2016-02-29 Nr. AB-4727-3-65-3-00174-2014-6 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-270-552/2016

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00174-2014-6

Procesinio sprendimo kategorija 16.4

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. vasario 29 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjusi administracinę bylą pagal atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. A. skundą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo,

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas A. A. skundu kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Panevėžio miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktorės 2014 m. kovo 31 d. įsakymą AP-334 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. A.“ ir priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas paaiškino, kad ginčijamu įsakymu jam buvo paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba, už tai, kad jis, eidamas Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjo pareigas ir vykdydamas Administracijos direktoriaus 2012 m. sausio 13 d. įsakymu Nr. A-23 patvirtintų rekomendacijų, pateiktų 2011 m. lapkričio 25 d. vidaus audito ataskaitoje Nr. VAT-24.2-11, įgyvendinimo planą, pavėluotai įgyvendino 9 rekomendaciją. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Administracijos direktorė 2014 m. kovo 31 d. įsakymu, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies 2 punktu, skyrė pareiškėjui tarnybinę nuobaudą – pastabą, tačiau minėta teisės norma nustato, kad už tarnybinius nusižengimus valstybės tarnautojui gali būti skiriamas papeikimas.

Pareiškėjas pažymėjo, kad tarnybiniame pranešime apie tarnybinį nusižengimą, kuris pareiškėjui buvo įteiktas 2014 m. vasario 24 d., buvo nurodyta, jog jis pažeidė Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjo pareigybės aprašymo (toliau – ir Pareigybės aprašymas) 7.1 ir 7.12 punktus, bet pareiškėjas nebuvo įtariamas pažeidęs Pareigybės aprašymo 7.9 punkto, tačiau tarnybinio patikrinimo išvadoje ir skundžiamame įsakyme nurodyta, kad jis pažeidė Pareigybės aprašymo 7.1 ir 7.9 punktus. Pareiškėjas nurodė, kad pranešimas apie tarnybinį nusižengimą nėra aiškus ir išsamus, jame nėra tiksliai nurodyta, kokio pažeidimo padarymu pareiškėjas įtariamas, nenurodyti jokie konkretūs jo veiksmai, tarnybinio nusižengimo padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės. Pareiškėjo teigimu, tarnybinio nusižengimo tyrimas buvo atliktas šališkai.

Pareiškėjas paaiškino, kad Administracijos direktoriaus pavaduotoja, pavaduojanti Administracijos direktorių, J. G. 2014 m. vasario 21 d. įsakymu sudarė komisiją tarnybiniam nusižengimui tirti. Šios komisijos nariai J. G., Ž. K. ir D. S. taip pat buvo darbo grupės, kuriai buvo pavesta parengti tvarkos aprašą, nariais. Administracijos direktoriaus pavaduotoja J. G. buvo paskirta abiejų komisijų pirmininke. Pareiškėjas darė išvadą, kad darbo grupės nariai, patys būdami atsakingi už tvarkos aprašo parengimą, pateisindami savo neveikimą, apkaltino pareiškėją, dėl to, kad buvo pavėluotai parengtas tvarkos aprašas.

Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad tarnybinė nuobauda jam paskirta atsižvelgus į komisijos tarnybiniam nusižengimui tirti tarnybinio nusižengimo tyrimo 2014 m. kovo 21 d. išvadą, kuri surašyta pažeidžiant tarnybinio nusižengimo tyrimo atlikimo procedūras, tinkamai neatlikus išsamaus tyrimo, prie tyrimo medžiagos nepridėjus ir nevertinus Administracijos direktoriaus 2012 m. birželio 4 d. įsakymo Nr. A-437 „Dėl darbo grupės Savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašui parengti sudarymo“, Administracijos direktoriaus 2012 m. liepos 17 d.

įsakymo Nr. A-547, bei pareiškėjo 2014 m. sausio 30 d. tarnybinio pranešimo Nr. D2-51, kurį jis pateikė Komisijai kartu su paaiškinimu. Išvadoje nėra atskleista jo neteisėto neveikimo esmė, jo neteisėtas elgesys ir kaltė, t. y. tarnybinio nusižengimo objektyvioji ir subjektyvioji pusės, nepasisakyta dėl padarinių, nebuvo tinkamai įvertinti teisės aktai, kuriais grindžiamas pareiškėjo padarytas tarnybinis nusižengimas. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad nuo 2014 m. kovo 4 d. jis tapo Profesinės sąjungos nariu, tačiau Profesinės sąjungos atstovas nebuvo informuotas ir pakviestas dalyvauti Komisijos veikloje, svarstant dėl jo tarnybinės nuobaudos paskyrimo.

Pareiškėjas paaiškino, kad Statybos ir statinių priežiūros skyrius plane nurodytais terminais, t. y. iki 2012 m. liepos 13 d., sudarė darbo grupę, parengė įsakymo projektą dėl darbo grupės sudarymo, o Administracijos direktorius pasirašė 2012 m. birželio 4 d. įsakymą Nr. A-437 „Dėl darbo grupės Savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašui parengti sudarymo“. Administracijos direktorius šio įsakymo 2 punktu pavedė darbo grupei iki 2012 m. liepos 13 d. parengti savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašą (toliau – ir Aprašas).

Administracijos direktoriaus 2012 m. liepos 17 d. įsakymu Nr. A-547 terminas buvo pratęstas iki 2012 m. liepos 13 dienos. Už tvarkos aprašo parengimą buvo atsakingas ne pareiškėjas, o darbo grupė, kurios pirmininke buvo paskirta Administracijos direktoriaus pavaduotoja J. G.. Rekomendacijų įgyvendinimo plane buvo nustatyta priemonė 19 rekomendacijai įgyvendinti. Numatyta esant finansinėms galimybėms svarstyti galimybes tinkamai atlikti savivaldybei priskirtą atlikti statinių naudojimo priežiūrą aptariant tam būtinus darbo išteklius, statinių paskirstymą priežiūros vykdytojams, reikalingus mokymus, informacijos teikimo dažnumą ir kt.

Nustatė atsakingus už priemonės įgyvendinimą asmenis – Administracijos direktorių ir Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėją. Pareiškėjas nurodė, kad jam nesuteikta kompetencija skirstyti savivaldybės lėšas, tiktai Administracijos direktorius savo kompetencijos ribose galėjo priimti sprendimus dėl finansinių galimybių įgyvendinant 19 rekomendaciją. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad statybos techniniame reglamente numatyta, jog statinių naudojimo priežiūrą organizuoja ir atlieka savivaldybės administracija.

Jos teisė ir pareiga skirti reikalingą darbuotojų skaičių statinių naudojimo funkcijai organizuoti ir tinkamai vykdyti. Pareiškėjas pažymėjo, kad Panevėžio miesto savivaldybės Statybos ir statinių priežiūros skyriuje yra tik du darbuotojai, kurie vykdo statinių naudojimo priežiūros funkcijas. Pareiškėjas nurodė, kad, esant tokiam darbuotojų skaičiui, skyriuje kiekvienam darbuotojui priskirti konkrečią teritoriją, kurioje jis vykdytų priežiūrą ir būtų už ją atsakingas, nėra techninių galimybių. Pareiškėjas paaiškino, kad apie statinių naudojimo priežiūrai būtinus darbo išteklius jis ne kartą kalbėjo su skyrių kuruojančiu Administracijos direktoriaus pavaduotoju Ž.

K.. Apie Statybos ir statinių priežiūros skyriuje reikalingą darbuotojų poreikį funkcijoms vykdyti 2014 m. sausio 30 d. tarnybiniu pranešimu informavo savivaldybės administraciją. Tačiau apie atsiradusias finansines galimybes jis nebuvo informuotas. Pareiškėjas darė išvadą, kad jis tarnybinio nusižengimo nepadarė, jam tarnybinė nuobauda paskirta neteisėtai ir nepagrįstai.

Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į skundą prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad rekomendacijų įgyvendinimo planas buvo patvirtintas 2012 m. sausio 13 d., o darbo grupė sudaryta ir Administracijos direktoriaus įsakymas Nr. A-437 „Dėl darbo grupės savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašui parengti sudarymo“ priimtas 2012 m. birželio 4 d., taigi įsakymas dėl darbo grupės sudarymo buvo parengtas praėjus daugiau kaip 4 mėnesiams po rekomendacijų plano patvirtinimo. Šis laikotarpis turėjo didelės reikšmės pavėluotam aprašo parengimui ir vykdymui. Komisija nusprendė, kad šios rekomendacijos pavėluotas įgyvendinimas turi pareiškėjo tarnybinio nusižengimo požymių. Sudarydamas rekomendacijų įgyvendinimo planą, pareiškėjas žinojo apie rekomendacijų įgyvendinimo terminus, todėl, įvertinęs aprašo parengimo terminus, turėjo galimybę nedelsiant inicijuoti darbo grupės sudarymą. A. A. pagal sudarytą rekomendacijų įgyvendinimo priemonių planą buvo atsakingas ne tik už darbo grupės sudarymą, bet ir už aprašo parengimą. Šis pažeidimas padarytas dėl nepakankamo rūpestingumo ir aplaidumo. Atsakovas darė išvadą, kad A. A. pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 8 punktą ir Pareigybės aprašymo 7.1 punktą. Be to, pareiškėjas nepakankamai kontroliavo, kaip atliekama jo vadovaujamam skyriui priskirtos funkcijos – statinių naudojimo priežiūra, nes skyriaus vyriausioji specialistė V. L., tiesiogiai atsakinga už šios funkcijos vykdymą, statinių priežiūrą atlieka savarankiškai, ataskaitų, pranešimų ar kitų susijusių dokumentų su skyriaus vedėju nederina, o skyriaus vedėjas mažai gilinosi į specialistės atliekamą darbą. Komisija pritarė, kad šiai funkcijai įgyvendinti pagal prižiūrėtinų pastatų skaičių mieste, skyriuje darbuotojų skaičius nepakankamas, tačiau pažymėjo, kad A. A. surašė tiktai vieną 2014 m. sausio 30 d. tarnybinį pranešimą dėl reikalingos papildomos pareigybės – inžinieriaus-sąmatininko, įsteigimo skyriuje. Atsakovo teigimu, Komisija objektyviai ištyrė aplinkybes, motyvavo savo išvadą, tinkamai kvalifikavo pareiškėjo padarytus teisės aktų pažeidimus ir surašė pagrįstą bei teisingą išvadą.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2015 m. vasario 11 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino, panaikino Administracijos direktorės 2014 m. kovo 31 d. įsakymą Nr. AP-334 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. A.“ ir priteisė pareiškėjo naudai iš Administracijos 550,72 Eur bylinėjimosi išlaidų.

Teismas rėmėsi Valstybės tarnybos įstatymo 28 straipsniu, 2 straipsnio 12 dalimi, 29 straipsnio 1-3 dalimis, 30 straipsnio 1 dalimi, Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintų Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 3-6, 10 punktais, atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, vertino ginčijamo įsakymo priėmimo teisinius pagrindus ir pažymėjo, kad atsakovo įsakymu paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba, todėl Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies 2 punktas laikytinas nurodytu netiksliai, nes pastaba kaip nuobauda reglamentuota minėto straipsnio dalies 1 punkte. Teismas atkreipė dėmesį, kad toks netikslumas nesukliudė pareiškėjui kreiptis teisminės gynybos ir nesuklaidino formuluojant skundo argumentus dėl šio įsakymo neteisėtumo.

Teismas nustatė, kad darbo grupės nariai, patys būdami atsakingi už aprašo parengimą, iš esmės tyrė savo veiklą rengiant aprašą, aiškinosi priežastis, dėl kurių aprašas buvo parengtas pavėluotai. Teismo vertinimu, šios aplinkybės pagrįstai kelia abejonių komisijos tarnybiniam nusižengimui tirti šališkumu ir objektyvumu.

Teismas vadovavosi Taisyklių 7 punktu ir atkreipė dėmesį, kad pareiškėjui pranešimą apie pradėtą tyrimą surašė ne tyrimą inicijavęs asmuo ir ne komisija, o komisijos pirmininkė. Teismas nurodė, kad pranešime apie valstybės tarnautoją, įtariamą padarius tarnybinį nusižengimą, turi būti tiksliai nurodoma, kokio nusižengimo padarymu įtariamas valstybės tarnautojas (nurodomi konkretūs jo veiksmai (neveikimas), padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės). Jei tyrimo metu paaiškėja, kad tas asmuo padarė ir kitą veiką, kuri turi tarnybinio nusižengimo požymių, tai turi būti įforminama ta pačia tvarka, kaip ir pradinis nusižengimas. Tai reiškia, kad valstybės tarnautojui turi būti įteikiamas ir naujas pranešimas apie tarnybinį nusižengimą. Kitaip būtų pažeista jo teisė į gynybą. Tarnybinė išvada turi būti surašoma ir tarnybinė nuobauda gali būti skiriama tik už tą tarnybinį nusižengimą, apie kurio padarymą nustatyta tvarka pranešta nusižengimo padarymu įtariamam valstybės tarnautojui. Teismas darė išvadą, kad atsakovas šiomis nuostatomis nesivadovavo.

Teismas pažymėjo, kad už rekomendacijų Nr. 9 ir 19 įgyvendinimą atsakingais buvo paskirti Administracijos direktorius ir Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjas. Kadangi už rekomendacijų įgyvendinimą buvo atsakingas ne tik pareiškėjas, teismo vertinimu, pranešime apie tarnybinį nusižengimą atsakovas turėjo nurodyti konkrečius pareiškėjo veiksmus (neveikimą), įgyvendinant rekomendacijas, dėl kurių pareiškėjas įtariamas padaręs nusižengimą ir pradedamas tyrimas, bei kitas reikšmingas aplinkybes.

Teismas nustatė, kad rekomendacijų įgyvendinimo priemonių plane rekomendacijai Nr. 9 įgyvendinti nustatyta sudaryti darbo grupę teisės aktui, reglamentuojančiam savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarką, parengti ir darbo grupei parengti minimą teisės aktą buvo numatytas terminas 2012 m. liepos 13 diena. Atsakingais už šios priemonės įgyvendinimą paskirti Administracijos direktorius ir Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjas. Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vyriausiasis techninės priežiūros specialistas G. L., rekomendacijų įgyvendinimo plane nurodytais terminais, sudarė darbo grupę ir parengė įsakymo projektą dėl darbo grupės sudarymo, o Administracijos direktorius 2012 m. birželio 4 d. priėmė įsakymą Nr. A-437 „Dėl darbo grupės Savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašui parengti sudarymo“. Administracijos direktorius šio įsakymo 2 punktu pavedė darbo grupei iki 2012 m. liepos 13 d. parengti savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarkos aprašą. Administracijos direktoriaus 2012 m. liepos 17 d. įsakymu Nr. A-547 terminas buvo pratęstas iki 2012 m. liepos 13 dienos. Teismas darė išvadą, kad už Aprašo parengimą buvo atsakingas ne pareiškėjas, o darbo grupė. Teismas konstatavo, jog komisija nesiaiškino priežasčių, kurios sąlygojo pavėluotą Rekomendacijos Nr. 9 įgyvendinimą, nepareikalavo, kad darbo grupės nariai pateiktų paaiškinimus ir pan.

Teismas atkreipė dėmesį, kad Rekomendacijų įgyvendinimo plane nenurodytas konkretus Rekomendacijos Nr. 19 įgyvendinimo terminas. Statybos techniniame reglamente numatyta, kad statinių naudojimo priežiūrą organizuoja ir atlieka savivaldybės administracija. Jos teisė ir pareiga skirti reikalingą darbuotojų skaičių statinių naudojimo funkcijai organizuoti ir tinkamai vykdyti. Teismas pažymėjo, kad Panevėžio miesto savivaldybės Statybos ir statinių priežiūros skyriuje yra tik du darbuotojai, kurie vykdo statinių naudojimo priežiūros funkcijas. Apie statinių naudojimo priežiūrai būtinus darbo išteklius pareiškėjas ne kartą kalbėjo su skyrių kuruojančiu Administracijos direktoriaus pavaduotoju, apie Statybos ir statinių priežiūros skyriuje reikalingą darbuotojų poreikį funkcijoms vykdyti pareiškėjas 2012 m. lapkričio 14 d. raštu Nr. D1-100 ir 2014 m. sausio 30 d. tarnybiniu pranešimu informavo Administraciją.

Teismas pažymėjo, kad Tarnybinio nusižengimo tyrimo akte neatspindi, kokia medžiaga vadovaujantis atliktas tyrimas dėl A. A. neveikimo įgyvendinant rekomendaciją Nr. 19. Teismas sprendė, kad tyrimo metu nesurinkti tarnybinį nusižengimą patvirtinantys įrodymai, tyrimas atliktas neišsamiai, neobjektyviai ir šališkai, todėl komisijos išvada negali būti pripažinta pagrįsta ir teisėta, tarnybinė nuobauda paskirta neteisėtai, nes nuobaudos skiriamos už tarnybinius nusižengimus, kurie nustatomi išsamiai ištyrus įtariamo tarnybinio nusižengimo aplinkybes. Teismas darė išvadą, kad pareiškėjui paskirta tarnybinė nuobauda neteisėtai ir nepagrįstai, pareiškėjo reikalavimas pagrįstas ir teisėtas, skundžiamas įsakymas naikintinas.

Teismas rėmėsi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 44 straipsnio 1, 2, 6 dalimis, 45 straipsnio 1 dalimi, nurodė, kad pareiškėjo skundas patenkintinas, prašymas priteisti turėtas teismo išlaidas paduotas laiku ir tinkama forma, turėtos išlaidos pagrįstos jas patvirtinančiais dokumentais, todėl jas priteisė iš atsakovo pareiškėjo naudai.

III. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės administracija apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir pareiškėjo skundą atmesti.

Atsakovo manymu, teismas pažeidė Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje bei ABTĮ 6 straipsnyje įtvirtintą proceso lygybės principą bei įrodymų tyrimo ir vertinimo taisykles, nes sprendimą grindė išimtinai pareiškėjo skunde pateiktais argumentais, o atsakovo poziciją palaikiusių liudytojų pateiktus paaiškinimus ir tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadą vertino formaliai. Atsakovas pažymi, kad teismas nepasisakė dėl liudytojų, kurie buvo apklausti teismo posėdžio metu, duotų parodymų, jų nevertino, nenurodė, kodėl atmetė liudytojų parodymus, nepasisakė apie teismui pateiktus įrodymus:

Panevėžio miesto savivaldybės administracijos Centralizuoto vidaus audito 2014 m. vasario 18 d. Pažangos stebėjimo ataskaitą Nr. PAS-24.5.-1 bei papildomai teismo reikalavimu 2014 m. spalio 29 d. raštu Nr. 50-482(4.30.) atsakovo pateiktą Personalo skyriaus raštą Nr. 19-2614(4.5) ir Buhalterinės apskaitos skyriaus raštą Nr. IS-7160, kuriuo buvo pateikti duomenys apie finansinės galimybes įgyvendinti ataskaitos 19 rekomendaciją. Atsakovo manymu, teismas nepakankamai gilinosi į tarnybinio patikrinimo medžiagą ir komisijos išvadą.

Komisija išnagrinėjo ataskaitą, kurios pagrindu buvo pradėtas tarnybinis patikrinimas, įvertino pareiškėjo raštu pateiktus paaiškinimus, išklausė pareiškėjo žodžiu pateiktus papildomus paaiškinimus, įvertino pareigūno, koordinuojančio pareiškėjo veiklą, nuomonę, paaiškinimus, išklausė liudytojo paaiškinimus, pateikė motyvuotą išvadą ir kvalifikavo tarnybinį nusižengimą. Atsakovas pabrėžia, kad komisija nenustatė priežasčių, kodėl Administracijos direktoriaus įsakymas dėl darbo grupės sudarymo buvo parengtas praėjus daugiau kaip 4 mėnesių laikotarpiui po rekomendacijų plano patvirtinimo.

Šis laikotarpis turėjo didelės įtakos pavėluotam aprašo parengimui ir vykdymui, komisija balsų dauguma nusprendė, kad šios rekomendacijos pavėluotas įgyvendinimas turi pareiškėjo tarnybinio nusižengimo požymių. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad, sudarydamas rekomendacijų įgyvendinimo planą, pareiškėjas žinojo apie rekomendacijų įgyvendinimo terminus, todėl darbo grupės sudarymą turėjo galimybę inicijuoti nedelsiant, įvertinęs aprašo parengimo terminus. Atsakovas pabrėžia, kad komisija nerado duomenų apie pareiškėjo pateiktus prašymus pakeisti arba pratęsti rekomendacijos įgyvendinimo terminus arba tolimesnį darbo grupės darbų rengiant aprašą pratęsimą.

Atsakovas pažymi, kad, nors kaip pagrindinė pažeidimo priežastis pareiškėjo paaiškinime nurodoma per mažas darbuotojų skaičius, daugumos komisijos narių nuomone, galimybės pradėti šią funkciją tinkamai įgyvendinti pagal pasikeitusius teisės aktų reikalavimus buvo sudarytos. Atsakovo teigimu, pareiškėjas, būdamas skyriaus vedėjas, privalo analizuoti tikrinamų statinių aktus bei kitus susijusius dokumentus, turi susipažinti su teikiamomis ataskaitomis. Atsakovo teigimu, komisija, atlikusi tyrimą ir teikdama tyrimo išvadas, vertino lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes.

Pareiškėjas A. A. atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą ir apeliacinį skundą atmesti bei priteisti bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliaciniame procese.

Pareiškėjas pabrėžia, kad tarnybinio nusižengimo tyrimo išvada buvo surašyta tinkamai neįvertinus tyrimo metu surinktos medžiagos, neatlikus išsamaus tyrimo. Pareiškėjo manymu, teismas teisingai aiškino ir taikė materialines ir procesines teisės normas, išsamiai išnagrinėjo faktines bylos aplinkybes, byloje įrodymų visumą vertino pagal ABTĮ 57 straipsnyje nustatytas taisykles, todėl priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, kurio naikinti apeliaciniame skunde išdėstytais motyvais ir argumentais nėra teisinio pagrindo. Pareiškėjas pabrėžia, kad už rekomendacijų įgyvendinimą buvo atsakingas ne tik jis. Pareiškėjas pažymi, kad darbo grupės nariai, patys būdami atsakingi už Aprašo parengimą, atliko tyrimą jo atžvilgiu ir vertino tyrimo medžiagą taip, kad pareiškėjas liktų atsakingas už Aprašo parengimą. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad nustačius priemonę 19 rekomendacijai įgyvendinti buvo neapibrėžtas priemonės įgyvendinimo terminas. Pareiškėjo manymu, atsakovas, kaip stipresnioji tarnybinio ginčo pusė, tarnybinio nusižengimo tyrimo metu privalėjo ištirti, kokius padarinius tariamai padarytu tarnybiniu nusižengimu pareiškėjas sukėlė. Pareiškėjas prašo iš Administracijos jo naudai priteisti 150 Eur išlaidas už atsiliepimo į apeliacinį skundą surašymą ir padavimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Byloje kilęs ginčas dėl Panevėžio miesto savivaldybės administracijos Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjui - valstybės tarnautojui paskirtos tarnybinės nuobaudos teisėtumo ir pagrįstumo.

Byloje nustatyta, kad Panevėžio miesto savivaldybės administracijos direktorė 2014 m. kovo 31 d. įsakymu AP-334 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. A.“ pareiškėjui skyrė tarnybinę nuobaudą – pastabą už tai, kad jis eidamas Panevėžio miesto savivaldybės administracijos Statybos ir statinių priežiūros skyriaus vedėjo pareigas ir vykdydamas Administracijos direktoriaus 2012 m. sausio 13 d. įsakymu Nr. A-23 patvirtintų rekomendacijų, pateiktų 2011 m. lapkričio 25 d. vidaus audito ataskaitoje Nr. VAT-24.2-11, įgyvendinimo planą, pavėluotai įgyvendino 9 rekomendaciją, o 19 rekomendacijos visiškai neįgyvendino, tuo pažeisdamas savo Pareigybės aprašymo 7.1 ir 7.9 punktus, Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 8 punktą ir 15 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktus.

Pirmosios instancijos teismas tenkino pareiškėjo skundą, nurodęs, kad skiriant tarnybinę nuobaudą ir atliekant tyrimą, nebuvo surinkti tarnybinį nusižengimą patvirtinantys įrodymai, tyrimas atliktas neišsamiai, neobjektyviai ir šališkai.

Atsakovas apeliaciniu skundu kvestionuoja pirmosios instancijos teismo sprendimą tuo aspektu, kad jame netinkamai įvertinti byloje surinkti įrodymai, daliai jų teikiant pirmenybę prieš kitus, nepakankamai įsigilinta į tarnybinio patikrinimo medžiagą ir komisijos išvadą.

Pagal ABTĮ 136 straipsnį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina tiek apskųstosios, tiek neapskųstosios sprendimo dalių teisėtumą ir pagrįstumą, taip pat sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tų asmenų atžvilgiu, kurie skundo nepadavė, teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai, jis privalo patikrinti visą bylą. Kita vertus, Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT), taip pat ir LVAT praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą sprendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A261-3555/2011; 2013 m. sausio 10 d. nutartį adm. byloje Nr. A444-341/2013; 2014 m. gegužės 14 d. nutartį adm. byloje Nr. A261-706/2014 ir kt.).

Apeliacinio teismo teisėjų kolegija, vadovaudamasi minėta praktika ir patikrinusi bylą ABTĮ 136 straipsnyje nustatyta tvarka, iš esmės pritaria pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms bei skundžiamame sprendime nurodytiems argumentams.

Visų pirma, pažymėtina, jog tarnybinio nusižengimo tyrimas yra viena iš svarbiausių tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūros sudėtinių dalių, kadangi jis nėra vien formalus veiksmas, apsiribojantis tik pareigūno veiklos ar neveikimo konstatavimu. Tarnybinio nusižengimo tyrimą atliekantis tikrintojas (komisija) turi surinkti visus įrodymus, patvirtinančius ar paneigiančius tiriamo pareigūno nusižengimo faktą, jo kaltę, patikrinti pareigūno paaiškinime (jei toks pateiktas) nurodytas su tiriamu nusižengimu susijusias aplinkybes ir visa tai įvertinti, tyrimo rezultatus įforminant motyvuotoje tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadoje. Valstybės tarnautojo objektyvią galimybę veikti taip, kaip reikalauja teisės aktai, privalo įrodyti tarnybinio nusižengimo tyrimą atliekanti ir tarnybinę nuobaudą skirianti institucija. Valstybės tarnautojas, kaip silpnesnioji tarnybinio ginčo pusė, neturėtų būti verčiamas įrodinėti savo nekaltumą.

Valstybės tarnautojo atsakomybė už neveikimu padarytą veiką kyla tik tokiu atveju, kai pareiga veikti atitinkamu būdu yra suformuluota konkrečiai, imperatyviai, pavyzdžiui, įtvirtinta valstybės tarnautojo veiklą reglamentuojančiuose teisės norminiuose aktuose, atitinkamos institucijos (įstaigos) vidaus teisės aktuose, kituose teisės aktais patvirtintuose valstybės tarnautojo teisinį statusą (jo teises ir pareigas) apibrėžiančiuose oficialiuose dokumentuose (pareiginėse instrukcijose, pareigybės aprašymuose ir pan.). Taigi, nustatant ar valstybės tarnautojas neveikimu padarė teisei priešingą veiką (tarnybinį nusižengimą), būtina įvertinti, ar konkretus jo pasirinktas elgesio modelis objektyviai prieštaravo imperatyvioms teisės aktų nuostatoms, įpareigojančioms veikti atitinkamu būdu (žr., pvz., LVAT 2010 m. rugsėjo 27 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A438–706/2010; 2011 m. kovo 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438–370/2011).

A. A. pagal Tarnybinio nusižengimo tyrimo išvadą ir skundžiamą Panevėžio miesto savivaldybės administracijos direktorės 2014 m. kovo 31 d. įsakymą AP-334 pripažintas padaręs du tarnybinius nusižengimus. Visu pirma, atsakovo teigimu, pareiškėjas pavėluotai įgyvendino Rekomendacijų įgyvendinimo plano 9 rekomendaciją. Šia rekomendacija pareiškėjui ir Savivaldybės administracijos direktoriui buvo rekomenduota svarstyti galimybę dėl teisės akto, reglamentuojančio Savivaldybei priklausančiuose pastatuose įvykusių gedimų likvidavimo ir lėšų skyrimo tvarką parengimo. Tuo tikslu turėjo būti sudaryta darbo grupė, kuri parengtų tokio teisės akto projektą. Šios priemonės įgyvendinimo terminas buvo numatytas iki 2012 m. liepos 13 d. Turint omenyje tiek pareiškėjo, tiek Savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijos ribas, akivaizdu, kad pareiškėjas galėjo tik inicijuoti darbo grupės sudarymą bei, jei būtų įtrauktas į šios darbo grupės sudėtį, dalyvauti teisės akto projekto rengime. Byloje nustatyta, kad A. A. jam priklausančias funkcijas atliko - inicijavo darbo grupės, kuri buvo patvirtinta Savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. birželio 4 d. įsakymu Nr.A-437, sudarymą, vėliau dalyvavo šios darbo grupės veikloje ir parengė Tvarkos aprašą, kuris buvo patvirtintas 2012 m. gruodžio 31 d. Objektyvių duomenų, kad būtent pareiškėjo veikla šioje darbo grupėje sutrukdė iki plane nustatyto termino patvirtinti reikalingą teisės aktą, byloje nepateikta. Atsakovo argumentas, kad pareiškėjas pavėluotai inicijavo darbo grupės sudarymą, yra abstraktus, nes konkretus terminas šiam veiksmui atlikti nustatytas nebuvo, o darbo grupė buvo sudaryta iki priemonės įgyvendinimo termino pabaigos.

Antrasis tarnybinis nusižengimas, kurio padarymu kaltinamas pareiškėjas, yra tai, kad jis visiškai neįgyvendino Rekomendacijų įgyvendinimo plano 19 rekomendacijos. Šia rekomendacija pareiškėjui ir Savivaldybės administracijos direktoriui buvo pavesta svarstyti galimybes tinkamai atlikti Savivaldybei priskirtą statinių naudojimo priežiūrą. Kaip šios rekomendacijos įgyvendinimo priemonė buvo numatyta, kad minėti du valstybės tarnautojai, esant finansinėms galimybėms apsvarstytų galimybes tinkamai atlikti savivaldybei priskirtą atlikti statinių naudojimo priežiūrą aptariant tam būtinus darbo išteklius, statinių paskirstymą priežiūros vykdytojams, reikalingus mokymus, informacijos teikimo dažnumą. Rekomendacijos įgyvendinimo terminas nebuvo nurodytas. Byloje neginčijamai nustatyta, kad A. A. galimybes tinkamai atlikti savivaldybei priskirtą atlikti statinių naudojimo priežiūrą svarstė – keletą kartų žodžiu kreipėsi į šią sritį kuruojantį administracijos direktoriaus pavaduotoją, o 2012 m. lapkričio 14 d. raštu bei 2014 m. sausio 30 d. tarnybiniu pranešimu administraciją informavo, kad tinkamai statinių naudojimo priežiūrai atlikti reikalingas papildomos pareigybės įsteigimas. Teisėjų kolegija daro išvadą, kad ši Rekomendacijų įgyvendinimo plano priemonė yra taip suformuluota, kad neįmanoma konstatuoti jos neįgyvendinimo. Įpareigojimas valstybės tarnautojui „Esant finansinėms galimybėms svarstyti galimybes...“ yra abstraktus ir teisiškai ydingas, šalinantis galimybę imperatyviai reikalauti konkretaus elgesio, nes atsakingas pareigūnas visada gali teigti tokias galimybes apsvarstęs ir nutaręs, jog jų nėra.

Tam, kad valstybės tarnautojas galėtų būti pripažintas kaltu padarius pažeidimą, numatytą VTĮ 15 straipsnio 1 dalies 4 punkte (tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir laiku atlikti pavedamas užduotis), kuris yra blanketinė teisės norma, būtina nustatyti, kokios konkrečiai pareigybės aprašyme nustatytos funkcijos ar funkcijų valstybės tarnautojas neatliko ar atliko netinkamai (LVAT 2012 m. rugsėjo 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146–2476/2012). Tas pats pasakytina ir apie Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 8 punktą, reikalaujantį, kad valstybės tarnautojas deramai atliktų savo pareigas. Atsakovo pateiktos nuorodos į Pareigybės aprašymo 7.1 ir 7.9 punktus aiškiai nepakankamos, nes šie punktai yra gana abstraktūs ir neįtvirtina imperatyvaus elgsenos varianto konkrečioje situacijoje.

Vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai akcentuojama, jog tam, kad valstybės tarnautojas būtų patrauktas tarnybinėn atsakomybėn, nepakanka vien fakto, kad valstybės tarnautojas neatliko savo pareigų arba jas atliko netinkamai, konstatavimo. Tam būtinas ir kitas nusižengimo sudėties elementas – valstybės tarnautojo kaltė. Nenustačius tarnautojo kaltės negalima ir tarnybinė atsakomybė. Tai – esminis procedūrinis pažeidimas, dėl kurio paskirta tarnybinė nuobauda pripažįstama neteisėta ir nepagrįsta.

Nagrinėjamu atveju teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad atsakovas tarnybinio tyrimo metu nesurinko pakankamai įrodymų, pagrindžiančių pareiškėjo kaltę.

Dėl apelianto nesutikimo su teismo atliktu įrodymų vertinimu teisėjų kolegija pažymi, kad ABTĮ 57 straipsnio 6 dalyje įtvirtinta įrodymų vertinimo taisyklė, kurioje nustatyta, kad jokie įrodymai teismui neturi iš anksto nustatytos galios; teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Pabrėžtina, kad įstatymo nustatytas įrodymų vertinimas, kaip objektyvios tiesos nustatymo procesas, grindžiamas teismo vidiniu įsitikinimu. Bylos proceso dalyvių pareikšta nuomonė dėl įrodymų teismui nėra privaloma ir negali saistyti teismo vidinio įsitikinimo dėl įrodymų vertinimo, pagrįsto minėta įrodymų vertinimo taisykle (ABTĮ 57 str. 6 d.). ABTĮ 81 straipsnis reglamentuoja, kad nagrinėdami administracines bylas, teisėjai privalo aktyviai dalyvauti tiriant įrodymus, nustatant visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti. Įstatymas taip pat reikalauja, kad teismas, įvertinęs ištirtus teismo posėdyje įrodymus, sprendime konstatuotų, kurios aplinkybės, turinčios bylai esminės reikšmės, yra nustatytos ir kurios nenustatytos, kuris įstatymas turi būti taikomas šioje byloje ir ar skundas (prašymas) yra tenkintinas (ABTĮ 86 str. 2 d.). Įstatymas taip pat reikalauja, kad teismas sprendimo motyvuojamojoje dalyje pagrįstų savo vidinį įsitikinimą dėl įrodymų vertinimo, atlikto pagal ABTĮ 57 straipsnio 6 dalyje įtvirtinta įrodymų vertinimo taisyklę (ABTĮ 87 str. 4 d. 2–4 p.). Teisėjų kolegija, patikrinusi skundžiamą pirmosios instancijos teismo sprendimą minėtais procesinės teisės normų taikymo aspektais konstatuoja, kad teismas nustatė nagrinėjamai bylai išspręsti reikšmingas aplinkybes, jas ištyrė išsamiai ir visapusiškai, teismo išvadas dėl pareiškėjo skundo reikalavimų pagrindė teismo posėdyje ištirtų pagal minėtą įrodymų vertinimo taisyklę įrodymų visumos analize ir konkrečiomis teisės normomis.

Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas materialinės ir procesinės teisės normas byloje taikė teisingai, priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą. Tenkinti atsakovo apeliacinį skundą, remiantis jame išdėstytais motyvais, nėra pagrindo.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 11 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Ramūnas Gadliauskas Ričardas Piličiauskas Arūnas Sutkevičius