2020-02-12 Nr. AB-3094-3-61-3-03928-2019-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eAS-80-442/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03928-2019-7

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2020 m. vasario 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Arūno Dirvono ir Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos nacionalinės vežėjų automobiliais asociacijos „Linava“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. lapkričio 28 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos nacionalinės vežėjų automobiliais asociacijos „Linava“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos finansų ministerijai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Lietuvos nacionalinė vežėjų automobiliais asociacija „Linava“ kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: 1) pripažinti, kad Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – ir Ministerija) teisėkūros veiksmai, rengiant registruojant ir teikiant Lietuvos Respublikos Vyriausybei (toliau – ir Vyriausybė) Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Nutarimas) pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033), yra neteisėti ir pažeidžiantys Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1–5 punktus, 5 straipsnio 4 dalį, 7 straipsnį, 9 straipsnio 1 dalį, 15 straipsnį, Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento 12, 16, 17, 271 punktus, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 185 straipsnio 9 dalį, Seimo ratifikuotą Tarptautinės darbo organizacijos (toliau – ir TDO) konvenciją Nr. 144 „Dėl trišalių konsultacijų tarptautinėms darbo normoms įgyvendinti“, TDO 87 ir 98 konvencijas kontekste dėl valdžios institucijų nesikišimo į kolektyvines derybas ir Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintą atsakingo valdymo principą, taip pat (teisinio tikrumo ir saugumo, teisėtų lūkesčių, proporcingumo) teisinės valstybės principus, laisvų kolektyvinių derybų principą, Lietuvos Respublikos Vyriausybės, profesinių sąjungų ir darbdavių organizacijų 2005 m. birželio 13 d. pasirašyto susitarimo dėl trišalio bendradarbiavimo 3.1–3.2 punktus, 3.10 punktą, 4.1–4.2 punktus; 2) priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. lapkričio 28 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą, vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgdamas į ABTĮ 3 straipsnio 1 dalies, 17 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 23 straipsnio 1 dalies nuostatas, pažymėjo, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo.

Teismas iš skundo turinio nustatė, kad pareiškėjas nesutinka su Ministerijos veiksmais rengiant, registruojant ir teikiant Vyriausybei Nutarimo pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033). Teismas akcentavo, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką norminėje administracinėje byloje išimtinai vertinama (šios bylos dalyku yra) norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktis įstatymui ir (ar) Vyriausybės norminiam aktui. Veikdamas įstatymų leidėjo aiškiai apibrėžtos kompetencijos ribose, norminėje administracinėje byloje administracinis teismas nesprendžia ir negali spręsti dėl vykdant (įgyvendinant) ginčijamą norminį administracinį aktą (jo dalį) vykdytų administracinių procedūrų, priimtų sprendimų ir (ar) atliktų kitų veiksmų (neveikimo) teisėtumo bei pagrįstumo.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad pareiškėjas neginčija tam tikro sprendimo priimto jo atžvilgiu, nei vilkinimo atlikti Ministerijos kompetencijai priskirtinus veiksmus (ABTĮ 23 str. 1 d.). Įvertinęs pareiškėjo skundo turinį, teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas iš esmės nesutinka su Nutarimu, kuris yra norminis administracinis aktas. Teismas atkreipė dėmesį, kad ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose nustatyti subjektai, kurie gali teikti teismui pareiškimus (prašymus) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą. Tačiau šiuo atveju pareiškėjas nėra tinkamas subjektas paduoti prašymą ištirti (panaikinti) norminio administracinio akto teisėtumą pagal ABTĮ 112 straipsnį, nes įstatymas juridiniams ir fiziniams asmenims tokios teisės nesuteikia. Dėl nurodytų priežasčių teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

III. Pareiškėjas padavė atskirąjį skundą, kuriame prašo: 1) panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. lapkričio 28 d. nutartį ir skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui spręsti iš naujo; 2) kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą (toliau – ir Konstitucinis Teismas) dėl Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriuo pakeistas Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ 2.5 papunktis, atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1–5 punktams, 5 straipsnio 4 daliai, 7 straipsniui, 9 straipsnio 1 daliai, 15 straipsniui, Vyriausybės įstatymo 38 straipsniui, Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento 12, 16, 17, 271 punktams, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai, Seimo ratifikuotai TDO konvencijai Nr. 144 „Dėl trišalių konsultacijų tarptautinėms darbo normoms įgyvendinti“, TDO 87 konvencijos 3 straipsniui ir 98 konvencijai kontekste dėl valdžios institucijų nesikišimo į kolektyvines derybas ir Konstitucijoje įtvirtintam atsakingo valdymo principui, taip pat (teisinio tikrumo ir saugumo, teisėtų lūkesčių, proporcingumo) teisinės valstybės principams, laisvų kolektyvinių derybų principui, Vyriausybės, profesinių sąjungų ir darbdavių organizacijų 2005 m. birželio 13 d. pasirašyto susitarimo dėl trišalio bendradarbiavimo 3.1–3.2 punktams, 3.10 punktui, 4.1–4.2 punktams, Konstitucijos 67 ir 127 straipsniams ir šią administracinę bylą stabdyti; 3) priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas nurodo, kad yra tinkamas subjektas kreiptis į teismą su skundu dėl Lietuvos Respublikos finansų ministerijos teisėkūros veiksmų (neveikimo) registruojant ir teikiant Vyriausybei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033), nes pareiškėjas, kaip Lietuvos vežėjų asociacija, atstovaujanti savo narių interesams ir juos ginanti bei tenkinanti kitus viešuosius interesus, mano, kad Ministerija, vykdydama neteisėtus teisėkūros veiksmus, pažeidė pareiškėjo teises ir įstatymų saugomus interesus.

Pareiškėjas paaiškina, kad kartu su profesinėmis sąjungomis vykdė kolektyvines derybas dėl krovininio kelių transporto sektoriuje dirbantiems darbuotojams mokamo darbo užmokesčio apskaičiavimo koeficiento dydžio, t. y. socialiniai partneriai siekė Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarime Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ numatytą 1,3 minimalios mėnesinės algos koeficientą nustatyti kolektyvine sutartimi, taikoma transporto sektoriuje. Tačiau Ministerijos neteisėti teisėkūros veiksmai, užbėgant socialiniam dialogui už akių, ne tik pažeidė esminius teisėkūros principus, tačiau atėmė iš pareiškėjo galimybę vykdyti kolektyvines derybas konkrečioje situacijoje ir paneigė ne tik kolektyvinių derybų, bet ir socialinės partnerystės, kuri, be kita ko, įgyvendinama svarbiausius socialinius ir darbo klausimus nagrinėjant Trišalėje taryboje, prasmę ir reikšmę. Jeigu Ministerija nebūtų atlikusi neteisėtų teisėkūros veiksmų, pareiškėjas būtų galėjęs tęsti pradėtas kolektyvines derybas dėl minimalios mėnesinės algos koeficiento su profesinėmis sąjungomis. Pareiškėjo įsitikinimu, Ministerijos veiksmai tiesiogiai sukėlė pareiškėjui teisines pasekmes, todėl dėl Ministerijos veiksmų pareiškėjas turi materialinį suinteresuotumą kreiptis į teismą.

Pareiškėjas pažymi, kad jo skundo dalykas – nesutikimas su Ministerijos veiksmais rengiant, registruojant ir teikiant Vyriausybei Nutarimo pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033). Pareiškėjas, skųsdamas Ministerijos veiksmus ir neveikimą, gina savo ir savo narių teises, taip pat ir viešąjį interesą. Teigia, kad neprašo vertinti Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. priimto nutarimo Nr. 1038 teisėtumo ir nesiekia inicijuoti norminės administracinės bylos ABTĮ 112 straipsnio prasme, kaip kad nurodė Vilniaus apygardos administracinis teismas savo nutartyje. Tvirtina, kad siekia apginti savo pažeistas teises ir interesus Ministerijai neteisėtai rengiant, registruojant ir teikiant Vyriausybei Nutarimo pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033) ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies ir ABTĮ 23 straipsnio 1 dalies prasme. Atkreipia dėmesį, kad ne administraciniai teismai, o Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo priimti aktai neprieštarauja Konstitucijai, taip pat ar Respublikos Prezidento bei Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams, todėl teismo argumentas dėl pareiškėjo, kaip netinkamo subjekto iniciuojant norminę administracinę bylą, yra teisiškai nereikšmingas.

Pareiškėjo nuomone, šioje byloje yra tikslinga kreiptis į Konstitucinį Teismą su pareiškėjo skunde nurodytais argumentais, nes pripažinus, kad Ministerijos veiksmai buvo neteisėti, turi būti sprendžiamas ir Vyriausybės Nutarimo teisėtumo klausimas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Pareiškėjas padavė atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. lapkričio 28 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti nagrinėti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas siekia inicijuoti ginčą dėl pripažinimo, kad Ministerijos teisėkūros veiksmai, rengiant registruojant ir teikiant Vyriausybei Nutarimo pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033), yra neteisėti. Pareiškėjas teigia, kad neprašo vertinti Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. priimto Nutarimo teisėtumo ir nesiekia inicijuoti norminės administracinės bylos ABTĮ 112 straipsnio prasme, kaip kad nurodė Vilniaus apygardos administracinis teismas skundžiamoje nutartyje.

Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011), kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015).

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pabrėžia, kad tam tikrų faktų pripažinimas negali būti savarankišku reikalavimu byloje. Toks reikalavimas negali būti skundo dalyku – veiksmų neteisėtumo konstatavimas gali būti tik motyvas, pagrindžiantis teismo sprendimą, kuriuo nustatomi tam tikri patvarkymai dėl materialinių teisinių santykių. Vien tik veiksmų neteisėtumo konstatavimas pats savaime jokio konkretaus poveikio materialiniams teisiniams santykiams negali padaryti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-442‑484/2010; 2018 m. kovo 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-148-520/2018 ir kt.).

Atsižvelgdama į suformuotą teismų praktiką, teisėjų kolegija sprendžia, kad pareiškėjo skundo reikalavimas pripažinti, kad Ministerijos teisėkūros veiksmai, rengiant registruojant ir teikiant Vyriausybei Nutarimo pakeitimo 2019 m. spalio 16 d. projektą (Reg. Nr. 19-12033), yra neteisėti, nenagrinėtinas administracinių teismų ABTĮ nustatyta tvarka. Pareiškėjo skunde nurodytos aplinkybės, kad pareiškėjas siekė tęsti kolektyvines derybas dėl minimalios mėnesinės algos koeficiento su profesinėmis sąjungomis, ginti savo ir savo narių teises, taip pat nesudaro pagrindo kitaip vertinti bylos faktinę situaciją ir pripažinti, kad pareiškėjo skunde suformuluotas reikalavimas nagrinėtinas ABTĮ nustatyta tvarka.

Dėl pareiškėjo prašymo kreiptis į Konstitucinį Teismą pažymėtina, kad šis prašymas yra ne materialaus pobūdžio reikalavimas, o procesinio pobūdžio prašymas, kuris būtų sprendžiami, jeigu pareiškėjo skundas teisme būtų priimtas nagrinėti. ABTĮ 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog tuo atveju, jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu spręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją. Reikalavimai kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu spręsti, ar įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją (ABTĮ 4 str. 2 d.), nėra priskirti prie ABTĮ nustatyta tvarka nagrinėtinų administracinių ginčų ir nėra savarankiški reikalavimai, kuriuos privalo išnagrinėti administracinis teismas. Dėl nurodytų priežasčių apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nenustatė nei teisinio, nei faktinio pagrindo skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimo stadijoje tenkinti pareiškėjo atskirajame skunde suformuluotą prašymą stabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą.

Atkreiptinas dėmesys, kad nors pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atsisakė priimti motyvuodamas tuo, jog pareiškėjas nėra tinkamas subjektas paduoti prašymą ištirti (panaikinti) norminio administracinio akto teisėtumą pagal ABTĮ 112 straipsnį, tai nesudaro pagrindo skundžiamą nutartį vertinti kaip neteisėtą ar nepagrįstą, kadangi skundą buvo atsisakyta priimti tinkamu pagrindu, t. y. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu. Dėl nurodytų priežasčių pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lietuvos nacionalinės vežėjų automobiliais asociacijos „Linava“ atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. lapkričio 28 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Arūnas Dirvonas

Dainius Raižys