2024-05-29 Nr. AB-8756-3-62-3-00308-2022-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-227-575/2024

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00308-2022-1

Procesinio sprendimo kategorija 15.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2024 m. gegužės 29 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Veslavos Ruskan,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos J. G. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos J. G. skundą atsakovui Kauno rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. 1. Pareiškėja J. G. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą su skundu, prašydama: 1) panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ (toliau – ir 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020); 2) panaikinti Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036 „Dėl (duomenys neskelbtini) žemės sklypo, kadastro (duomenys neskelbtini), pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ (toliau – ir 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6036); 3) priimti naują sprendimą – pareiškėjos prašymą tenkinti.

2. Pareiškėja reikalavimus grindė tokiomis aplinkybėmis ir argumentais:

2.1. pareiškėjai asmeninės nuosavybės teise priklauso 0,1443 ha dydžio žemės sklypas (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas);

2.2. pareiškėja Administracijai pateikė 2020 m. gegužės 5 d. prašymą „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (-ų) pakeitimo bei žemės sklypo ir vidutinės rinkos vertės nustatymo“ (toliau – ir 2020 m. gegužės 5 d. prašymas), prašydama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš žemės ūkio naudojimo paskirties, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai, į kitos paskirties žemę, naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos, ir nustatyti žemės sklypo vidutinę rinkos kainą. Administracijos direktorius, priėmęs 2020 m. birželio 4 d. raštą Nr. SD-1409 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ (toliau – ir 2020 m. birželio 4 d. raštas), 2020 m. gegužės 5 d. prašymo netenkino. Pareiškėja šį raštą apskundė. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimu, priimtu administracinėje byloje Nr. eI3-6586-414/2020, (toliau – ir Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimas) pareiškėjos skundas patenkintas ir Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštas panaikintas. Administracija apskundė šį teismo sprendimą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2021 m. gruodžio 1 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. eA-2237-556/2021, (toliau – ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartis) Administracijos apeliacinį skundą atmetė ir Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą paliko nepakeistą;

2.3. pareiškėja Administracijos direktoriui pateikė 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (-ų) pakeitimo bei žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo“ (toliau – ir 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas), į kurį Administracijos direktorius atsakė, priimdamas Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036;

2.4. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 nurodomi iš esmės identiški argumentai, kurie buvo išdėstyti Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. rašte;

2.5. priėmus Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, kvestionuojami Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartyje išdėstyti išaiškinimai, nenurodo naujų motyvų, kurių pagrindu 2020 m. gegužės 5 d. prašymas atmestas, nenurodo pagrindo, kodėl šiuo atveju nėra teisinio pagrindo keisti Žemės sklypo paskirtį, o vėl iš naujo analizuoja Žemės sklype organizuotinos statybos negalimumą, nors nagrinėjamu atveju pareiškėja neprašė išduoti statybą leidžiantį dokumentą, nenurodo konkrečių naujų motyvų, kodėl pareiškėjai priklausančio Žemės sklypo naudojimo paskirtis ir būdas negali būti pakeisti, kokie teisės aktai konkrečiai draudžia pakeisti Žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą;

2.6. Administracija nepateikė jokios analizės, todėl padaryta išvada, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymas nesuderinamas su Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo (toliau – ir Bendrojo plano pakeitimas) sprendiniais, nepagrįsta;

2.7. iš Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapio ištraukos matyti, kad pareiškėjai priklausantis Žemės sklypas tik maža dalimi patenka į didelės tikimybės (10 proc.) potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją ir didesnė Žemės sklypo dalis patenka į vidutinės tikimybės (1 proc.) potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, kurioje leidžiama statyti gyvenamuosius ir visuomeninės paskirties pastatus, kai jie apsaugoti nuo potvynių (Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – ir Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas) 104 str. 2 d. 2 p.). Todėl nėra jokio faktinio pagrindo vien formaliais teiginiais atsisakyti tenkinti 2020 m. gegužės 5 d. prašymą;

2.8. nors Žemės sklypas iš dalies ir patenka į didelės ir vidutinės tikimybės potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją ir dėl to kyla statybos apribojimų. Tačiau Administracija negali numatyti, kokiu būdu ir kaip pareiškėja įgyvendins savo, kaip statytojos, teises. Tai galės būti vertinama tik tada, kai (jeigu) pareiškėja kreipsis dėl statybas leidžiančio dokumento išdavimo;

2.9. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 pateiktas atsakymas yra neaiškus, nėra susijęs su 2020 m. gegužės 5 d. prašymu ir jame išdėstytais reikalavimais dėl Žemės sklypo naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo;

2.10. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnio 5 dalies 5 punkto reikalavimų, priimtas nesivadovaujant protingumo ir sąžiningumo principais;

2.11. pareiškėja 2021 gruodžio 22 d. prašymą teikė iš naujo, po to, kai buvo panaikintas Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštas, kuriuo buvo netenkintas ankstesnis pareiškėjos 2020 m. gegužės 5 d. prašymas. Todėl Administracija turėjo nagrinėti 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą, atsižvelgdama į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartyje išdėstytus išaiškinimus;

2.12. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6036 nepateikti jokie nauji motyvai, kurie būtų sudarę pagrindą netenkinti 2021 m. gruodžio 22 d. prašymo.

3. Atsakovas Administracija atsiliepime į skundą prašė pareiškėjos skundą atmesti, nurodydamas, kad:

3.1. administracinės procedūros, kuri prasidėjo 2020 m. gegužės 5 d. prašymu, metu pareiškėja pateikė dar 2 prašymus, t. y. 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (-ų) pakeitimo bei žemės sklypo ir vidutinės rinkos vertės nustatymo“ (toliau – ir 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymas) ir 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą;

3.2. Administracijos direktorius, atsakydamas į pareiškėjos 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, priėmė 2020 m. rugsėjo 14 d. raštą Nr. SD-2706 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ (toliau – ir 2020 m. rugsėjo 14 d. raštas), kuriuo 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymo netenkino;

3.3. Administracijos direktoriaus, siekdamas užbaigti administracinę procedūrą pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, priėmė 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, kuriuo netenkino 2020 m. gegužės 5 d. prašymo;

3.4. Administracijos direktorius, tuo pat metu gavęs 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą, jį išnagrinėjo, priėmęs Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036, kuriuo 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą paliko nenagrinėtą, nustačius tai, kad 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme išdėstyti reikalavimai yra identiški 2020 m. rugsėjo 2 d. prašyme išdėstytiems reikalavimams. Pareiškėjos 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymas buvo traktuojamas, kaip naujas prašymas, nes jame buvo nurodytos visiškai naujos esminės aplinkybės, kurios skiriasi nuo tų, kurios nurodytos 2020 m. gegužės 5 d. prašyme. Todėl 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymas buvo išnagrinėtas ir dėl jo priimtas Administracijos direktoriaus 2020 m. rugsėjo 14 d. raštas, o 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas paliktas nenagrinėtas, nes jis, kaip minėta, tapatus 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymui;

3.5. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 yra teisėtas ir pagrįstas;

3.6. Žemės sklypas patenka į teritoriją, kurioje vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai ir jų statybą yra draudžiama, todėl Administracija pagrįstai netenkino 2020 m. gegužės 5 d. prašymo;

3.7. pareiškėjos argumentai, kad Administracija neturi vertinti Žemės sklype organizuotinos statybos galimumo, nepagrįsti;

3.8. pareiškėja nepagrįstai teigia, kad Administracija kvestionuoja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartyje pateiktus išaiškinimus. Kaip matyti, administracinėje byloje nebuvo paneigti Administracijos argumentai, kuriais buvo grindžiamas Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštas, tik pripažinta, kad jie nėra pakankamai motyvuoti;

3.9. administracinės bylos nagrinėjimas dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 nėra aktualus ir neturi jokios reikšmės pareiškėjos materialiosioms teisėms, nes, kaip matyti iš pareiškėjos pateiktų prašymų turinio, pareiškėja, teikdama 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, patikslino savo reikalavimą, kuris buvo nurodytas 2020 m. gegužės 5 d. prašyme. Pareiškėjos 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymui identiškas ir paskutinysis 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas, kuris paliktas nenagrinėtas dėl to, kad Administracijos direktorius iš esmės išnagrinėjo ir atsakė į 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą. Be to, Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6036 priimtas vadovaujantis tuo, kad draudžiama priimti atskirus administracinius sprendimus tuo pačiu klausimu. Todėl pareiškėjos skundo dalis dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 panaikinimo atmestina;

3.10. pareiškėjos teiginys, kad 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas buvo pateiktas iš naujo, siekiant, kad Administracija įvykdytų Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą, yra nepagrįstas. Kaip minėta, 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme nurodyti reikalavimai iš esmės skiriasi nuo 2020 m. gegužės 5 d. prašyme nurodytų reikalavimų. Todėl Administracijos direktorius turėjo į skirtingus pareiškėjos reikalavimus atsakyti, priimdama skirtingus atsakymus, įformintus skirtinguose raštuose;

3.11. pareiškėjos prie 2021 m. gruodžio 22 d. prašymo pridėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartis yra susijusi su kita administracine procedūra, kuri pradėta, kaip minėta, pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą ir jame išdėstytus reikalavimus. Todėl minėta teismo nutartimi grindžiami pareiškėjos skundo argumentai dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 neteisėtumo ir nepagrįstumo yra nepagrįsti;

3.12. pareiškėja Administracijos direktoriaus 2020 m. rugsėjo 14 d. rašto, kuriuo atsakyta į pareiškėjos 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, kurio reikalavimai identiški 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme nurodytiems reikalavimams, neapskundė, jis nėra panaikintas, todėl galiojantis.

II. 4. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimu nuspręsta atmesti pareiškėjos skundą.

5. Teismas nustatė:

5.1. pareiškėjai asmeninės nuosavybės teise priklauso Žemės sklypas;

5.2. pareiškėja su 2020 m. gegužės 5 d. prašymu kreipėsi į Administracijos direktorių [toliau teismo sprendimo tekste nurodyta Kauno rajono savivaldybė laikoma rašymo apsirikimu], prašydama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį iš „žemės ūkio“ į „kitą“, keičiant žemės naudojimo būdą iš „kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai“ į „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“;

5.3. Administracijos direktorius, išnagrinėjęs 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, priėmė 2020 m. birželio 4 d. raštą, kuriuo jo netenkino;

5.4. pareiškėja apskundė Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštą;

5.5. administracinės bylos pagal pareiškėjos skundą nagrinėjimo metu pareiškėja Administracijai padavė 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, prašydama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš „žemės ūkio“ į „kitą“, nustatant žemės naudojimo būdą 46 procentų Žemės sklypo dalyje vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritoriją ir 54 procentų Žemės sklypo dalyje atskirųjų želdynų teritoriją;

5.6. Administracijos direktorius, išnagrinėjęs 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, priėmė 2020 m. rugsėjo 14 d. raštą, kuriuo jo netenkino;

5.7. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimu nuspręsta pareiškėjos skundą tenkinti, Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštą panaikinti;

5.8. Administracija šį pirmosios instancijos teismo sprendimą apskundė;

5.9. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartimi nutarta Administracijos apeliacinį skundą atmesti, Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą;

5.10. pareiškėja padavė Administracijai 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą, prašydama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš „žemės ūkio“ į „kitą“, nustatant žemės naudojimo būdą 46 procentų Žemės sklypo dalyje vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritoriją ir 54 procentų Žemės sklypo dalyje atskirųjų želdynų teritoriją;

5.11. Administracijos direktorius, siekdamas užbaigti administracinę procedūrą pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą ir vykdydamas Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą, priėmė 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, kuriuo 2020 m. gegužės 5 d. prašymo netenkino;

5.12. Administracijos direktorius, atsakydamas į pareiškėjos 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą, priėmė 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036, kuriuo 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą paliko nenagrinėtą, nustačius, kad 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme prašoma tų pačių reikalavimų, kurie buvo nurodyti ankstesniame pareiškėjos prašyme, t. y. 2020 m. rugsėjo 2 d. prašyme, kuris netenkintas Administracijos direktoriaus 2020 m. rugsėjo 14 d. raštu;

5.13. pareiškėja apskundė Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036.

6. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – ir Žemės įstatymas) normomis (2 str. 1 ir 16 d., 16 str., 24 str. 1 ir 2 d.), Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) normomis (20 str. 1 d., 2 d. 2 p.), jas aiškinančia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2018 m. kovo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-155-492/2018), Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo 10 punktu, VAĮ normomis (10 str. (anksčiau – 8 str.), 11 str. 3 d. 3 p. (anksčiau – 14 str. 5 d. 4 p.), Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika dėl administracinių aktų (sprendimų) motyvavimo, Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktika dėl žemės sklypo žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktika dėl valdžių atskyrimo principo.

7. Teismas, nustatęs, kad pagal Bendrojo plano pakeitimo (patvirtintas Kauno rajono savivaldybės tarybos 2014 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. TS-299 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo tvirtinimo“ (toliau – ir 2014 m. rugpjūčio 28 d. sprendimas), 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimu Nr. TS-411 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo koregavimo patvirtinimo“ (toliau – ir 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimas), 2020 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-233 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo koregavimo patvirtinimo“ (toliau – ir 2020 m. gegužės 28 d. sprendimas) sprendinius Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas ir Gamtinio karkaso teritoriją (Nacionaliniai migracijos koridoriai), taip pat į Orientacinę galimų potvynių teritoriją (Bendrojo plano pakeitimo Kulautuvos mstl. sprendinių ištrauka; Žemės sklypas su nurodytomis koordinatėmis apvestas raudona linija), o pagal Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapį (patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. D1-655 „Dėl Potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapių Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinų rajonuose patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) – į potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, padarė išvadą, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašyme reikalaujamas Žemės sklypo naudojimo būdas neleidžiamas, nes Žemės sklypas patenka į teritoriją, kurioje vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai ir jų statyba draudžiama.

8. Teismas pažymėjo, kad Administracijos direktorius neturi teisės pakeisti Žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir naudojimo būdo, jeigu pagal pasirinktą paskirtį ir naudojimo būdą Žemės sklypas negalės būti naudojamas. Bendrojo plano pakeitimo aiškinamajame rašte nurodyta, jog dalis urbanizuojamų teritorijų yra numatytos potvynių užliejamose teritorijose, o 9.1 lentelėje imperatyviai nurodyta – užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama.

9. Teismas nurodė, kad tai, jog Žemės sklypas pagal pasirinktą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą negalės būti naudojamas, pagrindžia Bendrojo plano pakeitimo sprendiniai, pagal kuriuos Žemės sklypas patenka į užliejamą teritoriją.

10. Teismas, atsižvelgęs į tai, kas aptarė, pripažino, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymas negali būti tenkinamas, nes jame nurodytas sprendimas prieštarautų Bendrojo plano pakeitimo aiškinamojo rašto 9.1 lentelės nuostatoms, o Žemės sklypas pagal pasirinktą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą negalėtų būti naudojamas.

11. Teismas nurodė, kad patenkinus 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, Žemės sklype numatyta veikla (naudojimo būdas) – vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai ir jų statyba – dėl Bendrojo plano pakeitimo aiškinamajame rašte įtvirtintų statybos draudimų negalėtų būti vykdoma, o tai reiškia, kad Žemės sklypo plotas negalėtų būti naudojamas siekiamu pakeisti būdu.

12. Teismas atkreipė dėmesį, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymo reikalavimai prieštarauja ne tik būtinybės žemę naudoti pagal pagrindinę paskirtį principui, bet ir žemės efektyviam bei racionaliam naudojimui.

13. Teismas pažymėjo, kad Žemės sklype, kuriame negalima statyba pakeitus pagrindinę žemės naudojimo paskirtį į „kitą“ ir nustačius žemės naudojimo būdą į „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“, pareiškėjai ar kitam Žemės sklypą įsigijusiam asmeniui būtų suteiktas teisėtas lūkestis Žemės sklype vykdyti statybas.

14. Teismas konstatavo, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymo tenkinimas būtų neteisėtas, nes, kaip minėta, Administracijos direktorius neturi teisės pakeisti Žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir naudojimo būdo, jeigu pagal pasirinktą paskirtį ir naudojimo būdą žemė negalės būti naudojama.

15. Teismas atkreipė dėmesį, kad statybos ir pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas yra tarpusavyje susiję ir vienas nuo kito priklausantys procesai, t. y. žemės naudojimo būdas lemia, kokie statiniai gali būti statomi ir kokia veikla gali būti vykdoma žemės sklype. Todėl vien tai, kad pareiškėja inicijuoja Žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir naudojimo būdo keitimo procedūras, leidžia teigti, kad ji nori pakeisti Žemės sklypo naudojimo teisinį režimą į tokį, kuris atitiktų jos interesus nuosavybės teise valdomame Žemės sklype.

16. Teismas nurodė, kad dėl pareiškėjos argumentų dėl 2020 m. gegužės 5 d. prašymo apimtyje statybos galimumo vertinimo pasisakyta administracinėse bylose Nr. eI3-531-505/2020, Nr. eI-726-1047/2019, kuriose kartu dėl žemės sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimo stadijoje vertintas ir statybų galimumo klausimas.

17. Teismas nustatė, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 priimtas, atsakant į 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, kuriuo siekiama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš „žemės ūkio“ į „kitą“, keičiant žemės naudojimo būdą iš „kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai“ į „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“. Pareiškėjos interesai pasikeitė, kai ji pateikė 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, kuriuo siekiama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš „žemės ūkio“ į „kitą“, nustatant žemės naudojimo būdą 46 procentų Žemės sklypo dalyje vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritoriją ir 54 procentų Žemės sklypo dalyje atskirųjų želdynų teritoriją, ir lygiai tokį patį reikalavimą nurodžiusi 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme.

18. Atsižvelgęs į tai, teismas padarė išvadą, kad pareiškia siekia Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą nustatyti būtent tokia apimtimi, kuri yra nurodyta 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme.

19. Teismas konstatavo, kad Administracijos direktorius pagrįstai atsakė į 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, priimdamas 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, taip užbaigdamas pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą pradėtą administracinę procedūrą.

20. Teismas nesutiko su pareiškėja, kad ji 2021 m. gruodžio 22 d. prašymą padavė, siekdama užtikrinti, kad Administracijos direktorius įvykdytų Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą, nustatęs, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymo ir 2021 m. gruodžio 22 d. prašymo reikalavimai skiriasi.

21. Teismas, nustatęs, kad pareiškėja Administracijos direktoriaus 2020 m. rugsėjo 14 d. rašto, kuriuo atsakyta į 2020 m. rugsėjo 2 d. prašymą, kurio reikalavimai yra identiški 2021 m. gruodžio 22 d. prašyme išdėstytiems reikalavimams, neskundė, jis nepanaikintas ir yra galiojantis, sutiko su Administracijos pozicija ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštu Nr. SD-6036, kuriuo 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas paliktas nenagrinėtas.

22. Teismas konstatavo, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6036 yra visiškai aiškūs, tinkamai motyvuoti, pagrįsti teisės aktais, jų išdėstymas neleidžia traktuoti jų dviprasmiškai, todėl jų naikinti nėra pagrindo.

23. Teismas, netenkinęs pagrindinių pareiškėjos reikalavimų, netenkino ir išvestinio skundo reikalavimo. Be to teismas pažymėjo, kad išvestinis skundo reikalavimas netinkamai suformuluotas, nes teismas neturi savo iniciatyva pats apibrėžti ginčo faktinių aplinkybių.

24. Teismas likusius proceso šalių argumentus laikė pertekliniais, neturinčiais esminės teisinės reikšmės, todėl jų atskirai nenagrinėjo ir dėl jų nepasisakė.

25. Teismas, atmetęs pareiškėjos skundą visiškai, netenkino pareiškėjos prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.

III. 26. Pareiškėja apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – tenkinti pareiškėjos skundą. Pareiškėja taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas.

27. Pareiškėja, kartodama bylos ir ginčo aplinkybes, pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvus, apeliacinį skundą, kuriuo nesutinka su teismo sprendimu, grindžia šiomis aplinkybėmis ir argumentais:

27.1. pirmosios instancijos teismas išnagrinėjo bylą atmestinai ir neteisingai, padarė materialiosios teisės normų pažeidimus, nukrypo nuo teismų praktikos, neatskleidė bylos esmės;

27.2. pirmosios instancijos teismas išnagrinėjo bylą pagal neteisingus pareiškėjos skundo reikalavimus. Pareiškėja 2022 m. spalio 3 d. pareiškimu patikslino 2022 m. vasario 11 d. skundo reikalavimus, prašydama panaikinti Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos prašymą tenkinti;

27.3. pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nesirėmė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartyje pateiktais išaiškinimais ir pareiškėjos argumentų, susijusių su šia aplinkybe, t. y. dėl pareigos motyvuoti atsisakymą netenkinti 2020 m. gegužės 5 d. prašymo, nepagrįsto statybos galimumo vertinimo;

27.4. pirmosios instancijos teismo sprendimas grindžiamas teismo subjektyviais pamąstymais ir pasvarstymais, o ne objektyviais surinktais duomenimis. Iš teismo sprendimo nėra aišku, kuo remdamasis teismas nustatė, kad pareiškėja nori pakeisti Žemės sklypo naudojimo teisinį režimą į tokį, kuris atitiks jos interesus dėl planuojamos vykdyti statybos. Šiuo aspektu teismas prognozuoja pareiškėjos ateities elgesį, kuris nėra šios bylos dalykas. Pareiškėja neturi jokių išankstinių lūkesčių ir supranta, kad dėl kiekvieno prašymo pradedama atskira administracinė procedūra. Taip pat teismo išvados apie pareiškėjai suteiktiną teisėtą lūkestį pagrįstos išimtinai hipotetine situacija ir, kaip minėta, išeina už nagrinėjamos bylos ribų, nes šiuo atveju nesprendžiamas klausimas dėl statybos galimumo ar negalimumo Žemės sklype, ir nėra jokio pagrindo spręsti dėl trečiųjų asmenų ir jų teisėtų lūkesčių;

27.5. pirmosios instancijos teismas neįvertino, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjos atžvilgiu buvo pritaikyta neproporcinga nuosavybės teisės ribojimo priemonė, nes atmetus pareiškėjos skundą yra užkertamas kelias pareiškėjai laisva valia disponuoti jai nuosavybės teise priklausančiu Žemės sklypu. Pareiškėjos siekiamas Žemės sklypo paskirties ir naudojimo pakeitimas nesukelia žalos, nepažeidžia teisėtų interesų.

28. Atsakovas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo: 1) atmesti pareiškėjos apeliacinio skundo prašymą panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos prašymą tenkinti; 2) atsižvelgus į tai, kad pareiškėja 2022 m. spalio 3 d. pareiškimu patikslino 2022 m. vasario 11 d. skundo reikalavimus, pakeisti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimą, pašalinant iš jo motyvus, susijusius su Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 teisėtumo ir pagrįstumo vertinimu.

29. Administracija atsiliepime į skundą kartoja tas pačias aplinkybes ir argumentus, kuriais grindė savo poziciją bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme. Administracija pritaria teismo motyvams dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 teisėtumo ir pagrįstumo, atkreipia dėmesį į pareiškėjos apeliacinio skundo argumentų dviprasmiškumus, jų nepagrįstumą ir klaidingumą, į tai, kad pareiškėja apeliaciniame skunde nurodo naujus argumentus, kuriais savo reikalavimų negrindė bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme, kad pareiškėja nepateikė jokių įrodymų, paneigiančių tiek Administracijos direktoriaus, tiek teismo padarytas išvadas.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. 30. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl atsisakymo pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą teisėtumo ir pagrįstumo.

31. Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad nėra pagrindo naikinti Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, kuriuo netenkintas 2020 m. gegužės 5 d. prašymas, kuriuo pareiškėja prašė pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036, kuriuo nenagrinėtas 2021 m. gruodžio 22 d. prašymas, nes į tokio paties turinio 2021 m. rugsėjo 2 d. prašymą atsakyta, priėmus Administracijos direktoriaus 2020 m. rugsėjo 14 d. raštą, iš esmės sutikęs su Administracijos pozicija ginčo klausimu, atmetė pareiškėjos skundą.

32. Pareiškėja apeliaciniame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismas išnagrinėjo bylą pagal neteisingus pareiškėjos reikalavimus, nesutinka su pirmosios instancijos teismo atliktu įrodymų vertinimu, jo pagrindu padarytomis teismo išvadomis. Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą laikosi pozicijos, kad pareiškėjos apeliacinis skundas nepagrįstas, todėl nėra pagrindo jame išdėstytų argumentų pagrindu naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą.

33. Pirmiausia pažymėtina, kad apeliacinės instancijos teisėjų kolegija nenustatė nei aplinkybių, dėl kurių turėtų būti peržengtos pareiškėjos apeliacinio skundo ribos, nei pirmosios instancijos teismo sprendimo negaliojimo pagrindų, nustatytų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), dėl kurių paprastai teismo sprendimas naikinamas.

34. Atsižvelgus į tai, byla apeliacine tvarka nagrinėjama ir pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas, neperžengiant pareiškėjos apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.), taip pat – pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumo ir teisėtumo netikrinant pagal pareiškėjos apeliaciniame skunde nurodytus naujus argumentus, kuriais grindžiamas atsisakymo pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą neteisėtumas ir nepagrįstumas ir kurie nebuvo nurodyti bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme. Kadangi Administracija pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą ir nepateikė apeliacinio skundo, apeliacine tvarka pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas netikrinamas ir pagal Administracijos atsiliepime į apeliacinį skundą suformuluotą prašymą dėl dalies teismo sprendimo motyvų pašalinimo.

35. Proceso teisės normų pažeidimas arba netinkamas proceso teisės normų pritaikymas yra pagrindas panaikinti sprendimą tik tada, jeigu dėl šios pažaidos galėjo būti neteisingai išspręsta byla (ABTĮ 146 str. 1 d.).

36. Kiekviename skunde turi būti nurodytas skundą padavusio asmens reikalavimas (-ai) ir jį (-uos) pagrindžiančios aplinkybės bei patvirtinantys įrodymai (ABTĮ 24 str. 2 d. 7 ir 8 p.).

37. Nors administraciniame procese teismas yra aktyvus, turintis pareigą išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises. Tačiau administracinis procesas taip pat grindžiamas dispozityvumo principu, pagal kurį byla teisme pradedama būtent pagal, be kita ko, skundą padavusio asmens skundą, kuris, suformuodamas skundo dalyką (reikalavimą) ir skunde nurodydamas skundo pagrindą (aplinkybes ir įrodymus, kuriais grindžiamas reikalavimas), nustato bylos nagrinėjimo ribas (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-603/2013; 2017 m. liepos 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-631-1062/2017; 2019 m. sausio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-225-520/2019; 2021 m. gruodžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-811-822/2021).

38. Bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu asmuo, padavęs skundą, turi jam suteiktą teisę tikslinti, pakeisti skundo dalyką ar pagrindą. Ši procesinė teisė įtvirtinta ABTĮ 50 straipsnio 3 dalyje (redakcija, galiojanti nuo 2016 m. liepos 1 d.), kurioje, be kita ko, nustatyta, kad asmuo, padavęs skundą, turi teisę tikslinti, pakeisti skundo pagrindą ar dalyką per 14 kalendorinių dienų nuo proceso šalių atsiliepimų gavimo dienos; tokiu atveju teismui yra pateikiamas patikslintas skundas, kuris turi atitikti ABTĮ 9 straipsnio 2 dalyje, 24 ir 25 straipsniuose nustatytus reikalavimus; patikslinto skundo priėmimo klausimas sprendžiamas mutatis mutandis (su būtinais (atitinkamais) pakeitimais) taikant ABTĮ 33 straipsnio („Skundo <...> priėmimas“) nuostatas; teismas atsisako priimti pavėluotai pateiktą patikslintą skundą, išskyrus atvejus, kai atsakovas neprieštarauja dėl patikslinto skundo priėmimo arba jeigu būtinybė pateikti patikslintą skundą iškilo vėliau, arba jeigu teismas mano, kad tai yra būtina bylai teisingai išspręsti; teismo nutartis atsisakyti priimti patikslintą skundą atskiruoju skundu neskundžiama.

39. Nagrinėjamu atveju nustatyta: Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. vasario 14 d. nutartimi priimtas pareiškėjos (patikslintas) skundas, kuriame pareiškėja prašė panaikinti Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6036, įpareigoti Administraciją priimti naują sprendimą – pareiškėjos prašymą tenkinti; pareiškėja pateikė teismui 2022 m. spalio 3 d. pareiškimą „Dėl patikslinto skundo reikalavimo patikslinimo“ (toliau – ir Pareiškimas), kuriame prašė: 1) atnaujinti praleistą terminą patikslintam skundui paduoti; 2) priimti Pareiškimą, jį laikyti sudėtine priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo dalimi; 3) nekeičiant priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo faktinio ir teisinio pagrindų, laikyti, kad pirmas priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimas yra – panaikinti Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 ir įpareigoti Administraciją priimti naują sprendimą – pareiškėjos prašymą tenkinti, antras priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimas – priteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimą – nekeičiamas; 2022 m. spalio 4 d. vykusiame teismo posėdyje gavusi Administracijos atstovo nuomonę, kad atsakovas Administracija neprieštarauja dėl priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimų tikslinimo, teisėjų kolegija nutarė prijungti priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimų patikslinimą, įformintą Pareiškime, ir laikyti jį priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo dalimi; tame pačiame teismo posėdyje teismas išnagrinėjo bylą iš esmės; iš tikrinamo pirmosios instancijos teismo sprendimo turinio matyti, kad teismas bylą išnagrinėjo pagal priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimus, o ne pagal priimtą priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimų patikslinimą, įformintą Pareiškime.

40. Kaip matyti, nors pirmosios instancijos teismas priėmė priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimų patikslinimą, įformintą Pareiškime, tačiau, kaip teisingai nurodo pareiškėja apeliaciniame skunde, nepagrįstai bylą iš esmės išnagrinėjo ir teismo sprendimą priėmė ir dėl priimto pareiškėjos (patikslinto) skundo reikalavimo, kurio pareiškėja, tikslindama priimtą (patikslintą) skundą, atsisakė, taip susiaurindama bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme ribas.

41. Teisėjų kolegija, pirmosios instancijos teismo nustatytų bylos aplinkybių, kurios išdėstytos šios teismo nutarties 5 punkte, kontekste įvertinusi Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 turinį, nustačiusi, kad šie raštai priimti skirtingų pareiškėjos prašymų pagrindu, daro išvadą, kad šie raštai nėra tarpusavyje susiję, kiekvieno iš jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tiriamas atskirai.

42. Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija nemano, kad dėl nustatyto proceso teisės normų taikymo pažeidimo šiuo konkrečiu atveju byla galėjo būti neteisingai išspręsta. Todėl teisėjų kolegija daro išvadą, kad šiuo konkrečiu atveju vien dėl nustatyto proceso teisės normų taikymo pažeidimo nėra pagrindo naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą. Tačiau, atsižvelgus į šio proceso teisės normų taikymo pažeidimo pobūdį, kuris susijęs su bylos pirmosios instancijos teisme nagrinėjimo ribomis, iš pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies šalinami teismo motyvai dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6036 teisėtumo ir pagrįstumo.

43. Vertindama pareiškėjos apeliacinio skundo argumentus dėl pirmosios instancijos teismo atlikto įrodymų, pagal juos nustatytų bylos aplinkybių vertinimo, teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad kiekvienu atveju pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas bylą, privalo tiesiogiai ištirti visus joje esančius įrodymus (ABTĮ 10 str. 2 d.), aktyviai dalyvauti tiriant įrodymus, nustatant visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti (ABTĮ 80 str. 1 d.), jokie įrodymai jam neturi iš anksto nustatytos galios, nes juos teismas įvertina pagal savo vidinį įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais (ABTĮ 56 str. 7 d.).

44. Kiekvieno ginčo atveju turi būti nustatytos visos konkrečiam kilusiam ginčui išspręsti reikšmingos aplinkybės, kurias teismas, laikydamasis aptartų įrodymų vertinimo taisyklių, turi įvertinti pagal teisinius santykius, iš kurių kilo konkretus ginčas, reglamentuojančias teisės normas (šiuo aspektu pasisakyta, be kita ko, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. liepos 22 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A146-1039/2013; 2023 m. balandžio 26 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-506-968/2023).

45. Nagrinėjamu atveju ginčas kilęs iš teisinių santykių, susijusių su pareiškėjos teisės pakeisti jai nuosavybes teise priklausančio Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą įgyvendinimu.

46. Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 23 straipsnyje, be kita ko, nustatyta, kad nuosavybė neliečiama; nuosavybės teises saugo įstatymai.

47. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra ne kartą nurodęs, kad: ribojant nuosavybės teises, visais atvejais turi būti laikomasi šių sąlygų: ji gali būti ribojama tik remiantis įstatymu; apribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus; turi būti paisoma proporcingumo principo, pagal kurį įstatymuose numatytos priemonės turi atitikti siekiamus visuomenei būtinus ir konstituciškai pagrįstus tikslus (žr., pvz., 2002 m. rugsėjo 19 d. nutarimą; 2013 m. gruodžio 20 d. nutarimą; 2016 m. birželio 17 d. nutarimą); pagal Konstituciją bet kokiu nuosavybės teisės ribojimu negalima paneigti nuosavybės teisės esmės; jeigu nuosavybės teisė apribojama taip, kad ją įgyvendinti pasidaro neįmanoma, jeigu ji suvaržoma peržengiant protingai suvokiamas ribas arba neužtikrinamas jos teisinis gynimas, yra pagrindas teigti, kad pažeidžiama nuosavybės teisės esmė, o tai tolygu šios teisės neigimui (žr., pvz., 2005 m. gegužės 13 d. nutarimą; 2016 m. birželio 17 d. nutarimą; 2016 m. spalio 5 d. nutarimą).

48. Kadangi proporcingumo principo laikymasis reikalauja, kad, be kita ko, būtų surasta pusiausvyra tarp viešojo ir privataus interesų, šiuo aspektu aktuali Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika, kurioje teismas yra ne kartą pasisakęs, kad teisės netrukdomai naudotis nuosavybe apribojimas turi nustatyti teisingą visuomenės bendrųjų interesų poreikių ir reikalavimų, keliamų individo fundamentalių teisių apsaugai, pusiausvyrą. Reikalautina pusiausvyra nebus nustatyta, jei dėl pritaikyto ribojimo asmuo patirs individualią ir pernelyg didelę naštą. Kitaip tariant, turi būti pagrįstas proporcingumo ryšys tarp taikomų priemonių ir siekiamo įgyvendinti tikslo (šiais aspektais žr., pvz., Europos Žmogaus Teisių Teismo 2003 m. rugsėjo 24 d. sprendimo byloje Allard prieš Sweden (pareiškimo Nr. 35179/97) 54 p.; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3-602/2020 ir joje nurodytą praktiką).

49. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo tvarką 2020 m. gegužės 5 d. prašymo padavimo ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 priėmimo metu nustatė Žemės įstatymo 24 straipsnis (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija). Šiame straipsnyje aiškiai ir tiesiogiai nurodyta, be kita ko, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) keičiami žemės savininkų prašymų pagrindu ir pagal kokius dokumentus, kad urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius; kad pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė; kad žemės sklypo naudojimo būdas nustatomas ir keičiamas pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus; žemės sklypams nustatomi Žemės įstatymo 25–29 straipsniuose nurodyti žemės naudojimo būdai; žemės naudojimo būdų turinį nustato Vyriausybė arba jos įgaliotos institucijos.

50. 2020 m. gegužės 5 d. prašymo padavimo ir Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 priėmimo metu galiojo Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnis, kurio 1 dalyje iki 2021 m. liepos 1 d., be kita ko, buvo nustatyta, žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti detalieji planai, gali būti vykdoma statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Lietuvos Respublikos statybos įstatymo (toliau – ir Statybos įstatymas) nuostatomis; nuo 2021 m. liepos 1 d., be kita ko, – žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti ir (ar) nepradėti rengti detalieji planai arba vietovės lygmens bendrieji planai, kuriuose nustatomas detaliųjų planų teritorijos naudojimo reglamentas, galima statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Statybos įstatymo nuostatomis, išskyrus Teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 1 dalyje nurodytus atvejus, kai teritorijai turi būti parengtas detalusis planas arba vietovės lygmens bendrasis planas, kuriame nustatomas detaliųjų planų teritorijos naudojimo reglamentas; 2 dalies 2 punkte iki 2021 m. liepos 1 d. be kita ko, buvo nustatyta, 1 dalyje nurodytu atveju kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas; nuo 2021 m. liepos 1 d., be kita ko, – kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą, jie keičiami ar nustatomi žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas, įvertinus gautus visuomenės pasiūlymus ir atsižvelgus į gamtinį ir kultūrinį kraštovaizdį, viešąsias erdves ir jų poreikį, vykdomą ar suplanuotą vykdyti veiklą, esamą ar suplanuotą (suprojektuotą) inžinerinę ir (ar) socialinę infrastruktūrą.

51. Nurodytu laikotarpiu Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 27 dalyje apibrėžta, kad teritorijų planavimo dokumentai – kompleksinio (bendrieji ir detalieji planai) ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentai, kuriuose grafiškai ir raštu pateikiami teritorijų naudojimo, tvarkymo, apsaugos priemonių, teritorijų vystymo reikmių ir sąlygų sprendiniai.

52. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, be kita ko, vadovaudamasis aptartu reglamentavimu, suformulavo vyraujantį aiškinimą, kad, keičiant žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, lemiamą reikšmę turi teritorijų planavimo dokumentų sprendinių turinys, nes keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą galima tik tokiomis sąlygomis ir būdais, kuriuos nustato teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-624-438/2019; 2021 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-858-438/2021; 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2171-415/2021; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartį; 2023 m. kovo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-467-968/2023).

53. Taigi administraciniu sprendimu atsisakius pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus), yra ribojama nuosavybės teisė (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3-602/2020; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartį). Todėl atsisakymas pakeisti žemės sklypo (pagrindinę) žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) laikytinas nuosavybės teisių ribojimu, kurio taikymui, be kita ko, būtina laikytis aptartų konstitucinių nuosavybės teisių ribojimo sąlygų.

54. Administracinio sprendimo, kuriuo atsisakoma pakeisti žemės sklypo (pagrindinę) žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus), turinys turi atitikti ne tik aptartą teisinį reguliavimą, pagal kurį, be kita ko, jame turi būti nustatyti visi teisiškai reikšmingi faktai (faktinis pagrindas) tam, kad būtų sudaromos teisinės ir faktinės prielaidos jo priėmimui, bet ir VAĮ nustatytus bendruosius administraciniam sprendimui keliamus reikalavimus.

55. Vykdant viešąjį administravimą, be kita ko, priimant administracinius sprendimus, pirmiausia turi būti laikomasi viešojo administravimo principų, įtvirtintų VAĮ 3 straipsnyje (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija). Vienas iš jų – išsamumo, kuris reiškia, be kita ko, tai, kad viešojo administravimo subjektas, atsakydamas į prašymą, turi atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodydamas visas prašymo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis rėmėsi, vertindamas prašymo turinį. Nurodyto straipsnio 10 dalyje įtvirtintas proporcingumo principas, kuris reiškia, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus. Administracinių sprendimų priėmimas reglamentuojamas VAĮ 10 straipsnyje (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija), kurio 5 dalyje, be kita ko, nustatyta, kad administraciniame sprendime turi būti nurodyta atliekamas tvarkomasis veiksmas arba asmenims nustatytos teises ir (ar) pareigos (4 p.) (nagrinėjamu atveju – atsisakymas pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą), administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės (5 p.), administracinio sprendimo motyvai (6 p.). Iki 2020 m. lapkričio 1 d. galiojusiame VAĮ 8 straipsnyje taip pat buvo nustatyta pareiga priimti individualius administracinius aktus, kurie būtų pagrįsti objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis.

56. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, kuria, be kita ko, vadovautasi ir sprendžiant ginčus dėl žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo, išaiškinta, kad: esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – jame turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas atitinkamai teisės normai taikyti (žr., pvz., 2012 m. liepos 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2294/2012; 2015 m. vasario 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-398-442/2015); individualiame administraciniame akte motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas; jame būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas individualų administracinį aktą; individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimą; nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio individualaus administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz., 2016 m. kovo 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1340-624/2016 ir joje nurodytą ankstesnę praktiką); nesilaikymas pareigos nustatyti juridinių faktų visetą, būtiną ir pakankamą konkrečiai teisės normai taikyti, nedera ir su gero administravimo principu (žr., pvz., 2016 m. rugpjūčio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2617-575/2016; 2020 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1465-629/2020).

57. Pareiškėjos apeliacinio skundo ribose tikrinant pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, nustatyta:

57.1. Įsakymu patvirtinti, be kita ko, Nemuno, Ventos, Lielupės ir Dauguvos upių baseinų rajonų sniego tirpsmo ir liūčių, užliejamos priekrantės teritorijos mažos, vidutinės ir didelės tikimybės atitinkami skaitmeniniai žemėlapiai;

57.2. Kauno rajono savivaldybės tarybos 2014 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu nuspręsta patvirtinti Bendrojo plano pakeitimą, nustatyta, kad jam įsigaliojus netenka galios ankstesnis Bendrasis planas (jo sprendiniai). Šiuo sprendimu patvirtintame Bendrojo plano pakeitime, be kita ko:

57.2.1. nurodyta, kad nors Kauno rajono savivaldybės teritorijoje nustatytos funkcinių prioritetų teritorijos, planuojamų užstatyti sklypų reglamentai, teritorijų tvarkymo ir naudojimo režimai pateikiami grafinėje dalyje „Žemės naudojimo ir apsaugos reglamentų brėžinys“, tačiau, be kita ko, Kulautuva detalizuojama stambesniu masteliu M1-10000, jos reglamentas pateiktas atskirame (konkrečios gyvenvietės) brėžinyje. Iš į bylą pateiktos ištraukos iš minimo brėžinio matyti, kad pareiškėjos nuosavybės teise priklausantis Žemės sklypas patenka į „Mažo užstatymo intensyvumo gyvenamosios teritorijos“, šioje teritorijoje dominuoja mažo užstatymo intensyvumo gyvenamosios paskirties užstatymas su jos aptarnavimui reikalinga socialine, paslaugų ir kita infrastruktūra;

57.2.2. pagal funkcinius prioritetus urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose, kurios yra esamos užstatytos teritorijos, plėtros teritorijos, be kita ko, nustatyta, kad žemė gali būti „kitos paskirties“, kurios vienas iš naudojimo būdų – „gyvenamosios teritorijos (gyvenamieji pastatai ir jų priklausiniai, bendrabučiai)“;

57.2.3. pastabose, be kita ko, nurodyta, kad:

57.2.3.1. gamtinio karkaso teritorijose, kurias pagal bendrąjį planą numatyta urbanizuoti, turi būti įgyvendinamos kompleksinių ir specialiųjų teritorijų planavimo dokumentų nuostatos, saugomų teritorijų tvarkymo planų sprendiniais nustatytos gamtinio karkaso kraštovaizdžio apsaugos ir tvarkymo priemonės;

57.2.3.2. gamtinio karkaso konservacinės, miškų, žemės ūkio ir kitos rekreacinės paskirties teritorijose draudžiama statyti pramones įmones, formuoti kompaktiškai užstatytas teritorijas; gamtinio karkaso teritorijose taikomi papildomi reikalavimai urbanizacijai bei teritorijų tvarkymui; gamtinio karkaso teritorijose, patenkančiose į plėtros teritorijas, siekiant išvengti sklypų skaidymo ir „bešeimininkiškumo“ yra siūlomas paskirties keitimas pagal zonai nustatytą reglamentą; šiose teritorijose galioja specifinės tos teritorijos naudojimo nuostatos, t. y. privaloma vadovautis Gamtinio karkaso nuostatomis ir yra nerekomenduojama pastatų statyba, prioritetas teikiamas gamtinio karkaso teritorijų formavimui ir palaikymui;

57.2.4. 9.1 lentelėje „Žemės tvarkymo ir naudojimo reglamentas GK teritorijose“, be kita ko, nurodyta, kad:

57.2.4.1. gamtinio karkaso struktūroje – nacionalinės ir regioninės reikšmės migracijos koridorius: Kauno marios, Nemuno, Neries, Dubysos ir Nevėžio upių slėniai ir virš jų šlaitų esančios morfostruktūros – „skatinamos / ribojamos priemonės ir veiksmai“ – draudžiama pastatų statyba užliejamose teritorijose;

57.3. Kauno rajono savivaldybės tarybos 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimu nuspręsta patvirtinti Bendrojo plano pakeitimo koregavimą pagal brėžinį ir aiškinamąjį raštą (Kauno rajono savivaldybės bendrojo plano 1-ojo pakeitimo korektūra), pagal kurį, be kita ko:

57.3.1. patikslinta, kad funkciniuose prioritetuose nurodytos urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose, kurios yra esamos užstatytos teritorijos, plėtros teritorijos, galima pagrindinė žemės naudojimo paskirtis (prioriteto tvarka), be kita ko, „kitos paskirties žemė“, kurios vienas iš naudojimo būdų – „Vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“;

57.3.2. patikslintos „Bendrosios pastabos“, nurodant, kad: teritorijose, kurios pasižymi potvynių rizika, atskirų sklypų, kuriuose numatomos gyvenamųjų ar negyvenamųjų namų pastatų statybos, žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentai turi būti rengiami kartu su miestelio ar į potvynių rizikos zoną patenkančios teritorijos apsaugos nuo potvynių priemonių projektu; statyba užliejamose teritorijose galima tik įgyvendinus apsaugos nuo potvynių priemones; šie reikalavimai galioja tol, kol bus patvirtinti potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiai bei potvynių rizikos valdymo planai (8 pastaba); gamtinio karkaso teritorijose taikomi papildomi reikalavimai urbanizacijai bei teritorijų tvarkymui (17 pastaba); anksčiau nurodytos pastabos, susijusios su gamtinio karkaso teritorija išdėstytos atitinkamai 20 ir 21 pastabose;

57.4. pareiškėja kreipėsi į Administracijos direktorių su 2020 m. gegužės 5 d. prašymu, prašydama pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš „Kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai“ į „Kitos paskirties žemė“, naudojimo būdas – „Vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“, nustatyti žemės sklypo vidutinę rinkos vertę;

57.5. Kauno rajono savivaldybės tarybos 2020 m. gegužės 28 d. sprendimu nuspręsta patvirtinti Bendrojo plano pakeitimo koregavimą pagal aiškinamąjį raštą (Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo korektūra Nr. 2), kuriame, be kita ko, ankstesnė 8 pastaba patikslinta taip: „Teritorijos, kurios pasižymi potvynių rizika ir gali būti užtvindytos yra nustatytos Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiuose, patvirtintuose [Įsakymu]. Potvynių grėsmės teritorijų klasifikavimas bei jose taikomos specialiosios žemės naudojimo (tame tarpe ir pastatų statybos) sąlygos nustatytos [Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo] dešimtajame skirsnyje: „Potvynių grėsmės teritorijos ir jose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos.“;

57.6. Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštu netenkintas 2020 m. gegužės 5 d. prašymas, motyvuojant tuo, kad: pagal Bendrojo plano sprendinius Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas, Gamtinio karkaso teritoriją (Nacionaliniai migracijos koridoriai) ir Orientacinę galimų potvynių teritoriją (potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją); Gamtinio karkaso teritorijoje vykdytina veikla aprašyta Bendrojo plano pakeitimo aiškinamojo rašto (Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendiniai SS-11-086-BPL) (toliau – ir Sprendiniai (kartu su visomis korektūromis) 9.1 lentelėje, kurioje nurodoma, kad Nemuno upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiose užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama; vidutinės tikimybės potvynių grėsmės teritorijose draudžiama statyti gyvenamuosius ir visuomeninės paskirties pastatus, išskyrus atvejus, kai jie apsaugoti nuo potvynių (Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas) 104 str. 2 d. 2 p.);

57.7. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimu, be kita ko, šis Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. raštas panaikintas;

57.8. Kauno rajono savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 17 d. sprendimu Nr. TS-496 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo spragos pripažinimo“ nuspręsta pripažinti Bendrojo plano pakeitimo spragą pagal aiškinamąjį raštą;

57.9. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 1 d. nutartimi, be kita ko, Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimas paliktas nepakeistas, joje, be kita ko, konstatavus, kad Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. rašte nėra aiškiai nurodyta su kokia Bendrojo plano [pakeitimo] dalimi būtų nesuderinamas 2020 m. gegužės 5 d. prašymo tenkinimas;

57.10. Administracijos direktorius, atsižvelgęs į aptartus teismų sprendimus, priėmė Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, kuriuo netenkino 2020 m. gegužės 5 d. prašymo, kuriame: nustatyta, kad pagal Bendrojo plano sprendinius Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas, Gamtinio karkaso teritoriją (Nacionaliniai koridoriai) ir Orientacinę galimų potvynių teritoriją (potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją); vietoje argumentų, susijusių su Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 104 straipsnio 2 dalies 2 punktu, nurodo naujus argumentus, kuriais motyvuojama, kad 2020 m. gegužės 5 prašymo tenkinimas prieštarautų ne tik Bendrajam planui, bet ir Žemės įstatymo 2 straipsnio 1 daliai; pažymėta, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymo tenkinimas suteiktų teisėtą lūkestį, nors pastatų statyba Žemės sklype negalima; nurodyta, kad 2020 m. gegužės 5 d. prašymo netenkinimą pagrindžia Bendrojo plano aiškinamojo rašto 9.1 lentelės nuostatos, pagal kurias Gamtinio karkaso Nacionalinių migracijos koridorių teritorijoje, upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiose užliejamose teritorijose statinių statybą draudžiama, o pareiškėjai nuosavybės teise priklausantis Žemės sklypas pagal Bendrąjį planą patenka į šią teritoriją, todėl Žemės sklypo žemės naudojimo paskirtis ir būdas negali būti keičiami.

58. Pirmiausia teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 teisėtumo ir pagrįstumo. Todėl tikrinant pirmosios instancijos teismo sprendimo išvadas dėl Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 teisėtumo ir pagrįstumo, nevertinami ir netiriami Administracijos direktoriaus nustatytos faktinės aplinkybės ir motyvai, išdėstyti ankstesniame Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. rašte. Administracijos direktorius, tęsdamas tą pačią administracinę procedūrą pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, turėjo pareigą į 2020 m. gegužės 5 d. prašymą atsakyti, laikydamasis, be kita ko, aptarto išsamumo principo, t. y. priimdamas naują atsakymą į 2020 m. gegužės 5 d. prašymą, jame nurodyti visus aktualius motyvus ir teisiškai bei faktiškai reikšmingas aplinkybes, turinčias įtaką 2020 m. gegužės 5 d. prašymo išsprendimui. Priešingas aiškinimas šiuo konkrečiu atveju būtų nesuderinamas su valdžių atskyrimo principu, nes kartu vertinant anksčiau priimtame Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. rašte nurodytus motyvus ir teisinį bei faktinį pagrindus, kurių nėra nagrinėjamu atveju apskųstame Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020, iš esmės būtų perimami Administracijos direktoriaus įgaliojimai priimti individualų sprendimą dėl žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo.

59. Atsakydama į pareiškėjos apeliacinio skundo argumentus dėl statybų galimybės Žemės sklype vertinimo, teisėjų kolegija nesutinka su pareiškėjos pozicija, kad sprendžiant 2020 m. gegužės 5 d. prašymą Administracijos direktorius neturėjo teisės vertinti statybų galimybės Žemės sklype.

60. Pareiškėjos prašymas pakeisti, be kita ko, Žemės sklypo naudojimo būdą į „Vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos“ nelaikytinas savitiksliu, nes susijęs su pareiškėjos tikslais bei galimybėmis naudoti jai nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą ateityje ne kokiu nors kitu, bet būtent prašomu pakeisti naudojimo būdu. Todėl, priešingai nei nurodo pareiškėja, šiuo atveju Žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas yra neatsiejamas nuo Bendrojo plano pakeitimo Sprendinių, nustatančių, be kita ko, statybos konkrečiose Kauno rajono savivaldybės teritorijose tvarką ir sąlygas. Tokios pozicijos laikomasi ir ankstesnėje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, kuria nesivadovauti pagrindų nenustatyta (žr., pvz., 2020 m. lapkričio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1432-492/2020).

61. Tačiau teisėjų kolegija, įvertinusi Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 turinį ir jame išdėstytus motyvus (nevertindama papildomų faktinių aplinkybių ir argumentų, nurodytų Administracijos procesiniuose dokumentuose, taip pat, kaip minėta, ankstesnio Administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 4 d. rašto motyvų ir jame nurodytų faktinių aplinkybių) aptarto teisinio reguliavimo ir nustatytų aplinkybių kontekste, nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 yra teisėtas ir pagrįstas.

62. Administraciniame sprendime turi būti nurodytas teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės, administracinis sprendimas turi būti motyvuotas. Administracinis sprendimas, kuris priimtas atsakant į prašymą, turi būti aiškus ir argumentuotas, nurodant visas prašymo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės normas, kuriomis buvo vadovautasi, vertinant prašymo turinį.

63. Pirma. Nors Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 nustatytos su pareiškėjos nuosavybės teise priklausančiu Žemės sklypu susijusios aplinkybės, tačiau kartu prie jo nėra pridėti jokie objektyvūs įrodymai, patvirtinantys šiame rašte nurodytas nustatytas aplinkybes (t. y., kad Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas, Gamtinio karkaso teritoriją (Nacionaliniai koridoriai) ir Orientacinę galimų potvynių teritoriją (potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją). Antra. Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 aiškiai: neidentifikuota, kas yra mažo užstatymo intensyvumo gyvenamoji teritorija, į kurią patenka Žemės sklypas; nenustatyta konkreti Žemės sklypo padėtis atitinkamoje gamtinio karkaso struktūroje pagal Bendrojo plano pakeitimo Sprendinius; neatskleista, kas yra „pastatai“, kurių statyba užliejamose teritorijose yra draudžiama; neapibrėžta, kas yra „užliejamos teritorijos“.

64. Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija daro išvadą, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 suformuluotas atsakymas, kad pareiškėjai nuosavybės teise priklausančiame Žemės sklype negalima statyba ir todėl negalima žemės pagrindinės naudojimo paskirties ir būdo keitimas, nėra tinkamai argumentuotas ir aiškus taip, kad būtų suprantamas ne tik jį priėmusiam Administracijos direktoriui, bet ir šio rašto adresatui, t. y. pareiškėjai, jo teisėtumą ir pagrįstumą tikrinančiam administraciniam teismui.

65. Nors Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 nurodytos teisės normos, kuriomis vadovautasi, atsakant į 2020 m. gegužės 5 d. prašymą. Tačiau, teisėjų kolegijos vertinimu, Administracijos direktoriaus nustatytos aplinkybės nepagrindė jame nurodytų teisės normų taikymo, kuriuo grindžiamas atsisakymas pakeisti pareiškėjai nuosavybės teise priklausančio Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą.

66. Kaip aptarta, ribojant nuosavybės teises turi būti paisoma konstitucinių tokio ribojimo sąlygų. Viena iš jų – nuosavybės teisė gali būti ribojama tik įstatymo teisinės galios teisės aktu.

67. Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašte Nr. SD-6020 įformintas atsisakymas pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą grindžiamas, be kita ko, Bendrojo plano pakeitimo Sprendinių 9.1 lentelės nuostatomis, pagal kurias gamtinio karkaso Nacionalinių migracijos koridorių teritorijoje, upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiose užliejamuose teritorijose statinių statyba draudžiama. Tačiau Bendrojo plano pakeitimo Sprendiniai dėl potvynių grėsmės teritorijoms taikomų specialiosios žemės naudojimo (tame tarpe ir pastatų statybos) sąlygų nukreipia į Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymą (2019 m. birželio 6 d. įstatymo Nr. XIII-2166 redakcija). Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 103 straipsnį „potvynių grėsmės teritorijas“ sudaro skirtingų tikimybių lygio (mažos, vidutinės, didelės) teritorijos. Atitinkamai pagal nustatytą tikimybę to paties įstatymo 104 straipsnyje yra nustatyti tose teritorijose taikytini konkretūs nuosavybės teisių ribojimai. Kaip matyti iš Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 turinio, jame nenurodyta jokia Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo norma ar kita įstatymo teisės norma, kurioje būtų nustatytas šiuo konkrečiu atveju pareiškėjos nuosavybės teisėms pritaikytas nuosavybės teisių ribojimas, dėl kurio atsisakyta pakeisti pareiškėjos nuosavybės teise priklausiančio Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą.

68. Pažymėtina ir tai, kad, kaip nustatyta, ribojant nuosavybės teises, be kita ko, turi būti užtikrintas proporcingumo principas. Šiuo aspektu iš Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. rašto Nr. SD-6020 turinio nematyti, kad Administracijos direktorius, atsisakęs pakeisti pareiškėjos nuosavybės teise priklausiančio Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, (į)vertino tokio pareiškėjos nuosavybės teisių ribojimo atitikimą proporcingumo principui.

69. Atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 negali būti laikomas teisėtu ir pagrįstu, todėl naikinamas.

70. Nustačius, kad Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštas Nr. SD-6020 priimtas administracinės procedūros pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą metu, šį raštą panaikinus, atkuriama iki šio rašto buvusi padėtis (ABTĮ 94 str.). Todėl Administracijos direktorius turi pareigą, nesant kito pareiškėjos prašymo ar jo tikslinimo, tęsti administracinę procedūrą pagal 2020 m. gegužės 5 d. prašymą ir priimti administracinį sprendimą, atitinkantį visus jam keliamus reikalavimus ir kuriuo būtų tinkamai išspręstas klausimas dėl Žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo (jei aktualu – Žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo). Šiuo aspektu Administracijos direktorius neprivalo priimti tik pareiškėjai palankų sprendimą, o turi priimti teisėtą ir pagrįstą administracinį sprendimą, kurio turinys neprieštarautų aukštesnės galios teisės aktams ir kuris būtų priimtas, laikantis pagrindinių procedūrų, ypač taisyklių, užtikrinančių objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą.

71. Apibendrindama, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, atmetęs pareiškėjos skundą, netinkamai taikė materialiosios teisės normas (ABTĮ 147 str.). Todėl pareiškėjos apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, pirmosios instancijos teismo sprendimas keičiamas, pareiškėjos skundas tenkinamas iš dalies, panaikinant Administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020, pašalinant dalį pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvų, kitą pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį paliekant nepakeistą.

72. Proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 str. 1 d.). Dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos pateikia teismui prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu (ABTĮ 41 str. 1 d.). Jeigu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, neperduodamas bylos iš naujo nagrinėti, pakeičia pirmosios instancijos teismo sprendimą, jis atitinkamai pakeičia bylinėjimosi išlaidų paskirstymą (ABTĮ 41 str. 3 d.).

73. Nagrinėjamu atveju priėmus šią teismo nutartį pareiškėjos naudai, t. y. iš esmės patenkinus pagrindinį pareiškėjos materialųjį reikalavimą, pareiškėja įgijo teisę į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.

74. Pareiškėja iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos pateikė pirmosios instancijos teismui 2022 m. balandžio 27 d. prašymą priteisti 750 Eur (500 Eur už skundo parengimą ir pateikimą ir 250 Eur už pasiruošimą teismo posėdžiui ir atstovavimą teismo posėdyje) bylinėjimosi išlaidų atlyginimą, su šių išlaidų apskaičiavimu. Į bylą pateiktas 2022 m. sausio 26 d. Patvirtinimas apie lėšų įskaitymą į kliento sąskaitą, iš kurio matyti, kad pareiškėja atstovei advokatei sumokėjo tik 500 Eur. Byloje nėra pateikta jokių duomenų apie likusios 250 Eur sumos sumokėjimą ar planuojamą šios sumos sumokėjimą ateityje (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2024 m. balandžio 19 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-7-50-313/2024). Atsižvelgus į tai, ir nustačius, kad prašoma priteisti suma už skundo parengimą ir pateikimą neviršija Lietuvos advokatų tarybos 2004 m. kovo 26 d. nutarimu ir teisingumo ministro 2004 m. balandžio 2 d. įsakymu Nr. 1R-85 (2015 m. kovo 19 d. įsakymo Nr. 1R-77 redakcija) patvirtintose Rekomendacijose dėl civilinėse bylose priteistino užmokesčio už advokato ar advokato padėjėjo teikiamą pagalbą maksimalaus dydžio (toliau – ir Rekomendacijos) nustatyto priteistino užmokesčio už suteiktas teisines pasekmes (ABTĮ 41 str. 5 d.; Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 98 str. 2 d.; Rekomendacijų 2, 7 ir 8.2 p.), pareiškėjai priteistinas 500 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų pirmosios instancijos teisme, atlyginimas.

75. Pareiškėja iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos nepateikė apeliacinės instancijos teismui prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas, jų skaičiavimo ir pagrindimo.

76. Pareiškėja sumokėjo 23 Eur žyminį mokestį už skundą ir 11,25 Eur (Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. gruodžio 22 d. nutartimi, be kita ko, nutarta pareiškėjai grąžinti 16,75 Eur sumokėto žyminio mokesčio permoką) žyminį mokestį už apeliacinį skundą.

77. Atsižvelgus į tai, pareiškėjai priteistina 500 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų pirmosios instancijos teisme, ir 34,25 Eur sumokėto ir įskaityto žyminio mokesčio.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 41 straipsnio 3 dalimi, 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 148 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjos J. G. apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimą pakeisti.

Pareiškėjos J. G. skundą tenkinti iš dalies.

Panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 29 d. raštą Nr. SD-6020 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“.

Kitą Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2022 m. lapkričio 17 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.

Priteisti pareiškėjai J. G. iš Kauno rajono savivaldybės administracijos 500 Eur (penkis šimtus eurų) bylinėjimosi išlaidų, patirtų pirmosios instancijos teisme, ir 34,25 Eur (trisdešimt keturis eurus dvidešimt penkis centus) sumokėto ir įskaityto žyminio mokesčio.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Arūnas Dirvonas

Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan