2021-05-12 Nr. AB-10271-3-61-3-00898-2021-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-282-492/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00898-2021-3

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2021 m. gegužės 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo R. R. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 23 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo R. R. pareiškimą atsakovams Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamentui ir jo direktoriui D. J. dėl įsakymų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas R. R. (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas: panaikinti Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento 2021 m. vasario 24 d. įsakymą Nr. P-65S „Dėl siūlymo užimti pareigas Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento naujoje struktūroje nuo 2021 m. liepos 1 d.“ kaip neteisėtą ir nepagrįstą; panaikinti Valstybės saugumo departamento 2021 m. vasario 22 d. įsakymą Nr. 1-21 „Dėl kriterijų, į kuriuos atsižvelgiant žvalgybos pareigūnams bus siūloma užimti pareigas naujojoje Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento naujoje struktūroje, nustatymo“, toje dalyje, kurioje sudaromos sąlygos pažeisti Lietuvos Respublikos žvalgybos įstatymo 50 straipsnį, o taip pat ribojamas žvalgybos pareigūnų teisėtų lūkesčių principas būti perkeltiems, visų pirma, į lygiavertes, jų kvalifikaciją atitinkančias pareigas; panaikinti Valstybės saugumo departamento direktoriaus 2021 m. vasario 23 d.

įsakymą Nr. 2-33RN „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento 20 (Žvalgybos politikos ir teisės) valdybos struktūros, pareigybių sąrašo, skyrių funkcijų ir pareiginių nuostatų patvirtinimo“, toje dalyje, kurioje nustatomi reikalavimai užsienio kalbai Valstybės saugumo departamento 20 (Žvalgybos politikos ir teisės) valdybos Trečiojo (Teisės) skyriaus viršininkui ir jo pavaduotojui, kaip nepagrįstą ir neteisėtą; įpareigoti Valstybės saugumo departamento direktorių priimti naujus sprendimus, kuriais remiantis pareigos naujoje Valstybės saugumo departamento struktūroje būtų skirstomos griežtai vadovaujantis Žvalgybos įstatymu, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymu (toliau – ir VAĮ) ir kt.; panaikinti Valstybės saugumo departamento direktoriaus 2020 m. spalio 13 d.

įsakymą Nr. 2-151KF „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento direktoriaus 2012 m. gruodžio 31 d. įsakymo Nr. 2-170S „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento struktūros patvirtinimo“ pakeitimo“ kaip nepagrįstą ir neteisėtą; įpareigoti Valstybės saugumo departamento direktorių sprendžiant įstatymų leidėjo jam pavestus uždavinius, nepažeisti imperatyvių teisės aktų reikalavimų, veikti (inter alia tvarkyti savo struktūrą) tokiu būdu, kad tie uždaviniai būtų įgyvendinti laiku ir tinkamai, laikantis efektyvumo, objektyvumo bei kitų viešojo administravimo principų.

Pareiškėjas nurodė, kad Valstybės saugumo departamente reorganizacijos reforma vykdoma šališkai, neobjektyviai, neskaidriai, nepateikiant jokių paaiškinimų ir neobjektyviai, direktorius sprendimus priima varžydamas pareigūnų teises, pažeisdamas lygiateisiškumo principą, viršydamas Valstybės saugumo departamento direktoriui suteiktus įgaliojimus (diskrecijos teisę): veikti (inter alia tvarkyti savo struktūrą) tokiu būdu, kad tie uždaviniai būtų įgyvendinti laiku ir tinkamai, laikantis efektyvumo bei kitų viešojo administravimo principų.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. kovo 23 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto (skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka) pagrindu.

Teismas, vadovaudamasis ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi ir šio straipsnio 3 dalies 1 punktu, 23 straipsnio 1 dalimi bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimais dėl bylų priskirtinumo administraciniams teismams, nustatė, kad pareiškėjas ginčija Valstybės saugumo departamento direktoriaus įsakymą dėl Valstybės saugumo departamento naujos struktūros patvirtinimo bei su tuo susijusius įsakymus, t. y. įsakymais pasiūlyta pareigūnams užimti pareigas naujoje struktūroje nuo 2021 m. liepos 21 d., taip pat struktūros, pareigybių sąrašo, skyrių funkcijų ir pareiginių nuostatų patvirtinimo. Pareiškėjo teigimu, Valstybės saugumo departamento direktorius, priimdamas 2021 m. vasario 24 d. įsakymu Nr. p-65S sprendimą, nesiūlydamas jam lygiaverčių, jo kvalifikaciją atitinkančių pareigų naujojoje Valstybės saugumo departamento struktūroje, pažeidė VAĮ įtvirtintus įstatymo viršenybės, lygiateisiškumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, objektyvumo, proporcingumo ir skaidrumo principus. Pareiškėjas nesutinka, kad Valstybės saugumo departamento struktūroje Teisės skyriaus viršininko pareiginių nuostatų 7 punkte būtų numatytas tik anglų kalbos reikalavimas, kuris yra nepagrįstas ir konstituciškai nepateisinamas.

Teismas, akcentuodamas VAĮ įtvirtintas viešąjį administravimą apibrėžiančias nuostatas (VAĮ 2 str. 2 ir 3 p., 11 str. 2 d.), Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus dėl viešojo administravimo subjekto diskrecijos teisės tvarkyti savo struktūrą, nurodė, kad nagrinėjamu atveju priimdamas skundžiamus įsakymus viešojo administravimo subjektas (Valstybės saugumo departamento direktorius) vykdė jam įstatymo priskirtas vidaus administravimo funkcijas dėl Valstybės saugumo departamento administracijos struktūrinių pakeitimų, reguliuojant pareigybių skaičių jo valdymo sričiai priskirtoje institucijoje.

Teismas, įvertinęs VAĮ 2 straipsnio 1 dalyje, 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisinį reglamentavimą bei apžvelgęs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl negalimumo teikti skundą ginčijant tarpinius viešojo administravimo subjekto priimamus dokumentus, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, taip pat informacinio pobūdžio raštus, kuriuose nėra jokių viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų), skirtų pareiškėjui, sprendė, kad pareiškėjo ginčijami sprendimai negali būti savarankišku administracinės bylos dalyku.

Teismas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimų kontekste atkreipė dėmesį, kad tiesioginę įtaką pareiškėjo teisėms turėtų atsakovo atliktų struktūrinių pertvarkymų pasėkoje priimtas administracinis aktas dėl pareiškėjo atleidimo iš tarnybinių pareigų, tačiau šiuo metu apie tokio administracinio akto priėmimą duomenų byloje nėra. Nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, administracinis teismas gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui. Nagrinėjant administracinį ginčą dėl atleidimo iš tarnybos panaikinus pareigybę pagrįstumo, yra vertinamos aplinkybės ginčo dalyko apimtimi, tame tarpe ir dėl pačios pareigybės panaikinimo aplinkybių (realumo, būtinumo ir pan., t. y. tokio pobūdžio aplinkybės, kuriomis remiasi pareiškėjas ir šiame skunde).

Teismas darė išvadą, kad pareiškėjo ginčijami įsakymai nėra individualūs administraciniai sprendimai, o tik tarpiniai vidaus administravimo procedūroje priimti dokumentai, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (perkelti pareiškėją į kitas pareigas arba atleisti iš pareigų), todėl negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku.

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 23 d. nutartį panaikinti, įpareigojant teismą priimti pareiškimą kaip nagrinėtiną administraciniame teisme.

Pareiškėjo teigimu, teismas netinkamai taikė ABTĮ 5 straipsnį, 23 straipsnio 1 dalį, 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą bei netinkamai aiškindamas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką, priėmė neteisėtą ir nepagrįstą nutartį, kuri užkirto kelią ginti pažeistas teises teisme.

Pareiškėjas nurodo, kad ginčijamame Valstybės saugumo departamento 2021 m. vasario 24 d. įsakyme Nr. P-65S jis yra įvardintas ir jame yra aiškiai įtvirtintas Valstybės saugumo departamento direktoriaus neteisėtų veiksmų (kitų sprendimų) pagrindu priimtas patvarkymas, turintis tiesioginės įtakos pareiškėjo teisėms ir pareigoms.

Pareiškėjo vertinimu, Valstybės saugumo departamento direktoriui suteikta diskrecijos teisė veikti (inter alia tvarkyti savo struktūra) nėra absoliuti ir baigiasi ten, kur prasideda teisės pažeidimai.

Diskrecija tvarkyti institucijos struktūrą nesuteikia Valstybės saugumo departamento direktoriui teisės nepagrįstai ir neteisėtai riboti, pažeisti Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio ir 33 straipsnio 1 dalies.

Pareiškėjas pabrėžia, kad į teismą kreipėsi, siekdamas, kad Valstybės saugumo departamento direktoriaus vidaus administravimo srityje atliekami neteisėti veiksmai būtų laiku sustabdyti, atstatant pareiškėjo teises į pradinę, iki pažeidimo buvusią padėtį, t. y. iki ginčijamų įsakymų, įskaitant ir 2021 m. vasario 24 d. įsakymo Nr. P-65S priėmimo. Šis įsakymas patvirtina, kad pareiškėjas nėra gavęs jokio kito oficialaus pranešimo lygiomis sąlygomis tęsti tarnybą Valstybės saugumo departamente arba, kitaip sakant, užimti pareigas naujoje Valstybės saugumo departamento struktūroje pareiškėjas negali, nes jo kvalifikaciją atitinkančios lygiavertes pareigos yra išdalintos, o pasiūlytos pareigos yra nesuderinamos su lygiateisiškumo principu.

Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad pareiškimo reikalavimai nėra susiję su galimu atleidimu iš tarnybos Valstybės saugumo departamente. Pareiškimu siekiama tik apginti iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylančias teises, t. y. lygiomis ir teisėtomis sąlygomis, nepažeidžiant įstatymų, o taip pat ir iš paties Valstybės saugumo departamento direktoriaus ankstesnių įsakymų, tęsti tarnybą Valstybės saugumo departamente, atitinkamai pretenduoti (būti perkeltam) į kitas naujos Valstybės saugumo departamento struktūros pareigas taip, kaip numato Lietuvos Respublikos žvalgybos įstatymo 50 straipsnis.

Pareiškėjo teigimu, aplinkybę, kad Valstybės saugumo departamento 2021 m. vasario 24 d. įsakymas Nr. P-65S nėra ir negali būti laikomas tarpiniu, procedūriniu sprendimu, patvirtina šio įsakymo turinys, jame užfiksuoti įrodymai, teisinių padarinių (pvz., mokamas mažesnis darbo užmokestis, atleidimas iš tarnybos) atsiradimo laikas (2021 m. liepos 1 d.), tai, kad jis priimtas reformos pabaigoje ir jo priėmimui įtakos turėjo kiti pareiškimu ginčijami įsakymai ir veiksmai bei Valstybės saugumo departamento interneto svetainėje išplatinta informacija, kad sutikus su įsakyme nurodytais siūlymais, formalumai bus baigti.

Pareiškėjas akcentuoja, kad teismas netinkamai taikė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus, nes pareiškėjo reikalavimas kildinamas iš pažeidimo tęsiant tarnybą.

Pareiškėjas teigia, kad vadovaujantis teismo pozicija, bet koks teisės pažeidimas vidaus administravimo srityje (pvz. neteisėtas darbo užmokesčio mažinimas) galėtu būti skundžiamas tik tuo atveju, jei pareigūno atžvilgiu būtu priimtas įsakymas atleisti jį iš tarnybos Valstybės saugumo departamente.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos apeliacine tvarka administracinės bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 23 d. nutarties, kuria pareiškėjo R. R. pareiškimą atsisakyta priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto (skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka) pagrindu, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakydamas priimti pareiškėjo skundą, nurodė, kad pareiškimu ginčijami įsakymai nėra individualūs administraciniai sprendimai, o tik tarpiniai vidaus administravimo procedūroje priimti dokumentai, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (perkelti pareiškėją į kitas pareigas arba atleisti iš pareigų), todėl negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku.

Pareiškėjas su pirmosios instancijos teismo nutartimi nesutinka ir laikosi pozicijos, kad pareiškimu ginčijami įsakymai ir veiksmai gali būti ginčo administraciniame teisme dalyku.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, nagrinėdama pareiškėjo atskirojo skundo argumentus, susijusius su tuo, kad pirmosios instancijos teismas privalėjo priimti jo skundą, pirmiausia pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalis), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.). Kaip ne kartą yra pažymėjęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje ir ABTĮ 5 straipsnyje įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą neatsiejama nuo pareigos tai padaryti pagal visiems privalomas įstatymų nustatytas taisykles (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-341/2009; 2009 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS63-404/2009; 2012 m. sausio 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-54/2012 ir kt.). Teisė kreiptis į administracinį teismą nėra absoliuti, ji gali būti įgyvendinta įstatymų nustatyta tvarka, laikantis įstatymo numatytų kreipimosi į teismą sąlygų. Viena iš teisės kreiptis į teismą prielaidų yra bylos priskirtinumas teismo kompetencijai nagrinėti administracinio proceso tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015, 2020 m. kovo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-268-662/2020).

Iš pareiškėjo pareiškime suformuluotų reikalavimų ir jų pagrindimo matyti, kad pareiškėjas ginčija Valstybės saugumo departamento direktoriaus reorganizacijos reformos eigoje priimtus įsakymus (dėl Valstybės saugumo departamento struktūros patvirtinimo / pakeitimo, pareigybių sąrašo, skyrių funkcijų, pareiginių nuostatų, kriterijų, siūlant pareigas naujoje struktūroje).

Teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, sistemiškai įvertinęs VAĮ 11 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas, yra išaiškinęs, kad viešojo administravimo subjekto struktūros tvarkymas – tai vidaus administravimo veiklos forma, kuria ne tik užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas, bet ir jam priskirtų viešojo administravimo funkcijų įgyvendinimas. Kiekvienas viešojo administravimo subjektas, spręsdamas įstatymų leidėjo pavestus uždavinius, turi diskrecijos teisę, nepažeisdamas imperatyvių teisės aktų reikalavimų, veikti (be kita ko, tvarkyti savo struktūrą) tokiu būdu, kad tie uždaviniai būtų įgyvendinti laiku ir tinkamai, laikantis efektyvumo, objektyvumo bei kitų viešojo administravimo principų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gruodžio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3085/2012; 2011 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A62-340/2011). Administraciniuose teismuose ginčijant institucijos (įstaigos) aktus dėl vidinės struktūros keitimo, tačiau vis dar nekeliančius tiesioginės įtakos asmenų teisėms ir pareigos, galėtų būti trikdomas nepertraukiamas įstaigos darbas, optimalus darbo organizavimo tvarkos palaikymas, teisminiais ginčais stabdomi bet kokie planuojami struktūros pokyčiai, t. y. komplikuojamas VAĮ 11 straipsnio nuostatų įgyvendinimas.

Minėti pareiškėjo skundžiami įsakymai yra bendro pobūdžio, nėra individualiai skirti pareiškėjui, jais yra siekiama pertvarkyti atsakovo struktūrą. Taigi šie dokumentai pagrįstai pirmosios instancijos teismo įvertinti kaip tarpiniai procedūros dokumentai, kurie negali būti savarankišku ginčo administracinėje byloje objektu.

Nesutiktina su pareiškėjo atskirojo skundo argumentais, kad skundžiamas Valstybės saugumo departamento 2021 m. vasario 24 d. įsakymas Nr. P-65S „Dėl siūlymo užimti pareigas Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento naujoje struktūroje nuo 2021 m. liepos 1 d.“ yra individualus administracinis aktas, kuris gali būti skundžiamas teismui. Pažymėtina, kad šis įsakymas, kuriuo pareiškėjui yra pateiktas pasiūlymas, priimtas Valstybės saugumo departamento atliekamų struktūrinių pertvarkymų eigoje ir negali būti savarankišku skundo objektu ir savarankišku administracinės bylos dalyku. Akcentuotina, kad pareiškėjas atskirajame skunde, teigdamas, jog sutikimo su minėtu įsakymu atveju formalumai būtų baigti, netiesiogiai pripažįsta, kad jam nesutikus su jam siūloma pareigybe, administracinė procedūra minėtu aktu nebūtų baigta. Taigi šis įsakymas yra tik vienas iš administracinės procedūros, kurios pabaigoje priimamas konkrečias materialines teisines pasekmes pareiškėjui sukeliantis sprendimas, tarpinis (procedūrinis) dokumentas.

Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, nesutikdamas su skundžiamais tarpiniais procedūriniais sprendimais, pareiškėjas savo nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti įstatymų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį atsakingos institucijos priimtą sprendimą perkelti pareiškėją į kitas pareigas ar atlesti iš užimamų pareigų, nesutikus su pasiūlytomis pareigomis, taip užtikrinant jo galimai pažeistų teisių gynimą teisme.

Atsižvelgdama į nurodytas aplinkybes, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija vertina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog pareiškėjo ginčijami aktai pagal savo pobūdį nepriskirtini prie aktų, kurie gali būti ginčo administraciniame teisme objektu.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurios naikinti pareiškėjo atskirajame skunde išdėstytais motyvais nėra pagrindo. Dėl nurodytų priežasčių pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 23 d. nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo R. R. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 23 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Dainius Raižys

Virginija Volskienė