A-146-1917-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A146-1917/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01620-2011-6

Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. rugpjūčio 9 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (pranešėja), Artūro Drigoto ir Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas),

sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovei Vildai Vaičiūnienei,

atsakovo atstovui Viktorijai Čuikovai,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas, pareiškėjas) kreipėsi pareiškimu (b. l. 1-2) į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ (toliau – ir Sprendimas Nr. 1-161) 1 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas, VAĮ) 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 daliai ir Lietuvos Respublikos tabako kontrolės įstatymo (toliau – ir Tabako kontrolės įstatymas, TKĮ) 19 straipsnio 3 daliai, o pripažinus prieštaraujančiu įstatymui, – laikyti šį punktą panaikintu.

Pareiškime Vyriausybės atstovas akcentavo, kad Sprendimas Nr. 1-161, kurio 1-ojo punkto atitiktį įstatymams prašo ištirti, yra teisės aktas, kuris atitinka norminio teisės akto kriterijus: jis taikomas individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui(visiems asmenims, neturintiems 18 metų), juose suformuluotos daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio elgesio taisyklės. Sprendimo Nr. 1-161 1 punktu Vilniaus miesto savivaldybės taryba nusprendė uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose.

Prašydamas ištirti šio norminio teisės akto teisėtumą, pareiškėjas rėmėsi argumentais, kad savivaldybės institucijos, įgyvendindamos savo įgaliojimus, privalo vadovautis aukštesnės galios teisės aktais ir bendraisiais teisės principais. Vienas iš jų - Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas, VSĮ) 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, kuris reiškia, kad savivaldybės veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, t. y. turi būti užtikrinamas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje imperatyviai nurodyta, kad tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ar kitiems teisės aktams įgyvendinti. Atsižvelgdamas į tai, kad norminiuose teisės aktuose yra nustatomos privalomo elgesio taisyklės, kurių laikymasis / nesilaikymas sukelia atitinkamas teisines pasekmes, bei į tai, kad viešojo administravimo institucijos nepiktnaudžiautų valdžia, įstatymų leidėjas aiškiai įtvirtino draudimą priimti norminius teisės aktus neturint tam įgaliojimų ar siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia įstatymus įgyvenančiais teisės aktais reguliuoti santykius, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymais, taip pat nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris nebūtų grindžiamas įstatymais. Savivaldybės taryba gali priimti norminius teisės aktus tik tada, kai tokia teisė yra aiškiai numatyta aukštesnės galios teisės aktuose.

Sprendimo Nr. 1-161 preambulėje nurodyta, kad jis priimtas vadovaujantis Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi, kurioje nustatyta, kad savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose. Įstatymų leidėjas savivaldybės tarybai suteikė teisę nustatyti tik vietas, kuriose draudžiama rūkyti, o ne asmenų, kuriems draudžiama rūkyti tose vietose, kategorijas. Draudimas rūkyti tam tikroje vietoje turi būti taikomas visiems asmenims, nepriklausomai nei nuo jų amžiaus, nei nuo lyties, nei nuo kitų savybių. Vilniaus miesto savivaldybės taryba, Sprendimo Nr. 1-161 1 punkte nustatydama ne vietas, o asmenų grupes, kuriems draudžiama rūkyti, viršijo Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė šio įstatymo 19 straipsnio 3 dalies, taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktų bei 6 straipsnio 2 dalies nuostatas.

Pareiškėjas rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kurioje ne kartą pažymėta, kad viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto teisėtumo klausimas turi būti sprendžiamas taikant įgalinimų ribų kriterijų. Viešojoje teisėje veikiantys įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems yra suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, plečiamas valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas; administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas (ultra vires) yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 89 straipsnio 1 dalies 2 punktas) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. 1-1-04/2005, 2007 m. rugsėjo 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A14-800/07, 2007 m. lapkričio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A14-1052/2007, 2009 m. kovo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-383/2009, 2009 m. balandžio 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-72/2009).

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba prašė Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atstovo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į pareiškimą (b. l. 23-27) paaiškino, kad Sprendimas Nr. 1-161, kurio 1 punktu buvo uždrausta asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, buvo priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymu ir Tabako kontrolės įstatymu. Sprendimo Nr. 1-161 tikslas atitinka Tabako kontrolės įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje nustatytą tikslą mažinti tabako vartojimą, jo prieinamumą (ypač nepilnamečiams asmenims) ir su tabako gaminių vartojimu susijusius neigiamus padarinius. Sprendimo Nr. 1-161 uždaviniai atitinka vietos savivaldai priskirtas funkcijas, taip pat ir valstybines (Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 18, 28, 34 p., 7 str. 22 p.): sumažinti nepilnamečių asmenų tabako gaminių vartojimą, užtikrinti švarią gyvenamąją aplinką, užtikrinti ir ginti vaikų teises į aplinką be tabako dūmų ir saugoti jų sveikatą. Atsakovo teigimu, iki Sprendimo Nr. 1-161 priėmimo galiojusi tvarka buvo ydinga, todėl Tabako kontrolės įstatymu nustatytų tikslų nebuvo galima pasiekti. Tabako kontrolės įstatyme konkrečiai nebuvo įvardytas draudimas nepilnamečiams asmenims vartoti tabako gaminius. Tabako kontrolės įstatymo 14 straipsnis draudė parduoti arba perduoti tabako gaminius asmenims iki 18 metų. Nors įstatymų leidėjo valia drausti vartoti tabako gaminius asmenims, neturintiems 18 metų, matyti sistemiškai aiškinant Tabako kontrolės įstatymą, iki šiol nepilnamečiai asmenys už tabako gaminių vartojimą nebuvo baudžiami, todėl Tabako kontrolės įstatymas šioje dalyje nepasiekė savo tikslo. Tai matyti iš socialinių apklausų, kuriose fiksuojamas didelis skaičius jaunų asmenų, vartojusių tabako gaminius. Susidarė teisiškai ydingas reguliavimas, kai siekiant, kad nepilnamečiai asmenys nerūkytų, jiems draudžiama įsigyti tabako gaminių, tačiau nelegaliai jų įsigijus, tabako gaminius vartoti leidžiama. Todėl Sprendimu Nr. 1-161 siekta realiai uždrausti ir kontroliuoti asmenų iki 18 metų rūkymą viešose vietose. Savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą Nr. 1-161, vadovavosi Vietos savivaldos įstatyme nustatytomis funkcijomis, siekė vietos savivaldai aktualių problemų išsprendimo, atsižvelgdama į Tabako kontrolės įstatymo nuostatas, įgyvendino tabako ir jo gaminių kontrolę, neperžengdama Tabako kontrolės įstatymo nustatytų ribų.

Tabako kontrolės įstatymo normose (14–16 str., 18 str.) įstatymų leidėjas išskiria asmenų grupę, kurią sieja su tam tikra amžiaus riba, t. y. asmenis iki 18 metų. Ši asmenų grupė išskirta pradedant valstybės tabako kontrolės politika, tabako gaminių pardavimu, tabako gaminių prekybos vietų nustatymu, tam tikrų tabako gaminių pardavimu, baigiant tabako reklamos priemonių ribojimu), o tai patvirtina, kad įstatymų leidėjas įstatymu siekia kaip įmanoma labiau riboti asmenų iki 18 metų tabako gaminių vartojimą. Draudimas įsigyti, įgyti tabako gaminių tiesiogiai siejamas su draudimu juos vartoti, t. y. įstatymų leidėjas siekia išimti tabako gaminius iš apyvartos specialiai asmenų grupei tik dėl to, kad jų nebūtų galima vartoti. Draudimas rūkyti nėra susijęs su diskriminavimu dėl amžiaus, lyties ar kitų savybių. Draudimas rūkyti siejamas su aukštesnių vertybių, tokių kaip sveikata, švari aplinka, puoselėjimu. Tabako kontrolės įstatymo leidėjas siekia ne tik uždrausti parduoti, prekiauti tabako gaminiais asmenims iki 18 metų, bet ir vartoti tabako gaminius. Atsižvelgiant į Tabako kontrolės įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 3 punktą (Lietuvos Respublikoje draudžiama parduoti tabako gaminius asmenims iki 18 metų), 14 straipsnio 6 dalį (draudžiama nupirkti ar kitaip perduoti tabako gaminius asmenims iki 18 metų), 19 straipsnį bei sistemiškai aiškinant Tabako kontrolės įstatymą (turint galvoje, kad Tabako kontrolės įstatymas taikomas visoje Lietuvos Respublikoje), darytina išvada, jog visoje Lietuvos Respublikoje asmenims, neturintiems 18 metų, yra draudžiama vartoti tabako gaminius, neišskiriant, ar tai daroma viešoje, ar ne. Atsakovo nuomone, Sprendimas Nr. 1-161 nesukūrė naujo įpareigojimo piliečiams be to, kuris jau buvo nustatytas Tabako kontrolės įstatymu ir kurį savivaldybės taryba turėjo teisę priimti atsižvelgdama į Tabako kontrolės 19 straipsnio 3 dalį.

Vietos savivaldos įstatymas suteikia savivaldybėms įgaliojimus priimant sprendimus, susijusius su savivaldybės savarankiškų funkcijų, nustatytų įstatymo 6 straipsnyje, atlikimu, tarp jų: savivaldybių sveikatos programų rengimas ir įgyvendinimas; parama savivaldybės gyventojų sveikatos priežiūrai (1 d. 18 p.); aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga (1 d. 28 p.); dalyvavimas, bendradarbiavimas užtikrinant viešąją tvarką, kuriant ir įgyvendinant nusikaltimų prevencijos programas (1 d. 34 p.). Šios vietos savivaldos savarankiškos funkcijos tiesiogiai susijusios su Tabako kontrolės įstatymo siekiamu tikslu mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą, jų prieinamumą (ypač nepilnamečiams asmenims) ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius gyventojų sveikatai ir ūkiui. Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 22 punkte savivaldybei buvo perduota valstybinė vaikų ir jaunimo teisių apsaugos funkcija, kuri tiesiogiai siejasi su savivaldybės tarybos priimtu Sprendimu Nr. 1-161. Be to, Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama ginčijamą Sprendimą Nr. 1-161, tik pakartojo Tabako kontrolės įstatyme įtvirtintą draudimą nepilnamečiams asmenims vartoti tabako gaminius ir pažymėjo, jog šis draudimas taikomas visose Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos viešose vietose, t. y. Sprendimas Nr. 1-161 yra pagrįstas Tabako kontrolės įstatymu, draudžiančiu asmenims iki 18 metų vartoti tabako gaminius. Taip savivaldybė įgyvendino Tabako kontrolės įstatymo nuostatas, veikė vadovaudamasi įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia principais.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs bylą, 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimu pripažino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ 1 punktą „uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose“ prieštaraujančiu Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir jį panaikino, taip pat įpareigojo atsakovą Vilniaus miesto savivaldybę, įsiteisėjus šiam teismo sprendimui, paskelbti jį vietos spaudoje.

Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose. Teismas nustatė, kad Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, prašymą ištirti Sprendimo Nr. 1-161 teisėtumą argumentuoja tuo, jog Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama šį Sprendimą, viršijo savo įgaliojimus, nes pagal Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį taryba turi teisę nustatyti tik vietas, kuriose draudžiama rūkyti, bet ne asmenų kategorijas, kurioms taikomas toks draudimas, todėl Sprendimas Nr. 1-161 galimai prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, kuris reiškia, kad savivaldybės veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Šio įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ar kitiems teisės aktams įgyvendinti. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 4 punktuose nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais, taip pat nepiktnaudžiavimo valdžia principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų.

Tabako kontrolės įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje numatyta, jog šio įstatymo paskirtis – atsižvelgiant į tai, kad žmogaus ir visuomenės sveikata yra viena svarbiausių visuomenės vertybių, mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą, jų prieinamumą (ypač nepilnamečiams asmenims) ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius gyventojų sveikatai ir ūkiui. Pagal šio straipsnio 3 dalį tabako gaminiai yra priskiriami specialiems gaminiams, kurių gamybai, prekybai, įvežimui, importui, reklamai, kitoms su jais susijusioms veiklos rūšims ir vartojimui pagal šį ir kitus įstatymus bei kitus teisės aktus taikomas ypatingas valstybinis teisinis reglamentavimas.

Tabako kontrolės įstatymo 3 straipsnis nustato valstybės tabako kontrolės principus: mokesčiais ir kitomis valstybinio reglamentavimo priemonėmis mažinti tabako gaminių prieinamumą, ypač nepilnamečiams asmenims (2 p.), drausti tabako gaminių įsigijimo ir (ar) vartojimo skatinimą ir riboti rėmimą (6 p.), siekti sukurti darbo, poilsio ir gyvenamąją aplinką be tabako dūmų (11 p.). Tabako kontrolės įstatymo 15 straipsnio 3 ir 5 punktuose numatyta, kad draudžiama prekiauti tabako gaminiais asmenims iki 18 metų, taip pat draudžiama prekiauti tabako gaminiais mažmeninės prekybos įmonėse, kuriose vaikams skirtų prekių dalis sudaro 50 ir daugiau procentų mažmeninės prekių apyvartos.

Tabako kontrolės įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 3 punkte, 6 dalyje numatyta, kad Lietuvos Respublikoje asmenims iki 18 metų draudžiama parduoti tabako gaminius, taip pat draudžiama jiems tabako gaminius nupirkti ar kitaip perduoti. Tabako kontrolės įstatymo 16 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikoje parduoti prekes, skirtas tabako gaminiams rūkyti, asmenims iki 18 metų draudžiama. Tabako kontrolės įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 10 punkte nustatyta, kad draudžiama tabako gaminių įsigijimo ir (ar) vartojimo skatinimo veiklai pasitelkti asmenis iki 18 metų.

Šio straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad tabako gaminių gamintojams ir įmonėms, kurių pagrindinė veikla yra prekyba tabako gaminiais, draudžiama remti renginius, skirtus asmenims iki 18 metų, televizijų bei radijo programas, taip pat veiklos rūšis ir renginius, apimančius ar vykstančius keliose valstybėse arba kitokiais būdais galinčius turėti poveikį už Lietuvos Respublikos teritorijos ribų. Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio „Tabako gaminių vartojimo ribojimas“ 1 dalyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikoje rūkyti (vartoti tabako gaminius) draudžiama:

1) visose švietimo, sveikatos priežiūros įstaigose ir šių įstaigų teritorijose;

2) darbo vietose, esančiose uždarose patalpose; įmonėse, įstaigose ir organizacijose gali būti įrengtos specialios patalpos (vietos), kuriose leidžiama rūkyti; rūkymo patalpų (vietų) įrengimo ir eksploatavimo reikalavimus nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija;

3) bendrose gyvenamosiose, kitose bendro naudojimo patalpose, kuriose nerūkantieji gali būti priversti kvėpuoti tabako dūmais užterštu oru;

4) visų rūšių viešajame transporte, išskyrus tolimojo susisiekimo traukinius, kuriuose turi būti numatyti atskiri vagonai nerūkantiesiems ir rūkantiesiems, taip pat orlaivius, kuriuose numatytos atskiros vietos nerūkantiesiems ir rūkantiesiems;

5) restoranuose, kavinėse, baruose, kitose viešojo maitinimo įstaigose, klubuose, diskotekose, interneto kavinėse (interneto klubuose ir pan.), lošimo namuose (kazino), automatų ar bingo salonuose, kitose laisvalaikio praleidimo įstaigose, patalpose, kuriose vyksta sporto varžybos ar kiti renginiai, ir kitose žmonėms aptarnauti skirtose patalpose, išskyrus specialiai įrengtus cigarų ir (ar) pypkių klubus. Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad sistemiškai vertinant Tabako kontrolės įstatymą, matyti, jog įstatymų leidėjas siekia įvairiomis priemonėmis mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą, jų prieinamumą ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius žmonių sveikatai ir ūkiui. Tabako gaminių vartojimą siekiama riboti visiems asmenims, o ypač nepilnamečiams. Įstatyminiu reglamentavimu draudžiama asmenims iki 18 metų parduoti, nupirkti ar kitaip perduoti tabako gaminius, parduoti jiems prekes, skirtas tabako gaminiams rūkyti, įtraukti juos į tabako gaminių reklaminę veiklą ar kitokiais būdais kelti ar skatinti jų norą rūkyti, vartoti tabako gaminius. Toks teisinis reguliavimas suponuoja išvadą, kad Tabako kontrolės įstatyme asmenims iki 18 metų implicitiškai nustatytas draudimas rūkyti, vartoti tabako gaminius.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą Nr. 1-161 uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, rėmėsi Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi, kuria, kaip minėta, įstatymų leidėjas suteikė teisę savivaldybių taryboms nustatyti ir kitas vietas (be numatytų Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje), parkus, skverus ir kt., kuriuose galima uždrausti rūkyti pilnamečiams asmenims. Vertindamas Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies nuostatą viso įstatymo kontekste, teismas padarė išvadą, kad įstatymų leidėjas, nustatydamas vietas, kuriose draudžiama rūkyti, ir teisę papildomai uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose suteikdamas savivaldybių taryboms, šį draudimą rūkyti numatė subjektams – pilnamečiams asmenims, kuriems Tabako kontrolės įstatymu nėra uždrausta įsigyti ar kitaip gauti ir rūkyti, vartoti tabako gaminius.

Atsižvelgdamas į tai teismas vertino, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą Nr. 1-161, kuriuo, vadovaudamasis Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi, nusprendė uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, tik pakartojo Tabako kontrolės įstatyme įtvirtintą bendrą draudimą nepilnamečiams asmenims vartoti tabako gaminius, t. y. nustatė iš esmės perteklinį teisinį reguliavimą, nesukuriantį asmenims jokių naujų teisių ar pareigų, kurios nebūtų numatytos įstatyme, nes draudimas nepilnamečiams rūkyti viešose vietose implicitiškai nustatytas Tabako kontrolės įstatyme.

Teismas konstatavo, kad vadovaudamasis minėta Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies nuostata, atsakovas turėjo teisę uždrausti rūkyti viešose vietose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jo valdymo kompetencijai priklausančiose vietose pilnamečiams asmenims (t. y. tiems, kuriems rūkyti nėra uždrausta įstatymu). Remdamasis šiais argumentais teismas nusprendė, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą Nr. 1-161 uždrausti asmenims iki 18 metų rūkyti viešose vietose, netinkamai realizavo Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje jam suteiktą teisę nustatyti vietas (parkuose, skveruose ir kt.), kuriose draudžiama rūkyti.

Atsakovas nepagrįstai vadovavosi Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies nuostata, kuri skirta kitiems tikslams įgyvendinti, t. y. ne papildomai drausti rūkyti nepilnamečiams, o papildomai nustatyti vietas (parkuose, skveruose ir kitose savivaldybės valdymo kompetencijai priklausančiose vietose), kuriose asmenims, turintiems 18 metų, (pilnamečiams) galima uždrausti rūkyti. Remdamasis išdėstytais motyvais, teismas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimą Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ pripažino prieštaraujančiu Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir panaikino jį kaip neteisėtą (ABTĮ 114–117 straipsniai, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktas).

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir apeliantas) apeliaciniu skundu (b. l. 84-90) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Apelianto manymu, teismo sprendimas yra naikintinas remiantis ABTĮ 142 straipsnio 1 dalimi ir 143 straipsniu.

Apeliantas, teigdamas, kad nagrinėjamu atveju yra pagrindas panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ABTĮ 142 straipsnio 1 dalyje numatytu pagrindu, nurodė, kad pirmosios instancijos teismas pažeidė ABTĮ 86 straipsnio ir 87 straipsnio 4 dalies nuostatas. Vilniaus apygardos administracinis teismas šioje byloje 2011 m. spalio 24 d. nutartimi nutarė kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą (toliau – ir Konstitucinis Teismas) su prašymu ištirti, ar Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnis, tiek, kiek jame nenustatyta, kad asmenims iki 18 metų draudžiama rūkyti (ar rūkyti viešose vietose), vartoti tabako gaminius ir jų turėti, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 38 straipsnio 2 dalies nuostatai, kad „valstybė saugo <...> vaikystę“, ir 53 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad „valstybė rūpinasi žmonių sveikata“. Konstitucinio Teismo pirmininko 2011 m. lapkričio 11 d. potvarkiu Nr. 2B-168 teismo prašymas nebuvo priimtas dėl formalių prašymo trūkumų (Konstitucinio Teismo įstatymo 67 straipsnio 2 dalies 5 punktas). Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 28 d. pateikė teismui prašymą pakartotinai kreiptis į Konstitucinį Teismą tuo pačiu klausimu, tačiau teismas šio prašymo nenagrinėjo ir dėl jo sprendime nepasisakė, t. y. pažeidė ABTĮ 86 straipsnio 3 dalį. Pasak apelianto, tai jam suteikia pagrindą teigti, kad proceso šalies (atsakovo) teisės byloje buvo pažeistos iš esmės, teismas pažeidė procesinę teisę būti išklausytam. Teismo sprendimas turi atitikti ABTĮ 86 straipsnio 1 ir 2 dalyje ir 87 straipsnio 4 dalyje nustatytus reikalavimus. Priimdamas sprendimą, kuriame visiškai nepasisakoma dėl esminių skundo argumentų, teismas pažeidžia pareigą motyvuoti teismo sprendimą. Pirmos instancijos teismas priėmė sprendimą, kurio iš esmės negalima įgyvendinti, išaiškino Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį taip, jog tolesnis šios normos realizavimas nėra įmanomas. Apelianto nuomone, skundžiamas teismo sprendimas prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo tikslui visomis valstybinio reglamentavimo priemonėmis mažinti tabako gaminių prieinamumą, ypač nepilnamečiams asmenims, taip pat prieštarauja teisinės valstybės ir teisingumo, teisinio tikrumo principams, nes nepilnamečiams asmenims teismo sprendimu yra sudaromos sąlygos vartoti tabako gaminius viešose vietose.

Apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino materialinės teisės normas (Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį), todėl priėmė iš esmės neteisėtą sprendimą. Tai yra pagrindas panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą vadovaujantis ABTĮ 143 straipsniu.

Teismas sprendime nurodė, kad „įstatymų leidėjas suteikė teisę savivaldybių taryboms nustatyti ir kitas vietas <...>, kuriose galima uždrausti rūkyti pilnamečiams asmenims“. Apeliantas akcentuoja, kad Tabako kontrolės įstatyme nėra įvardytos kategorijos asmenų, kurioms leidžiama uždrausti rūkyti (nustatyta, kad savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose), todėl nėra pagrindo teigti, kad šia įstatymo nuostata sudarytos sąlygos draudimą taikyti tik pilnamečiams asmenims.

Savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris pagal Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalį turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti. Tabako kontrolės įstatymu savivaldybėms pavesta nustatyti vietas, kuriose bus draudžiama rūkyti. Tabako kontrolės įstatyme ir kituose teisės aktuose neįtvirtinta kokiems subjektams ar jų grupėms savivaldybės turi teisę uždrausti rūkyti tam tikrose vietose. Iš Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies konstrukcijos neįmanoma nustatyti kokiems asmenims įstatymų leidėjas suteikė savivaldybėms teisę nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti.

Teismas sprendime įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatomis nepagrindė savo išvados, kad savivaldybė turėjo teisę uždrausti rūkyti tik pilnamečiams asmenims. Apelianto manymu, Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje neįtvirtinus asmenų kategorijų, kuriems gali būti taikomas toks draudimas, laikytina, jog šis draudimas ir teisė jį taikyti yra skirtas visiems savivaldybės valdymo kompetencijoje esantiems asmenims, kai toks išskyrimas yra proporcingas Tabako kontrolės įstatymu siekiamam tikslui ir atitinka Tabako kontrolės įstatymo principus.

Šiuo įstatymu siekiama nustatyti kuo platesnį ir efektyvesnį teisinį reguliavimą tikslams pasiekti, todėl nėra pagrindo teigti, jog Tabako kontrolės įstatymu siekiama riboti subjektų, kuriems taikytinas savivaldybės nustatytas draudimas, skaičių. Atsižvelgiant į Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies konstrukciją, laikytina, jog įstatymų leidėjas suteikė kompetenciją savivaldybėms nustatyti vietas, kuriose draudžiama vartoti tabako gaminius visiems subjektams, įskaitant nepilnamečius asmenis. Aiškinant Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį priešingai, būtų tiesiogiai prieštaraujama Tabako kontrolės įstatyme įtvirtintiems tikslams riboti tabako gaminių prieinamumą, ypač nepilnamečiams asmenims.

Taigi, pirmos instancijos teismas sprendime netinkamai aiškino Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį ir dėl to priėmė nepagrįstą sprendimą, kuris turėtų būti panaikintas taikant ABTĮ 143 straipsnį.

Teismas nenurodė, koks iš ABTĮ 89 straipsnyje įtvirtintų pagrindų buvo nustatytas panaikinant Sprendimą Nr. 1-161. Nors teismo sprendime nurodyta, kad Tarybos Sprendimo Nr. 1-161 1 punktas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktui (Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai), tačiau teismo sprendimas yra grindžiamas ne Sprendimo Nr. 1-161 prieštaravimu Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai, o tuo, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba netinkamai realizavo jai suteiktą teisę nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti.

Pagal teismo argumentus Taryba viršijo jam įstatymu (TKĮ 19 str.3 d.) suteiktą kompetenciją. Nesant įstatymų normomis pagrįstų argumentų, kad įstatymų leidėjas suteikė savivaldybėms ribotą teisę nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti, tik tam tikrai asmenų grupei (tik pilnamečiams), apelianto teigimu, laikytina, kad savivaldybėms suteikta teisė drausti rūkyti visiems savivaldybės kompetencijai priskirtoje teritorijoje esantiems asmenims. Atsižvelgiant į Tabako kontrolės įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintus principus (mokesčiais ir kitomis valstybinio reglamentavimo priemonėmis mažinti tabako gaminių prieinamumą, ypač nepilnamečiams asmenims), taip pat savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principus (VSĮ 4 str. 1 d. 2 p.), apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismo sprendimu nepagrįstai susiaurinta savivaldybės kompetencija ir teisė įstatymų nustatytose ribose veikti savarankiškai.

Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą Nr. 1-161, kartu įgyvendino ne tik Tabako kontrolės įstatymo nuostatas, bet ir kitas jai Vietos savivaldos įstatymu priskirtas funkcijas, tarp jų ir valstybines: sumažinti tabako gaminių vartojimą tarp nepilnamečių asmenų, užtikrinti švarią gyvenamąją aplinką, užtikrinti ir ginti vaikų teises į aplinką be tabako dūmų, saugoti jų sveikatą (VSĮ 6 str. 18, 28, 34 p., 7 str. 22 p.). Nesant įstatymų nuostatomis pagrįstų argumentų, paneigiančių savivaldybėms priskirtą teisę nustatyti vietas, kuriose draudžiama vartoti tabako gaminius visiems asmenims, tarp jų ir nepilnamečiams, yra nepagrįsta teigti, kad Sprendimas Nr. 1-161 priimtas viršijant kompetenciją.

Apeliantas mano, kad Sprendimas Nr. 1-161 visiškai atitinka Tabako kontrolės įstatymą. Pirmosios instancijos teismas nepateikė pagrįstų argumentų, kad šis norminis teisės aktas savo turiniu prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ar kuriam nors kitam aukštesnės galios teisės aktui, t.y. nenustatė absoliučių norminio teisės akto negaliojimo pagrindų, įtvirtintų ABTĮ 89 straipsnyje, todėl neturėjo teisinio pagrindo panaikinti šį aktą.

Teismas, priimdamas sprendimą, nesirėmė Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje ir 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtintu teisėtumo principu ir nenustatė, kad Tarybos Sprendimo Nr. 1-161 1 punktas prieštarauja teisėtumo principui. Apelianto manymu, tik teisėtumo principo pažeidimas šioje byloje būtų pagrindas panaikinti Sprendimą Nr. 1-161. Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo ne kartą yra akcentavęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma neperžengiant jiems priskirtos kompetencijos ribų, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. A1-495/2005, Nr. P-98/2003, Nr. A3-1143/2002). Remiantis šių principų analize, darytina išvada, kad nedraudžiama savivaldos institucijai priimti teisės aktą, įgyvendinantį įstatymų (Tabako kontrolės įstatymo) nustatytas funkcijas, nenustatantį naujų teisių ir pareigų kitiems subjektams.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje su atsakovo apeliaciniu skundu nesutinka, prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepimą į pareiškėjo apeliacinį skundą (b. l. 95-97) Vyriausybės atstovas grindžia argumentais, analogiškais tiems, kuriais jis rėmėsi nagrinėjant bylą pirmosios instancijos teisme.

Nesutikdamas su atsakovo apeliaciniu skundu, pareiškėjas papildomai nurodo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog proceso dalyvio prašymo kreiptis į Konstitucinį Teismą argumentai nesaisto teismo ir jis savarankiškai vertina prašymo pagrįstumą. Klausimas dėl teismo kreipimosi į Konstitucinį Teismą yra bylą nagrinėjančio teismo diskrecija ir pagrindu teismui kreiptis į Konstitucinį Teismą su atitinkamu paklausimu gali būti tik paties bylą nagrinėjančio teismo pagrįstas manymas (pagrįstos abejonės) dėl taikytino teisės akto atitikimo Konstitucijai. Administracinių bylų teisenos įstatymo taikymo požiūriu atsakovo prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą nelaikytinas administracinio skundo reikalavimu, todėl tokiam prašymui išspręsti netaikytinos ABTĮ 86 straipsnio 3 dalies nuostatos dėl būtinumo teismo sprendime atsakyti į visus atsakovo pareikštus pagrindinius reikalavimus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose: 2011 m. gruodžio 1 d. Nr. A63-3204/2011, 2009 m. rugsėjo 14 d. Nr. A261-997/2009, 2009 m. sausio 30 d. Nr. A756-152/2009).

Apeliantas nepagrįstai teigia, kad teismas priėmė sprendimą, kurio negalima įgyvendinti. Teismas pripažino Sprendimą Nr. 1-161 prieštaraujančiu Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir jį panaikino. Teismo sprendime nėra nurodyta, kad atsakovas turi atklikti kokius nors veiksmus, susijusius su teismo sprendimo vykdymu. Teismas neuždraudė atsakovui nustatyti vietų, kuriose draudžiama rūkyti.

Pareiškėjas nesutinka su apelianto teiginiu, kad Sprendimu Nr. 1-161 nustatytos vietos, kuriose draudžiama rūkyti. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į tai, kad nors Sprendimo Nr. 1-161 preambulėje ir nurodyta, kad šis norminis teisės aktas priimtas vadovaujantis Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi, tačiau iš Sprendimo Nr. 1-161 turinio bei jo aiškinamojo rašto matyti, kad Sprendimo Nr. 1-161 tikslas nustatyti ne vietas, kuriose draudžiama rūkyti, o uždrausti nepilnamečiams rūkyti. Tačiau vietų, kuriose draudžiama rūkyti, nustatymas neapima asmenų, kuriems draudžiama rūkyti tose vietose, kategorijų nustatymo.

Vyriausybės atstovo manymu, Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnyje nustatytas draudimas rūkyti tam tikrose vietose yra taikomas visiems asmenims be išimties, nepriklausomai nei nuo jų amžiaus, nei nuo lyties, nei nuo kitų savybių. Analizuojant šios straipsnio nuostatas, matyti, kad įstatymų leidėjas siekė riboti tabako gaminių vartojimą tam tikrose vietose. Minėto straipsnio 3 dalyje savivaldybių taryboms suteikta teisė papildomai nustatyti viešas ar kitas, jų valdymo kompetencijai priskirtas vietas, kuriose taip pat visiems asmenims (t. y. tiek nepilnamečiams, tiek pilnamečiams, tiek vyrams, tiek moterims ir pan.) draudžiama rūkyti.

Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio nuostatų sisteminė, loginė, teleologinė, gramatinė analizė leidžia daryti išvadą, kad vietų, kuriose draudžiama rūkyti, nustatymo tikslas – apsaugoti tose vietose besilankančių nerūkančių asmenų interesus. Jeigu toje pačioje vietoje vieniems asmenims būtų draudžiama rūkyti, o kitiems asmenims rūkyti būtų leidžiama, būtų neapsaugoti nerūkančių asmenų interesai. Toks reglamentavimas, kai toje pačioje vietoje vieniems asmenims leidžiama rūkyti, o kitiems ne, neatitiktų įstatymo keliamų tikslų.

Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad konstitucinė nuostata, jog savivaldybės pagal Konstitucijoje ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad, jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, savivaldybės vykdo šias funkcijas ta dalimi, kuria šios funkcijos joms yra priskirtos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. liepos 8 d. nutarimai). Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje ekplicitiškai įtvirtinta savivaldybių tarybų teisė nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti.

Taryba, būdama viešojo administravimo subjektas ir įgyvendindama jai minėtame įstatyme suteiktus įgaliojimus, negali jų aiškinti plečiamai, kadangi viešojoje teisėje galioja principas „draudžiama viskas, išskyrus tai, kas tiesiogiai leidžiama“. Atsižvelgiant į tai, Vilniaus miesto savivaldybės taryba, Sprendimo Nr. 1-161 1 punktu nustatydama ne vietas, o asmenų grupes, kurioms draudžiama rūkyti, siekė kitų nei įstatyme nustatyta tikslų, viršijo Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktų, 6 straipsnio 2 dalies nuostatas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas atmestinas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi bei Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 2 dalimi, kreipėsi su pareiškimu į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar norminio administracinio akto - Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ 1 punktas, kuriuo uždrausta asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešosiose vietose, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 4 punktams, 6 straipsnio 2 daliai ir Lietuvos Respublikos tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai.

Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs bylą, 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimu pripažino, kad Sprendimo Nr. 1-161 1 punktas prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir jį panaikino.

Atsakovas apeliaciniu skundu prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 1 dalyje ir 143 straipsnyje numatytais pagrindais.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 136 straipsnis nustato, kad teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina tiek apskųstosios, tiek neapskųstosios sprendimo dalių teisėtumą ir pagrįstumą, taip pat sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tų asmenų atžvilgiu, kurie skundo nepadavė. Teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą. Teisėjų kolegija patikrino bylą atižvelgdama į šiuos įstatymo reikalavimus.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 1 dalis nustato, kad procesinės teisės normų pažeidimas arba netinkamas jų pritaikymas yra pagrindas panaikinti sprendimą tik tada, jeigu dėl šios pažaidos galėjo būti neteisingai išspręsta byla. Taigi pirmosios instancijos teismo sprendimas ABTĮ 142 straipsnio 1 dalyje numatytu pagrindu gali būti panaikintas tik tuo atveju, jei nustatoma tokia pirmosios instancijos teismo procesinė pažaida, dėl kurios galėjo būti neteisingai išspręsta byla. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kad konstatavus, jog teismo sprendimas turi būti panaikintas vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 1 dalimi, gali nebelikti pagrindo tirti, ar pirmosios instancijos teismas teisingai taikė materialinės teisės normas, pirmiausia patikrina apelianto argumentų dėl šios įstatymo normos taikymo pagrįstumą.

Apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismas pažeidė ABTĮ 86 straipsnio 3 dalį, kadangi sprendime nepasisakė kokiu pagrindu atmetė Vilniaus miesto savivaldybės tarybos prašymą kartotinai kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio nuostatų atitiktį Konstitucijai, taip pat pažeidė ABTĮ 86 straipsnio 1 ir 2 dalyse bei 87 straipsnio 4 dalyje nustatytus reikalavimus, kuriuos turi atitikti teismo sprendimas. Apelianto teigimu, šie procesiniai pažeidimai yra esminiai, jais buvo pažeistos proceso šalies (atsakovo) procesinės teisės, Atsakovas nurodo teisės būti išklausytam pažeidimą.

Byloje nustatyta, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. spalio 24 d. nutartimi nagrinėjamoje byloje kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnis, tiek, kiek jame nenustatyta, kad asmenims iki 18 metų draudžiama rūkyti (ar rūkyti viešose vietose), vartoti tabako gaminius ir jų turėti, neprieštarauja Konstitucijos 38 straipsnio 2 daliai ir 53 straipsnio 1 daliai. Konstitucinio Teismo pirmininko 2011 m. lapkričio 11 d. potvarkiu Nr. 2B-168 Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymas buvo grąžintas šiam teismui kaip neatitinkantis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 67 straipsnio reikalavimų. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. lapkričio 28 d. posėdžio protokole užfiksuota, kad šiame teismo posėdyje atsakovo atstovas pateikė teismui rašytinį prašymą kreiptis į Konstitucinį Teismą tuo pačiu klausimu kartotinai. Teisėjų kolegija nutarė šį atsakovo rašytinį prašymą pridėti prie bylos (b.l.68-71). Teismo sprendimo aprašomojoje dalyje (ABTĮ 87 str. 3 d.) išdėstant atsakovo atsikirtimus į pareiškėjo prašymą, be kita ko, nurodyta, kad atsakovas prašė kreiptis į Konstitucinį Teismą. Apelianto argumentai, kad pirmosios instancijos teismo sprendime nėra pasisakyta dėl atsakovo prašymo kartotinai kreiptis į Konstitucinį Teismą atitinka tikrovę, tačiau teisėjų kolegija konstatuoja, kad tai nėra pagrindas pripažinti, jog pirmosios instancijos teismas pažeidė atsakovo nurodytas procesinės teisės normas ir naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ABTĮ 142 straipsnio 1 dalyje numatytu pagrindu.

Konstitucijos 110 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad tais atvejais, kai yra pagrindo manyti, kad įstatymas ar kitas teisinis aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teisėjas sustabdo šios bylos nagrinėjimą ir kreipiasi į Konstitucinį Teismą prašydamas spręsti, ar šis įstatymas ar kitas teisinis aktas atitinka Konstituciją. Prašymų kreiptis į Konstitucinį Teismą išsprendimui administracinėje byloje taikomos ABTĮ 4 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatos, t.y. jei administracinę bylą nagrinėjantis teismas turi pagrindo manyti, jog nagrinėjamoje konkrečioje byloje taikytinas teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, kreipiasi į Konstitucinį Teismą ir stabdo bylą kol Konstitucinis Teismas išnagrinės konstitucinės justicijos bylą (ABTĮ 99 str.3 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas dėl bylos proceso dalyvių prašymų kreiptis į Konstitucinį Teismą yra išaiškinęs, kad tokie prašymai individualią bylą nagrinėjančiam teismui yra tik vada vertinti, ar yra pagrindo manyti, jog konkrečioje byloje taikytinas teisės aktas (jo dalis) gali prieštarauti Konstitucijai. Pagrindas konkrečią bylą nagrinėjančiam teismui kreiptis į Konstitucinį Teismą su atitinkamu paklausimu gali būti tik paties bylą nagrinėjančio teismo pagrįstas manymas (pagrįstos abejonės) dėl byloje taikytino teisės akto atitikties Konstitucijai.

Kreipimasis į Konstitucinį Teismą jo kompetencijai priskirtais klausimais priklauso bylą nagrinėjančio teismo diskrecijai, kurią lemia tai, ar bylą nagrinėjančiam teismui kyla teisiškai pagrįstų abejonių dėl sprendžiant bylą taikytino norminio teisės akto (jo dalies), atitikties Konstitucijai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismo jurisprudencijoje yra ne kartą pažymėjęs, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo taikymo požiūriu bylos proceso dalyvio prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą nelaikytinas administracinio skundo reikalavimu, todėl tokiam prašymui išspręsti netaikytinos Administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnio 3 dalies nuostatos apie būtinumą teismo sprendime atsakyti į visus atsakovo pareikštus pagrindinius reikalavimus (žr.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėse bylose: 2009 m. rugsėjo 14 d. Nr. A261-997/2009, 2009 m. sausio 30 d. Nr. A756-152/2009,2011 m. gruodžio 1 d. Nr. A63-3204/2011). Taigi bylos proceso šalių prašymų administracinę bylą nagrinėjančiam teismui kreiptis į Konstitucinį Teismą ištirti atitinkamo teisės akto (jo dalies) atitiktį Konstitucijai, išsprendimui nėra taikomos tos pačios procedūrinės taisyklės (ABTĮ 86 str. 2 ir 3 d., 87 str. 4 ir 5 d., 88 str.), kurių turi būti laikomasi išsprendžiant materialinio teisinio pobūdžio reikalavimus, kurie suformuluojami skunde (prašyme) keliant administracinį ginčą dėl teisės viešojo administravimo srityje (ABTĮ 5 str.), ar abstraktaus pobūdžio prašymų administraciniam teismui ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 110 str.) išsprendimo procesinėmis taisyklėmis (ABTĮ 114, 115 str.).

Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pareiškime Vilniaus apygardos administraciniam teismui buvo pateikęs prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ir teismas šį prašymą išsprendė 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimu pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 16 skirsnio taisykles, kurios nustato pareiškimų ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą, nagrinėjimo procedūrą. Remiantis minėtu teisiniu reguliavimu bei atsižvelgiant į suformuotą teismų praktiką (Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimas, Teismų įstatymo 33 str.4 d., ABTĮ 13 str.1 d.) apelianto nurodyta aplinkybė, kad pirmos instancijos teismas sprendime nepasisakė dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos atstovo prašymo kartotinai kreiptis į Konstitucinį Teismą, negali būti vertinama kaip pareiškėjo nurodytų procesinės teisės normų ar bylos proceso šalies (šiuo atveju atsakovo) procesinių teisių pažeidimas, tuo labiau kaip procesinė pažaida dėl kurios galėjo būti neteisingai išspręsta byla (ABTĮ 142 str.1 d.).

Pirmosios instancijos teismo pozicija, kad Konstituciniam Teismui grąžinus šiam teismui jo prašymą ištirti Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio nuostatų atitiktį Konstitucijai kaip neatitinkantį Konstitucinio Teismo įstatymo 67 straipsnio reikalavimų, teismas nesikreipė į Konstitucinį Teismą tuo pačiu klausimu kartotinai, patenka į bylą nagrinėjančio teismo diskreciją. Minėtame Konstitucinio Teismo potvarkyje nurodyta, kad Vilniaus apygardos administracinio teismo prašyme nebuvo išdėstyti teismo abejones pagrindžiantys teisiniai argumentai.

Nesikreipimas į Konstitucinį Teismą kartotinai patvirtina, kad pirmosios instancijos teismas neturėjo teisiškai pagrįstų abejonių dėl byloje taikytino teisės akto dalies atitikties Konstitucijai, taigi ir teisinio pagrindo kreiptis į Konstitucinį Teismą (ABTĮ 4 str.2 d.). Proceso šalių prašymai kreiptis į Konstitucinį Teismą bylą nagrinėjančiam teismui nėra privalomi. Teisėjų kolegija patikrinusi bylą taip pat nenustatė pagrindo sutikti su apeliantu, kad pirmosios instancijos teismas pažeidė bylos proceso šalies (atsakovo) teisę būti išklausytam, nes 2011 m. lapkričio 28 d. teismo posėdžio protokole yra užfiksuota atsakovo atstovo teismo posėdyje pateikti prašymai, paaiškinimai ir pozicija byloje dėl pareiškėjo prašymo išsprendimo.

Apibendrindama išdėstytus argumentus teisėjų kolegija konstatuoja, kad taikyti Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 1 dalį ir naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą remiantis šia įstatymo norma, pagrindo nėra.

ABTĮ 143 straipsnis nustato, kad materialinės teisės normų pažeidimas yra pagrindas pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ar pakeisti, jeigu pirmosios instancijos teismas netinkamai jas pritaikė arba išaiškino. Apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį.

Patikrinusi bylą (ABTĮ 136 str.) teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, pripažindamas, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ 1 punktas, kuriuo nuspręsta uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir panaikindamas šį punktą, pareiškėjo prašymą šios įstatymo normos taikymo kontekste iš esmės išsprendė teisingai, tačiau teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamojoje dalyje išdėstytu Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies nuostatų aiškinimu.

Pareiškėjas prašymą dėl Sprendimo Nr. 1-161 1 punkto panaikinimo grindė argumentais, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba viršijo jai Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi suteiktus įgaliojimus, kadangi šia teisės norma įstatymų leidėjas suteikė vietos savivaldybės tarybai įgaliojimus nustatyti vietas, kuriose draudžiama trūkyti, o atsakovas nustatė draudimą atitinkamai asmenų grupei (asmenims iki 18 metų). Pirmosios instancijos teismas Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį išaiškino kaip suteikusią savivaldybių taryboms kompetenciją uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose pilnamečiams asmenims, t.y. susiejo tik ne su rūkymo apribojimu tam tikrose vietose, o ir su asmenų amžiumi. Apelianto nuomone, atsižvelgiant į Tabako kontrolės įstatymo tikslus, ši įstatymo norma suteikia savivaldybių taryboms teisę nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti visiems subjektams.

Savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką, vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas nustato Vietos savivaldos įstatymas (bylai aktuali 2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr.XI-1327 redakcija).Vietos savivaldos įstatymas apibrėžia, kad vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (VSĮ 3 str. 2 d.). Savivaldos teisę įgyvendina savivaldybės institucijos.Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje apibrėžta, kad savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos:

1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas;

2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Vietos savivaldos įstatymas savivaldybių funkcijas skirsto į savarankiškąsias (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) (VSĮ 6 straipsnio 1-42 punktai) ir valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) (VSĮ 7 straipsnio 1-35 punktai).

Minėtomis Vietos savivaldos įstatymo normomis nėra nustatyta, kad savivaldybėms priskirta funkcija taikyti kokias nors tabako gaminių vartojimo ribojimo priemones. Savivaldybės tarybos kompetenciją apibrėžia Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnis, kuris nustato, kad savivaldybės tarybos kompetencija yra išimtinė (VSĮ 16 str. 2 d.1-46 punktai) ir paprastoji (VSĮ 16 str.3 d. 1-13 punktai). Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsniu savivaldybių taryboms taip pat nėra suteikti įgaliojimai nustatyti tabako gaminių vartojimo ribojimo priemones.

Pagal aptariamo įstatymo 7 straipsnio 36 punktą valstybinės (valstybės perduotos savivaldybėms) funkcijos, be nurodytų šio straipsnio 1-35 punktuose, yra ir kitos pagal įstatymus perduotos funkcijos. To paties įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Tabako kontrolės įstatymo (bylai aktuali 2010 m. lapkričio 30 d. įstatymo Nr.XI-1180 redakcija) 19 straipsnio 3 dalimi savivaldybėms suteikti papildomi šioje įstatymo normoje apibrėžti įgaliojimai kartu nustatant, kad jais naudotis teisė suteikiama savivaldybių atstovaujamosioms institucijoms – savivaldybių taryboms.

Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalis negali būti aiškinama izoliuotai nuo kitų šio straipsnio nuostatų. Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnis „Tabako gaminių vartojimo ribojimas“ nustato:

„1. Lietuvos Respublikoje rūkyti (vartoti tabako gaminius) draudžiama:

1) visose švietimo, sveikatos priežiūros įstaigose ir šių įstaigų teritorijose;

2) darbo vietose, esančiose uždarose patalpose. Įmonėse, įstaigose ir organizacijose gali būti įrengtos specialios patalpos (vietos), kuriose leidžiama rūkyti. Rūkymo patalpų (vietų) įrengimo ir eksploatavimo reikalavimus nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija;

3) bendrose gyvenamosiose, kitose bendro naudojimo patalpose, kuriose nerūkantieji gali būti priversti kvėpuoti tabako dūmais užterštu oru;

4) visų rūšių viešajame transporte, išskyrus tolimojo susisiekimo traukinius, kuriuose turi būti numatyti atskiri vagonai nerūkantiesiems ir rūkantiesiems, taip pat orlaivius, kuriuose numatytos atskiros vietos nerūkantiesiems ir rūkantiesiems;

5) restoranuose, kavinėse, baruose, kitose viešojo maitinimo įstaigose, klubuose, diskotekose, interneto kavinėse (interneto klubuose ir pan.), lošimo namuose (kazino), automatų ar bingo salonuose, kitose laisvalaikio praleidimo įstaigose, patalpose, kuriose vyksta sporto varžybos ar kiti renginiai, ir kitose žmonėms aptarnauti skirtose patalpose, išskyrus specialiai įrengtus cigarų ir (ar) pypkių klubus. Cigarų ir (ar) pypkių klubų įrengimo tvarką nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija.

2. Neteko galios nuo 2007 m. sausio 1 d.

3. Savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose.

4. Juridinio asmens valdymo organai privalo užtikrinti, kad juridinio asmens darbuotojai, aptarnaujami klientai ir lankytojai nebūtų priversti kvėpuoti tabako dūmais užterštu oru, taip pat kad matomose vietose būtų iškabinti įspėjamieji užrašai ar ženklai apie draudimą rūkyti, įrengtos specialios rūkymui skirtos patalpos (vietos) ir iškabinti jas nurodantys užrašai ar ženklai.“.

Iš šios įstatymo normos turinio matyti, kad įstatymų leidėjas Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje nustatė vietas (atitinkamos paskirties įstaigas ir jų teritorijas; atitinkamos paskirties patalpas; viešąjį transportą), kuriose uždraudė rūkyti (vartoti tabako gaminius). Kai kuriose įstatyme išvardytose vietose, atsižvelgiant į įstaigų paskirtį (pav., visose švietimo, sveikatos priežiūros įstaigose ir šių įstaigų teritorijose), įstatymų leidėjas šį draudimą nustatė be jokių išlygų. Kitais atvejais (TKĮ 19 str.1 d. 2, 4, 5 p., 19 str. 4 d.) šį draudimą nustatė su išlyga, kad atitinkamose vietose, kuriose draudžiama rūkyti (darbo,viešojo maitinimo, laisvalaikio praleidimo, sporto ir kitose žmonėms aptarnauti skirtose įstaigose bei kai kurių rūšių viešajame transporte), gali būti įrengtos specialios patalpos (vietos), kuriose leidžiama rūkyti, tokiu teisiniu reguliavimo siekdamas užtikrinti, kad nerūkantieji nebūtų priversti kvėpuoti tabako dūmais užterštu oru.

Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nustatytu teisiniu reguliavimu įstatymų leidėjas suteikė savivaldybių taryboms įgaliojimus uždrausti rūkyti (vartoti tabako gaminius) tose vietose, kuriose šio draudimo nenustatė pats įstatymų leidėjas aptariamo straipsnio 1 dalyje, t.y. suteikė įgaliojimus papildomai nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti, atsižvelgiant į kiekvienos savivaldybės (valstybės teritorinio administracinio vieneto) teritorijos ypatumus ir konkrečios savivaldybės bendruomenės interesus (viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose savivaldybių valdymo kompetencijai priklausančiose vietose).

Įstatymų leidėjas, suteikdamas savivaldybių taryboms teisę uždrausti rūkyti atitinkamose vietose, nesuteikė kompetencijos nustatyti subjektus, kuriems tokie draudimai yra taikomi. Pirmosios instancijos teismas šią įstatymo normą susiedamas su atitinkama subjektų grupe (pilnamečiais asmenimis), kuriai, teismo aiškinimu savivaldybės taryba pagal šią įstatymo normą galėjo nustatyti draudimą rūkyti atitinkamose vietose, netinkamai aiškino įstatymą. Tabako kontrolės įstatymu (TKĮ 14 str.5 d.3 p. ir 6 d., 15 str., 5 p., 16 str., 17 str., 18 str.2 d.) yra nustatyti tabako gaminių asmenims iki 18 metų prieinamumo ribojimai (draudimai patiems prekiauti; draudimai jiems parduoti, nupirkti ar kitaip perduoti, taip pat draudimas tabako gaminių gamintojams ir įmonėms, kurių pagrindinė veikla yra prekyba tabako gaminiais, remti reginius, skirtus asmenims iki 18 metų), tačiau atsakovas Sprendimo Nr.1-161 1 punktu suformulavo naują elgesio taisyklę (draudimą), t.y. viršijo įstatymo leidėjo jam suteiktą kompetenciją.

Sprendimo Nr.1-161 1 punktu atsakovas apskritai nenustatė jokios konkrečios šios savivaldybės valdymo kompetencijai priklausančios vietos (-ų), kurioje (-se) draudžiama rūkyti, kurią (-ias) galėjo nustatyti pagal Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi suteiktus įgaliojimus. Pagal viešojoje teisėje įtvirtintą principą, viešojo administravimo subjektams, viskas, kas tiesiai neleista įstatymo, yra uždrausta. Kadangi įstatymų leidėjas Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi leido savivaldybių taryboms nustatyti tik vietas, kuriose uždrausta rūkyti, atsakovas Sprendimo Nr.1-161 1 punktu uždrausdamas rūkyti viešose vietose atitinkamai asmenų grupei, nors tokių įgaliojimų jam nesuteikė įstatymų leidėjas, viršijo įstatymu suteiktą kompetenciją.

Teisėjų kolegija, remdamasi išdėstytais motyvais, kurie pakeičia pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvus, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nuspręsdamas, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 „Dėl draudimo rūkyti“ 1 punktas prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir panaikindamas šį sprendimo punktą, bylą išsprendė iš esmės teisingai. Naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą vadovaujantis ABTĮ 143 straipsniu nėra pagrindo.

Apelianto argumentai, kad savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris pagal Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalį turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, yra teisingi, tačiau ši teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnyje įtirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (VSĮ 12 str.1-12 p.). Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (VSĮ 4 str.6 p.). Apelianto nurodytas savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (savivaldybės tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus).

Minėta, kad savivaldybės taryba turi viešojo administravimo teises ir pareigas (VSĮ 3 str. 3 d. 1 p.). Viešojo administravimo subjektai savo veikloje, be kita ko, privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus (Viešojo administravimo įstatymo 3 str.1 p.). Pagal viešojoje teisėje galiojantį teisėtumo principą, viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas yra pagrindas priimtą aktą pripažinti neteisėtu. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Nustačius, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas atitinkamą teisės aktą, viršijo savo įgaliojimų ribas, nebelieka pagrindo ir teisinės prasmės tirti, ar toks aktas atitinka kitų teisės aktų reikalavimus. Todėl byloje nustatyta aplinkybė, kad pirmosios instancijos teismas konstatavęs, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. liepos 13 d. sprendimo Nr. 1-161 1 punktas prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai ir panaikinęs šį punktą, nebetyrė ir sprendime nepasisakė, ar norminis teisės aktas prieštarauja kitiems pareiškėjo nurodytiems aktams (Viešojo administravimo įstatymo 3 str.1 ir 4 p., 6 straipsnio 2 daliai) nėra pagrindas konstatuoti, kad pirmosios instancijos teismas pažeidė procesinės teisės normas.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnis nustato, kad išnagrinėjęs bylą dėl prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, teismas priima vieną iš šio straipsnio 1 ar 2 dalyse numatytų sprendimų. Pirmosios instancijos teismas, priimdamas 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimą, šia procesinės teisės norma rėmėsi pagrįstai.

Apibendrindama išdėstytus argumentus teisėjų kolegija konstatuoja, kad tenkinti atsakovo apeliacinį skundą remiantis jame išdėstytais motyvais nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. gruodžio 8 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimė Baltrūnaitė

Artūras Drigotas

Romanas Klišauskas