2022-02-23 Nr. AB-4241-3-61-3-03764-2020-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-348-968/2022

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03764-2020-7

Procesinio sprendimo kategorija 32

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

SPRENDIMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2022 m. vasario 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Ryčio Krasausko (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 4 d. sprendimo administracinėje byloje pagal atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros skundą pareiškėjui Lietuvos vyriausiojo archyvaro tarnybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. 1. Atsakovas Centrinė projektų valdymo agentūra (toliau – ir atsakovas, Agentūra) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Lietuvos vyriausiosios administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Ginčų komisija) 2020 m. spalio 19 d. sprendimą Nr. 21R-835 (AG-741/07-2020) (toliau – ir Ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendimas).

2. Atsakovas skundą grindė šiais argumentais:

2.1. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiojo archyvaro tarnyba (toliau – ir pareiškėjas, Tarnyba), įgyvendindamas projektą Nr. 02.3.1.-CPVA-K-526-01-0006 „Elektroninės paslaugos EAIS „Skaitmeninė skaitykla“ sukūrimas“ (toliau – ir Projektas), atliko viešąjį supaprastintą pirkimą atviro konkurso būdu „Elektroninio archyvo informacinės sistemos modernizavimo ir techninės įrangos techninių specifikacijų parengimo ir konsultavimo paslaugų pirkimas“ (toliau – ir Pirkimas). Tarnyba su Pirkime laimėjusia uždarąja akcine bendrove (toliau – ir UAB) „ForIT“ 2019 m. sausio 18 d. pasirašė pirkimo sutartį (toliau – ir Pirkimo sutartis), kurios vertė ir Projektui tenkanti vertė – 42 350,00 Eur su PVM. Agentūra 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimu dėl pažeidimo Nr. IT02 (toliau – ir Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimas dėl pažeidimo, ginčijamas sprendimas), atsižvelgiant į Tarnybos pirkimo metu padarytus pažeidimus, konstatavo netinkama finansuoti išlaidų sumą – 10 678,25 Eur. Agentūra nustatė, kad techninėje specifikacijoje nėra aiškiai ir tiksliai nurodyta, kad vykdant sutartį bus analizuojama ne mažiau kaip 3 skirtingi veiklos procesai, kuriuose dalyvauja ne mažiau kaip 3 skirtingos institucijos. Agentūros manymu, perkančioji organizacija Pirkimo objektui nustatė nepagrįstus ir neproporcingus kvalifikacijos reikalavimus, kurie dirbtinai ribojo konkurenciją, pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 47 straipsnio 1 ir 7 dalių reikalavimus, ir neužtikrino 17 straipsnio 1 dalyje nustatytų nediskriminavimo ir proporcingumo principų laikymosi. Pirkime susidarė situacija, apribojusi galimybes dalyvauti tiems tiekėjams, kurie būtų galėję pateikti konkurencingą pasiūlymą. Todėl nepasiektas tikslas dėl racionalaus pirkimams skirtų lėšų naudojimo bei reikalavimas dirbtinai nemažinti konkurencijos. Ginčų komisija atkartojo pareiškėjo poziciją, neatsižvelgė į viešųjų pirkimų teisinį reguliavimą ir teismų praktiką, nevertino Agentūros išdėstytų faktinių aplinkybių bei nustatytų pažeidimų.

2.2. Perkančioji organizacija turi teisę nustatyti tiekėjams kvalifikacijos reikalavimus, tačiau kvalifikacijos reikalavimais negali būti siekiama kitų tikslų. Ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendime nurodyta Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – ir LAT) praktika yra netinkamai interpretuojama, taikoma selektyviai, siekiant pateisinti, kad Pirkimo vykdymo metu buvo sudarytos vienodos sąlygos tiekėjams dalyvauti Pirkime.

2.3. Agentūra 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo pagrindė nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, konkrečiais teisės aktais, jų nuostatomis, taip LAT ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT) formuojama praktika. Pats pareiškėjas pažeidimo tyrimo metu pripažino, kad techninėje specifikacijoje nurodyti kiek konkrečiai procesų reikės išanalizuoti ir kokios institucijos bus įtraukos į procesus tiksliai nėra galimybės, o kvalifikacinis reikalavimas yra nustatytas atsižvelgiant į perkančiosios organizacijos įsivaizdavimą, kaip galėtų atrodyti naujai kuriamos el. paslaugos.

2.4. Specialistas nebūtinai turi būti prieš tai atlikęs tokios pačios apimties kaip pareiškėjo turima sistema veiklos procesų analizę tam, kad galėtų atlikti pareiškėjo sistemos veiklos procesų analizę. Vien tik reikalavimas elektroninių paslaugų skaičiui (išvardintas elektroninių paslaugų sąrašas) pats savaime neparodo, kiek konkrečiai skirtingų veiklos procesų turi būti išanalizuota ar detalizuota ir grafiškai atvaizduota, nes atliekant veiklos procesų analizę, kelių elektroninių paslaugų procesai grafiškai gali būti atvaizduojami kaip vienas procesas, turintis subprocesus. Ši specifikacija įrodo, kad 1 elektroninė paslauga nelygu 1 veiklos procesui ir kad visos 3 elektroninės paslaugos iš esmės yra tiesiog 1 procesas, turintis subprocesus.

2.5. Pareiškėjo nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai nėra grindžiami nei ypatinga Pirkimo objekto paskirtimi, nei kitais motyvais, nes nėra pagrįstų įrodymų, kad egzistuoja priežastinis ryšys tarp reikalavimų ir Pirkimo objekto. Šiuo atveju buvo prašoma pateikti daugiau nei buvo būtina. Ginčų komisija, darydama išvadą, kad Agentūra nepateikė nei faktinių, nei teisinių argumentų, jog kiti tiekėjai dėl tam tikrų pareiškėjo nustatytų kvalifikacinių reikalavimų negalėjo dalyvauti atvirame konkurse, nepagrįstai bando perkelti pareigą Agentūrai, ir neatsižvelgia į tai, kad būtent perkančiajai organizacijai keliami imperatyvūs (privalomi) VPĮ reikalavimai ir pareiga viešojo pirkimo dokumentuose nustatyti tik minimalius tiekėjų kvalifikacijos reikalavimus.

2.6. Ginčų komisija klaidingai interpretavo, kad perkančiosios organizacijos nurodyti potencialių 2 tiekėjų patvirtinimai įrodo, jog taip buvo sudarytos vienodos prielaidos tiekėjams dalyvauti Pirkimo procedūrose. Rinkos konsultacijos tikslas – tinkamas pasirengimas Pirkimui ir tiekėjų informavimas apie savo pirkimų planus ir (ar) reikalavimus pirkimams. Tai veiksmai, atliekami iki pirkimo pradžios, ir, atsižvelgus į tai, rengiami pirkimo dokumentai, kuriuose privalo būti nustatyti minimalūs tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai. Pateikti tiekėjų bendro pobūdžio deklaratyvūs patvirtinimai neįrodo, kad taip buvo sudarytos vienodos prielaidos tiekėjams dalyvauti Pirkimo procedūrose. Pateikti patvirtinimai nepagrindžia, kad Pirkimo sąlygose nustatyti tik teisėti minimalūs tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai.

2.7. Agentūra nepriėmė sprendimo, kuris turėtų požymių, kurių pagrindu netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimas ir taikytos finansinės korekcijos procedūra buvo atlikta pažeidžiant pareiškėjo teises ir interesus. Nustačius pažeidimą, finansinės korekcijos taikymas yra privaloma, o ne alternatyviai pasirenkama procedūra. Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendime dėl pažeidimo netinkamų finansuoti išlaidų suma apskaičiuota atsižvelgiant į korekcijų apskaičiavimo principus, taip pat į visas aplinkybes, galinčias turėti įtakos finansinės korekcijos dydžiui.

2.8. Agentūra, įvertinusi visas su pažeidimu susijusias aplinkybes bei vadovaudamasi proporcingumo principu, pritaikyti iš galimų pasirinkti mažesnių, t. y. 10 ar 5 proc. finansinę korekciją, neturėjo teisinio pagrindo. Perkančioji organizacija savo veiksmais (Pirkimo sąlygose nustatė nepagrįstus ir neproporcingus Pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimus) apribojo sąžiningą tiekėjų konkurenciją, nes nesudarė galimybių Pirkime dalyvauti ir konkurencingus pasiūlymus pateikti tiekėjams dėl ribojančių ir diskriminacinių sąlygų (Pirkime pasiūlymą pateikė vienintelis tiekėjas). Perkančioji organizacija savo veiksmais pažeidė ne tik VPĮ nuostatas, bet ir VPĮ įtvirtintus principus, o kiekvienas viešųjų pirkimų principų pažeidimas laikytinas esminiu.

3. Pareiškėjas Tarnyba atsiliepime į atsakovo skundą su juo nesutiko, atsiliepimą grindė šiais pagrindiniais argumentais:

3.1. Kvalifikaciniuose reikalavimuose prašoma tiekėjo būti atvaizdavus ne mažiau kaip 3 skirtingų paslaugų elektroninių paslaugų procesus, nes Pirkimo sąlygų 2 priede „Techninė specifikacija“ 9.1 punkte yra nurodytos 4 paslaugos, kurių procesus turės išanalizuoti tiekėjas. Visi kuriamų ar modernizuojamų elektroninių paslaugų kūrimo procesai turi būti tinkamai aprašomi naudojant veiklos procesams aprašyti skirtus modelius, standartus, kalbas. Jei visos perkamos paslaugos būtų vienas procesas, kaip teigia Agentūra, tai ir techniniame aprašyme turėtų būti atvaizduojamas vienoje schemoje kaip vienas procesas, tačiau taip nėra ir egzistuoja 7 atskiros procesų schemos. Kiekviena paslauga turi atskirą rezultatą, apjungus jas tarpusavyje paslauga turės kelis rezultatus, bei neturės aiškaus proceso vaizdo.

3.2. Lietuvos vyriausiojo archyvaro 2020 m. kovo 25 d. įsakymu Nr. (9.15 E)V6-176 patvirtintame Elektroninių archyvo informacinės sistemos techniniame aprašyme (techninėje specifikacijoje) yra apjungtos dvi el. paslaugos, nes abiejų paslaugų žingsniai ir galutinis rezultatas yra analogiški, tačiau tame pačiame dokumente, siekiant procesų aiškumo, dalis elektroninių paslaugų procesų buvo atvaizduotos keliomis grafinėmis schemomis. Rengiant dokumentus Pirkimui, pareiškėjas vadovavosi tai dienai jam prieinama informacija apie projektą ir procesų bei elektroninių paslaugų skaičių, t. y. investicijų projektu ir paraiška Europos Sąjungos (toliau – ir ES) Struktūrinių fondų finansavimui, o ne minimu 2020 m. Lietuvos vyriausiojo archyvaro įsakymu patvirtintu techniniu aprašymu, kuris prieš du metus dar buvo neparengtas.

3.3. Procesų analizė turi būti atliekama ne tik esamos sistemos, bet ir kuriamos sistemos (būsimų) paslaugų (procesų), be to, nustatyti reikalavimai nėra tokios pat apimties, kaip turimos sistemos procesų analizės (buvo keliamas reikalavimas dėl 3 procesų, kai Pirkimo sąlygų 2 priede „Techninė specifikacija“ 9.1 punkte yra mažiausiai 4 paslaugos (procesai)). OCEB, TOGAF9 sertifikatai liudija apie išklausytą kursą ir laikytą egzaminą, kuris suteikia teorines žinias, bet ne praktinius įgūdžius. Šie sertifikatai liudija apie gan bendro pobūdžio žinias, nes yra suteikiami ne tik procesų analitikams, bet ir įmonių vadovams ir pan. Specialistas, turintis 3 metų darbo patirtį vykdant veiklos procesų analizę ir būsimų paslaugų procesų modeliavimą, nebūtinai turi patirties nagrinėti sąveikaujančius procesus, todėl atskirai nustatytas reikalavimas, kad būtų nagrinėjęs bent tris procesus. Nustatytas reikalavimas trims procesams yra minimalus, kad būtų galima įvertinti tarpusavio procesų sąveikas, toliau didėjant procesų skaičiui sąveikavimo principas turi išlikti tas pats. Agentūros prielaida, kad tiekėjui ar tiekėjo specialistams atlikus bent vieną veiklos proceso detalizavimą ir grafinį atvaizdavimą jis jau turi pakankamai įgūdžių atlikti didesnio kiekio veiklos procesų analizę, detalizavimą ir grafinį detalizavimą yra teisingas tik tuo atveju, jei visa informacinė sistema yra iš vieno proceso. Nagrinėjant vieną procesą gali būti vertinama ar procesas turi ryšius su kitais procesais, tačiau jei tiekėjas bus vertinęs tik vieną procesą jis neturės praktinės patirties vertinti bet kokius ryšius su kitais procesais, o juo labiau procesų tarpusavio sąveikas.

3.4. Agentūra nepagrįstai nurodo aplinkybes apie rinkos konsultaciją, nes pareiškėjas, kreipdamasis į UAB „Logas“ ir UAB „IO Project“, neatlikinėjo rinkos tyrimo, o tik siekė išsiaiškinti, kodėl rinkos dalyviai nedalyvavo Pirkime prieš du metus ir ar jie atitiko keliamus reikalavimus. UAB „Logas“ ir UAB „IO Project“ patvirtino, kad atitiko Pirkimo sąlygose numatytus kvalifikacinius reikalavimus, tačiau nedalyvavo Pirkime dėl didelio užimtumo.

3.5. Net jei būtų nuspręsta, kad ginčijami kvalifikacijos reikalavimai buvo iš dalies netinkami, paskirta finansinė korekcija neatitinka proporcingumo principų ir teismų suformuotos praktikos. Agentūra turėjo ne tik formaliai teigti, kad nustatyti kvalifikacijos reikalavimai yra nesusiję su sutarties dalyku, bet ir įrodyti, kad dėl to buvo neužtikrintos vienodos galimybės konkurso dalyviams arba sukurtos nepateisinamos kliūtys tiekėjams dalyvauti Pirkime. Agentūra nepateikė tokių įrodymų. Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimas dėl pažeidimo yra nepagrįstas, neatitinka nubaudimo prevencinių tikslų, neatitinka teisės aktų nuostatų ir teismų suformuotos praktikos, teisingumo bei proporcingumo principų, todėl turi būti panaikintas ar bent sprendimas dėl finansinės korekcijos dydžio pakeistas, taikant teismų praktikoje numatytą 2 proc. dydį.

II. 4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. gegužės 4 d. sprendimu atsakovo Agentūros skundą atmetė.

5. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad:

5.1. Tarnyba, įgyvendindama Projektą, atliko viešąjį supaprastintą Pirkimą; atlikusi Pirkimo procedūras, su Pirkimo laimėtoju UAB „For IT“ 2019 m. sausio 18 d. pasirašė Pirkimo sutartį. Agentūra, 2019 m. atlikusi Pirkimo vertinimą, pažeidimų nenustatė.

5.2. Agentūra informavo pareiškėją, kad atrenka Pirkimą pakartotiniam vertinimui. Agentūra nurodė, kad Pirkimo sąlygų 1 priede 4 punkto 1 lentelėje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 2 punkte nustatytas reikalavimas, Pirkimo sąlygų 1 priede Tiekėjų kvalifikacija reikalavimų 3.2. punkte nustatytas kvalifikacijos reikalavimas, neatitinka aktualios redakcijos Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2017 m. birželio 29 d. įsakymu patvirtintos Tiekėjo kvalifikacijos reikalavimų nustatymo metodikos (toliau – ir Metodika) 8.4 punkto, 21.1 punkto reikalavimų, todėl 2020 m. gegužės 22 d. užregistravo įtarimą apie pažeidimą Nr. IT02. Atlikusi pažeidimo tyrimą, Agentūra 2020 m. rugpjūčio 10 d. priėmė sprendimą dėl pažeidimo, kuriame konstatavo, kad pareiškėjas pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus proporcingumo, nediskriminavimo, lygiateisiškumo principus, 17 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintą tikslą dėl racionalaus lėšų naudojimo, 17 straipsnio 3 dalyje nustatytus reikalavimus dirbtinai nemažinti konkurencijos, 47 straipsnio 1 dalyje nustatytą reikalavimą, jog kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, 47 straipsnio 7 dalį, nes Pirkime minimalūs dalyvių kvalifikaciniai reikalavimai nustatyti nesivadovaujant Tiekėjo kvalifikacijos reikalavimų nustatymo metodikos nuostatomis, ir nusprendė, kad Projekto vykdytojui taikoma 25 proc. finansinė korekcija nuo Projektui tenkančios tinkamos finansuoti Sutarties. Pažeidimo tyrimo metu nustatyta netinkamų finansuoti išlaidų suma – 10 678,25 Eur.

5.3. Tarnyba Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo apskundė Ginčų komisijai, kuri 2020 m. spalio 19 d. sprendimu panaikino Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo. Ginčų komisija nurodė, kad Agentūra nepateikė nei faktinių, nei teisinių argumentų, jog kiti tiekėjai dėl tam tikrų pareiškėjo nustatytų kvalifikacinių reikalavimų negalėjo dalyvauti atvirame konkurse, neįrodė, kad dėl pažeidimo kilo faktinis ar finansinis poveikis ir nepaneigė pareiškėjo teiginio, jog Projektas įvykdytas tinkamai ir sėkmingai.

6. Pirmosios instancijos teismo vertinimu, Ginčų komisija 2020 m. spalio 19 d. sprendime padarė pagrįstas išvadas, kad Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimas dėl pažeidimo nėra pagrįstas objektyviais duomenimis, faktinės aplinkybės įvertintos netinkamai. Nors Agentūra teigia, kad Pirkimo sąlygų Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų 1, 2 ir 3.2 punktuose nustatyti kvalifikacijos reikalavimai nesusieti su Pirkimo objektu ir neproporcingi Pirkimo objektui, teismas su tokiais Agentūros teiginiais nesutiko ir priėjo prie išvados, kad Agentūra 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimo dėl pažeidimo šiuo aspektu nepagrindė objektyviais duomenimis.

7. Teismas nesutiko su Agentūros argumentu, kad tiekėjas ar tiekėjo specialistas, įvykdęs vieną administracines paslaugas ar viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo atvaizduojami, analizuojami, detalizuojami veiklos procesai, nepaneigiamai turi reikiamų įgūdžių tokios paslaugos teikimui, nepriklausomai nuo analizuotų veiklos procesų skaičiaus. Iš Pirkimo objekto matyti, kad siekiama sukurti tris elektronines paslaugas „Skaitmeninė skaitykla“, „Genealogija“ ir „Asmenvardžių archyvas“, taip užtikrinant vieningą prieigą prie informacijos. Techninės specifikacijos 43 punkte nustatyta, kad norint sukurti šias elektronines paslaugas, turi būti sukurtas Elektroninio archyvo informacinės sistemos (toliau – ir EAIS) skaitmeninės skaityklos portalas, modernizuoti kiti su el. paslaugų teikimu susiję EAIS posistemiai. Kadangi Pirkimo tikslas yra sukurti tris elektronines paslaugas „Skaitmeninė skaitykla“, „Genealogija“ ir „Asmenvardžių archyvas“, taip užtikrinant vieningą prieigą prie informacijos šaltinių, teismas sutiko su pareiškėju, kad darbo su viena elektronine sistema patirtis nebūtų pakankama, o toks tiekėjas neturėtų patirties vertinant procesų sąveikas. Toks kvalifikacinis reikalavimas atitinka Pirkimo objektą. Pirkimo sąlygų 2 priedo 9.1 papunktyje nurodyta, kad bus sukurtos trys elektroninės paslaugos ir modernizuota elektroninio archyvo informacinė sistema. Taigi, iš Pirkimo sąlygų matyti, kad viena sistema apima kelias elektronines paslaugas. Todėl, teismo manymu, patirtis analizuojant, detalizuojant ar grafiškai atvaizduojant tris elektronines sistemas yra pagrįsta Pirkimo objektu, atitinka Pirkimo tikslą sukurti vieningą informacijos sistema, susidedančią iš skirtingų elektroninių paslaugų, taip sukuriant vieningą sistemą. Teismo vertinimu, darbas su trimis elektroninėmis sistemomis vienu metu šiuo atveju yra pagrįstas minimalus reikalavimams tokiam Pirkimui, nes dirbant su viena elektronine sistema nėra patirties vertinant sistemų sąveikas, ryšius. Nors atsakovas nurodė, kad kuriama viena sistema, turinti atskirus sistemos subprocesus, ji tokių savo argumentų nepagrindė, o pateikė tik savo subjektyvų vertinimą.

8. Agentūra, teigdama, kad asmuo, įvykdęs bent 1 administracines ir (ar) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami veiklos procesai, nepaneigiamai turi reikiamų įgūdžių tokios paslaugos teikimui, nepriklausomai nuo analizuotų veiklos procesų skaičiaus, tokios savo išvados jokiais objektyviais duomenimis nepagrindė. Agentūra, būdama viešojo administravimo institucija, privalo savo priimamą sprendimą pagrįsti objektyviais duomenimis, teisiniu reglamentavimu ir faktiniu pagrindu, tačiau šiuo atveju savo sprendimą dėl kvalifikacinių reikalavimų neproporcingumo ir neatitikties Pirkimo objektui grindė savo vertinimu ir nuomone, jai pagrįsti nepateikdama jokių objektyvių įrodymų, skaičiavimų, specialistų išvadų ar kitų rašytinių įrodymų. Be to, iš Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimo dėl pažeidimo turinio nėra aiškus ir Agentūros padarytas teisinis ginčijamos situacijos vertinimas. Agentūra savo teisinio vertinimo ginčo situacijos kontekste nenurodo, o pareiškėjo nustatytų kvalifikacinių reikalavimų neproporcingumą grindžia kvalifikacijos reikalavimų turinio visuma. Kokie konkretūs kvalifikacijos reikalavimų turinio elementai sudaro pagrindą tokiai Agentūros išvadai jos 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendime dėl pažeidimo nėra atskleidžiama.

9. Agentūra nepagrindė, kodėl pareiškėjo nustatyti reikalavimai galėjo dirbtinai riboti konkurenciją. Agentūra, taikydama finansinę korekciją, nurodė, kad gautas vienas tiekėjo pasiūlymas, todėl konkurencijos nebuvo. Tačiau Agentūra nepagrindė šio teiginio nei Pirkimo sąlygomis, metodine medžiaga, ar objektyviais skaičiavimais, įrodymais. Teiginys, kad konkurencija buvo apribota, yra hipotetinio pobūdžio, nepagrįstas realiomis faktinėmis aplinkybėmis. Be to, pareiškėjo pateikti rašytiniai įrodymai sudaro pagrindą teigti, kad kiti tiekėjai galėjo dalyvauti Pirkime, tačiau dėl ribotų žmogiškųjų išteklių, didelio paskelbto pirkimų skaičiaus Pirkimo konkurse nedalyvavo. Nors šių juridinių asmenų atitiktis Pirkimo sąlygoms nėra patvirtina, tokia aplinkybė, visų aukščiau aprašytų aplinkybių kontekste, patvirtina pareiškėjo argumentus, kad Agentūra konkurencijos ribojimo dėl ginčo kvalifikacinių reikalavimų objektyviais pagrindais neįrodė.

III. 10. Atsakovas Agentūra apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 4 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – atsakovo skundą patenkinti. Atsakovas taip pat prašo priteisti turėtas bylinėjimosi išlaidas.

11. Atsakovo apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

11.1. Atsakovas nesutinka su pirmosios instancijos teismo atliktu įrodymų vertinimu ir pažymi, kad teismas nepagrįstai sprendė, kad darbo su viena elektronine sistema patirtis nebūtų pakankama, o toks tiekėjas neturėtų patirties vertinant procesų sąveikas. Teismas sutapatino elektronines paslaugas su veiklos procesų ir juose dalyvaujančių institucijų skaičiumi, tačiau toks vertinimas yra nepagrįstas. Vien tik reikalavimas elektroninių paslaugų skaičiui (išvardintas elektroninių paslaugų sąrašas) pats savaime neparodo, kiek konkrečiai skirtingų veiklos procesų turi būti išanalizuota / detalizuota ir grafiškai atvaizduota, nes atliekant veiklos procesų analizę, kelių elektroninių paslaugų procesai grafiškai gali būti atvaizduojami kaip vienas procesas, turintis subprocesus. Pats teismas konstatavo, kad iš Pirkimo sąlygų matyti, kad viena sistema apima kelias elektronines paslaugas. Tačiau teismo sprendime nėra nurodyta ir įrodyta, kad tuo atveju, kai kuriame viena sistema, apimanti kelias elektronines paslaugas, tai reiškia, kad tokia sistema apims ne mažiau kaip tris skirtingus veiklos procesus, kuriuose dalyvauja trys skirtingos institucijos. Be to, atsakovas savo teiginius pagrindė tiek Pirkimo sąlygų nuostatomis, tiek Lietuvos vyriausiosios archyvarės 2020 m. kovo 25 d. įsakymu Nr. (9.15 e)v6-176 patvirtintu Elektroninio archyvo informacinės sistemos techniniu aprašymu (specifikacija).

11.2. Atsakovas, priimdamas 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo, veikė pagal teisės aktų reikalavimus. Be to, atsakovas turėjo vertinti tik reikšmingas aplinkybes, o ne visas įmanomas. Vertinant pareiškėjo nustatytus reikalavimus, būtina atsižvelgti ir į proporcingumo principą. Agentūra pagrindė, kad trijų elektroninių paslaugų sukūrimas nereiškia, kad viena kuriama sistema apims ne mažiau kaip tris skirtingus veiklos procesus, kuriuose dalyvauja trys skirtingos institucijos. Be to, reikalavime „<...> atlikti detalią į elektroninę terpę perkeliamų veiklos procesų analizę <...>“, nėra aiškiai ir tiksliai nurodyta, kad vykdant sutartį bus analizuojama ne mažiau kaip 3 skirtingi veiklos procesai, kuriuose dalyvauja ne mažiau kaip 3 skirtingos institucijos. Taip pat pareiškėjas aiškiai ir nedviprasmiškai nurodė, kad „<...> Techninėje specifikacijoje nurodyti, kiek konkrečiai procesų reikės išanalizuoti ir kokios institucijos bus įtrauktos į procesus tiksliai nėra galimybės, o kvalifikacinis reikalavimas yra nustatytas atsižvelgiant į Perkančiosios organizacijos įsivaizdavimą kaip galėtų atrodyti naujai kuriamos el. paslaugos.<...>“. Taigi, pareiškėjas, nustatydamas Pirkimo objektą, nežinojo, kiek ir kokių procesų reikės išanalizuoti, kiek ir kokios institucijos bus įtrauktos į procesus. Neapibrėžus tokių reikalavimų, nes, pasak pareiškėjo, jie objektyviai nebuvo žinomi, nėra pagrindo teigti, kad reikalavimai 1 ir 2 yra susiję su Pirkimo objektu. Jau pats reikalavimų (Pirkimo objekto apimties) nežinojimo faktas nepaneigiamai patvirtina, kad tokie reikalavimai negalėjo būti nustatyti Pirkimo sąlygose.

11.3. Net jei būtų pritarta samprotavimams, kad trijų elektroninių paslaugų kūrimas reiškia, kad bus analizuojami trys veiklos procesai, teismas privalėjo išnagrinėti Pirkimo sąlygas ir vadovaujantis VPĮ nuostatomis ir suformuota praktika, spręsti dėl reikalavimų (1 ir 2) teisėtumo ir pagrįstumo. Šiuo atveju galima buvo reikalauti, kad tiekėjas turėtų panašios, bet ne identiškos patirties. Techninėje specifikacijoje buvo nurodytas tik elektroninių paslaugų skaičius, kurias, Agentūros nuomone, teismas nepagrįstai prilygino procesų skaičiui, tačiau nebuvo nurodytas institucijų skaičius. Teismas ignoravo šią reikšmingą faktinę aplinkybę, kuri yra pagrįsta pateiktais įrodymais – Pirkimo sąlygomis. Tai patvirtina, kad nustatyti reikalavimai yra nesusiję su Pirkimo objektu. Be to, net jei elektroninių paslaugų skaičių sutapatiname su procesų skaičiumi, nėra leidžiama kvalifikacijos reikalavimuose reikalauti tiek pat procesų, kadangi leistina reikalauti tik panašios patirties. Todėl nėra aišku, kodėl, pvz., specialistas, kuris dalyvavo kuriant vieną sistemą, kurios apimtyje buvo analizuojamas vienas procesas (galintis apimti įvairius subprocesus) nėra laikomas turinčiu panašios patirties. Šis pavyzdys, pateiktų įrodymų kontekste, įrodo, kad panašią patirtį turi ir specialistai, kurie teoriškai dirbo su vienu procesu, tačiau analizavo daugelį vieno procesų subprocesų. Taigi, teismas nepasisakė dėl nustatytų reikalavimų atitikties Metodikos ir VPĮ nuostatoms.

11.4. Pareiškėjas nepateikė įrodymų ir argumentų, kad mažiau varžančiomis priemonėmis nebuvo galima pasiekti Pirkimo tikslo, tokių argumentų nepateikė ir teismas. Be to, teismas nepagrįstai sutapatino pareiškėjo pareigą pagrįsti nustatytus reikalavimus su Agentūros pareiga priimamą sprendimą pagrįsti objektyviais duomenimis, teisiniu reglamentavimu ir faktiniu pagrindu – Agentūra nėra ir negali būti atsakinga už argumentų ir įrodymų, kurie nėra pagrįsti Pirkimo sąlygų turiniu, pateikimą. Agentūrai nesuprantama, kokius skaičiavimus, kitus įrodymus ji turėjo pateikti. Be to, Agentūra turi specialistų ir ekspertų, kurie padeda įvertinti atskirų elementų ar jų visumos atitiktų teisės aktų reikalavimams, byloje taip pat buvo pateikti visi būtini rašytiniai įrodymai.

11.5. Teiginys, kad Agentūra nepagrindė, jog pareiškėjo nustatyti reikalavimai apribojo konkurenciją, yra nepagrįstas. Tuo atveju, kai nustatoma, kad tam tikra pirkimo sąlyga yra nepagrįsta pirkimo objektu ir yra neproporcinga jam, konstatuojama, kad konkurencija yra dirbtinai apribota. Agentūra pagrįstai konstatavo, kad pareiškėjo nustatyti reikalavimai yra nepagrįsti ir neproporcingi pirkimo objektui, todėl Pirkimo sąlygos apribojo tiekėjų konkurenciją. Teismas taip pat nukrypo nuo teismų praktikos bei rėmėsi pareiškėjo pateiktais įrodymais, kad kiti tiekėjai galėjo dalyvauti Pirkime. Tiekėjų pateikti pareiškimai, kad jie atitinka reikalavimus, yra deklaratyvūs ir nepagrįsti jokiais įrodymais. Be to, tiekėjų raštai yra pateikti po Pirkimo procedūros atlikimo. Kita vertus, net vertinant tai, kad tiekėjai tariamai atitiko reikalavimus, tai, atsižvelgiant būtent į Pirkimo objekto apibūdinimą, nepagrindžia reikalavimų teisėtumo ir pagrįstumo. Be to, LAT yra išaiškinęs, kad vienintelė aplinkybė, kad viešojo pirkimo pasiūlymus pateikė ne vienas, o keli tiekėjai, nėra pagrindas pripažinti, kad viešajame pirkime nebuvo apribota konkurencija. Agentūra taip pat pabrėžia, kad Pirkime pasiūlymą pateikė tik vienas tiekėjas.

11.6. Agentūra taip pat atkreipia dėmesį, kad teismas nagrinėjo analogišką administracinę bylą Nr. eI3-1138-789/2021, kurioje buvo sprendžiamas ginčas pagal atsakovo skundą pareiškėjui Lietuvos centriniam valstybės archyvui dėl Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimo dėl pažeidimo, kurio konstatuoti analogiški pažeidimai kaip ir nagrinėjamu atveju; nurodytoje byloje susiklostė analogiška situacija, tačiau teismas darė išvadą, kad nustatytas reikalavimas yra neproporcingas. Šioje byloje, gi, pirmosios instancijos teismas padarė priešingas išvadas.

12. Pareiškėjas Tarnyba atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą su juo nesutinka ir prašo teismo apeliacinį skundą atmesti, taip pat priteisti pareiškėjo turėtas bylinėjimosi išlaidas. Atsiliepimas grindžiamas iš esmės šiais argumentais:

12.1. Didžioji dalis atsakovo argumentų yra siejami su tuo, kad atsakovas tinkamai motyvavo savo sprendimą. Apeliaciniame skunde taip pat pateikiama motyvacija, kodėl Agentūra priėmė atitinkamą sprendimą, kuris vėliau ir buvo panaikintas. Tačiau Agentūra nėra nuosekli bei tokie apeliaciniame skunde nurodyti argumentai (motyvacija) negali būti laikytini pagrįstais, kadangi tik apeliacinėje instancijoje yra pateikiama motyvacija Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimui dėl pažeidimo, kuri turėjo būti nurodyta dar priimant sprendimą pareiškėjo atžvilgiu. Vien tai, kad Agentūra apeliaciniame skunde nurodo atitinkamą motyvaciją, dėl ko buvo priimtas vienas ar kitas sprendimas, yra nepagrįstas ir neturėtų būti vertinamas.

12.2. Vien tai, kad Agentūra vadovaujasi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo savo veikloje, nesudaro prielaidos teigti, kad Agentūra ar kiti viešojo administravimo subjektai visada tinkamai motyvuoja savo priimamus sprendimus. Kita vertus, Agentūra savo 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo iš tikrųjų motyvavo vadovaudamasi ne įstatymų ar teismų suformuota praktika, tačiau išimtinai savo nuomone.

12.3. Kiekviena elektroninė paslauga turi savo dalyvius (paslaugos teikėjas, gavėjas ir kt.), konkrečią pradžią ir pabaigą. Paslaugos teikimo pradžioje yra nurodomos paslaugos iniciavimui būtinos sąlygos, pabaigoje – pasiektas rezultatas. Jei grafiškai būtų atvaizduojamos kelios elektroninės paslaugos, toks atvaizdavimas būtų metodiškai neteisingas, nes jis turėtų kelių paslaugų rezultatus. Tuo tarpu, veiklos procesų analizės tikslas – visiems suteikti aiškų proceso vaizdą nuo pradžios iki pabaigos. Jei viena elektroninė paslauga apima kelias paslaugas, tai tinkamai bus grafiškai atvaizduota vienoje schemoje į tą elektroninę paslaugą patenkančios paslaugos. Tačiau grafiškai negalima pavaizduoti kelių elektroninių paslaugų, kaip nurodo Agentūra. Argumentas, kad visos 3 elektroninės paslaugos iš esmės yra tiesiog 1 procesas, turintis subprocesus, yra nepagrįstas, nes subprocesai Techniniame aprašyme yra: 10.3.1.2 („Sukurti giminės herbą“), 10.3.2.1 („Ieškoti bažnyčios knygų/ dokumentų parapijose“), 10.3.2.2 („Užsakyti ir gauti Archyvo indeksavimo paslaugą“), 10.3,2.3 („Įvesti indeksuotą įrašą“), o ne Techniniame aprašymo 10.2.1 – 10.2.4 punkte nurodytos esamos paslaugos ir 10.3.1 – 10.3.3 punktuose nurodytos būsimos paslaugos. Jei visos perkamos paslaugos būtų vienas procesas, kaip teigia Agentūra, tai ir Techniniame aprašyme turėtų būti atvaizduojamas vienoje schemoje kaip vienas procesas, tačiau taip nėra – yra 7 atskiros procesų schemos. Taip pat pareiškėjas mano, kad kiekviena paslauga turi atskirą rezultatą, todėl apjungus jas tarpusavyje turės kelis rezultatus, bei neturės aiškus proceso vaizdo.

12.4. Teiginys, kad Pirkimo sąlygų 1 priede 4.1 punkto 1 lentelėje „Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimai“ 2 punkte nustatytas reikalavimas neproporcingas Pirkimo objektui, kadangi nurodytų veiklos procesų kiekis neleistinai pernelyg susiaurina Pirkimo sutarties dalyką, riboja rinką, eliminuodamas tiekėjus, kurie turi patirties veiklos procesų analizėje, tačiau analizavo mažiau nei 3 veiklos procesus, kuriuose dalyvauja ne mažiau kaip 3 skirtingos institucijos, yra nepagrįstas. Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendime dėl pažeidimo akcentuojama, kad tiekėjas, įvykdęs bent 1 administracines ir (ar) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami veiklos procesai, nepaneigiamai turi reikiamų įgūdžių tokios paslaugos teikimui nepriklausomai nuo analizuotų veiklos procesų skaičiaus.

12.5. Agentūra teigia, kad Pirkimo sąlygų 1 priede „Tiekėjų kvalifikacija“ reikalavimų 3.2. punkte nustatytas kvalifikacijos reikalavimas specialistui yra „<...> sudėtinis, kadangi specialistui keltas reikalavimas turėti: a) 3 metų darbo patirtį vykdant veiklos procesų analizę ir būsimų paslaugų procesų modeliavimą, kurio metu buvo naudojama BPMN (verslo procesų modeliavimo notacija), ir b) turėti sertifikatų (OCEB, TOGAF9 arba lygiaverčių) patvirtintą kvalifikaciją veiklos procesų vertinimo srityje, jau nepaneigiamai įrodo, kad specialistas turi žinias, įgūdžius ir patirtį, kad galėtų atlikti veiklos procesų analizę tam, kad galėtų atlikti veiklos procesų analizę, detalizavimą ir grafinį detalizavimą naudojant BPMN, t. y. specialistas nebūtinai turi būti prieš tai atlikęs tokios pat apimties kaip Pareiškėjo turima sistema procesų analizę tam, kad galėtų atlikti Pareiškėjo sistemos veiklos procesų analizę“, tačiau: procesų analizė turi būti atliekama ne tik esamos sistemos, bet ir kuriamos sistemos (būsimų) paslaugų (procesų); nustatyti reikalavimai nėra tokie pat, kaip apimties kaip turimos sistemos procesų analizės (buvo keliamas reikalavimas dėl 3 procesų, kai Pirkimo sąlygų 2 priede „Techninė specifikacija“ 9.1 punkte yra mažiausiai 4 paslaugos (procesai)); OCEB, TOGAF9 sertifikatai liudija apie išklausytą kursą ir laikytą egzaminą, kuris suteikia teorines žinias, bet ne praktinius įgūdžius, šie sertifikatai liudija apie gan bendro pobūdžio žinias, nes yra suteikiami ne tik procesų analitikams, bet ir įmonių vadovams ir pan.; specialistas, turintis 3 metų darbo patirtį vykdant veiklos procesų analizę ir būsimų paslaugų procesų modeliavimą, nebūtinai turi patirties nagrinėti sąveikaujančius procesus, todėl atskirai nustatytas reikalavimas, kad asmuo būtų nagrinėjęs bent tris procesus, kuris yra minimalus, kad būtų galima įvertinti tarpusavio procesų sąveikas, toliau didėjant procesų skaičiui sąveikavimo principas turi išlikti tas pats.

12.6. Prielaida, kad tiekėjui ar tiekėjo specialistams atlikus bent vieną veiklos proceso detalizavimą ir grafinį atvaizdavimą jis jau turi pakankamai įgūdžių atlikti didesnio kiekio veiklos procesų analizę, detalizavimą ir grafinį detalizavimą yra teisinga tik tuo atveju, jei visa informacinė sistema yra iš vieno proceso. Jei informacinė sistema yra ne dėl vienos paslaugos ir teikiamų procesų yra daugiau, tai tie procesai tarpusavyje sąveikauja, yra ryšiai tarp atskirų procesų. Tiekėjas ir jo specialistai, turintys patirties tik su vienu procesu, gali atvaizduoti procesus kaip atskirus ir nesąveikaujančius tarpusavyje, nenustatant procesų tarpusavio ryšių ir tikėtina, kad taip suprojektavus informacinę sistemą ji neatliks savo funkcijos, toks tiekėjas būtų nepajėgus įgyvendinti sutarties. Specialistas, turintis patirties tik su vienu procesu, gali atvaizduoti procesus kaip atskirus ir nesąveikaujančius tarpusavyje, nenustatant procesų tarpusavio ryšių ir tikėtina, kad taip suprojektavus informacinę sistemą ji neatliks savo funkcijos, toks tiekėjas būtų nepajėgus įgyvendinti sutarties. Agentūra teigia, kad „<...> Pareiškėjo teiginiai nepaneigia, kad atliekant net vieno veiklos proceso analizę nėra vertinama, ar tas procesas turi sąveikas su kitais procesais, kadangi veiklos procesu analizės metu, nagrinėjant procesą nuo jo teikimo pradžios iki pat pabaigos, yra analizuojama, ar procesas turi sąveika su kitais procesais. Jeigu toks ryšis yra, kiti procesai analizuojami jau kaip atskiras procesas.“. Nagrinėjant vieną procesą gali būti vertinama ar procesas turi ryšius su kitais procesais, tačiau jei tiekėjas bus vertinęs tik vieną procesą jis neturės praktinės patirties vertinti bet kokius ryšius su kitais procesais, o juo labiau procesų tarpusavio sąveikas, nes bus vertinęs tik vieną procesą, kur nėra jokių sąveikų ir ryšių tarp procesų. Agentūra savo argumentus grindžia daugiau teorinėmis prielaidomis, neįvertinęs kaip visi procesai vyksta praktikoje. Pareiškėjo nuomone, jei informacinė sistema yra iš daugiau paslaugų ir teikiamų procesų, tai tie procesai tarpusavyje sąveikauja, yra ryšiai tarp atskirų procesų.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. 13. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimo Nr. IT02, kuriuo pripažinta, kad pareiškėjas, vykdydamas viešąjį pirkimą, pažeidė teisės normas ir dėl šio pažeidimo pareiškėjui pritaikyta 25 proc. finansinė korekcija, taip pat dėl Ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendimo, kuriuo Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimas dėl pažeidimo buvo panaikintas, teisėtumo ir pagrįstumo.

14. Bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjas (perkančioji organizacija), įgyvendindamas projektą Nr. 02.3.1.-CPVA-K-526-01-0006 „Elektroninės paslaugos EAIS „Skaitmeninė skaitykla“ sukūrimas“, atviro konkurso būdu įvykdė „Piniginių lėšų apribojimų informacinės sistemos (PLAIS) sukūrimas ir diegimas“ pirkimą. Atsakovas, atlikęs pakartotinį Pirkimo vertinimą, priėmė ginčijamą 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimą dėl pažeidimo, kuriame konstatavo, kad pareiškėjas, Pirkimo sąlygose nustatęs kvalifikacinius reikalavimus tiekėjui ir vienam iš specialistų, pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus proporcingumo, lygiateisiškumo ir nediskriminavimo principus, VPĮ 17 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintą tikslą dėl racionalaus pirkimams skirtų lėšų naudojimo, VPĮ 17 straipsnio 3 dalyje nustatytus reikalavimus dirbtinai nemažinti konkurencijos, VPĮ 47 straipsnio 1 dalyje nustatytą reikalavimą, kad Perkančiosios organizacijos Pirkime nustatyti minimalūs dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, VPĮ 47 straipsnio 7 dalyje įtvirtintą įpareigojimą vadovautis Metodikos nuostatomis. Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimu dėl pažeidimo pareiškėjui pritaikyta 25 proc. finansinė korekcija nuo Projektui tenkančios tinkamos finansuoti Pirkimo sutarties vertės (t. y. nuo 42.350,00 Eur).

15. Atsakovas ginčijamuoju sprendimu konstatavo, kad pareiškėjas paminėtas VPĮ nuostatas pažeidė Pirkimo sąlygų 1 priedo 1 lentelėje, nustatęs šiuos kvalifikacinius reikalavimus tiekėjui (taip pat vienam iš jo specialistų): „tiekėjas per paskutinius 3 (trejus) metus (jei tiekėjas veikia trumpiau nei 3 (trejus) metus, jis pateikia duomenis nuo savo įregistravimo datos) yra tinkamai įvykdęs arba vykdo ne mažiau nei vieną informacinės sistemos techninės specifikacijos parengimo sutartį, kurios apimtyje (žemiau nurodyti reikalavimai gali būti tenkinami keliomis sutartimis): 1) buvo atlikta administracines ir (arba) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizė, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami ne mažiau kaip 3 skirtingų elektroninių paslaugų procesai, kurių įgyvendinime dalyvauja ne mažiau kaip 3 (trys) skirtingos institucijos;<...> 3) buvo rengiama principinė architektūra ir reikalavimai informacinei sistemai, skirtai suskaitmenintų knygų ir / ar dokumentų priėmimui, klasifikavimui ir archyvavimui <...>“ (2 p.); Specialistas Nr. 2 – procesų analizės ir procesų grafinio vaizdavimo ekspertas „<...> per pastaruosius 3 (trejus) metus turi būti dalyvavęs (dalyvauti) bent 1 (vienoje) įvykdytoje (vykdomoje) konsultavimo paslaugų teikimo sutartyje, kurios (-ių) apimtyje buvo atlikta administracines ir (arba) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizė, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami ne mažiau kaip 3 skirtingų veiklos procesų, kuriuose dalyvauja ne mažiau kaip 3 (trys) skirtingos institucijos, žingsniai, sąlygos ir ribojimai; <...>“ (3.2 p.) (toliau – ir ginčo kvalifikaciniai reikalavimai).

16. Pirmosios instancijos teismas atsakovo Agentūros skundą atmetė iš esmės pritaręs Ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendime išdėstytai pozicijai, kad Agentūros nustatytas pažeidimas yra formalus, neturi faktinio ar finansinio poveikio, todėl finansinė korekcija yra pritaikyta nepagrįstai. Agentūra su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu nesutinka ir apeliaciniame skunde teigia, kad teismas netinkamai įvertino ginčui reikšmingas aplinkybes, aiškino ir taikė ginčui spręsti aktualų teisinį reguliavimą.

17. Iš ginčijamo sprendimo ir ginčo kvalifikacinių reikalavimų turinio matyti, kad, Agentūros vertinimu, pareiškėjas pagrindinius principus pažeidė Pirkimo sąlygose nepagrįstai užaukštinęs tiekėjo patirčiai keliamus reikalavimus.

18. Byloje nėra ginčo, kad pareiškėjas, Pirkimo sąlygose nustatydamas tiekėjo patirčiai keliamus reikalavimus, privalėjo vadovautis pagrindiniais pirkimų principais, kurie įtvirtinti VPĮ 17 straipsnyje. Taigi pareiškėjas privalėjo vadovautis ir ginčijamame Agentūros sprendime paminėtomis šio straipsnio nuostatomis, pagal kurias: perkančioji organizacija privalo užtikrinti, jog vykdant pirkimą būtų laikomasi, inter alia (be kita ko) lygiateisiškumo, nediskriminavimo ir proporcingumo principų (1 d.); perkančioji organizacija turi siekti, kad paslaugoms ar darbams įsigyti skirtos lėšos būtų naudojamos racionaliai (2 d. 1 p.); „planuojant pirkimus ir jiems rengiantis negali būti siekiama <...> dirbtinai sumažinti konkurenciją. Laikoma, kad konkurencija yra dirbtinai sumažinta, kai pirkimu nepagrįstai sudaromos palankesnės ar nepalankesnės sąlygos tam tikriems tiekėjams“ (3 d.).

19. Tiekėjo kvalifikacijos reikalavimai nustatomi pagal Viešųjų pirkimų tarnybos patvirtintą tiekėjo kvalifikacijos reikalavimų nustatymo metodiką (VPĮ 47 str. 7 d.). Pareiškėjas Pirkimo sąlygose nustatydamas tiekėjo patirčiai keliamus reikalavimus, be kita ko, privalėjo vadovautis šiomis ginčui aktualios redakcijos Metodikos nuostatomis:

19.1. Metodikos 21 punkto nuostata, kad techninio ir profesinio pajėgumo vertinimo tikslas – įsitikinti, jog tiekėjas turi pakankamus įgūdžius, priemones, įrankius, personalą ir kt., reikalingus pirkimo sutarties vykdymui. Vertinant tiekėjo techninį ir profesinį pajėgumą, atsižvelgiama į žmogiškuosius ir techninius išteklius, pirkimo sutarčiai įvykdyti, reikalingą patirtį, tiekėjo darbuotojų kvalifikaciją, darbo produktyvumą, patirtį ir patikimumą.

19.2. Metodikos 21.1 papunkčio nuostata, kad tiekėjo patirtis – tai reikalavimas, apibūdinantis, ar tiekėjas jau yra „vykdęs panašią pirkimo sutartį“ (per tam tikrą laikotarpį suteikė paslaugas, pateikė prekes) ar atliko reikalaujamos apimties darbus, bei ar sutartis buvo įvykdyta ar darbai atlikti tinkamai. Metodikos IX išnašoje expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) apibrėžta, „panašios sutarties“ samprata ir nurodyta, kad „panašia sutartimi laikytina sutartis, kurios dalykas ir įvykdymo sąlygos panašios į perkamo objekto. Pirkimo vykdytojas turi aiškiai apibūdinti, ką laikys panašia, susijusia su pirkimo objektu sutartimi, pavyzdžiui, medicinos įrangos, automobilių nuomos ar pardavimo, patalpų valymo paslaugų, mokymo paslaugų, atliekų surinkimo ir išvežimo, informacinės sistemos kūrimo ir/ar diegimo ir/ar modernizavimo, ypatingo statinio projektavimo ir panašią sutartį. Nustatant, kas konkrečiu atveju laikoma panašia sutartimi, neleistina pernelyg susiaurinti pirkimo sutarties dalyką, pavyzdžiui, jei perkamos maitinimo paslaugos moksleiviams, pirkimo dokumentuose negalima reikalauti, kad tiekėjas būtų įvykdęs (vykdytų) sutartį dėl moksleivių maitinimo paslaugų teikimo, pakanka nurodyti, jog tiekėjas turi būti įvykdęs (vykdyti) maitinimo paslaugų sutartį“.

19.3. Metodikos 21.6 papunkčio nuostata dėl tiekėjo personalo, ar jų vadovaujančio personalo išsilavinimo ir profesinės kvalifikacijos. Šiame papunktyje įtvirtinta, kad šis kvalifikacijos reikalavimas yra keliamas siekiant įsitikinti, kad pirkimo sutarties vykdymas bus pavestas kvalifikuotam tiekėjo, teikiančio paslaugas, ar atliekančio darbus, personalui, ar jo vadovaujančiam personalui, kuris yra tiesiogiai susiję (ar atsakingi) už konkrečios paslaugos suteikimą ar darbų atlikimą; personalo, nesusijusio su konkrečios pirkimo sutarties vykdymu, kvalifikacija netikrinama.

20. Teisėjų kolegija pabrėžia, kad perkančioji organizacija turi diskrecijos teisę, įvertinusi pirkimo pobūdį ir kitas reikšmingas aplinkybes, konkretaus pirkimo atveju nustatyti konkrečius minimalius kvalifikacinius reikalavimus, įskaitant ir tuos, kuriuos ji kelia tiekėjo patirčiai. Kita vertus, tai savaime nereiškia, kad perkančiosios organizacijos diskrecijos teisė šiuo aspektu yra neribota. Pirkimo sąlygos turi būti tokios, kad jas atitiktų tik kompetentingi, patikimi ir pajėgūs įvykdyti pirkimo sąlygas tiekėjai, tačiau kartu turi būti siekiama kuo didesnės tiekėjų konkurencijos tam, jog būtų gaunama ekonomiškai kuo racionalesnė kaina. Perkančioji organizacija tam, kad įsitikintų, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas, turi nustatyti minimalius, o ne maksimalius kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimus.

21. Pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams ar dalyviams, riboja konkurenciją (LAT 2017 m. sausio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-6-378/2017).

22. Sprendžiant, ar pareiškėjas Pirkimo sąlygose nustatydamas tiekėjo patirčiai keliamus ginčo kvalifikacinius reikalavimus nepažeidė šio Sprendimo 18, 19 punktuose paminėtų VPĮ ir Metodikos nuostatų, būtina įvertinti ginčo kvalifikacinių reikalavimų turinį. Šiuo aspektu primintina, kad pagal ABTĮ 56 straipsnio 7 dalį teismas įvertina įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu visų bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, vadovaudamasis įstatymu, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Įrodymai administracinėje byloje yra visi faktiniai duomenys, priimti bylą nagrinėjančio teismo ir kuriais remdamasis teismas įstatymų nustatyta tvarka konstatuoja, kad yra aplinkybės, pagrindžiančios proceso šalių reikalavimus bei atsikirtimus, ir kitokios aplinkybės, turinčios reikšmės bylai teisingai išspręsti, arba kad jų nėra. Iš ABTĮ 56 straipsnio 7 dalies taip pat seka, kad įrodymų vertinimas, kaip objektyvios tiesos nustatymo procesas, grindžiamas subjektyviu faktoriumi – vidiniu įsitikinimu. Taigi nei vienos proceso šalies pateikta įrodymų interpretacija teismui nėra privaloma (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2012 m. rugsėjo 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-2564/2012; 2018 m. balandžio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3730-261/2018).

23. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nesutinka su teismo išvadomis, kad Agentūra nepagrįstai konstatavo, jog Pirkimo sąlygose nustatant ginčo kvalifikacinius reikalavimus, VPĮ nuostatos (17 str. 1 d., 17 str. 2 d. 1 p., 17 str. 3 d., 47 str. 1, 7 d.) Agentūros nurodyta apimtimi nebuvo pažeistos.

24. Nagrinėjamu atveju Tarnyba siekė įsigyti elektroninio archyvo informacinės sistemos modernizavimo ir techninės įrangos techninių specifikacijų parengimo ir konsultavimo paslaugas. Tokio pirkimo tikslas EAIS infrastruktūroje sukurti tris elektronines paslaugas „Skaitmeninė skaitykla“, „Genealogija“ ir „Asmenvardžių archyvas“, taip užtikrinant vieningą prieigą prie valstybės archyvuose sukauptų skaitmeninių išteklių ir didinant valstybės archyvų informacijos prieinamumą ir pasiekiamumą suinteresuotoms naudotojų grupėms.

25. Teisėjų kolegija paminėto Pirkimo tikslo kontekste įvertinusi ginčo kvalifikacinių reikalavimų turinį, neturi jokio pagrindo nepritarti atsakovo Sprendime išdėstytai pozicijai, kad „<...> tiekėjas, atitinkamai ir tiekėjo specialistas, įvykdęs / dalyvavęs bent 1 administracines ir (arba) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami veiklos procesai, nepaneigiamai turi reikiamų įgūdžių tokios paslaugos teikimui nepriklausomai nuo analizuotų veiklos procesų skaičiaus“. Atitinkamai pritartina atsakovo vertinimui, kad Pirkimo sąlygų Tiekėjų kvalifikacijos reikalavimuose nurodytų veiklos procesų kiekis riboja rinką, eliminuodamas tiekėjus, kurie turi patirties veiklos procesų analizėje, tačiau analizavo mažiau kaip 3 skirtingus elektroninių paslaugų procesus, kurių įgyvendinime dalyvavo ne mažiau kaip 3 skirtingos institucijos.

26. Teisėjų kolegijos nuomone, nagrinėjamu atveju tiekėjo (vieno iš jo specialistų) dalyvavimas įvykdant bent vienos administracines ir (arba) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami veiklos procesai, sudaro pakankamą pagrindą vertinimui, kad toks tiekėjas (jo specialistas) turi panašios patirties, reikalingos pirkimo tikslui pasiekti. Atitinkamai pareiškėjas, Pirkimo sąlygose įtvirtinęs ginčo kvalifikaciniuose reikalavimuose įtvirtinęs sąlygas tiekėjui (jo specialistui) būti tinkamai atlikusiam administracines ir (arba) viešąsias paslaugas teikiančių institucijų veiklos procesų analizę, kurios metu buvo analizuojami, detalizuojami ir grafiškai atvaizduojami „ne mažiau kaip 3 skirtingų elektroninių paslaugų procesai, kurių įgyvendinime dalyvauja ne mažiau kaip 3 (trys) skirtingos institucijos“ pernelyg susiaurino pirkimo sutarties dalyką. Kartu teisėjų kolegija nesutinka su Ginčų komisijos ir pirmosios instancijos teismo vertinimu, esą atsakovas ginčijamame sprendime nepakankamai pagrindė ginčo kvalifikacinių reikalavimų neatitikimą aktualioms VPĮ nuostatoms, ar kad nustatyti pažeidimai, įtvirtinant Pirkimo sąlygas, nagrinėjamu atveju neapribojo konkurencijos teikiant pasiūlymus. Teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo argumentai yra pakankami reikšmingoms faktinėms aplinkybėms pagrįsti.

27. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Agentūra ginčijamame sprendime pagrįstai konstatavo, jog pareiškėjas Pirkimo sąlygose nustatęs kvalifikacinius reikalavimus tiekėjui ir vienam iš specialistų, pažeidė VPĮ 17 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus proporcingumo, lygiateisiškumo ir nediskriminavimo principus, VPĮ 17 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintą tikslą dėl racionalaus pirkimams skirtų lėšų naudojimo, VPĮ 17 straipsnio 3 dalyje nustatytus reikalavimus dirbtinai nemažinti konkurencijos, VPĮ 47 straipsnio 1 dalyje nustatytą reikalavimą, kad Perkančiosios organizacijos Pirkime nustatyti minimalūs dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, VPĮ 47 straipsnio 7 dalyje įtvirtintą įpareigojimą vadovautis Metodikos nuostatomis.

28. Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendimu dėl pažeidimo pareiškėjui pritaikyta 25 proc. finansinė korekcija nuo Projektui tenkančios tinkamos finansuoti Pirkimo sutarties vertės (t. y. nuo 42 350,00 Eur). Pareiškėjo teigimu, 25 proc. finansinė korekcija yra neproporcinga. Atsakovas teigia, kad jis, įvertinęs visas su pažeidimu susijusias aplinkybes bei vadovaudamasis proporcingumo principu, neturėjo pagrindo pritaikyti mažesnę finansinę korekciją (t. y. 10 ar 5 proc.), nes pareiškėjas, Pirkimo sąlygose nustatęs nepagrįstus ir neproporcingus Pirkimo objektui kvalifikacijos reikalavimus, apribojo sąžiningą tiekėjų konkurenciją, nesudarė galimybių Pirkime dalyvauti ir konkurencingus pasiūlymus pateikti tiekėjams dėl ribojančių ir diskriminacinių sąlygų (Pirkime pasiūlymą pateikė vienintelis tiekėjas). Atsakovas pabrėžė, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas, be kita ko, pažeidė viešųjų pirkimų principus, o tai laikytina esminiu pažeidimu.

29. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas analogiško pobūdžio bylas ir vertindamas paskirtos finansinės korekcijos dydį, atsižvelgia į pažeidimo pobūdį, svarbą (jei pažeidimas formalus, vertinama, ar jis turi faktinį ar galimą finansinį poveikį) (žr. 2021 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-947-575/2021; 2021 m. birželio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1919-415/2021). Nagrinėjamu atveju vertindama Agentūros nustatytą 25 proc. finansinę korekciją jos atitikties proporcingumo principui aspektu, teisėjų kolegija, pritardama ginčijamame sprendime išdėstytai Agentūros motyvuotai pozicijai, prieina prie išvados, kad pažeidimo pobūdis (t. y. esminis viešųjų pirkimų principų pažeidimas), ir jo reikšmė bei teisiniai padariniai (t. y. sumažinama potencialių tiekėjų dalyvavimo pirkimuose galimybė), lemia, jog nėra teisinio pagrindo konstatuoti tokios finansinės korekcijos dydžio neproporcingumo padarytam pažeidimui. Atsakant į pareiškėjo procesiniuose dokumentuose pateikiamus argumentus, akcentuotina, kad vien tai, jog kitose administracinėse bylose buvo taikomos mažesnės finansinės korekcijos per se (savaime) nesudaro pagrindo konstatuoti, kad nagrinėjamu atveju Agentūros 2020 m. rugpjūčio 10 d. sprendime dėl pažeidimo pritaikyta finansinė korekcija neatitinka padaryto pažeidimo pobūdžio ir (arba) yra neproporcinga.

30. Dėl kitų proceso šalių argumentų primintina, kad teismo pareiga motyvuoti priimtą sprendimą nėra suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą. Teisėjų kolegijos vertinimu, kiti argumentai neturi esminės teisinės reikšmės, todėl dėl jų plačiau nepasisakoma.

31. Nurodytų argumentų pagrindu teisėjų kolegija atsakovo apeliacinį skundą tenkina, pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikina ir priima naują sprendimą – atsakovo skundą patenkinti, Ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendimą panaikinti.

32. Apeliaciniame skunde CPVA taip pat prašo atlyginti turėtas bylinėjimosi išlaidas – 3 506,94 Eur. Prie prašymo atlyginti turėtas bylinėjimosi išlaidas atsakovas pateikė 2021 m. liepos 15 d. PVM sąskaitą faktūrą Nr. (duomenys neskelbtini), kurioje nurodyta, kad už „žyminį mokestis, valst. Rinkliava, registro išlaidos (kompensuojamos išlaidos)“ prašoma atlyginti 3 506,94 Eur. Mokėjimo realumą patvirtina banko „SEB“ 2022 m. sausio 31 d. sąskaitos išrašas.

33. ABTĮ 40 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Pagal to paties straipsnio 5 dalį, proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę reikalauti atlyginti jai išlaidas advokato ar advokato padėjėjo pagalbai apmokėti. Kitų atstovų pagal pavedimą pagalbai apmokėti patirtos išlaidos atlyginamos, jeigu teismas pripažįsta, kad jos buvo būtinos ir pagrįstos ir jos nėra susijusios su teisinių paslaugų teikimu proceso šaliai. Atstovavimo išlaidų atlyginimo klausimas sprendžiamas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka.

34. Teisės į atstovavimo išlaidų atlyginimą neriboja proceso šalies statusas – viešojo administravimo subjektas, tačiau atstovavimo išlaidos gali būti atlyginamos šiam subjektui tik tais atvejais, kai atstovo dalyvavimas buvo būtinas siekiant tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus ir tai spręsdamas teismas turi kompleksiškai įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamo viešojo administravimo subjekto vidinius administravimo pajėgumus ir bylos pobūdį, atstovo pasitelkimas buvo būtinas. Tokią poziciją suformulavusi LVAT išplėstinė teisėjų kolegija pažymėjo, kad ABTĮ neriboja viešojo administravimo subjekto, esančio bylos šalimi, galimybės būti atstovaujamam advokato. Veikdamas specifinėje viešojo administravimo srityje, šis subjektas privalo užtikrinti tokią savo vidaus administravimo struktūrą, kuri leistų jam tinkamai įgyvendinti viešojo administravimo funkcijas, tuo tikslu jam skiriami atitinkami valstybės (savivaldybių) biudžeto asignavimai. Nereti atvejai, kai iškilus sudėtingam teisiniam klausimui viešojo administravimo subjekto vidiniai resursai yra nepakankami, todėl tik profesionalus teisinis atstovavimas (advokato dalyvavimas) sudaro sąlygas tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus teisme (žr. LVAT 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008, Administracinių teismų praktika, Nr. 16, 2008 m., 303–316 p.). Nors bylinėjimasis teismuose nėra tiesioginis viešojo administravimo subjektų uždavinys, šie subjektai turi būti pajėgūs teisme atstovauti savo pozicijoms, kylančioms iš atitinkamų administracinių teisinių santykių (žr., pvz., LVAT 2018 m. rugpjūčio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-552-556/2018, 2019 m. vasario 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1571-629/2018).

35. Teisėjų kolegija, įvertinusi nagrinėjamos bylos pobūdį, tai, kad ji tiesiogiai susijusi su atsakovui priskirtomis funkcijomis, be kita ko, viešųjų pirkimų priežiūros srityje, byla nebuvo itin didelės apimties ar sudėtinga, joje nebuvo keliami nauji teisiniai klausimai, kuriais formuojama teismų praktika, atsižvelgusi į tai, kad atsakovas nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme gynė savo galbūt pažeistas teises ir interesus savo pajėgumais, taip pat tai, jog atsakovas nepateikė pakankamų duomenų, kad buvo objektyvi būtinybė byloje naudotis advokato paslaugomis, konstatuoja, kad šiuo atveju nėra pagrindo tenkinti atsakovo prašymą ir atlyginti jam turėtas bylinėjimosi išlaidas.

36. Paminėtina, kad prašymą atlyginti bylinėjimosi išlaidas pateikė ir pareiškėjas, tačiau, kadangi šis procesinis sprendimas priimamas ne pareiškėjo naudai, jis neįgijo teisės į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 str. 1 d.), todėl šis prašymas netenkinamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 41 straipsnio 1 dalimi, 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 4 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – atsakovo Centrinės projektų valdymo agentūros skundą patenkinti ir panaikinti Lietuvos vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2020 m. spalio 19 d. sprendimą Nr. 21R-835 (AG-741/07-2020).

Atsakovo viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros ir pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo archyvaro tarnybos prašymų priteisti bylinėjimosi išlaidas netenkinti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Stasys Gagys

Rytis Krasauskas

Skirgailė Žalimienė