A-502-2490-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A502-2490/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02275-2011-3

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. rugpjūčio 13 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Romano Klišausko,

sekretoriaujant Rasai Kubickienei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovei Vildai Vaičiūnienei,

atsakovo ir trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atstovei Dovilei Veličkaitei,

trečiojo suinteresuoto asmens savivaldybės įmonės „Susisiekimo paslaugos“ atstovei Skirmantei Černeckytei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal trečiojo suinteresuoto asmens savivaldybės įmonės „Susisiekimo paslaugos“ ir atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos bei trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui ir savivaldybės įmonei „Susisiekimo paslaugos“ dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su prašymu (b. l. 1–4) panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Nr. 1-223 „Dėl viešųjų paslaugų teikimo sutarties ir kompensacijų už nuostolius, patirtus vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, išmokėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 4.1 ir 5 punktus.

Pareiškėjas paaiškino, kad 2011 m. rugsėjo 30 d. kreipėsi su teikimu Nr. 1T-33 į Vilniaus miesto savivaldybės tarybą (toliau – ir Taryba), siūlydamas svarstyti Tarybos 2011 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Nr. 1-223 (toliau – ir Sprendimas) 4.1 ir 5 punktų panaikinimo klausimą. Taryba Sprendimo 5 punktu įgaliojo savivaldybės įmonę (toliau – ir SĮ) „Susisiekimo paslaugos“ išduoti vežėjams, pasirašiusiems minimo sprendimo 1.1 punktu patvirtintą viešųjų paslaugų teikimo sutartį, leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, vykdyti šių vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas, vadovaujantis sprendimo 1.2 punktu patvirtintu tvarkos aprašu. Sprendimo 4.1 punktu Taryba pavedė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriui ne vėliau kaip iki 2012 m. sausio 1 d. papildyti SĮ „Susisiekimo paslaugos“ įstatus leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, kompensacijų vežėjams mokėjimo ir viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcijomis, ir užtikrinti pakeistų įstatų registravimą Juridinių asmenų registre.

Pareiškėjo manymu, tokių įgaliojimų (funkcijų) perdavimas SĮ „Susisiekimo paslaugos“ prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas, VAĮ) 41 straipsnio nuostatoms, kadangi pagal šio straipsnio 3 dalį savivaldybių įmonėms viešojo administravimo įgaliojimai atlikti jų pačių priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę ir teikti administracines paslaugas gali būti suteikiami tik tuo atveju, jeigu nėra valstybės ar savivaldybių institucijų ar įstaigų, kurioms šie įgaliojimai galėtų būti suteikti, ir jeigu šie įgaliojimai yra tiesiogiai susiję su tos valstybės ar savivaldybės įmonės veiklos tikslais.

Teigė, kad pagal VAĮ 2 straipsnio 17 ir 20 punktuose pateiktas „administracinių paslaugų“ ir „viešųjų paslaugų administravimo“ sąvokas, leidimų vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės vykdymo ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijos pagal savo pobūdį yra priskirtinos administracinių paslaugų ir viešųjų paslaugų administravimo funkcijoms. Nurodė, kad pagal 2011 m. birželio 30 d. Administracijos direktoriaus įsakymu Nr. 40-491 patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto ūkio ir transporto departamento Miesto transporto skyriaus nuostatų 9 punktą Miesto transporto skyrius vykdo kelių transporto veiklos, t. y. keleivių vežimo už atlygį, licencijavimą, leidimų maršrutams išdavimą, maršrutinio tinklo planavimą ir koregavimą, rengia sutartis dėl maršrutų, tvirtina eismo tvarkaraščius; kontroliuoja vežėjų ir transporto priemonių ekipažų darbą, valstybinės rinkliavos ir savivaldybės nustatyto paslaugos mokesčio surinkimą, atlieka keleivių vežimo už atlygį licencijuojamos veiklos ir skyriaus išduotų leidimų tikslinio panaudojimo priežiūrą ir kontrolę; išduoda leidimus maršrutams; rengia konkursų sąlygas ir sutartis su vežėjais dėl maršrutų bei kt.

Pareiškėjo teigimu, suteikiant ginčijamus įgaliojimus SĮ „Susisiekimo paslaugos“, jau buvo ir iki šiol yra tokias pat funkcijas atliekantis subjektas, o iš Administracijos direktoriaus 2006 m. kovo 17 d. įsakymu Nr. 30-524 patvirtintų SĮ „Susisiekimo paslaugos“ įstatų matyti, kad šios įmonės veiklos tikslai yra teikti ne administracines, o viešąsias paslaugas, taigi Sprendimu minėtų įgaliojimų suteikimas SĮ „Susisiekimo paslaugos“ pažeidžia VAĮ 41 straipsnio 3 dalies nuostatą.

Taip pat teigė, kad Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 4 straipsnio 3 dalis kompetenciją valdyti ir organizuoti keleivių vežimą vietinio susisiekimo maršrutais nustato tik savivaldybių institucijoms arba jų įgaliotoms įstaigoms, o iš susisiekimo ministro 2010 m. liepos 20 d. įsakymu Nr. 3-457 patvirtinto Nuostolių, patirtų vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, kompensacijos apskaičiavimo tvarkos aprašo (toliau – ir susisiekimo ministro Įsakymas) 2 punkte pateiktos „kompetentingos įstaigos“ sąvokos matyti, kad tik savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos turi teisę išduoti leidimus vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo autobusų (troleibusų) maršrutais ir kompensuoti vežėjų nuostolius. Todėl pažymėjo, kad sistemiškai aiškinant teisės aktų nuostatas, galima daryti išvadą, kad tokie įgaliojimai SĮ „Susisiekimo paslaugas“ iš viso negali būti suteikti, nes nei Kelių transporto kodeksas, nei susisiekimo ministro Įsakymas nenustato savivaldybės institucijoms teisės perduoti savivaldybės įmonėms vykdyti leidimų vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo autobusų (troleibusų) maršrutais išdavimo bei kompensavimo vežėjams nuostolių funkcijų.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba su pareiškėjo prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti.

Atsiliepime (b. l. 84–88) nurodė, kad pagal VAĮ 4 straipsnio 5 dalyje įtvirtintą savivaldybių administravimo subjektų sąrašą SĮ „Susisiekimo paslaugos“ gali būti viešojo administravimo subjektas, jeigu jai suteikti viešojo administravimo įgaliojimai. Šiuo atveju Taryba Sprendimu suteikė SĮ „Susisiekimo paslaugos“ viešojo administravimo įgaliojimus, vadovaudamasi Europos Parlamento ir Tarybos 2007 m. spalio 23 d. reglamentu Nr. 1370/2007 „Dėl keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešųjų paslaugų“, Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 3 dalimi ir 18 straipsnio 11 dalimi, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 33 punktu, 16 straipsnio 4 dalimi, Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 2 straipsnio 3 dalimi.

Pažymėjo, kad funkcijos, perduotos SĮ „Susisiekimo paslaugos“, nėra priskirtinos nei išimtinei, nei paprastajai savivaldybės tarybos kompetencijai, taigi savivaldybės taryba pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalį turi teisę perduoti šias funkcijas savo nuožiūra. Nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybė, kaip SĮ „Susisiekimo paslaugos“ savininkė, turi teisę tvirtinti įmonės įstatus, nustatyti įmonės veiklos strategiją, jos veiklos tikslus ir vykdomas funkcijas. Atsižvelgusi į tai, Vilniaus miesto savivaldybė nustatė, kad įmonė taip pat išduos vežėjams leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, vykdys šių vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros ir kontrolės funkcijas, vykdys kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas, t. y. tai bus vienas iš įmonės veiklos tikslų – viešųjų paslaugų teikimo administravimas. Todėl manė, kad pareiškėjo teiginys, jog perduodamos funkcijos nėra susijusios su SĮ „Susisiekimo paslaugos“ veiklos tikslais ir funkcijas galima perduoti tik tuo atveju, jei nėra savivaldybės institucijos ar įstaigos, kuriai šie įgaliojimai galėtų būti suteikti, yra nepagrįsti ir atmestini. Taip pat teigė, kad leidimų vežti keleivius išdavimas yra leidimų teikti viešąsias paslaugas išdavimas, todėl pagal VAĮ 2 straipsnio 20 punktą, tai yra viešųjų paslaugų teikimo administravimas. Pabrėžė, kad viešųjų paslaugų teikimo administravimas nepatenka į VAĮ 41 straipsnio 3 dalyje nurodytą išimtį, todėl gali būti perduodamas savivaldybės įmonei be jokių apribojimų. Atkreipė dėmesį, kad minėtos funkcijos perdavimas savivaldybės įmonei neprieštarauja ir VAĮ 16 straipsnio 2 daliai, kurioje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektas, kuris pagal VAĮ nustatytą valdymo sritį administruoja tam tikros viešosios paslaugos teikimą, negali pats teikti šios paslaugos, išskyrus atvejus, kai Vietos savivaldos įstatymo nustatytomis sąlygomis ir tvarka savivaldybės administracijos padalinys teikia viešąsias paslaugas, kadangi SĮ „Susisiekimo paslaugos“ pati neteikia keleivių vežimo paslaugų. Pagal VAĮ 2 straipsnio 20 punktą viešųjų paslaugų teikimo priežiūra ir kontrolė taip pat priklauso viešųjų paslaugų teikimo administravimo sričiai, todėl šiuo atveju nėra taikoma VAĮ 41 straipsnio 3 dalis.

Atsakovas manė, kad, įvertinus VAĮ nuostatas, darytina išvada, kad kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcija negali būti priskirta nei administracinių paslaugų, nei viešųjų paslaugų teikimo administravimo, nei juo labiau administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolės sričiai. Analizuojant Sprendimo 1.2 punktu patvirtintą Kompensacijų už nuostolius, patirtus vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, išmokėjimo tvarkos aprašą, matyti, kad vežėjo nuostoliai, patirti vežant keleivius vietinio (miesto) reguliaraus susisiekimo autobusų ar troleibusų maršrutais, kompensuojami iš Vilniaus miesto savivaldybės biudžeto, o kompensacijos vežėjams išmokamos ne tiesiogiai, o per SĮ „Susisiekimo paslaugos“ (3 punktas), sprendimą dėl kompensacijų išmokėjimo priima įgaliotas savivaldybės administracijos padalinys, o ne SĮ „Susisiekimo paslaugos“ (9 punktas). Taigi SĮ „Susisiekimo paslaugos“ vykdo tik techninę kompensacijų mokėjimo dalį, t. y. administruoja dokumentų surinkimą, vertinimą, pateikimą savivaldybei.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Administracijos direktorius su prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti. Atsiliepime (b. l. 81–82) nurodė, kad palaiko atsakovo atsiliepime išdėstytus argumentus.

Trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Susisiekimo paslaugos“ su prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti. Atsiliepime (b. l. 90–93) nurodė, kad VAĮ 41 straipsnio 3 dalyje kalbama apie specifinių viešojo administravimo įgaliojimų savivaldybės įmonėms suteikimą, t. y. įgaliojimų atlikti jų pačių priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę ir teikti administracines paslaugas. Atkreipė dėmesį, kad Sprendimo 5 punktu pavedama SĮ „Susisiekimo paslaugos“ ne teikti administracines paslaugas, kaip teigia pareiškėjas, bet administruoti viešųjų paslaugų teikimą, t. y. vykdyti leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas. Po 2011 m. gegužės 1 d. įsigaliojusių VAĮ pataisų savivaldybės įmonės yra įtrauktos į viešojo administravimo subjektų sąrašą, taigi SĮ „Susisiekimo paslaugos“ gali vykdyti viešojo administravimo funkcijas. Taip pat pažymėjo, kad Sprendimu SĮ „Susisiekimo paslaugos“ perduodamos vykdyti leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo funkcijos negalima laikyti administracine paslauga. Šių leidimų išdavimo negalima tapatinti su licencijos verstis keleivių ir krovinių vežimo kelių transporto priemonėmis veikla išdavimu, kuri apibrėžiama Kelių transporto kodekso 8 straipsnyje. Sprendimu SĮ „Susisiekimo paslaugos“ perduodamos specifinės funkcijos, susijusios išimtinai tik su UAB „Vilniaus autobusai“ ir UAB „Vilniaus troleibusai“ teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų šiems vežėjams mokėjimo funkcijomis. Priešingai nei teigia pareiškėjas, išvardytos funkcijos nėra priskirtos Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto ūkio ir transporto departamento Miesto transporto skyriui, remiantis 2011 m. birželio 30 d. Administracijos direktoriaus įsakymu Nr. 40-491 patvirtintais nuostatais. Be to, visų šių funkcijų perdavimas SĮ „Susisiekimo paslaugos“ yra glaudžiai susijęs su įmonės vykdoma veikla ir siekiamais tikslais. Manė, kad Sprendime nurodytų funkcijų perdavimas SĮ „Susisiekimo paslaugos“ užtikrintų didesnę municipalinių vežėjų paslaugų teikimo kontrolę bei kokybiškesnių viešojo transporto paslaugų teikimą.

SĮ „Susisiekimo paslaugos“ taip pat nesutiko su pareiškėjo išdėstyta pozicija, kad Sprendimo 4.1 bei 5 punkte nurodyti įgaliojimai SĮ „Susisiekimo paslaugos“ negali būti suteikti iš viso, nes teisės aktai nenustato savivaldybės institucijoms teisės perduoti savivaldybės įmonėms vykdyti leidimų vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo bei nuostolių kompensavimo vežėjams funkcijų. Pažymėjo, kad Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos valdo ir organizuoja keleivių vežimą vietinio susisiekimo maršrutais. Susisiekimo ministro Įsakymo 4 punkte nustatyta, kad kompensacijas vežėjams savivaldybės institucijos gali išmokėti tiesiogiai arba per savivaldybių institucijų įgaliotas įstaigas savivaldybių institucijų nustatyta tvarka. Susisiekimo ministro Įsakymo 2 punkte apibrėžta „kompetentingos įstaigos“ sąvoka, t. y. savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos, išduodančios leidimus vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo autobusų (troleibusų) maršrutais ir kompensuojančios vežėjų nuostolius. „Įgaliotos įstaigos“ sąvoka nėra apibrėžta nė viename iš minėtų teisės aktų, todėl nagrinėjamu atveju ją būtina aiškinti lingvistiškai. Tarptautiniame lietuvių kalbos žodyne sąvoka „įstaiga“ apibrėžiama kaip visuomenės ar valstybės organizacija, atliekanti valdymo, administravimo, prekybos, ūkio, mokomąjį ar mokslo darbą ir pan., pavyzdžiui, mokslo įstaiga. Atsižvelgiant į tokį aiškinimą, savivaldybės įgaliota įstaiga turi būti suprantama plačiąja prasme, t. y. kaip bet koks įgaliotas ūkio subjektas, kuriam gali būti suteikiami viešojo administravimo įgaliojimai.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. kovo 15 d. sprendimu (b. l. 112-118) pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkino. Panaikino atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Nr. 1-223 „Dėl viešųjų paslaugų teikimo sutarties ir kompensacijų už nuostolius, patirtus vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, išmokėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 4.1 ir 5 punktus.

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs pareiškėjo prašymo turinį ir bylos medžiagą, padarė išvadą, kad ginčas byloje vyksta dėl to, ar Taryba, suteikdama SĮ „Susisiekimo paslaugos“ įgaliojimus išduoti vežėjams leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, vykdyti vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcijas ir vykdyti kompensacijų vežėjams mokėjimo funkciją, nepažeidė VAĮ 41 straipsnio 3 dalies ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto nuostatų.

VAĮ 2 straipsnio 1 dalis nustato, kad viešasis administravimas – tai įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas. Administracinis sprendimas – administracinis aktas ar nustatyta tvarka priimtas kitas nustatytos formos dokumentas, kuriame išreikšta viešojo administravimo subjekto valia (VAĮ 2 str. 11 d.). Administracinė paslauga – be kita ko, tai viešojo administravimo subjekto veiksmai, apimantys leidimų išdavimą (VAĮ 2 str. 17 d.). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnį, administracines paslaugas VAĮ ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka asmenims teikia savivaldybės administracijos direktorius ir savivaldybės administracija, kiti savivaldybės viešojo administravimo subjektai.

Teismas, įvertinęs nurodytas teisės aktų nuostatas, padarė išvadą, kad leidimas vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais laikytinas administraciniu sprendimu (dokumentu, kuriame išreikšta viešojo administravimo subjekto valia vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais), o tokių leidimų išdavimas – administracine paslauga, kadangi leidimų išdavimas prie administracinių paslaugų priskiriamas pagal VAĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą. VAĮ 41 straipsnio 3 dalis nustato, kad valstybės ir savivaldybių įmonėms viešojo administravimo įgaliojimai atlikti jų pačių priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę ir teikti administracines paslaugas gali būti suteikiami tik tuo atveju, jeigu nėra valstybės ar savivaldybių institucijų ar įstaigų, kurioms šie įgaliojimai galėtų būti suteikti, ir jeigu šie įgaliojimai yra tiesiogiai susiję su tos valstybės ar savivaldybės įmonės veiklos tikslais. Viešojo administravimo įstaiga – valstybės ar savivaldybės biudžetinė įstaiga, šio įstatymo nustatyta tvarka įgaliota atlikti viešąjį administravimą (VAĮ 2 str. 6 d.). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį savivaldybės administracija yra savivaldybės įstaiga, kurią sudaro struktūriniai padaliniai, į struktūrinius padalinius neįeinantys valstybės tarnautojai ir savivaldybės administracijos filialai – seniūnijos (savivaldybės administracijos struktūriniai teritoriniai padaliniai).

2011 m. birželio 30 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. 40-491 patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto ūkio ir transporto departamento Miesto transporto skyriaus nuostatų 2 punkte nustatyta, kad skyrius yra Miesto ūkio ir transporto departamento struktūrinis padalinys, tiesiogiai pavaldus departamento direktoriui. Pagal minėtus nuostatus, skyrius, įgyvendindamas jam pavestus uždavinius, be kita ko, vykdo kelių transporto veiklos, t. y. keleivių vežimo už atlygį, licencijavimą, leidimų maršrutams išdavimą, maršrutinio tinklo planavimą ir koregavimą (9.3 punktas); rengia sutartis dėl maršrutų, tvirtina eismo tvarkaraščius (9.4 punktas); kontroliuoja vežėjų ir transporto priemonių ekipažų darbą, valstybinės rinkliavos ir savivaldybės nustatyto paslaugos mokesčio surinkimą (9.6 punktas); atlieka keleivių vežimo už atlygį licencijuojamos veiklos ir skyriaus išduotų leidimų tikslinio panaudojimo priežiūrą ir kontrolę (9.7 punktas); išduoda leidimus maršrutams (9.8 punktas). Kadangi leidimas vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais laikytinas administraciniu sprendimu, taigi įgaliojimas vykdyti vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcijas ir vykdyti kompensacijų vežėjams mokėjimo funkciją laikytinas pačios SĮ „Susisiekimo paslaugos“ priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrole.

Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 3 dalis kompetenciją valdyti ir organizuoti keleivių vežimą vietinio susisiekimo maršrutais nustato tik savivaldybių institucijoms arba jų įgaliotoms įstaigoms, o iš susisiekimo ministro Įsakymu patvirtinto Nuostolių, patirtų vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, kompensacijos apskaičiavimo tvarkos aprašo 2 punkte pateiktos „kompetentingos įstaigos“ sąvokos matyti, kad tik savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos turi teisę išduoti leidimus vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo autobusų (troleibusų) maršrutais ir kompensuoti vežėjų nuostolius.

Sistemiškai aiškindamas teisės aktų nuostatas, teismas padarė išvadą, kad tokie įgaliojimai SĮ „Susisiekimo paslaugas“ iš viso negali būti suteikti, nes nei Kelių transporto kodeksas, nei susisiekimo ministro Įsakymas nenustato savivaldybės institucijoms teisės perduoti savivaldybės įmonėms vykdyti leidimų vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo autobusų (troleibusų) maršrutais išdavimo bei kompensavimo vežėjams nuostolių funkcijų, nes tai būtų pačios SĮ „Susisiekimo paslaugos“ priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė.

Kadangi yra nepagrįstas įgaliojimų suteikimas SĮ „Susisiekimo paslaugos“, teismas nusprendė, kad Sprendimo 4.1 punktas, kuriuo Administracijos direktorius įpareigotas papildyti SĮ „Susisiekimo paslaugos“ įstatus, taip pat laikytinas nepagrįstu, nes yra išvestinis.

III. Trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Susisiekimo paslaugos“ pateikė apeliacinį skundą (b. l. 123–127), prašydamas panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Apeliacinis skundas grindžiamas iš esmės tais pačiais argumentais, kuriuos trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Susisiekimo paslaugos“ buvo nurodęs pirmosios instancijos teisme. Pažymi, kad teismas neteisingai įvertino byloje ginčijamas VAĮ nuostatas, dėl to padarė neteisingą ir nepagrįstą išvadą, jog leidimas vežėjams vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais laikytinas administraciniu sprendimu, o tokių leidimų išdavimas – administracine paslauga, kadangi administracinių leidimų išdavimas prie administracinių paslaugų priskiriamas pagal VAĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą. Pabrėžia, kad Sprendimo 5 punktu pavedama SĮ „Susisiekimo paslaugos” ne teikti administracines paslaugas, kaip sprendime nepagrįstai konstatavo pirmosios instancijos teismas, bet administruoti viešųjų paslaugų teikimą, t. y. vykdyti leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas. Pažymi, kad remiantis VAĮ 2 straipsnio 20 dalimi „Viešųjų paslaugų teikimo administravimas – viešojo administravimo subjektų veikla nustatant viešųjų paslaugų teikimo taisykles ir režimą, steigiant viešąsias įstaigas arba išduodant leidimus teikti viešąsias paslaugas kitiems asmenims, taip pat viešųjų paslaugų teikimo priežiūra ir kontrolė”. Atsižvelgdamas į tai, pabrėžia, jog leidimų vežti keleivius išdavimas yra leidimų teikti viešąsias paslaugas išdavimas (leidimas yra išduodamas tik pasirašius viešųjų paslaugų teikimo sutartį), todėl pagal VAĮ 2 straipsnio 20 punktą tai yra viešųjų paslaugų teikimo administravimas. Administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė ir viešųjų paslaugų teikimo administravimas yra skirtingos viešojo administravimo sritys. Pabrėžia, kad viešųjų paslaugų teikimo administravimas nepatenka į VAĮ 41 straipsnio 3 dalyje nurodytą išimtį, todėl gali būti perduodamas savivaldybės įmonei be jokių apribojimų.

Taip pat pakartotinai pažymi, kad šiuo atveju kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcija negali būti priskirta nei administracinių paslaugų, nei viešųjų paslaugų teikimo administravimo, nei administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolės sričiai. Be to, papildomai nurodo, kad teismas neatkreipė dėmesio ir visiškai nevertino tos aplinkybės, kad Sprendimu SĮ „Susisiekimo paslaugos” buvo perduotos specifinės funkcijos, susijusios išimtinai tik su RUAB „Vilniaus autobusai” ir RUAB „Vilniaus troleibusai”, t. y. tik šiems vežėjams leidimų išdavimas vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, tik šių vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų šiems vežėjams mokėjimo funkcijos. Nesutinka su teismo sprendime išdėstyta pozicija, kad Sprendimo 4.1 bei 5 punkte nurodyti įgaliojimai SĮ „Susisiekimo paslaugos” negali būti suteikti iš viso, nesutikimą grindžia tuo pačiu argumentu, nurodytu pirmosios instancijos teismui – susisiekimo ministro Įsakymo 2 punkte apibrėžta kompetentingos įstaigos sąvoka nagrinėjamu atveju turi būti aiškinama lingvistiškai.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba bei trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius pateikė apeliacinį skundą (b. l. 131–136), kuriuo prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Apeliacinis skundas grindžiamas iš esmės tokiais pačiais argumentais, nurodytais pirmosios instancijos teisme ir trečiojo suinteresuoto asmens SĮ „Susisiekimo paslaugos“ apeliaciniame skunde. Papildomai pažymi, kad teismo sprendimo motyvuojamoji dalis neatitinka įstatyme numatytų reikalavimų – joje nėra nurodytų įrodymų, kuriais grindžiamos teismo išvados, nėra argumentų, dėl ko teismas atmetė ir visiškai nevertino atsakovo nurodytų argumentų ir motyvų. Pastebi, kad teismo sprendimo aprašomoji ir motyvuojamoji dalis iš esmės nesiskiria. Vilniaus apygardos administracinis teismas motyvuojamojoje dalyje tiesiog pacitavo kelias įstatymų normas bei perrašė pareiškėjo išdėstytus argumentus plačiau jų nemotyvuodamas. Lingvistiškai lyginant pareiškėjo prašymo dalį bei skundžiamą teismo sprendimą, matyti, kad pareiškėjo prašymo ir teismo sprendimo dalys yra identiškos. Teismas byloje neatliko savarankiškos teisės aktų analizės, neargumentavo, kodėl palaiko pareiškėjo argumentus ir visiškai nevertina atsakovo nurodytų argumentų.

Teigia, kad atsižvelgiant į tai, jog pirmosios instancijos teismas visiškai nepasisakė dėl atsakovo atsiliepime išdėstytų argumentų: kad leidimas teikti viešąsias paslaugas pagal VAĮ 2 straipsnio 20 dalį patenka į viešųjų paslaugų teikimo administravimo sritį, nes tai yra konkrečiai nurodyta įstatyme, kad SĮ „Susisiekimo paslaugos” nemoka kompensacijas vežėjams, bet atlieka techninę kompensacijų apskaičiavimo ir mokėjimo funkciją, kad SĮ „Susisiekimo paslaugos” gali būti perduoti viešojo administravimo įgaliojimai, nes perduotos funkcijos nepriklauso nei paprastajai, nei išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai, taip pat dėl kitų argumentų, – teismo sprendimas negali būti laikomas atitinkančiu Lietuvos respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 ir 87 straipsnių reikalavimus, todėl turi būti panaikintas. Nurodo, kad teismo išvada, jog leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimas laikytinas administracine paslauga (administraciniu sprendimu) ir jog įgaliojimas vykdyti vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcijas ir vykdyti kompensacijų vežėjams mokėjimo funkciją laikytinas pačios SĮ „Susisiekimo paslaugos“ priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrole, nelaikytina teisėta, nes teismas net neanalizavo, kokiai viešojo administravimo sričiai priklauso vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcija bei kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcija. Taip pat pažymi, kad nustačius, jog perduodami įgaliojimai yra susiję su įmonės veiklos tikslais, minėtas funkcijas galima perduoti savivaldybės įmonei, tačiau tų pačių funkcijų nebeturėtų atlikti savivaldybės institucija ar įstaiga, o nagrinėjamu atveju Vilniaus miesto savivaldybė nustatė, kad SĮ „Susisiekimo paslaugos“ taip pat išduos vežėjams leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, vykdys šių vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros ir kontrolės funkcijas, vykdys kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas, t. y. tai bus vienas iš įmonės veiklos tikslų – viešųjų paslaugų teikimo administravimas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atsiliepimais į apeliacinius skundus (b. l. 146-150, 153-157) su apeliaciniais skundais nesutinka ir prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 15 d. sprendimą palikti nepakeistą. Pareiškėjas atsiliepimuose iš esmės pateikia tokius pačius argumentus, kuriuos pateikė pirmosios instancijos teisme, sutinka su pirmosios instancijos teismo pateiktomis išvadomis ir motyvais, jais taipogi grindžia ir savo atsiliepimus. Mano, kad teismas priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, visiškai atsakė į visus pagrindinius pareiškėjo pareikštus reikalavimus (ABTĮ 86 str. 3 d.).

Trečiasis suinteresuotas asmuo SĮ „Susisiekimo paslaugos“ atsiliepimu į atsakovo bei trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinį skundą (b. l. 151-152) palaiko apeliacinio skundo motyvus ir prašymą panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą bei priimti naują sprendimą.

Atsakovas bei trečiasis suinteresuotas asmuo Administracijos direktorius atsiliepimu į trečiojo suinteresuoto asmens SĮ „Susisiekimo paslaugos“ apeliacinį skundą (b. l. 142-143) sutinka su apeliacinio skundo prašymu panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą bei priimti naują sprendimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliaciniai skundai tenkintini iš dalies.

Vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 ir 5 straipsniu Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Nustatęs atvejus, kai savivaldybės administravimo subjektai nesilaiko Konstitucijos ir įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas reikalauja, kad Konstitucijos būtų laikomasi, kad įstatymai būtų įgyvendinti, o Vyriausybės sprendimai įvykdyti. Vyriausybės atstovas siūlo neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, su atitinkamais reikalavimais kreipiasi į teismą.

Veikdamas nurodytose kompetencijos ribose Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje inicijavo administracinį ginčą dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 21 d. sprendimo Nr. 1-223 4.1 punkto, kuriuo Administracijos direktoriui buvo pavesta ne vėliau kaip iki 2012 m. sausio 1 d. papildyti SĮ „Susisiekimo paslaugos“ įstatus leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, kompensacijų vežėjams mokėjimo ir viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės funkcijomis, bei 5 punkto, įgaliojančio SĮ „Susisiekimo paslaugos“ išduoti vežėjams, pasirašiusiems šio sprendimo 1.1 punktu patvirtintą viešųjų paslaugų teikimo sutartį, leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais, vykdyti šių vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas vadovaujantis šio sprendimo 1.2 punktu patvirtintu tvarkos aprašu, teisėtumo.

Kaip matyti iš prašyme išdėstytų argumentų visumos, pareiškėjui kilo abejonių dėl to, ar atsakovo sprendimas suteikti leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo, vežėjų teikiamų viešųjų vežimo paslaugų teikimo priežiūros bei kontrolės vykdymo ir kompensacijų vežėjams mokėjimo funkcijas SĮ „Susisiekimo paslaugos“ atitinka Viešojo administravimo įstatymo 41 straipsnio 3 dalies reikalavimus. Pagal Viešojo administravimo įstatymo 41 straipsnio 3 dalį, valstybės ir savivaldybių įmonėms viešojo administravimo įgaliojimai atlikti jų pačių priimtų administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolę ir teikti administracines paslaugas gali būti suteikiami tik tuo atveju, jeigu nėra valstybės ar savivaldybių institucijų ar įstaigų, kurioms šie įgaliojimai galėtų būti suteikti, ir jeigu šie įgaliojimai yra tiesiogiai susiję su tos valstybės ar savivaldybės įmonės veiklos tikslais. Taigi esminė problema yra, ar Viešojo administravimo įstatymo nuostatos apskritai leidžia išvardytas savivaldybės vykdomosios institucijos (pareiškėjo manymu, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto ūkio ir transporto departamento Miesto transporto skyriaus) teises ir pareigas viešojo administravimo srityje perduoti savivaldybės įmonei.

Bylos duomenys rodo, kad ginčo mechanizmo veikimo principus Taryba apibrėžė tuo pačiu Sprendimu (1.2 p.) patvirtintame Kompensacijų už nuostolius, patirtus vykdant keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų įsipareigojimus, išmokėjimo tvarkos apraše (toliau – ir Aprašas). Pažymėtina, jog šio norminio teisės akto 3 punktu įgaliota įstaiga už nuostolių, patirtų vežant keleivius vietinio (miesto) reguliaraus susisiekimo autobusų ar troleibusų maršrutais, ataskaitų pateikimo bei kompensacijų išmokėjimo tvarkos įgyvendinimą nustatyta SĮ „Susisiekimo paslaugos“. Pagrindines procedūras ir SĮ „Susisiekimo paslaugos“ konkrečių funkcijų turinį reglamentuoja Aprašo 2 ir 3 skyrius.

Vykdydamas teisingumą (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 109 str.), teismas privalo išspęsti tarp proceso šalių kilusį ginčą iš esmės. Teismo išnagrinėtoje administracinėje byloje neturi likti neatsakytų klausimų, palikta neaiškumų, darančių išnagrinėtą bylą iki galo neišspręsta arba esančių naujo teisinio ginčo tarp šalių šaltiniu, ir todėl reikalaujančių papildomo teisminio įsikišimo (Lietuvos vyriausiojo administracinio administracinė byla Nr. A662-1164/2010).

Tikrinamu atveju akivaizdu, jog Sprendimo 4.1 ir 5 punkte išreikštų atsakovo valdingų patvarkymų panaikinimas neliečiant Aprašo nuostatų atitikties įstatymams klausimo (Sprendimo 5 p. nukreipia į Aprašą) nesukels pareiškėjo siekiamų teisinių pasekmių. Taigi pirmosios instancijos teismui neatlikus ginčo dalykui reikšmingų teisės normų ir įrodymų analizės bei nedavus jų teisinio įvertinimo, teisėjų kolegija negali konstatuoti, jog administracinė byla buvo išspręsta teisingai. Todėl 2012 m. kovo 15 d. sprendimas naikinamas ir byla perduodama šiam teismui nagrinėti iš naujo (ABTĮ 141 str. 1 d. 1 p., 142 str. 1 d.).

Paaiškintina, kad skundo reikalavimas – skundo dalykas – tai materialinis teisinis reikalavimas, pareiškėjo pasirinktas pažeistų ar ginčijamų teisių gynimo būdas. Pareiškėjas turi teisę ir pareigą pasirinkti bei tiksliai suformuluoti skundo dalyką, tai yra suformuluoti jį taip, kad būtų aišku, kokio materialinio teisinio rezultato siekiama iškeliant bylą, nes būtent skundo dalyko ir pagrindo kvalifikuotas nurodymas užtikrina tinkamą teisės kreiptis į teismą įgyvendinimą, leidžia apibrėžti bylos teisminio nagrinėjimo ribas ir sudaro pagrindą įstatymo nustatytu ir pareiškėjo pasirinktu būdu apginti pažeistas teises. Teismas, matydamas, kad pareiškėjo teisės (ar atstovaujamas viešasis interesas) pareikštais reikalavimais nebus apgintos visa apimtimi, turi pareigą išaiškinti pareiškėjui galimybę tikslinti skundą. Todėl šiuo atveju įvertinęs Sprendimo 1.2, 4.1 ir 5 punktų tarpusavio santykį (ryšį), Vilniaus apygardos administracinis teismas privalėjo pasiūlyti Vyriausybės atstovui (ABTĮ 10 str.) vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnyje 5 dalimi prašyti ištirti norminio savivaldybės administracinio akto (Aprašo) teisėtumą, o pareiškėjui nesutinkant pasinaudoti ABTĮ 23, 52 straipsniuose numatytomis procesinėmis teisėmis, savarankiškai nustatyti ginčo teisiniams santykiams taikytina teisę, bei, suabejojęs norminio administracinio akto, kuris turi būti taikomas nagrinėjamoje administracinėje byloje, teisėtumu, pats pradėti atitinkamą tyrimą (ABTĮ 111 str. 3 d.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos ir trečiojo suinteresuoto asmens Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą, ir trečiojo suinteresuoto asmens savivaldybės įmonės „Susisiekimo paslaugos“ apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 15 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Laimė Baltrūnaitė

Artūras Drigotas

Romanas Klišauskas