmenys, kuriems ši žemė buvo išnuomota ar suteikta laikinai naudotis, negali būti laikomi teisėtais. Ministerija 2016 m. rugsėjo 27 d. raštu Nr. 2D-4215 (12.152 E) NŽT informavo, kad pareiškėjos minimame Ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. rašte Nr. 2D-1971-(12.148) yra pateikta nuomonė dėl asmeninio ūkio žemės, kaip specifinio statuso valstybinės žemės, kuri buvo suteikiama šeimai naudotis žemės reformos pradžioje. Taigi ši nuomonė negali būti taikoma dėl valstybinės žemės nuomos ar suteikimo laikinai naudotis, todėl netaikytina šios bylos atveju.

17.2. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad NŽT patvirtino, jog ginčo žemės sklypų plotai naudojami teisėtai. Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodyta, kad žemės naudotojai privalo naudoti žemę pagal pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Trečiasis suinteresuotas asmuo NŽT Kretingos skyriaus 2017 m. gegužės 9 d. raštu Nr. 14SD-1603-(14.14.104.) „Dėl atsakymo į prašymą“ V. K. buvo informuotas, jog 2015 m. atlikto patikrinimo metu nustatyta, jog nuomojami valstybinės žemės sklypai naudojami pagal paskirtį, t. y. NŽT teritorinis padalinys netyrė ir nenagrinėjo jungtinės veiklos sutarties, o tik tikrino, ar išnuomoti valstybinės žemės sklypai naudojami žemės ūkio veiklai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 18. ABTĮ 140 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų. Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje nustatytų sprendimo negaliojimo pagrindų nenustatė. Pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumas ir pagrįstumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų.

19. Apeliantas akcentuoja į Žemės ūkio ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. išaiškinimą Nr. 2D-1971-(12.148), kurį NŽT yra nurodžiusi savo internetinėje svetainėje ir informavusi, jog fizinis asmuo (valstybinės žemės nuomininkas) laikomas naudojančiu valstybinę žemę pažeidžiant įstatymą, jei tokią žemę „deklaruoja asmuo, kuris nėra sudaręs jungtinės veiklos (partnerystės) sutarties su fiziniu asmeniu“. Pareiškėjas įsitikinęs, kad 2015 m. balandžio 22 d. sudarydamas jungtinės veiklos sutartį su V. K., turėjo pagrįstą pagrindą vadovautis valstybės politiką žemės ūkio srityje formuojančios įstaigos oficialiu išaiškinimu.

20. Atsakydama į minėtą pareiškėjo argumentą teisėjų kolegija pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 5 straipsnio 2 dalį valstybine žeme gali būti disponuojama ją perleidžiant nuosavybėn neatlygintinai, parduodant, išnuomojant ar perduodant neatlygintinai naudotis, sudarant sandorius dėl žemės konsolidacijos, žemės servitutų Lietuvos Respublikos civilinio kodekso, šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka. Kiti sandoriai dėl valstybinės žemės negali būti sudaromi, jeigu kiti įstatymai nenustato kitaip. Galimybė sudaryti jungtinės veiklos sandorį, kurio objektas būtų valstybinė žemė, kituose įstatymuose nenumatyta.

21. Civilinio kodekso 6.491 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad nuomininkas turi teisę perleisti savo teises ir pareigas, atsiradusias iš nuomos sutarties, įkeisti nuomos teisę ar perduoti ją kaip turtinį įnašą ar kitaip ją suvaržyti tik gavęs išankstinį rašytinį nuomotojo sutikimą, jeigu ko kita nenustato nuomos sutartis. Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 20 straipsnio 5 dalyje aiškiai įtvirtintas draudimas valstybės ir savivaldybių turtą perduoti kitiems juridiniams ar fiziniams asmenims ar kitaip susieti su turtu jungtinės veiklos sutarties pagrindu. Pirmosios instancijos teismas visiškai pagrįstai akcentavo ir Lietuvos Aukščiausiojo teismo praktiką, suformuotą teisiniams santykiams dėl valstybinės žemės, pagal kurią šių teisinių santykių reglamentavimas grindžiamas valstybės turto tvarkymo viešosios teisės principu – sandoriai dėl valstybės turto turi būti sudaromi tik teisės aktų, reglamentuojančių disponavimą valstybės ir (ar) savivaldybių turtu, nustatytais atvejais ir būdais – ir yra imperatyvus. Jis riboja šių santykių šalių galimybę tarpusavio susitarimu nusistatyti kitokias tarpusavio teises ir pareigas, negu tas, kurias įtvirtina imperatyviosios įstatymų nuostatos (žr., pvz., 2014 m. balandžio 28 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-232/2014). Taigi, ne tik Valstybinės žemės nuomos, bet ir subnuomos sandoriai, sudaryti pažeidus imperatyviųjų teisės normų nuostatas, yra niekiniai visa apimtimi arba ta dalimi, kuria buvo pažeistos imperatyviųjų teisės normų nuostatos, ir negalioja (CK 1.80 str. 1 d.).

22. Apelianto minimame Žemės ūkio ministerijos 2013 m. balandžio 17 d. rašte yra aiškinamos atitinkamos nuostatos ir dėstomi argumentai, susiję su asmeninio žemės ūkio žeme ir jos naudojimui keliamas sąlygas, bet ne apie valstybinę žemę, valdomą nuomos sutarčių pagrindu. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 18 d. nutarimu Nr. 236 patvirtintų Valstybinės žemės ūkio paskirties žemės sklypų nuomos taisyklių 18 punkte nustatyta, kad valstybinės žemės nuomos sutarties projekte nurodoma, kad nuomininkas gali subnuomoti išnuomotą žemės sklypą tik gavęs rašytinį nuomotojo sutikimą ir tik pagal šioje sutartyje nustatytus reikalavimus ir sąlygas. Sutikimas subnuomoti žemės sklypą (jo dalį) gali būti duodamas tik tada, jeigu žemės sklypas subnuomojamas asmeniui, su kuriuo sudaryta statinių ar įrenginių (jų dalies), kuriems eksploatuoti žemės sklypas išnuomotas, nuomos ar kito naudojimo sutartis ne ilgiau kaip 5 metams, ir tik kai valstybinės žemės sklypo nuomininkas tinkamai vykdo pagal nuomos sutartį prisiimtus įsipareigojimus. Iš bylos medžiagos matyti, kad V. K. išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose nėra statinių, todėl atsakovas neturėjo pareigos sutartyse aptarinėti atitinkamas sąlygas dėl subnuomos.

23. Atsakydama į apeliacinio skundo argumentą, kad NŽT 2017 m. gegužės 9 d. raštu patvirtino, jog ginčo žemės sklypų plotai naudojami teisėtai, teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 1 punktą, kuriame nurodyta, kad žemės naudotojai privalo naudoti žemę pagal pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime į skundą pabrėžia, kad NŽT Kretingos skyriaus 2017 m. gegužės 9 d. raštu Nr. 14SD-1603-(14.14.104.) „Dėl atsakymo į prašymą“ V. K. buvo informuotas, jog 2015 m. atlikto patikrinimo metu nustatyta, jog nuomojami valstybinės žemės sklypai naudojami pagal paskirtį, t. y. NŽT teritorinis padalinys netyrė ir nenagrinėjo jungtinės veiklos sutarties teisėtumo, o juos tikrino tik tuo aspektu, ar išnuomoti valstybinės žemės sklypai naudojami žemės ūkio veiklai. Teisėjų kolegijos vertinimu, šis NŽT Kretingos skyriaus raštas negali paneigti ir nepaneigia valstybinės žemės naudojimo pagal nuomos sutartį reguliavimo anksčiau aptartomis imperatyviomis teisės normomis.

24. Teisėjų kolegija, spręsdama dėl pareiškėjui skirtos sankcijos pobūdžio ir dydžio teisėtumo, pagrįstumo ir proporcingumo, pažymi, kad, pagal Administravimo taisyklių Nr. 2 81 punktą, tiesioginėms išmokoms už plotą taikomos sankcijos (taip pat išmokai už pirmuosius hektarus bei išmokai jaunajam ūkininkui) pagal 2014 m. kovo 11 d. Komisijos deleguotąjį reglamentą (ES) Nr. 640/2014, o to paties punkto 3 papunktis nurodo, jog nustatytos ilgalaikės sankcijos išskaičiuojamos iš bet kokios pareiškėjams priskaičiuotos paramos (mokamos iš Europos žemės ūkio garantijų fondo, Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai ar valstybės biudžeto lėšų, kurių asignavimų valdytojas yra Žemės ūkio ministerija); ilgalaikės sankcijos gali būti pradėtos išskaičiuoti iš paramos pažeidimo nustatymo metais, tačiau gali būti išskaičiuojamos ne ilgiau nei trejus kalendorinius metus, po tų kalendorinių metų, kuriais nustatytas pažeidimas.

25. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį ir į tai, kad Agentūra, įgyvendindama jai priskirtas kontrolės funkcijas, kaip ir bet kuri kita valdžios įstaiga, yra saistoma bendrųjų, inter alia (be kita ko, įskaitant) konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, teisės viršenybės, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.). Jie reiškia, kad Agentūros priimamas sprendimas dėl sankcijų pritaikymo visais atvejais privalo būti pagrįstas pakankamais įrodymais bei teisės normomis, o taikytos poveikio priemonės – motyvuotos. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktu, proporcingumo principas viešajame administravime reiškia, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1059-502/2019).

26. Iš dalies pritardama apeliacinio skundo motyvams ir atsižvelgdama į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką analogiško pobūdžio bylose, teisėjų kolegija vertina, kad nagrinėjamoje situacijoje atsakovas Sprendime detaliai išanalizavo pareiškėjo padarytus pažeidimus, tačiau sankcijas jam skyrė ir pritaikė netinkamai, nes skiriamų jų neindividualizavo pagal bendrąsias poveikio priemonių taikymo asmeniui taisykles, t. y. atsižvelgiant į padaryto pažeidimo pobūdį, jo sunkumą, sukeltas neigiamas pasekmes, asmens atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes ir pan. Toks sprendimas nevisiškai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus. Pabrėžtina, kad sankcijos taikymas turi būti motyvuotas ir proporcingas, o patys sankcijos rūšies, dydžio parinkimo ir jos proporcingumo aspektai turi būti pagrįsti būtent sprendime, kuriuo tokios sankcijos taikomos.

27. Iš pareiškėjo teismui pateiktų duomenų matyti, jog atsakovas nenustatė, kad ginčo deklaruoti žemės plotai realiai nebūtų buvę dirbami pagal nustatytas taisykles, arba kad tą patį žemės plotą būtų deklaravę keli asmenys, pavyzdžiui, ir pareiškėjas, ir V. K.. Jau minėtame NŽT Kretingos skyriaus 2017 m. gegužės 9 d. rašte Nr. 14SD-1603-(14.14.104) patvirtinta, kad NŽT 2015 m. rugsėjo 14 d. atlikus V. K. išnuomotų valstybinės žemės sklypų patikrą pažeidimų nenustatyta, valstybinės žemės sklypai naudojami pagal paskirtį.

28. Teisėjų kolegija taip pat pastebi, kad byloje nėra duomenų, sudarančių pagrindą manyti, jog pareiškėjas Paraiškoje ginčo žemės plotus deklaravo neturėdamas valdymo teisės į juos ne dėl suklydimo, o dėl siekio nesąžiningai įgyti teisę į nacionalinių ir Europos Sąjungos fondų paramą. Be to, informuotas apie poreikį pateikti papildomus valdymo teisę į deklaruotus žemės plotus patvirtinančius dokumentus, pareiškėjas atsakovui savalaikiai pateikė, jo nuomone, tinkamus dokumentus. Teisėjų kolegijos vertinimu, nors Sprendime konstatuoti pareiškėjo padaryti pažeidimai negali būti pripažinti mažareikšmiais ir sudaro pagrindą neskirti jam visos prašytos paramos už 2016 metus, ilgalaikės sankcijos taikymas tokioje situacijoje nelaikytinas suderinamu su proporcingumo principu.

29. Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas iš dalies netinkamai aiškino ir taikė materialiosios ir proceso teisės normas, todėl tinkamai neįvertino pareiškėjui skirtų sankcijų bendrųjų teisės principų, tarp jų – proporcingumo principo, kontekste. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, o pirmosios instancijos teismo sprendimas pakeičiamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo žemės ūkio bendrovės „Artojai“ apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimą pakeisti: pareiškėjo ŽŪB „Artojai“ skundą tenkinti iš dalies ir panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos žemės ūkio ministerijos 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimo Nr. BR6-200 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kuria nuspręsta pareiškėjui taikyti ilgalaikę sankciją.

Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 25 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė

Skirgailė Žalimienė