2013-09-25 Nr. AB-5654-3-65-3-00119-2012-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A858-193/2013

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00119-2012-3

Procesinio sprendimo kategorijos: 1.3.; 35.2. (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. rugsėjo 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Irmanto Jarukaičio (pranešėjas), Ričardo Piličiausko ir Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas), teismo posėdyje apeliacine tvarka rašytinio proceso būdu išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje skundą atsakovui Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriui (trečiasis suinteresuotas asmuo – Panevėžio rajono savivaldybės administracija) dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) su prašymu (b. l. 2-4) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydamas įpareigoti atsakovą Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorių pakeisti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas Nr. A-280) patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo (toliau – ir Pareigybės aprašymas) III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ – užtikrinti, jog būtų vykdomas Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro (toliau – ir Švietimo ir mokslo ministras) 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1194 „Dėl kvalifikacinių reikalavimų valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Kvalifikacinių reikalavimų valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams aprašo (toliau – ir Kvalifikacinių reikalavimų aprašas) 2 punktas.

Pareiškėjas paaiškino, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius Įsakymo Nr. A-280 1 punktu patvirtino Pareigybės aprašymą. Teigė, kad Įsakymu Nr. A-280 patvirtinto Pareigybės aprašymo III dalies nuostatos dėl specialiųjų reikalavimų šias pareigas einančiam darbuotojui neatitinka Lietuvos Respublikos teisės aktų reikalavimų. Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir Švietimo įstatymas) 41 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog progimnazija priklauso bendrojo ugdymo mokyklų tipui. Minėto įstatymo 59 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog savivaldybės švietimo įstaigos vadovo pareigybės aprašymas tvirtinamas, vadovas konkurso būdu į pareigas skiriamas ir iš jų atleidžiamas teisės aktų nustatyta tvarka. To paties straipsnio 3 dalis nurodo, jog kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams ir konkurso šių įstaigų vadovų pareigoms eiti tvarką nustato Švietimo ir mokslo ministras. Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 1 punktas nurodo, jog šis aprašas nustato kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių bendrojo ugdymo mokyklų, profesinio mokymo įstaigų, ikimokyklinio ugdymo mokyklų, neformaliojo vaikų švietimo mokyklų ir formalųjį švietimą papildančio ugdymo mokyklų, neformaliojo suaugusiųjų švietimo mokyklų ir švietimo pagalbos įstaigų vadovams, o to paties aprašo 2 punktas reikalauja, jog kvalifikaciniai reikalavimai būtų įrašomi į švietimo įstaigų vadovų pareigybių aprašymus. Pareiškėjas pažymėjo, kad Pareigybės aprašymo III dalyje nustatyti „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ neatitinka Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 4 punkto reikalavimų, nes nurodytu aprašo punktu nustatyti privalomi kvalifikaciniai reikalavimai nėra įtraukti į Pareigybės aprašymą.

Vyriausybės atstovas, nustatęs, kad Pareigybės aprašymo III dalis neatitinka Kvalifikacinių reikalavimų aprašo reikalavimų ir tuo pažeidžia Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punktą ir minėto aprašo 2 punktą, 2012 m. gegužės 3 d. teikimu Nr. T-14(2.1) „Dėl 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 patvirtinto pareigybės aprašymo III dalies pakeitimo“ (toliau – ir Teikimas) kreipėsi į Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorių ir pasiūlė svarstyti Pareigybės aprašymo III dalies pakeitimo klausimą – užtikrinti, kad Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas būtų vykdomas. Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius Vyriausybės atstovo Teikimą vykdyti atsisakė. Pareiškėjas manė, kad toks atsakovo atsisakymas yra nepagrįstas.

Atsakovas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius atsiliepimu į pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą (b. l. 19-20) prašė prašymo netenkinti.

Atsakovas paaiškino, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius nurodė, kad Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1193 patvirtinto Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo (toliau – ir Konkurso tvarkos aprašas) 4 punkte yra nustatyta, kad asmuo, siekiantis eiti švietimo įstaigos vadovo pareigas, privalo atitikti nustatytus kvalifikacinius reikalavimus. Teigė, kad imperatyvus reikalavimas taikyti Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktą taikytinas tik organizuojant konkursą į švietimo įstaigos vadovo pareigas ir tik tada, kai konkursas organizuojamas po 2011 m. liepos 1 d.

Pažymėjo, kad konkursas į tuometinės Dembavos pagrindinės mokyklos (šiuo metu – Dembavos progimnazijos) direktoriaus pareigas buvo vykdomas 2010 metais, vadovaujantis tuo metu galiojusiu Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų aprašu, patvirtintu Švietimo ir mokslo ministro 2005 m. spalio 7 d. įsakymu Nr. ISAK-2001 (toliau – ir Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų aprašas). Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymu Nr. A-713 buvo patvirtintas Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigybės aprašymas, o remiantis Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. P-161 „Dėl darbo sutarties su A. R.“ buvo sudaryta darbo sutartis. Nurodė, kad Panevėžio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos pavadinimo pakeitimo ir nuostatų patvirtinimo“ buvo pakeistas švietimo įstaigos pavadinimas: Panevėžio rajono Dembavos pagrindinė mokykla pavadinta Panevėžio rajono Dembavos progimnazija. Taigi tuo pačiu pasikeitė ir Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigybės pavadinimas. Dėl šios priežasties Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius Įsakymu Nr. A-280 patvirtino Pareigybės aprašymą, pakeisdamas tik pačios pareigybės pavadinimą.

Atsakovas pažymėjo, jog teisės teorijoje pripažįstamas principas lex retro non agit (įstatymas atgal negalioja), todėl pareiškėjo prašymas pakeisti Pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ negali būti vykdomas, nes pareigybė buvo patvirtinta ne dėl naujo konkurso į mokyklos direktoriaus pareigas organizavimo, o dėl Panevėžio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 pakeisto mokyklos pavadinimo. Be to, Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigas užimantis asmuo buvo priimtas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. P-161 pagal Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų aprašą ir atitiko šiame apraše mokyklos vadovui keliamus reikalavimus. Teigė, kad įvykdžius pareiškėjo prašymą būtų pažeistas įstatymo atgal negaliojimo principas ir susidarytų tokia padėtis, jog Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigas einantis asmuo nebeatitiktų Konkurso tvarkos aprašo švietimo įstaigos vadovams keliamų kvalifikacinių reikalavimų ir turėtų būti atleistas iš pareigų.

Atsakovas nurodė, jog Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymas Nr. V-1193 nenumato imperatyvo įrašyti į švietimo įstaigų vadovų pareigybių aprašymus jau dirbantiems švietimo įstaigų vadovams Konkurso tvarkos apraše nustatytus kvalifikacinius reikalavimus. Pažymėjo, kad Konkurso tvarkos apraše nustatyti įstaigų vadovams keliami kvalifikaciniai reikalavimai turi būti įrašyti į pareigybių specialiuosius reikalavimus tik organizuojant konkursus į švietimo įstaigų vadovų pareigas (4 p.). Nurodė, kad pagal prašyme išdėstytą Vyriausybės atstovo poziciją reikėtų pakeisti ne tik Pareigybės aprašymą, bet ir visų švietimo įstaigų vadovų pareigybių aprašymus ir įrašyti į juos specialiuosius kvalifikacinius reikalavimus. Tokiu atveju būtų pažeistas ne tik įstatymo negaliojimo atgal principas, bet ir susidarytų tokia situacija, jog reikėtų atleisti iš pareigų švietimo įstaigų vadovus, nes jie neatitiktų visų Konkurso tvarkos aprašo 4 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų.

Trečiojo suinteresuoto asmens Panevėžio rajono savivaldybės administracijos atstovė pirmosios instancijos teismo posėdžio metu, iš esmės remdamasi atsakovo atsiliepimo į pareiškėjo prašymą motyvais, prašė atmesti Vyriausybės atstovo prašymą.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 31 d. sprendimu (b. l. 78-84) pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Pirmosios instancijos teismas, remdamasis bylos medžiaga, nustatė, kad Panevėžio rajono savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos pavadinimo pakeitimo ir nuostatų patvirtinimo“ pakeitė minėtos švietimo įstaigos pavadinimą ir nusprendė vadinti ją Panevėžio rajono Dembavos progimnazija. Tuo pačiu sprendimu buvo patvirtinti ir Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos nuostatai. Panevėžio rajono savivaldybės direktorius Įsakymu Nr. A-280 patvirtino Pareigybės aprašymą. Vyriausybės atstovas, vykdydamas vietos savivaldybės administracinę priežiūrą, Teikimu kreipėsi į Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorių, siūlydamas svarstyti Pareigybės aprašymo III dalies „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ pakeitimo klausimą – užtikrinti, jog būtų vykdomas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas. Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. gegužės 9 d. raštu Nr. (8.19)SD1-1314 „Dėl 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 patvirtinto pareigybės aprašymo III dalies pakeitimo“ pranešė Vyriausybės atstovui apie nesutikimą su Teikimu bei nurodė, kad siūlymas į Pareigybės aprašymą įtraukti kvalifikacinius reikalavimus, nustatytus Kvalifikacinių reikalavimų apraše, negali būti vykdomas, nes būtų pažeistas teisės principas lex retro non agit. Teismas pažymėjo, jog administracinėje byloje ginčas iš esmės yra kilęs dėl Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punkto taikymo asmeniui, vykdančiam savivaldybių švietimo įstaigos vadovo pareigas.

Teismas pabrėžė, jog įstatymų leidėjas 2011 m. kovo 17 d. priėmė Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymą, kurio 1 straipsnyje nauja redakcija išdėstė Švietimo įstatymą, įsigaliojusį nuo 2012 m. liepos 1 d. Šio įstatymo 2 straipsniu įstatymų leidėjas įpareigojo Vyriausybę, Švietimo ir mokslo ministeriją, Socialinės apsaugos ir darbo ministeriją, Sveikatos apsaugos ministeriją iki 2011 m. liepos 1 d. parengti ir patvirtinti Švietimo įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus (1 d.).

Teismas nurodė, jog Švietimo įstaigos vadovo skyrimo tvarkai ir jo įgaliojimams reglamentuoti skirtas naujos redakcijos Švietimo įstatymo 59 straipsnis. Šis straipsnis nustato: „1. Valstybinės švietimo įstaigos (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovo pareigybės aprašymą tvirtina, vadovą konkurso būdu į pareigas skiria ir iš jų atleidžia savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) ar jos įgaliotas asmuo. 2. Savivaldybės švietimo įstaigos vadovo pareigybės aprašymas tvirtinamas, vadovas konkurso būdu į pareigas skiriamas ir iš jų atleidžiamas teisės aktų nustatyta tvarka. 3. Kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams ir konkurso šių įstaigų vadovų pareigoms eiti tvarką nustato Švietimo ir mokslo ministras.“

Išanalizavęs Švietimo įstatymo 59 straipsnio 1, 2 ir 3 dalių turinį, pirmosios instancijos teismas sprendė, jog jose yra įtvirtintos principinės nuostatos, nustatančios, kad nuo 2011 m liepos 1 d. valstybinių ir savivaldybės švietimo įstaigų vadovas į pareigas privalo būti skiriamas tik konkurso būdu teisės aktų nustatyta tvarka; tam, kad galėtų vykti konkursai šių įstaigų vadovų pareigoms eiti, Švietimo ir mokslo ministras privalo nustatyti konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarką bei kvalifikacinius reikalavimus šių įstaigų vadovams. Pabrėžė, jog Švietimo ir mokslo ministras, įgyvendindamas Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalies ir Švietimo įstatymo 59 straipsnio 3 dalies nuostatas, patvirtino Konkurso tvarkos aprašą (1 p.). Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų kvalifikacinius reikalavimus Švietimo ir mokslo ministras nustatė Kvalifikacinių reikalavimų apraše.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog Konkurso tvarkos aprašas išvardina atvejus, kada yra skelbiamas konkursas valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti: 1) kai švietimo įstaigos vadovo pareigybė įsteigiama; 2) kai švietimo įstaigos vadovo pareigybė tampa laisva; 3) kai iš anksto žinoma (yra teisinis pagrindas), kad ši pareigybė bus laisva (7 p.). Pagal Konkurso tvarkos aprašą skelbiamo konkurso tikslas yra atrinkti asmenį, geriausiai pasirengusį eiti konkrečios švietimo įstaigos vadovo pareigas bei atitinkantį Švietimo ir mokslo ministro nustatytus kvalifikacinius reikalavimus (2, 4 p.). Konkurso tvarkos aprašo 8 punktas reikalauja, kad konkurso organizatorius savo interneto svetainėje įdėtame pagrindiniame skelbime apie konkursą švietimo įstaigos vadovo pareigoms eiti nurodytų ir šios švietimo įstaigos pavadinimą, pareigybės pavadinimą, jai keliamus kvalifikacinius reikalavimus. Kvalifikacinių reikalavimų, keliamų valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams, išsamų sąrašą pateikia Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 4 punktas, šie kvalifikaciniai reikalavimai įrašomi į švietimo įstaigų vadovo pareigybės aprašymą (Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 p.). Konkurso tvarkos aprašo 32 punktas numato, kad pretendentų į valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovus atranką savo posėdyje atlieka komisija. Komisijos nariai rašytinės informacijos apie pretendentus analizę atlieka, išnagrinėdami pretendentų pateiktus dokumentus, kitus apraše nurodytus duomenis ir vertinimo pastabų lentelėje pasižymėdami pradinius savo pastebėjimus apie vertinamąsias kiekvieno pretendento charakteristikas (Konkurso tvarkos aprašo 34.2 p.).

Teismas pažymėjo, jog Panevėžio rajono Dembavos pagrindinė mokykla buvo įsteigta 1991 m. rugsėjo 1 d. Panevėžio rajono valdybos švietimo skyriaus vedėjo 1991 m. gegužės 6 d. įsakymu Nr. 25; nuo 2005 m. gegužės 23 d. ši švietimo įstaiga buvo vadinama Panevėžio rajono Dembavos pagrindine mokykla, o nuo 2011 m. lapkričio 10 d. buvo pavadinta Panevėžio rajono Dembavos progimnazija. Įvertinęs išvardintus duomenis, pirmosios instancijos teismas sprendė, jog Panevėžio rajono savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 naujos savivaldybės švietimo įstaigos, kuriai vadovauti būtų naujai steigiama ir vadovo (direktoriaus) pareigybė, neįsteigė. Be to, Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius, atsižvelgęs į Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigas konkurso komisijos posėdžio 2010 m. rugpjūčio 12 d. protokolą Nr. P5-5 ir pretendento prašymą, 2010 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. P-161 sudarė su A. R. 2010 m. rugpjūčio 31 d. darbo sutartį Nr. DS-525 Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigoms vykdyti. Nurodytos pareigybės aprašymas buvo patvirtintas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymu Nr. A-713. Panevėžio rajono savivaldybės tarybai priėmus 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimą Nr. T-234, buvo pakeistas su A. R. sudarytos darbo sutarties 1.1 punktas, nurodant, kad ji vykdo Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigas. Įvertinęs nurodytas aplinkybes, teismas sprendė, jog Pareigybės tvirtinimas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus Įsakymu Nr. A-280 nebuvo susijęs nė su viena Konkurso tvarkos aprašo 7 punkte nurodyta sąlyga, kai privalo būti skelbiamas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms eiti ir tuo pagrindu tvirtinamas šios įstaigos vadovo pareigybės aprašymas.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog nuo 2004 m. liepos 1 d. iki 2011 m. liepos 1 d. galiojusio Švietimo įstatymo 61 straipsnis nustatė, kad valstybinės (išskyrus aukštosios) mokyklos vadovo pareigybės aprašymą tvirtina, vadovą atviro konkurso būdu pareigoms skiria ir iš jų atleidžia steigėjas (1 d.), o savivaldybės mokyklos vadovo pareigybės aprašymas tvirtinamas, vadovas atviro konkurso būdu pareigoms skiriamas neterminuotai ir iš jų atleidžiamas teisės aktų nustatyta tvarka (2 d.). Nurodytu laikotarpiu detalią švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarką reglamentavo Švietimo ir mokslo ministro 2001 m. rugpjūčio 3 d. įsakymu Nr. 1192 „Dėl Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarkos patvirtinimo” su jo pakeitimais patvirtinta Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarka, o švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų kvalifikacinius reikalavimus nustatė Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų aprašas. Pastarieji teisės aktai buvo pripažinti netekusiais galios Švietimo ir mokslo ministrui 2011 m. liepos 1 d. priėmus įsakymus Nr. V-1193, Nr. V-1194.

Pabrėžė, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius, grįsdamas savo poziciją, kad pareiškėjo prašymas pakeisti Pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ negali būti vykdomas, nes pareigybė buvo patvirtinta ne dėl naujo konkurso į mokyklos direktoriaus pareigas organizavimo, o dėl Panevėžio rajono savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 pakeisto mokyklos pavadinimo, rėmėsi teisės principu lex retro non agit. Teismas, šiuo aspektu palyginęs Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų apraše bei Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarkoje įtvirtintus reikalavimus su Konkurso tvarkos apraše ir Kvalifikacinių reikalavimų apraše pateikiamais reikalavimais, sprendė, jog nuo 2011 m. liepos 10 d. įsigalioję Kvalifikacinių reikalavimų aprašas ir Konkurso tvarkos aprašas asmeniui, siekiančiam užimti švietimo įstaigos vadovo pareigas, kelia aukštesnius reikalavimus išsilavinimui, pedagoginei kvalifikacijai, vadovavimo švietimo įstaigai kompetencijai, taip pat reikalaujama turėti ne mažesnę kaip vienų metų vadovavimo asmenų grupei (grupėms) patirtį, mokėti naudotis informacinėmis technologijomis, gerai mokėti lietuvių kalbą, ne žemesniu kaip B1 kalbos mokėjimo lygiu mokėti bent vieną iš trijų Europos Sąjungos darbo kalbų ir pan. Iki nurodyto laiko galiojusi Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarka numatė, kad vadybinio darbo patirtis; baigtos magistrantūrinės vadybos studijos; išklausytos švietimo vadybos kvalifikacijos tobulinimo programos; aukštasis universitetinis išsilavinimas ir pedagoginė psichologinė kvalifikacija (aukštasis pedagoginis išsilavinimas) pretendentui į ikimokyklinio ugdymo įstaigas bei visų tipų bendrojo lavinimo mokyklas; užsienio kalbų mokėjimas; darbo kompiuteriu pagrindai; raštvedybos įgūdžiai; projektinio darbo patirtis ir kita yra vertinami tik kaip pretendento privalumai (4 p.).

Teismas pažymėjo, jog A. R. Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigas pradėjo eiti laimėjusi Panevėžio rajono savivaldybės administracijos skelbtą konkursą. Taigi A. R., kaip asmuo, siekęs užimti švietimo įstaigos vadovo pareigas, privalėjo atitikti Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarkoje įtvirtintus reikalavimus, o į jos užimtos pareigybės aprašymą turėjo būti įrašyti tik Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų apraše nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai. Teismas pažymėjo, jog, įrašius į Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymą Kvalifikacinių reikalavimų apraše nurodytus reikalavimus, gali susiklostyti tokia situacija, kai šios švietimo įstaigos vadovo pareigas vykdančiam asmeniui neatitikus visų šio teisės aktų keliamų reikalavimų, gali kilti darbo įstatymų nustatytų neigiamų teisinių pasekmių.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) savo nutarimuose yra konstatavęs, kad teisėkūros subjektai yra saistomi su konstituciniu teisinės valstybės principu susijusio principo lex retro non agit, reiškiančio, jog teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį ir neleidžiamas teisės aktų galiojimas atgaline tvarka, nebent būtų palengvinama teisės subjektų padėtis, kartu nepakenkiant kitiems teisės subjektams (lex benignor retro agit). Konstitucinis Teismas nuosekliai laikosi pozicijos, kad nei įstatymu, nei poįstatyminiais aktais negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris įsiterptų į jau pasibaigusius teisinius santykius, kadangi taip būtų sudarytos prielaidos paneigti asmenų teisėtus lūkesčius, teisinį tikrumą ir teisinį saugumą, konstitucinį teisingumo principą (žr. Konstitucinio Teismo 2007 m. lapkričio 29 d., 2011 m. spalio 25 d. nutarimus).

Teismas pažymėjo, jog Švietimo ir mokslo ministras, tvirtindamas 2011 m. liepos 1 d. Konkurso tvarkos aprašą, šio įsakymo 2 punkte nustatė, kad iki šio įsakymo įsigaliojimo paskelbti konkursai valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti vykdomi iki šio įsakymo įsigaliojimo galiojusia tvarka. Tai reiškia, kad nurodytuose konkursuose dalyvaujantiems asmenims, siekiantiems eiti švietimo įstaigos vadovo pareigas, Kvalifikacinių reikalavimų apraše įtvirtinti reikalavimai nėra taikomi. Teismas pastebėjo, kad įstatymų leidėjas naujos redakcijos Švietimo įstatymo 48 straipsnyje yra įtvirtinęs ir naujus reikalavimus mokytojų išsilavinimui ir kvalifikacijai. Tačiau tuo pačiu metu Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnyje įstatymų leidėjas nustatė terminą, iki kurio mokytojai, šio įstatymo įsigaliojimo metu ugdantys pagal ikimokyklinio ugdymo, priešmokyklinio ugdymo ir bendrojo ugdymo programas, turintys aukštąjį (aukštesnįjį, įgytą iki 2009 metų, ar specialųjį vidurinį, įgytą iki 1995 metų) išsilavinimą ir neturintys pedagogo kvalifikacijos (3 d.), bei mokytojai, šio įstatymo įsigaliojimo metu neturintys šio įstatymo 1 straipsnyje išdėstyto Švietimo įstatymo 48 straipsnyje nustatyto išsilavinimo ir ugdantys pagal ikimokyklinio ugdymo, priešmokyklinio ugdymo ir bendrojo ugdymo programas bei studijuojantys aukštojoje mokykloje, privalo įgyti atitinkamai pedagogo kvalifikaciją bei aukštąjį išsilavinimą ir pedagogo kvalifikaciją. Tik tuo atveju, kai mokytojai per nurodyto straipsnio 3, 4 dalyse nustatytą laikotarpį neįgis nustatytos kvalifikacijos ir aukštojo išsilavinimo, jiems kils teisinės pasekmės – jie bus atleidžiami Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) nustatyta tvarka (Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo 2 str. 5 d.). Minėtų teisės normų analizė teismui leido spręsti, kad tiek įstatymų leidėjui, tiek Švietimo ir mokslo ministrui nustatant aptartas teisės normas buvo laikomasi principo lex retro non agit.

Pirmosios instancijos teismas, remdamasis byloje nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, sprendė, kad Kvalifikacinių reikalavimų aprašas taikomas tik tais atvejais, kai Konkurso tvarkos aprašo 5 punkte nurodyti subjektai, įsigaliojus 2011 m. liepos 1 d. naujos redakcijos Švietimo įstatymui, nustatyta tvarka organizuos konkursus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti. Teismas pabrėžė, jog dėl šių priežasčių nėra pagrindo įpareigoti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorių pakeisti Pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“.

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje apeliaciniu skundu (b. l. 86-89) prašo Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – tenkinti jo pateiktą prašymą.

Apeliaciniame skunde nurodomi argumentai, pateikti pareiškėjo prašyme pirmosios instancijos teismui.

Papildomai pažymima, jog pirmosios instancijos teismas pareiškėjui nesutinkant papildomai byloje atsakovu įtraukė Panevėžio rajono savivaldybės administraciją. Pareiškėjas nurodo, jog Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje yra pateiktas savivaldybės institucijų sąrašas, kuriame savivaldybės vykdomąja institucija nurodytas administracijos direktorius. To paties straipsnio 7 dalyje nurodyta, jog savivaldybės administravimo subjektams priskiriamos ir savivaldos institucijos, kurioms teisės aktai suteikia įgaliojimus. Panevėžio rajono savivaldybės taryba 2009 m. sausio 29 d. sprendimu Nr. T-25 „Dėl įgaliojimų perdavimo” nusprendė pavesti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriui vykdyti šias paprastajai savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtas funkcijas: savivaldybės biudžetinių ir viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) vadovų skyrimas į pareigas ir atleidimas iš jų teisės aktų nustatyta tvarka, kitų funkcijų, susijusių su šių juridinių asmenų vadovų darbo santykiais, įgyvendinimas DK ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Remdamasis jam suteiktais įgaliojimais, Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius patvirtino Pareigybės aprašymą. Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius pareiškėjo Teikimą vykdyti atsisakė. Pareiškėjo vertinimu, teisinis ginčas kyla tarp jo ir ginčijamą aktą priėmusios savivaldos vykdomosios institucijos, todėl atitinkamai Panevėžio rajono savivaldybės administracija kaip atsakovas į šią administracinę bylą įtrauktas nepagrįstai.

Pareiškėjas pabrėžia, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, kad Kvalifikacinių reikalavimų aprašas taikomas tik tais atvejais, kai Konkurso tvarkos aprašo 5 punkte nurodyti subjektai, įsigaliojus 2011 m. liepos 1 d. naujos redakcijos Švietimo įstatymui, nustatyta tvarka organizuos konkursus valstybinių ir savivaldybių įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti. Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas yra vertintinas kaip imperatyvi norma, todėl, jei yra tvirtinamas švietimo įstaigų vadovų pareigybės aprašymas, ši teisės norma privalo būti vykdoma.

Nurodo, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius Įsakymo Nr. A-280 1 punktu patvirtino Pareigybės aprašymą, o 2 punktu pripažino netekusiu galios Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymo Nr. A-713 „Dėl Panevėžio rajono Krekenavos Mykolo Antanaičio ir Dembavos pagrindinės mokyklos direktorių pareigybių aprašymo patvirtinimo” 1.2 punktą. Atsakovas klaidingai teigia, jog šiuo įsakymu keičiamas tik Pareigybės pavadinimas, nes pakeičiamas mokymo įstaigos pavadinimas ir kartu pasikeičia mokyklos direktoriaus pareigybės pavadinimas. Mano, jog laikantis atsakovo pozicijos būtų pažeidžiamas teisėtumo principas, kuris reiškia, kad savivaldybės institucijų priimami teisės aktai turi būti priimti ne tik teisėtai, bet ir turi būti pakankamai aiškūs ir tikslūs, nekeliantys abejonių dėl jų turinio ir taikymo, nedviprasmiški. Šiuo atveju nei Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus Įsakymo Nr. A-280 pavadinime, nei dėstomojoje dalyje nėra nurodoma, jog yra keičiamas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymu Nr. A-713 patvirtintas Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigybės aprašymo pavadinimas. Priešingai, sistemiškai analizuojant nurodytą įsakymą darytina išvada, jog ankstesnysis teisės aktas, reglamentuojantis mokyklos direktoriaus pareigybę (t. y. Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymo Nr. A-713 1.2 p.), kuriuo patvirtintas Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigybės aprašymas, yra pripažįstamas netekusiu galios, kartu priimant (tvirtinant) visiškai naują teisės aktą – Pareigybės aprašymą, todėl negali būti laikoma, jog nurodytu įsakymu yra keičiamas tik pareigybės pavadinimas.

Pareiškėjo teigimu, Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius realizuodamas jam suteiktus įgaliojimus ir naujai tvirtindamas Pareigybės aprašymą privalo vadovautis galiojančiais teisės aktais. Naujai tvirtinamo teisės akto priėmimo metu Kvalifikacinių reikalavimų aprašas buvo galiojantis, todėl jame nustatyti reikalavimai turėjo būti vykdomi, jei naujai tvirtinami nurodytų švietimo įstaigų vadovų pareigybių aprašymai. Tuo tarpu remiantis atsakovo pozicija ir ginčijamu pirmosios instancijos teismo sprendimu darytina išvada, jog, Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriui priimant Įsakymą Nr. A-280 ir naujai tvirtinant Pareigybės aprašymą, savivaldos vykdomoji institucija privalėjo vadovautis netekusiu galios Švietimo ir mokslo ministro 2005 m. spalio 7 d. įsakymu Nr. ISAK-2001 „Dėl visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų aprašo patvirtinimo” (neteko galios priėmus 2011 m. liepos 1 d. įsakymą Nr. V-1194), tuo pažeidžiant savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą.

Pareiškėjas abejoja, ar Kvalifikacinių reikalavimų aprašo nuostatų įrašymas Pareigybės aprašyme sukels neigiamas pasekmes ar kitaip pablogins asmens padėtį, nes nurodyti kvalifikaciniai reikalavimai švietimo įstaigos vadovui yra alternatyvūs arba siektini, tobulinant profesinę kvalifikaciją, todėl šiuo pagrindu darbo įstatymų nustatytos neigiamos pasekmės negalėtų kilti.

_J

Atsakovas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius atsiliepimu į pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje apeliacinį skundą (b. l. 92-93) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodomi argumentai, pateikti atsiliepime į pareiškėjo prašymą. Papildomai pažymima, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracija nebuvo įtraukta atsakovu į administracinės bylos nagrinėjimą, ji buvo įtraukta kaip trečiasis suinteresuotas asmuo.

Nesutinka su pareiškėjo argumentu, kad, jeigu yra keičiamas švietimo įstaigų vadovų pareigybės aprašymas, į jį reikalinga įrašyti naujus nuo 2011 m. liepos 1 d. Švietimo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1194 nustatytus kvalifikacinius reikalavimus švietimo įstaigų vadovams, nesvarbu, ar užimantis pareigas asmuo atitinka šiuos kvalifikacinius reikalavimus. Aiškinant tiek Konkurso tvarkos aprašo, tiek Kvalifikacinių reikalavimų aprašo nuostatas darytina išvada, kad kvalifikacinių reikalavimų įrašymas į pareigybės aprašymą yra aktualus tik tada, kai yra organizuojamas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti.

Atsakovas pažymi, jog Įsakymu Nr. A-280 nebuvo tvirtinami nauji kvalifikaciniai reikalavimai ar keičiami kiti Pareigybės aprašymo skyriai, išskyrus pareigybės pavadinimą. Nurodo, jog analogiškai teisės aktų pakeitimai yra įforminami ir kitų viešojo administravimo subjektų (pavyzdžiui, Švietimo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymas Nr. V-1194, kurio 1 punktu yra patvirtintas Kvalifikacinių reikalavimų aprašas, o 3 punktu pripažįstamas netekusiu galios keičiamas teisės aktas). Pabrėžia, jog visus kvalifikacinius reikalavimus atitinkantis asmuo gali eiti tam tikras pareigas, o bent vieno šių reikalavimų neatitikimas nesuteikia teisės eiti šių pareigų.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje administracinėje byloje ginčas kilo dėl atsakovo Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus pareigos pakeisti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ ir taip užtikrinti, jog būtų vykdomas Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1194 „Dėl kvalifikacinių reikalavimų valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Kvalifikacinių reikalavimų valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams aprašo (toliau – ir Kvalifikacinių reikalavimų aprašas) 2 punktas.

Panevėžio apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 31 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atmetė kaip nepagrįstą, iš esmės nenustatęs teisinio pagrindo įpareigoti atsakovą vykdyti pareiškėjo įvardintus veiksmus.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, įvertinusi bylos medžiagą, tokiai pirmosios instancijos teismo išvadai iš esmės pritaria.

Šiuo aspektu visų pirma pažymėtina, jog teisės normos turi būti aiškinamos ir taikomos atsižvelgiant į teisinio reguliavimo kontekstą ir visumą, todėl pareiškėjo pateikto įpareigojimo vertinimui yra reikšmingas su juo susijęs teisinis reguliavimas ir jo pasikeitimai, todėl pirmiausiai jie ir yra aptariami.

Pabrėžtina, jog iki 2011 m. liepos 1 d. galiojusio Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir Švietimo įstatymas) 61 straipsnio, numatančio mokyklos vadovo skyrimą ir jo įgaliojimus, 1 dalis numatė, kad valstybinės (išskyrus aukštosios) mokyklos vadovo pareigybės aprašymą tvirtina, vadovą atviro konkurso būdu pareigoms skiria ir iš jų atleidžia steigėjas. Savivaldybės mokyklos vadovo pareigybės aprašymas tvirtinamas, vadovas atviro konkurso būdu pareigoms skiriamas neterminuotai ir iš jų atleidžiamas teisės aktų nustatyta tvarka (Švietimo įstatymo 61 str. 2 d.).

2011 m. kovo 17 d. buvo priimtas Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymas Nr. XI-1281, kuris iš esmės, išskyrus atitinkamas jo nuostatas, įsigaliojo 2011 m. liepos 1 d. Naujai pakeisto Švietimo įstatymo 59 straipsnio, reglamentuojančio švietimo įstaigos vadovo skyrimą ir jo įgaliojimus, 1 dalis numato, jog valstybinės švietimo įstaigos (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovo pareigybės aprašymą tvirtina, vadovą konkurso būdu į pareigas skiria ir iš jų atleidžia savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) ar jos įgaliotas asmuo. Savivaldybės švietimo įstaigos vadovo pareigybės aprašymas tvirtinamas, vadovas konkurso būdu į pareigas skiriamas ir iš jų atleidžiamas teisės aktų nustatyta tvarka (Švietimo įstatymo 59 str. 2 d.). Kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams ir konkurso šių įstaigų vadovų pareigoms eiti tvarką nustato Švietimo ir mokslo ministras (Švietimo įstatymo 59 str. 3 d.).

Teisėjų kolegija pabrėžia, jog iš nurodytų Švietimo įstatymo nuostatų, galiojusių iki 2011 m. liepos 1 d. ir po 2011 m. liepos 1 d., matyti, kad Švietimo įstatymo 2011 m. kovo 17 d. pakeitimu iš esmės eksplicitiškai buvo numatyti įgaliojimai Švietimo ir mokslo ministrui nustatyti kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovams ir konkurso šių įstaigų vadovų pareigoms eiti tvarką. Pažymėtina, jog ši naujai įvesta norma turi būti aiškinama sistemiškai su kitomis įstatymo normomis, jos prasmės atskleidimui taip pat yra reikšmingi įstatymo leidėjo ketinimai, nustatomi inter alia naudojant ir įstatymo travaux préparatoires (parengiamąją medžiagą). Šiuo atveju naujai numatytos normos tikslai yra atskleisti aiškinamajame rašte dėl Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo, kuriame yra nurodyta, kad Švietimo įstatymo 59 straipsnyje, siekiant suvienodinti mokyklos ir pagalbos mokiniui, mokytojui ir mokyklai įstaigų vadovų skyrimo tvarką, siūloma nustatyti, kad Švietimo ir mokslo ministerija tvirtintų kvalifikacinius reikalavimus valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštųjų mokyklų) vadovams ir konkurso šių įstaigų vadovų pareigoms eiti tvarką (žr. Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo aiškinamojo rašto 21 p.).

Pažymėtina, jog vykdant Švietimo įstatymo 59 straipsnio 3 dalyje numatytą pavedimą Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1193 buvo patvirtintas Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašas (toliau – ir Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašas).

Vykdant Švietimo įstatymo 59 straipsnio 3 dalyje numatytą pavedimą taip pat Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1194 buvo patvirtintas Kvalifikacinių reikalavimų aprašas, nustatantis valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų kvalifikacinius reikalavimus.

Taigi iš priimto Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo, Kvalifikacinių reikalavimų aprašo turinio matyti, kad nurodytais aktais iš esmės buvo siekta suvienodinti įstaigų vadovų skyrimo tvarką, aiškiai apibrėžti atitinkamus švietimo įstaigų vadovų kvalifikacinius reikalavimus.

Teisėjų kolegija pabrėžia, jog nagrinėjamos administracinės bylos kontekste svarbu įvertinti, ar pareiškėjas pagrįstai reikalauja įpareigoti atsakovą pakeisti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“, taip kad būtų vykdomas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas.

Šiuo aspektu visų pirma pažymėtina, kad Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo 7 punktas numato, jog konkursas skelbiamas per 30 dienų laikotarpį nuo dienos, kai švietimo įstaigos vadovo pareigybė įsteigiama, tampa laisva arba iš anksto žinoma (yra teisinis pagrindas), kad ji bus laisva ir kai konkurso organizatorius suderina atrankos datą su Nacionaline mokyklų vertinimo agentūra. Kita vertus, Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymo Nr. V-1193, kuriuo buvo patvirtintas Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašas, 2 punkte buvo numatyta sąlyga, kad iki šio įsakymo įsigaliojimo paskelbti konkursai valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti vykdomi iki šio įsakymo įsigaliojimo galiojusia tvarka. Manytina, jog tokiu teisiniu reguliavimu, be kita ko, buvo numatyta konkreti sąlyga, turėjusi užtikrinti ir principo lex retro non agit įgyvendinimą, esant susiklosčiusiems atitinkamiems teisiniams santykiams. Taigi atsižvelgus į nurodytą nuostatą, Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymo Nr. V-1193 2 punktą, darytina išvada, jog nurodytas aprašas yra taikomas tik konkursams, kurie yra paskelbti po nurodyto įsakymo įsigaliojimo. Atitinkamai, nagrinėjamu atveju sprendžiant dėl pareiškėjo pateikto reikalavimo tenkinimo svarbu įvertinti, ar buvo skelbimas naujas konkursas pareiškėjo įvardintos švietimo įstaigos vadovo pareigybei užimti ir kuriuo momentu.

Remiantis bylos medžiaga nustatyta, kad Panevėžio rajono Dembavos pagrindinė mokykla buvo įsteigta 1991 m. rugsėjo 1 d. Panevėžio rajono valdybos švietimo skyriaus vedėjo 1991 m. gegužės 6 d. įsakymu Nr. 25 (b. l. 38-50). 2005 m. birželio 23 d. Panevėžio rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-803 buvo patvirtinti Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos nuostatai nauja redakcija (b. l. 38-50). 2011 m., lapkričio 10 d. Panevėžio rajono savivaldybės tarybos sprendimu „Dėl Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos pavadinimo pakeitimo ir nuostatų tvirtinimo“ buvo nuspęsta pakeisti Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos pavadinimą ir vadinti ją Panevėžio rajono Dembavos progimnazija, taip pat buvo patvirtinti nauji Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos nuostatai (b. l. 25-31). Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog Panevėžio rajono savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimu Nr. T-234 naujos savivaldybės švietimo įstaigos, kuriai vadovauti būtų naujai steigiama vadovo (direktoriaus) pareigybė, neįsteigė, juo iš esmės buvo pakeistas tik mokyklos pavadinimas ir patvirtinta nauja švietimo įstaigos nuostatų redakcija (b. l. 25-31). Šią išvadą patvirtina ir juridinių asmenų registro duomenys, iš esmės liudijantys, kad 2011 m. lapkričio 10 d. juridinių asmenų registre buvo įregistruoti tik pakeisti juridinio asmens nuostatai (žr. viešą prieigą http://www.registrucentras.lt/jar/p/dok.php?kod=190399728). Pažymėtina, jog šių nustatytų aplinkybių pareiškėjas pateiktame apeliaciniame skunde neginčijo (b. l. 86-89).

Šiuo aspektu taip pat pabrėžtina, jog Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2010 m. liepos 22 d. įsakymu Nr. A-713 buvo patvirtintas Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigybės aprašymas (b. l. 51-54). Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorius, atsižvelgęs į Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigas konkurso komisijos posėdžio 2010 m. rugpjūčio 12 d. protokolą Nr. P5-5 ir pretendento prašymą, 2010 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. P-161 sudarė su A. R. 2010 m. rugpjūčio 31 d. darbo sutartį Nr. DS-525 Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigoms vykdyti (b. l. 55-58). Taigi A. R. Panevėžio rajono Dembavos pagrindinės mokyklos direktoriaus pareigas pradėjo eiti laimėjusi Panevėžio rajono savivaldybės administracijos skelbtą konkursą. A. R., kaip asmuo, siekęs užimti švietimo įstaigos vadovo pareigas, privalėjo atitikti Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarkoje įtvirtintus reikalavimus, o į jos užimtos pareigybės aprašymą turėjo būti įrašyti tik tuo metu galioję Visų tipų (išskyrus aukštąsias mokyklas) mokyklų vadovų kvalifikacinių reikalavimų apraše nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai (1–4 p.). Panevėžio rajono savivaldybės tarybai priėmus 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimą Nr. T-234 buvo pakeistas su A. R. sudarytos darbo sutarties 1.1 punktas, nurodant, kad ji vykdo Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigas (b. l. 55-58), t. y. iš esmės darbo sutartyje buvo pakeistas švietimo įstaigos pavadinimas. Ši aplinkybė iš esmės taip pat patvirtina, jog naujas konkursas nagrinėjamos švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti nebuvo rengiamas ir dėl šių priežasčių nebuvo naujai tvirtinamas pareigybės aprašymas.

Teisėjų kolegija pažymi, jog iš nurodytų faktinių aplinkybių matyti, kad 2012 m. kovo 27 d. įsakymas Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ buvo priimtas ne dėl to, kad buvo paskelbtas naujas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti. Pabrėžtina, jog šiuo atveju pareiškėjas prašydamas įpareigoti atsakovą atlikti jo nurodytus veiksmus nepateikė argumentų, duomenų, kad egzistavo Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo 7 punkte numatyti atvejai, kai organizuojamas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti ir atitinkamai tvirtinamas pareigybės aprašymas, kuriame inter alia numatomi kvalifikaciniai reikalavimai.

Teisėjų kolegija, pasisakydama dėl to, ar turi būti keičiamas Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo III dalis „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“, taip užtikrinant Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punkto vykdymą, nors naujas konkursas įstaigos vadovo pareigoms užimti nebuvo skelbiamas, visų pirma nurodo, jog 2011 m. kovo 17 d. Švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo 2–3 straipsniuose nėra numatyta specialių sąlygų, susijusių su nagrinėjamoje byloje aktualiais kvalifikaciniais reikalavimais ir jų nustatymu jau patvirtintose švietimo įstaigų vadovų pareigybėse, kai asmuo jau kuris laikas vykdo atitinkamas pareigas ir naujas konkursas atrinkti asmenį į šias pareigas nėra vykdomas. Be to, pažymėtina, jog pats Kvalifikacinių reikalavimų aprašas expresis verbis nenumato įpareigojimo keisti jau sudarytus pareigybių aprašymus taip, kad jie atitiktų šiame apraše numatytus reikalavimus, be kita ko, taip iš esmės numatant galimai naujus kvalifikacinius reikalavimus švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti. Todėl atitinkamai numatytas teisinis reguliavimas negali būti aiškinamas plečiamai, kaip iš esmės įpareigojantis švietimo įstaigas pakeisti pareigybių aprašymus, numatant naujus kvalifikacinius reikalavimus pagal Kvalifikacinių reikalavimų aprašą švietimo įstaigos vadovų pareigoms užimti, nesant naujai paskelbto konkurso švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti.

Teisėjų kolegijos vertinimu, priešingas teisinio reguliavimo aiškinimas nėra galimas. Pastebėtina, jog, net ir tuo atveju jeigu teisinis reguliavimas būtų aiškinamas taip, kad turi būti keičiamas jau patvirtintas pareigybės aprašymas taip, kad jis atitiktų Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktą, nesant naujai paskelbtam konkursui švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti, turėtų būti numatytas pereinamasis laikotarpis atitinkamoms kvalifikacijoms įgyti. Tik tokiu būdu būtų užtikrinamas teisinių lūkesčių, teisinio saugumo principų įgyvendinimas. Ši išvada yra padaryta atsižvelgus į tai, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų grįžtamoji galia neleidžiama (lex retro non agit), nebent teisės aktu būtų sušvelninama teisinių santykių subjekto padėtis ir kartu nebūtų pakenkiama kitiems teisinių santykių subjektams (lex benignior retro agit) (žr. Konstitucinio Teismo 2011 m. spalio 25 d. nutarimą); be kita ko, teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių, nes asmenys, pagal įstatymą įgiję tam tikras teises, turi teisę pagrįstai tikėtis, jog šios teisės nustatytą laiką bus išlaikytos ir įgyvendinamos (žr. Konstitucinio Teismo 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimą). Be to, teisėtų lūkesčių apsaugos ir teisinio tikrumo principai, kaip Europos Sąjungos teisės sistemos dalis, taip pat įtvirtina bendrą taisyklę, kad draudžiama nustatyti ankstesnę teisės akto galiojimo pradžią nei tas teisės aktas buvo paskelbtas, tačiau šio principo išimtį galima taikyti tuomet, kai to reikalauja bendrasis interesas ir yra tinkamai atsižvelgiama į suinteresuotų asmenų teisėtus lūkesčius (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2005 m. balandžio 26 d. sprendimą Staatssecretaris van Financiën. v Codirex Expeditie BV.).

Teisėjų kolegija, apibendrindama nurodytus argumentus, pažymi, jog Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašas tik reguliuoja švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti konkurso skelbimo, dokumentų pateikimo ir priėmimo, komisijos sudarymo ir veiklos bei atrankos tvarką (1 p.). Tokio konkurso tikslas – atrinkti asmenį, geriausiai pasirengusį eiti konkrečios švietimo įstaigos vadovo pareigas (2 p.). Pažymėtina, jog asmuo, siekiantis eiti švietimo įstaigos vadovo pareigas, privalo atitikti Švietimo ir mokslo ministro nustatytus kvalifikacinius reikalavimus (4 p.). Manytina, jog šios bylos nagrinėjimo kontekste asmuo turi atitikti kvalifikacinius reikalavimus galiojančius tuo metu, kai vykdomas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms eiti, t. y. iš esmės naujai numatyti kvalifikaciniai reikalavimai, numatyti švietimo įstaigos vadovams, negali būti taikomi jau įvykusiems konkursams ir asmenims, kurių kvalifikaciniai reikalavimai buvo nustatomi pagal prieš tai galiojusį teisinį reguliavimą. Pažymėtina, jog nors Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymas Nr. V-1194, kuriuo buvo patvirtintas Kvalifikacinių reikalavimų aprašas, expressis verbis nenumato jo taikymo, tačiau atsižvelgus į Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos apraše numatytą konkursų vykdymo tvarką, pretendentų kvalifikacinių reikalavimų vertinimo tikslą, manytina, jog iš esmės jo nuostatos taikomos tik kai yra vykdomi konkursai įstaigos vadovų pareigoms užimti po 2011 m. liepos 1 d. ir iš esmės tvirtinami nauji pareigybių aprašymai.

Teisėjų kolegija taip pat nurodo, jog pateikto pareiškėjo įpareigojimo vertinimui taip pat yra reikšminga atsižvelgti į tokio įpareigojimo tenkinimo prasmingumą.

Šiuo aspektu pažymėtina, jog Kvalifikacinių reikalavimų aprašo II dalis numato kvalifikacinius reikalavimus švietimo įstaigos vadovui, kurie yra įrašomi į pareigybės aprašymą (2 p.). Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 8 punktas numato, jog vadovavimo švietimo įstaigai kompetencijų vertinimą vadovaudamasi šiuo aprašu ir jo priedu atlieka Nacionalinė mokyklų vertinimo agentūra. Vadovavimo valstybinei ir savivaldybės švietimo įstaigai (išskyrus aukštąją mokyklą) kompetencijų vertinimo tikslas – objektyviai įvertinti asmenų, siekiančių dalyvauti konkursuose švietimo įstaigų vadovų pareigoms eiti, kompetencijas (1 p.). Pretendentas turi atitikti Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 4.1 ir 4.2 punktuose nustatytus kvalifikacinius reikalavimus, išskyrus 4.2.3 punkto reikalavimą turėti ne žemesnį kaip pakankamą vadovavimo švietimo įstaigai kompetencijų lygio vidurkį (2 p.). Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo 9 punktas taip pat kaip vienus iš dokumentų, kuriuos turi pateikti konkurse dalyvaujantis asmuo numato pretendento vadovavimo švietimo įstaigai kompetencijų vertinimo ataskaitas, išduotas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo nustatyta tvarka, liudijančios, kad pretendentas atitinka kvalifikacinį reikalavimą turėti vadovui privalomas vadovavimo švietimo įstaigai kompetencijas, kopiją, dokumentų, liudijančių kitų kvalifikacinių reikalavimų atitikimą, kopijas (jeigu tokius dokumentus turi).

Teisėjų kolegija pažymi, jog aiškinant nurodytas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo, Konkurso valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų (išskyrus aukštąsias mokyklas) vadovų pareigoms eiti tvarkos aprašo nuostatas sistemiškai darytina išvada, kad kvalifikacinių reikalavimų įrašymas į pareigybės aprašymą yra aktualus, kai yra organizuojamas konkursas švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti, nes tik kvalifikacinius reikalavimus atitikęs asmuo gali dalyvauti konkurse švietimo įstaigos vadovo pareigoms užimti ir šias pareigas užimti ir atliekant teisės aktuose numatytas procedūras yra įsitikinama, ar atitinkamas pretendentas šiuos reikalavimus atitinka.

Nagrinėjamos administracinės bylos kontekste pabrėžtina, jog pareiškėjo įpareigojimo tenkinimas ir įpareigojimas pakeisti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ ir taip užtikrinti, jog būtų vykdomas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas, iš esmės naujų kvalifikacinių reikalavimų įrašymas į pareigybės aprašymą, būtų betikslis, nes nebūtų aišku, ar švietimo įstaigos vadovo pareigas einantis asmuo atitinka naujus pareigybės aprašyme įrašytus kvalifikacinius reikalavimus. Šiuo atveju, kaip minėta, ginčo švietimo įstaigos vadovės A. R. kvalifikaciniai reikalavimai buvo įvertinti, prieš su ja sudarant 2010 m. rugpjūčio 31 d. darbo sutartį Nr. DS-525 (b. l. 55-57). Kita vertus, manytina, jog pirmosios instancijos teismo papildomos išvados, susijusios su tuo, kad, įrašius į Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymą Kvalifikacinių reikalavimų apraše nurodytus reikalavimus, gali susiklostyti situacija, kai šios švietimo įstaigos vadovo pareigas vykdančiam asmeniui neatitikus visų šio teisės aktų keliamų reikalavimų, gali kilti darbo įstatymų nustatytų neigiamų teisinių pasekmių, atsižvelgus į šioje teismo nutartyje įvardintus argumentus, yra teisiškai nereikšmingos ir perteklinės.

Atsižvelgusi į nurodytus argumentus, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog pareiškėjo reikalavimas pakeisti Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. kovo 27 d. įsakymu Nr. A-280 „Dėl Panevėžio rajono Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo patvirtinimo“ patvirtinto Dembavos progimnazijos direktoriaus pareigybės aprašymo III dalį „Specialieji reikalavimai šias pareigas einančiam darbuotojui“ ir taip užtikrinti, jog būtų vykdomas Kvalifikacinių reikalavimų aprašo 2 punktas, yra nepagrįstas, tokio reikalavimo tenkinimu būtų plečiamas numatytas teisinis reguliavimas.

Pareiškėjas apeliaciniame skunde taip pat pažymi, jog pirmosios instancijos teismas nagrinėdamas administracinę bylą padarė procesinių pažeidimų, t. y. nepagrįstai, jam nesutinkant papildomai byloje atsakovu įtraukė Panevėžio rajono savivaldybės administraciją. Tačiau teisėjų kolegija, įvertinusi bylos medžiagą, su tokiais pareiškėjo argumentais nesutinka.

Šiuo aspektu pabrėžtina, jog Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. gegužės 16 d. nutartimi atsakovu administracinėje byloje buvo įtraukta Panevėžio rajono savivaldybės administracija (b. l. 13). 2012 m. gegužės 16 d. raštu pareiškėjas buvo informuotas, kad administracinėje byloje atsakovu įtraukta ir Panevėžio rajono savivaldybės administracija, buvo paprašytas pareikšti savo sutikimą dėl tokio atsakovo įtraukimo į bylą (b. l. 14). Pareiškėjui 2012 m. gegužės 22 d. nesutikus, kad atsakovu administracinėje byloje taip pat būtų Panevėžio rajono savivaldybės administracija (b. l. 17-18), 2012 m. rugsėjo 4 d. Panevėžio apygardos administracinio teismo posėdžio metu buvo patikslintos proceso šalys ir buvo nutarta administracinėje byloje atsakovu laikyti tik Panevėžio rajono savivaldybės administracijos direktorių, o trečiuoju suinteresuotu asmeniu – Panevėžio rajono savivaldybės administraciją (b. l. 64-65). Atsižvelgus į nurodytas aplinkybes, nepagrįstais laikytini pareiškėjo argumentai, kad jam nesutinkant atsakovu administracinėje byloje buvo laikyta Panevėžio rajono savivaldybės administracija. Šiuo atveju Panevėžio rajono savivaldybės administracija procese dalyvavo kaip trečiasis suinteresuotas asmuo, o ne kaip atsakovas ir atitinkamai nėra pagrindo vertinti, kad pirmosios instancijos teismas šiuo aspektu pažeidė procesines normas ir pareiškėjo interesus.

Remdamasi tuo, kas nurodyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias normas, vertino administracinėje byloje esančius įrodymus ir pagrįstai nurodė, kad nėra teisinio pagrindo įpareigoti atsakovą įvykdyti pareiškėjo pateiktą reikalavimą. Dėl šių priežasčių pareiškėjo apeliacinis skundas yra atmestinas ir skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas paliktinas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Irmantas Jarukaitis

Ričardas Piličiauskas

Dainius Raižys