P-492-12-13 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. P492-12/2013

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00032-2011-6

Procesinio sprendimo kategorijos: 80.11; 80.13 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2013 m. vasario 6 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos P. Č. prašymą atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 pagal pareiškėjos P. Č. skundą atsakovui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių žemėtvarkos skyriui dėl įsakymo dalies panaikinimo (tretieji suinteresuoti asmenys Anykščių rajono savivaldybės administracija, R. T., S. G., V. J. R. ir P. Č.).

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėja P. Č. kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydama panaikinti Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymo Nr. 16-693 „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ grafinės dalies (projekto plano) dalį – grafinį sprendinį, kuriuo nesuformuotame valstybinės žemės sklype, esančiame Anykščių rajone, (duomenys neskelbtini) kaime, tarp pareiškėjai P. Č. ir tuo metu B. G. priklausiusių žemės sklypų suprojektuotas naujas kelias.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2011 m. gegužės 12 d. sprendimu pareiškėjos P. Č. skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas konstatavo, kad Burbiškio kadastro vietovės žemėtvarkos projekto rengimo, svarstymo, derinimo ir tvirtinimo procedūra buvo vykdoma laikantis Lietuvos Respublikos žemės ir miškų ūkio ministerijos 1998 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 207 patvirtintoje Žemės reformos žemėtvarkos projektų rengimo kaimo vietovėje metodikoje (toliau – ir Metodika) nustatytų reikalavimų. Teismas atmetė kaip nepagrįstą pareiškėjos argumentą, kad ji privalėjo būti raštu informuota apie žemėtvarkos projekto rengimą. Teismas nurodė, kad sprendimai dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo pradžios ir planavimo tikslų, planavimo darbų programa skelbiami vietinėje spaudoje ir institucijų interneto tinklapiuose.

Ir tik detaliojo planavimo organizatorius apie žemės sklypo ar grupės sklypų teritorijos planavimo dokumentų rengimo pradžią ir planavimo tikslus raštu informuoja kaimyninių žemės sklypų valdytojus ir naudotojus. Teismas nustatė, kad ženklinant R. T. priklausančio žemės sklypo ribas, buvo suprojektuotas vietinės reikšmės 4 m pločio kelias privažiavimui iki jos sklypo. Pareiškėja apie numatomą projektuoti privažiavimo kelią, jungiantį privačios nuosavybės teise R. T. priklausantį sklypą su vietinės reikšmės keliu, sužinojo dar 2008 m. rugsėjo 4 d., kai buvo atliekami R.

T. priklausančio žemės sklypo kadastriniai matavimai. R. T. žemės sklypo ribų paženklinimo-parodymo akte pareiškėja nurodė, jog nesutinka su sklypo ribomis, kadangi prieštarauja, kad būtų projektuojamas 4 m kelias, kuris ribojasi su jos sklypu. Kadangi sklypo kadastriniai matavimai buvo atliekami nekeičiant 1993 m. spalio 14 d. preliminariai paženklinto sklypo ribų, o pastaba buvo pareikšta dėl kelio, projektuojamo valstybinėje žemėje, kadastrinių matavimų vykdytojas tęsė kadastrinius matavimus, ir raštu informavo pareiškėją, kad darbai tęsiami toliau bei išsiuntė susipažinimui sklypo ribų paženklinimo-parodymo akto ir plano kopijas.

Taip pat nurodė, kad dėl parengtų pateikiamų dokumentų bei kadastrinių matavimų pareiškėja gali pareikšti pastabas per 30 dienų nuo dokumentų gavimo. Tačiau pastabų dėl parengtų dokumentų pareiškėja nepateikė. Įvertinęs liudytojos žemėtvarkos projekto autorės V. Ž. parodymus bei B. G. nuosavybės teisių atkūrimo byloje esančius dokumentus (planus), teismas padarė išvadą, jog 4 metrų pločio kelias, skirtas privažiavimui prie R. T. priklausančio žemės sklypo, buvo numatytas Burbiškio kadastro vietovės žemėtvarkos projekte, jis suprojektuotas laikantis teisės aktuose nustatytų reikalavimų, projekto plane grafiškai pažymėtas, todėl pripažinti neteisėtu ir naikinti tokį sprendinį nėra pagrindo.

Teismas atmetė kaip nepagrįstą argumentą, jog tokiam keliui turėjo būti taikomos apsaugos zonos, numatytos STR 1.01.07:2010 „Nesudėtingi statiniai“ priedo Nr. 1 2 lentelėje, nes nustatė, kad šis STR neteko galios Aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 27 d. įsakymu Nr. D1-814. Be to, reikalavimo išlaikyti 1 metro atstumą nuo projektuojamo (ar tiesiamo) kelio iki kaimyninių sklypų ribos, projektuojant privažiavimo kelią, jungiantį privačios nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą su vietinės reikšmės keliu valstybinėje žemėje nesuformuotame žemės sklype, taip pat taikyti specialiąją žemės naudojimo sąlygą „kelių apsaugos zonos“ teisės aktai nenumato.

Teismas atmetė kaip nepagrįstus teiginius, kad nebuvo paisyta, jog pareiškėjos sklype yra vandens telkinys ir projektuojant kelią, nebuvo atsižvelgta į vandens telkinio apsaugos juostas, nes dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams, kurių plotas mažesnis nei 1 000 kv. m, paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos nenustatomos.

III. Pareiškėja P. Č. pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašė panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą patenkint.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 14 d. nutartimi pareiškėjos apeliacinį skundą atmetė, Panevėžio apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 12 d. sprendimą panaikino ir priėmė naują sprendimą, kuriuo administracinę bylą pagal P. Č. skundą nutraukė.

Teismas nustatė, kad pareiškėja nesutinka su žemės reformos žemėtvarkos projekto grafinėje dalyje suprojektuotu privažiavimo keliu. Atsižvelgęs į tai, kad projektas yra patvirtintas apskrities viršininko įsakymu, teismas padarė išvadą, kad pareiškėja prieš teikdama skundą teismui privalėjo minėtą įsakymą Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalimi nustatyta tvarka skųsti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Tarnyba) vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka. Teismas nustatė, kad pareiškėja nesilaikė šiam ginčui nustatytos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarkos ir pateikė skundą tiesiogiai teismui, todėl skundas negalėjo būti priimtas ir nagrinėtas iš esmės. Teismas pažymėjo, kad pareiškėja nurodo, jog apie Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymą jai tapo žinoma kai 2011 m. sausio 17 d. jis buvo pateiktas teismui kitoje administracinėje byloje. Teismas nustatė, kad pareiškėjos skundas dėl šio įsakymo teisme gautas 2011 m. vasario 17 d., todėl padarė išvadą, jog pareiškėja praleido dvidešimties dienų terminą skundui paduoti Tarnybos vadovui ir nėra pagrindo terminą atnaujinti, nes aplinkybių, kurias būtų pagrindas pripažinti svarbiomis, nėra. Teismas nurodė, kad esant šioms aplinkybėms teismas turi pagrindą pripažinti, jog pareiškėja pasinaudoti nustatyta skundo nagrinėjimo neteismine tvarka nebegali, dėl ko byla pagal P. Č. skundą nutrauktina.

IV. Pareiškėja P. Č. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikė prašymą atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012, remiantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 153 straipsnio 2 dalies 10 ir 12 punktuose nurodytais pagrindais.

Prašymą grindžia tokiais argumentais:

1. Teismas nepagrįstai konstatavo, kad pareiškėjos skundas turėjo būti nagrinėjamas Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio reglamentuota išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarka.

Teigia, kad Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 1–3 dalių loginė analizė leidžia daryti išvadą, jog Tarnybos vadovas apeliacine tvarka nagrinėja tuos asmenų skundus žemės reformos žemėtvarkos projektų sprendinių klausimais, kurie jau yra išnagrinėti Tarnybos teritorinių padalinių arba skundus dėl pačių Tarnybos teritorinių padalinių priimtų sprendimų, atliktų veiksmų. Pažymi, kad šioje byloje buvo ginčijamas apskrities viršininko, kuris nėra Tarnybos teritorinis padalinys, sprendimas, kuriuo patvirtintas VĮ Valstybinio žemėtvarkos instituto, kuris taip pat nėra Tarnybos teritorinis padalinys, parengtas žemėtvarkos projektas. Todėl mano, kad nagrinėjamu atveju aktualios Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies nuostatos.

Aiškinama Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies nuostatas, pareiškėja vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 8 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. AS146-319/2011. Akcentuoja, kad šioje byloje nebuvo ginčijamas joks sprendimas, susijęs su žemės sklypų suformavimu, jų privatizavimu, nuoma ar perdavimu neatlygintinai naudotis. Taip pat vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo Praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimo II dalimi. Teigia, kad kelio suprojektavimas nesuformuotame valstybinės žemės sklype, kurios buvusi paskirtis – žemės ūkio, yra susijęs su pagrindinės tikslinės naudojimo paskirties, naudojimo būdo ir pobūdžio nustatymu ar pakeitimu, t. y. patenka į Lietuvos Respublikos žemės įstatymo reglamentavimo sritį ir jam taikytina šiame įstatyme nustatyta skundų nagrinėjimo tvarka.

2. Teismas nepagrįstai ir neteisingai konstatavo, kad taikant Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje reglamentuotą išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarką, pareiškėjos skundas turėjo būti pateiktas Tarnybos vadovui per 20 darbo dienų.

Teigia, kad teismas neteisingai nurodė išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 14 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. AS822-168/2009. Nurodo, kad jei teismas žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimą prilygino Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje nustatyto sprendimo priėmimui, jis turėjo konstatuoti, kad ginčas galėjo būti nagrinėjamas tik teisme. Mano, jog aplinkybė, kad nuo 2010 m. liepos 1 d. buvo panaikintos apskrities viršininko administracijos, ir dalį jų funkcijų perėmė Tarnyba bei jos teritoriniai padaliniai, nesudaro pagrindo išvadai, jog šioje byloje ginčyto sprendimo priėmimo metu apskrities viršininkas veikė kaip Tarnybos teritorinis padalinys. Tokią išvadą grindžia ir 2010 m. gruodžio 31 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimi administracinėje byloje AS858-807/2010. Teigia, kad jei teismas būtų nurodęs teisingą skundą turinčią nagrinėti instituciją, nebūtų galima konstatuoti, jog terminas skundui paduoti yra praleistas.

3. Teismas nepagrįstai ir neteisėtai konstatavo, kad nėra pagrindo atnaujinti terminą skundui paduoti ir pareiškėja nebegali pasinaudoti neteismine skundo nagrinėjimo tvarka.

Remiasi Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi ir teigia, kad šioje teisės normoje yra įtvirtinta pareiškėjo teisė, praleidus terminą skundui paduoti, Tarnybos vadovui pateikti motyvuotą prašymą terminui skundui paduoti atnaujinti ir nurodyti, pareiškėjo nuomone, svarbias termino praleidimo priežastis. Aiškina, kad Tarnybos vadovui netenkinus pareiškėjos prašymo atnaujinti terminą, pareiškėja turėtų galimybę tokį sprendimą skųsti teismui. Pažymi, kad nagrinėjamu atveju Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas galutine ir neskundžiama nutartimi išsprendė termino atnaujinimo klausimą, nors šis klausimą nebuvo nagrinėjamas nei Tarnyboje, nei pirmosios instancijos teisme, nei apeliacinės instancijos teisme. Nurodo, kad termino skundui paduoti atnaujinimo pagrindas ir praleidimo priežastys yra išimtinai faktinių aplinkybių klausimas, todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas neturėtų nagrinėti ir pasisakyti dėl tų aplinkybių, kurios nebuvo nagrinėjamos ir dėl kurių nebuvo pasisakyta pirmosios instancijos teisme. Teigia, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas konstatavo faktines aplinkybes, dėl kurių pareiškėja neturėjo galimybės pasisakyti. Mano, kad tokiu būdu buvo pažeistas gero administravimo principas, teisė būti išklausytam, šalių procesinio lygiateisiškumo principas, teisė į apeliaciją. Taip pat mano, kad nagrinėjamu atveju termino skundui Tarnybos vadovui paduoti praleidimo priežastys turi būti pripažintos svarbiomis ir terminas skundui paduoti turi būti atnaujintas.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

V. Pareiškėjos prašymas tenkintinas, procesas byloje atnaujintinas.

Proceso atnaujinimo institutas pagal savo paskirtį ir tikslus, kurių siekė įstatymų leidėjas, yra išimtinė procedūra, kuri taikoma tik ypatingais atvejais (siekiant pašalinti tam tikrus akivaizdžius ir esminius pažeidimus, padarytus sprendžiant bylą) bylose, užbaigtose įsiteisėjusiu teismo priimtu baigiamuoju aktu, griežtai laikantis ABTĮ IV skyriuje nustatytų proceso atnaujinimo sąlygų bei tvarkos ir negali būti tapatinamas su apeliaciniu procesu, kuris reglamentuotas ABTĮ III skyriaus normomis. Įsiteisėjęs teismo sprendimas (bendrąja prasme), kuriuo byloje buvo išspręstas šalių ginčas, įgyja res judicata galią. Tai reiškia, kad šalių ginčas yra išspręstas galutinai ir negali būti revizuojamas įprastinėmis procesinėmis priemonėmis. Bylos, užbaigtos įsiteisėjusiu teismo sprendimu, nutarimu ar nutartimi, proceso atnaujinimas galimas tik per įstatymu apibrėžtą terminą ir tik tais pagrindais, kuriuos numato įstatymas.

Proceso atnaujinimo pagrindai išvardinti ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 1–12 punktuose. Iš minėtoje įstatymo normoje išvardintų proceso atnaujinimo pagrindų visumos matyti, kad jie yra susiję su administracinės bylos išsprendimu iš esmės. Minėtoje įstatymo normoje nurodytų pagrindų sąrašas yra baigtinis. Proceso atnaujinimo instituto tikslai reikalauja, kad šį institutą reglamentuojančios įstatymo normos turi būti taikomos ne formaliai, o griežtai laikantis ABTĮ IV skyriuje nustatytų proceso atnaujinimo sąlygų ir atsižvelgiant į įstatymų leidėjo nustatytą šio instituto paskirtį.

Pareiškėja prašo atnaujinti procesą byloje ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 bei 12 punktų pagrindu.

ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punkte įtvirtinta, jog procesas gali būti atnaujintas, jeigu pateikiami akivaizdūs įrodymai, kad padarytas esminis materialinės teisės normų pažeidimas jas taikant, galėjęs turėti įtakos priimti neteisėtą sprendimą, nutarimą ar nutartį. Šiuo pagrindu procesas atnaujinimas, kai: pirma, nustatomas materialinės teisės normos pažeidimas jas taikant; antra, nustatytas pažeidimas akivaizdus; ir trečia, toks pažeidimas esminis, t. y. galėjęs turėti įtakos priimti neteisėtą sprendimą, nutarimą ar nutartį (pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugpjūčio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P502-165/2010, 2011 m. spalio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P146-119/2011).

ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punkte numatyta, kad procesas byloje gali būti atnaujintas kai būtina užtikrinti vienodos administracinių teismų praktikos formavimą. Atnaujinti procesą 153 straipsnio 2 dalies 12 punkte nustatytu pagrindu galima tik tuomet, kai bylose, kurių faktinės aplinkybės yra tapačios arba labai panašios, jas vertinant ir nustatytoms aplinkybėms taikant atitinkamas teisės normas priimti skirtingi procesiniai sprendimai (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P143-127/2011, 2012 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P602-71/2012).

Pareiškėja teigia, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas netinkamai aiškino ir taikė Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2–3 dalių nuostatas, nepagrįstai nurodė, kad Įsakymas turėjo būti skundžiamas Tarnybos vadovui ir tai neatitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimų (2010 m. gruodžio 31 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje AS858-807/2010).

Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., ABTĮ 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.). Tačiau ši teisė turi būti realizuojama laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad asmuo įgyja teisę kreiptis į teismą teisminės gynybos tik tada, kai laikosi tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. spalio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS11-296/2007, publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 3 (13), P. 253–265). Tai, kad teisės aktai nustato pareigą tam tikrą visuomeninį konfliktą iš pradžių spręsti ikiteismine tvarka, nepaneigia konstitucinės teisės pasinaudoti teismine gynyba (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. lapkričio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS17-298/2007).

Pagal ABTĮ 22 straipsnio 3 dalį įstatymo numatytais atvejais skundas (prašymas) pirmiausia turi būti paduodamas administracinių ginčų komisijai ar kitai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, po to skundas gali būti paduodamas ir administraciniam teismui. Iš esmės analogiška nuostata įtvirtinta ir minėto įstatymo 25 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją.

Remiantis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 3 punktu, nesilaikius konkrečiai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, teismas atsisako priimti skundą. Jeigu aplinkybė, jog pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, paaiškėja teismui priėmus pareiškėjo skundą, bylą nagrinėjantis teismas sprendžia atitinkamai dėl ABTĮ 101 straipsnio 7 punkto arba ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto taikymo. Tais atvejais, kai išankstine ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka nebegalima pasinaudoti, byla nutraukiama vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 7 punktu, jei šia tvarka dar galima pasinaudoti – skundas paliekamas nenagrinėtas vadovaujantis ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu.

Taikant privalomą ikiteisminį administracinio ginčo išnagrinėjimą, įgyvendinamas principas ir administracinės justicijos sistemos siekiamybė, kad teismas būtų paskutinė priemonė pažeistoms teisėms ginti, ir į jį būtų galima kreiptis tik išnaudojus visas kitas prieinamas teisinės tvarkos atstatymo priemones. Pažymėtina, kad įtvirtinant privalomą ikiteisminį administracinių ginčų nagrinėjimą ne per teismą, privalu laikytis tarptautinių bei konstitucinių tokio teisinio reguliavimo principų ir pagrindų. Tam, kad reikalavimas išnaudoti nustatytas ikiteismines administracinio ginčo nagrinėjimo procedūras nepagrįstai neapribotų ir pernelyg nesuvaržytų asmens konstitucinės teisės kreiptis į teismą teisminės gynybos, turi būti paisoma esminio tiek konstitucinėje jurisprudencijoje, tiek Europos Tarybos deklaruojamo draudimo nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuriuo būtų paneigta asmens, manančio, jog jo teisės ar laisvės pažeistos, teisė ginti savo teises ar laisves teisme. Teisinis reguliavimas, įtvirtinantis asmens teisės į savo teisių ir laisvių teisminę gynybą įgyvendinimo tvarką, pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką taip pat turi atitikti iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantį teisinio aiškumo reikalavimą. Kad asmuo iš tikrųjų galėtų įgyvendinti savo teisę kreiptis į teismą dėl savo teisių ir laisvių pažeidimo, įstatymų leidėjas privalo įstatymuose aiškiai nustatyti, kaip ir į kokį teismą asmuo gali kreiptis (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d., 2006 m. lapkričio 27 d. nutarimai).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad teisminės gynybos prieinamumo ir universalumo principas reikalauja, jog privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka būtų aiškiai numatyta įstatyme (pvz., 2006 m. spalio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS5-434/2006). Tai, kad privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta įstatyme, pažymėta ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. spalio 11 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS11-296/2007, publikuotoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 3 (13), P. 253–265. Šiame procesiniame sprendime, be kita ko, išaiškinta, kad įstatymų nuostatos, nustatančios privalomą ikiteisminę ginčo sprendimo tvarką, negali būti aiškinamos plečiamai. Šiuo aspektu pažymėtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A143-191/2010, kurioje teismas išaiškino, kad išankstinio administracinių ginčų nagrinėjimo ne per teismą instituto paskirtis suponuoja, kad jis yra skirtas tam, kad ta pati teisinė problema (administracinis ginčas), maksimaliai tokiomis pačiomis kaip ir administraciniame teisme sąlygomis kompetentingos institucijos būtų išnagrinėta ir išspręsta dar iki teismo. Tai reiškia, kad tokio skundo nagrinėjimo paskirtis yra ne papildomas asmens tariamai pažeistų teisių ar interesų gynimo apsunkinimas, o, priešingai, papildomo mechanizmo, galinčio išspręsti paminėtą teisinę problemą, nustatymas.

Akcentuotina ir tai, kad siekiant įvertinti, ar įstatymuose yra nustatyta išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka ir ar ši tvarka yra privaloma pareiškėjui, svarbu atsižvelgti į ABTĮ 17 straipsnio 2 dalį, pagal kurią esant abejonei ar galiojančių įstatymų kolizijai dėl konkretaus ginčo priskyrimo, ginčas nagrinėjamas teisme. Būtent šia norma išreiškiamas teisminės gynybos prioriteto principas, kuris reiškia, kad ginčas gali būti priskiriamas spręsti kitų institucijų, o ne teismo kompetencijai tik tais atvejais, kai tai aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta įstatymuose (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. spalio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS11-296/2007, publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 3 (13), P. 253–265, 2010 m. kovo 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858-209/2010).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas šioje administracinėje byloje padarė išvadą, kad Utenos apskrities viršininko 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymas Nr. 16-693 privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka turėjo būti skundžiamas Tarnybos vadovui vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalimi.

Pagal nuo 2010 m. liepos 1 d. įsigaliojusio Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalį, skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo nagrinėja Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniai padaliniai. Pagal to paties straipsnio 3 dalį Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritorinių padalinių sprendimai ir veiksmai (neveikimas), išskyrus sprendimus atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovui išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka. Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo priimtas sprendimas gali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka (Žemės reformos įstatymo 18 str. 4 d.).

Pareiškėja vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 31 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 (nutartis įtraukta į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimą, publikuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, P. 545–546) ir daro išvadą, kad apskričių viršininkų priimtiems sprendimams taikytina Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje, o ne 3, kaip šioje byloje nurodė apeliacinės instancijos teismas, nustatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka.

Nagrinėjamu atveju buvo kilęs ginčas dėl Utenos apskrities viršininko įsakymo „Dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo Burbiškio kadastro vietovėje Anykščių seniūnijoje Anykščių rajone“ grafinės dalies – grafinio sprendinio, kuriuo nesuformuotame valstybinės žemės sklype, esančiame Anykščių rajone, (duomenys neskelbtini) kaime, tarp pareiškėjai P. Č. ir tuo metu B. G. priklausiusių žemės sklypų suprojektuotas naujas kelias. Administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 buvo ginčijamas Tauragės apskrities viršininko įsakymo dalis, kuria iš žemės reformos žemėtvarkos projekto buvo išbraukti pareiškėjams suprojektuoti žemės sklypai – t. y. ginčas buvo keliamas dėl administracinio akto, kuriuo buvo pavirtintas žemės reformos žemėtvarkos projektas, pakeitimo. Nors šie ginčai nėra identiški faktinėmis aplinkybėmis, tačiau administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 atliktas teisės normų, nustatančių apskrities viršininkų, kurių institucijos buvo panaikintos nuo 2010 m. liepos 1 d., priimtų sprendimų žemės reformos srityje apskundimo tvarkos aiškinimas, atitinkamai pasikeitus Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje įtvirtintai tokio pobūdžio administracinių ginčų išankstinio nagrinėjimo tvarkai, gali būti aktualus nagrinėjamoje byloje.

Kaip buvo nurodyta administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010, šioje byloje ginčyto apskrities viršininko įsakymo priėmimo metu galiojusios Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies redakcijoje buvo nustatyta, kad skundus dėl žemės reformos metu suformuotų žemėnaudų tinkamumo, žemės privatizavimui ir nuomai parengtų dokumentų bei įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų neatitikimo nagrinėja apskričių viršininkai ir Vyriausybės įgaliota institucija. Vyriausybės įgaliota institucija nenagrinėja apskrities viršininko neapsvarstytų prašymų ir skundų. Tokia institucija, Vyriausybės įgaliota nagrinėti apskrities viršininko jau apsvarstytus prašymus ir skundus, yra Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos, kuri įsteigta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 709 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos įsteigimo“. Pažymėtina, kad nuo 2010 m. liepos 1 d. pasikeitus Žemės reformos įstatymo 18 straipsniui, šioje teisės normoje buvo įtvirtinta nauja išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, pagal kurią tam tikri ginčai buvo priskirti nagrinėti Tarnybos teritoriniam padaliniui (Žemės reformos įstatymo 18 str. 2 d.), o tam tikri Tarnybos teritorinio padalinio sprendimai skundžiami Tarnybos vadovui (Žemės reformos įstatymo 18 str. 3 d.). Įvertinęs pasikeitusią išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarką, administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 teismas padarė išvadą, kad apskrities viršininko sprendimas dėl administracinio akto, kuriuo buvo patvirtintas žemės reformos žemėtvarkos projektas, pakeitimo, turėjo būti skundžiamas Tarnybos teritoriniam padaliniui vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalimi. Tuo tarpu šioje byloje apskrities viršininko įsakymas dėl žemės reformos žemėtvarkos projekto tvirtinimo buvo prilygintas Tarnybos teritorinio padalinio sprendimui, kuris skundžiamas Tarnybos vadovui vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalimi.

Tokie išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkos aiškinimo skirtumai, teisėjų kolegijos vertinimu, galėjo sąlygoti neteisingo sprendimo priėmimą šioje byloje, nes nustačius, kad apskrities viršininko, kaip žemės reformos vykdytojo, sprendimai, pasikeitus išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkai, turėjo būti skundžiami vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalimi, tokiu atveju nagrinėjamoje byloje turėjo būti vertinamas kilusio ginčo pobūdis, nes vadovaujantis nurodytoje teisės normoje nustatyta tvarka, Tarnybos teritoriniam padaliniui išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka skundžiami tik tie sprendimai, priimti dėl žemės reformos metu suformuotų žemės sklypų tinkamumo, žemės privatizavimui, nuomai ir perdavimui neatlygintinai naudotis parengtų dokumentų ir įstatymų bei kitų teisės aktų reikalavimų neatitikties iki sprendimo dėl valstybinės žemės įsigijimo, nuomos ar perdavimo neatlygintinai naudotis priėmimo. Kaip teisingai pažymi pareiškėja, atsižvelgus į šioje byloje kilusio ginčo pobūdį, ir vadovaujantis administracinėje byloje Nr. AS858-807/2010 (nutartis įtraukta į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimą, publikuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, P. 545–546) pateiktais išaiškinimais, kreipimosi į teismą dėl Įsakymo panaikinimo teisė nebūtų ribojama išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka.

Taip pat teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad pagal teisinį reguliavimą, galiojusį iki 2010 m. liepos 1 d., Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme buvo formuojama praktika, jog administraciniams aktams, kuriais patvirtinami žemėtvarkos projektai, apskųsti paprastai yra taikoma privaloma išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinimo, publikuoto Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 20, 2012, P. 544). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. sausio 23 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS143-38/2013, bei 2012 m. gegužės 18 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS556-370 (vadovaujantis nuo 2010 m. liepos 1 d. įsigaliojusia Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio redakcija) konstatavo, kad įsakymai, kuriais patvirtinti žemės reformos žemėtvarkos projektai turi būti skundžiami laikantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalyje privalomos išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarkos.

Iš pateiktų Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimų, negalima vienareikšmė išvada, kad administracinis aktas, kuriuo patvirtinamas žemės reformos žemėtvarkos projektas visais atvejais prieš kreipiantis į teismą turi būti apskųstas laikantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2–3 dalyje nustatytos tvarkos. Todėl tai sudaro pagrindą išvadai, kad nagrinėjamu atveju privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka nėra aiški.

Apibendrinama faktines bylos aplinkybes, išdėstytą teisinį reglamentavimą bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju yra pagrįsta abejonė, jog pareiškėjos konstitucinė teisė kreiptis į teismą nustatant, kad tokios teisės realizavimui yra privaloma išankstinio ginčo nagrinėjimo tvarka, galėjo būti nepagrįstai apribota, nes kilusio ginčo pobūdis bei teisinis reguliavimas leidžia daryti prielaidą, jog teisės norma, kuria vadovavosi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, pareiškėjos teisės į teismą ribojimo nenustato bei sudaro pagrindą išvadai, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiuo klausimu nėra vienoda.

Prašyme atnaujinti procesą pareiškėja taip pat nesutinka su teismo sprendimu bylą nutraukti, konstatavus, kad nėra galimybės pasinaudoti išankstine ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka, nes pareiškėja yra praleidusi terminą ir nėra pagrindo šį terminą atnaujinti.

Kaip buvo pažymėta, jeigu aplinkybė, jog pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarkos, paaiškėja teismui priėmus pareiškėjo skundą, bylą nagrinėjantis teismas sprendžia atitinkamai dėl ABTĮ 101 straipsnio 7 punkto arba ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto taikymo. Tais atvejais, kai išankstine ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka nebegalima pasinaudoti, byla nutraukiama vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 7 punktu, jei šia tvarka dar galima pasinaudoti – skundas paliekamas nenagrinėtas vadovaujantis ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu. Teisėjų kolegija pažymi, kad skundo palikimas nenagrinėtu ir bylos nutraukimas sukelia skirtingas teisines pasekmes – nutraukus bylą asmuo praranda teisę su tapačiu skundu kreiptis į teismą (ABTĮ 102 str. 3 d.), tuo tarpu skundą palikus nenagrinėtu, teisė kreiptis į teismą išlieka, ir asmuo ja gali pasinaudoti, jei pašalina sąlygas, kurios buvo pagrindas skundą palikti nenagrinėtą (ABTĮ 104 str. 2 d.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas paprastai laikosi pozicijos, kad bylos nagrinėjimo metu nustačius, jog ginčas prieš kreipiantis į teismą, turėjo būti nagrinėjamas vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje nustatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka, skundas turi būti paliktas nenagrinėtas (pvz. 2006 m. lapkričio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A6-1944/2006, 2012 m. rugsėjo 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-1948/2012).

Pažymėtina ir tai, kad išvadą, jog nebegalima pasinaudoti tai bylų kategorijai įstatymų nustatyta išankstinio ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka, teismas grindė tuo, kad pareiškėja yra praleidusi dvidešimties dienų terminą skundui paduoti Tarnybos vadovui ir nėra pagrindo terminą atnaujinti, nes aplinkybių, kurias būtų pagrindas pripažinti svarbiomis, nėra. Tačiau, kaip teisingai pažymėjo pareiškėja, teisė spręsti dėl termino skundui Tarnybos vadovui paduoti Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 6 dalimi suteikta Tarnybos vadovui.

Išdėstytos aplinkybės sudaro pagrindą išvadai, kad nutraukdamas administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą, teismas netinkami aiškino ir taikė teisė aktų nuostatas bei nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos iš esmės analogiškose bylose.

Apibendrindama nustatytas aplinkybes ir padarytas išvadas, teisėjų kolegija konstatuoja, jog šioje byloje yra pagrindas atnaujinti procesą: ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 punkto pagrindu, nes teismui konstatavus, kad ginčui dėl Įsakymo panaikinimo įstatyme nustatyta privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo tvarka ir šia tvarka nebegalima pasinaudoti, dėl netinkamai pritaikytų materialiosios teisės kreiptis į teismą ribojimų galėjo būti neteisingai išspręsta byla; bei ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 12 punkto pagrindu, nes Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika šiuo klausimu nėra vienoda, o tai sudaro pagrindą išvadai, kad nagrinėjamu atveju privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka nėra aiški, todėl, teisėjų kolegija vertinimu, yra būtina užtikrinti vienodos administracinių teismų praktikos formavimą.

Kadangi pareiškėjos prašymas dėl proceso atnaujinimo paduotas nepraleidus įstatymo nustatyto termino ir pagrįstas įstatymo numatytais proceso atnaujinimo pagrindais, procesas atnaujintinas, o byla perduotina iš naujo nagrinėti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinei teisėjų kolegijai, nes procesas byloje atnaujintas ABTĮ 153 straipsnio 2 dalies 10 bei 12 punktų pagrindais (ABTĮ 160 str. 2 d.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 159 straipsnio 2 dalimi, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjos P. Č. prašymą dėl proceso atnaujinimo tenkinti.

Atnaujinti procesą administracinėje byloje Nr. A261-244/2012 pagal pareiškėjos P. Č. skundą atsakovui Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Anykščių žemėtvarkos skyriui dėl įsakymo dalies panaikinimo (tretieji suinteresuoti asmenys Anykščių rajono savivaldybės administracija, R. T., S. G., V. J. R. ir P. Č.) ir perduoti bylą nagrinėti iš naujo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinei teisėjų kolegijai.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Dainius Raižys Virginija Volskienė