A-525-560-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A525-560/2014

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00453-2013-3

Procesinio sprendimo kategorija 14.7; 35.3.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. vasario 19 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (pranešėjas), Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas) ir Ričardo Piličiausko,

sekretoriaujant Ingai Grišutinienei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovui prokurorui Aivarui Velučiui,

trečiojo suinteresuoto asmens uždarosios akcinės bendrovės „Pinus Proprius“ atstovui Albertui Štopui,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovų Palangos miesto savivaldybės tarybos ir Palangos miesto savivaldybės administracijos ir trečiojo suinteresuoto asmens uždarosios akcinės bendrovės „Pinus Proprius“ apeliacinius skundus dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Klaipėdos apygardos prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą atsakovams Palangos miesto savivaldybės tarybai ir Palangos miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos, Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos, uždarajai akcinei bendrovei „Pinus Proprius“ dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Klaipėdos apygardos prokuroras, ginantis viešąjį interesą, su prašymu (b. l. 17−21) kreipėsi į Klaipėdos apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2012 m. kovo 1 d. sprendimą Nr. T2-53 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini), Palangoje“ (toliau – ir Sprendimas).

Nurodė, jog Klaipėdos apygardos prokuratūroje 2012 m. kovo 16 d. gauti Palangos miesto savivaldybės administracijos 2012 m. kovo 16 d. raštu Nr. (19.4.)-D3-891 pateikti duomenys apie tai, kad Taryba 2012 m. kovo 1 d. priėmė Sprendimą, kuriuo panaikino Palangos miesto centrinės dalies specialiojo paminklosauginio plano, patvirtinto Tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134, sprendinių galiojimą dalyje, kiek tai susiję su žemės sklypu, esančiu adresu (duomenys neskelbtini), Palangoje (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) (toliau – ir ginčo žemės sklypas).

Pareiškėjas teigė, kad ginčijamas sprendimas prieštarauja teisės aktų, reglamentuojančių teritorijų planavimą ir statybas, taip pat nustatančių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų kompetenciją, nuostatoms. Reikalavimą grindžia tuo, jog Taryba, priimdama ginčijamą sprendimą, pažeidė Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 18 straipsnio 2 dalies, 8 dalies, 9 dalies, 32 straipsnio 3 dalies nuostatas, peržengė savo kompetencijos ribas, nesivadovavo galiojančiais teisės aktais, nustatančiais teisę tokius sprendimus priimti Lietuvos Respublikos kultūros ministrui (toliau – ir kultūros ministras).

Akcentavo, kad atsakovas negalėjo priimti tokio pobūdžio sprendimo dėl valstybės saugomos objekto − Palangos miesto istorinės dalies − apsaugą reglamentuojančių dokumentų panaikinimo pilna apimtimi arba dalimis. Ginčijamu sprendimu atsakovas taip pat pažeidė Lietuvos Respublikos nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymo 10 straipsnio 4 dalies, 7 dalies, 22 straipsnio 7 dalies bei Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių 37.3., 37.5., 46 punktų nuostatas, todėl sprendimas laikytinas priimtu ultra vires ir naikintinu Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 89 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatytu pagrindu.

Akcentavo, kad tinkamas valstybės institucijų ir pareigūnų funkcijų vykdymas yra viešojo intereso dalis ir, kad kiekvienas valstybės pareigūnas ir institucija privalo laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų reikalavimų, o tuo atveju, kai valstybės institucija ar pareigūnas pažeidžia įstatymą arba kitą teisės aktą, pakertamas piliečių pasitikėjimas valstybe, kartu pažeidžiamas ir viešasis interesas. Pabrėžė, kad valstybės institucijų veikloje turi būti užtikrintas teisėtumas, jos turi tarnauti žmonėms (Konstitucijos 5 str. 3 d.).

Pareiškėjas teigė, jog nustatęs faktą, kad Tarybos priimtas aktas prieštarauja imperatyviosioms įstatymo normoms jis, remdamasis ABTĮ 56 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta prokuroro teise, inicijavo administracinę bylą siekdamas apginti viešąjį interesą ir panaikinti teisės aktams prieštaraujantį administracinį aktą bei jo sukurtas teisines pasekmes. Pabrėžė, kad ginčijamo sprendimo teisėtumo nagrinėjimas yra tiesiogiai susijęs su Klaipėdos apygardos administraciniame teisme nagrinėjama administracinės bylos Nr. I-96-243/2013 (toliau – ir prijungta byla) dalyku, nes Klaipėdos apygardos vyriausiojo prokuroro reikalavimai dėl sklypo (duomenys neskelbtini), Palangoje detaliojo plano sprendinius įtvirtinusių administracinių teisės aktų panaikinimo grindžiami ir ginčijamos teritorijos detaliojo plano sprendinių prieštaravimais Palangos miesto centrinės dalies specialiajam paminklosauginiam planui.

Atsakovas Palangos miesto savivaldybės administracija pateikė atsiliepimą (b. l. 61), kuriuo prašė pareiškėjo prašymą atmesti.

Nurodė, kad skundžiamą sprendimą priėmė remdamasi Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnio 2, 4 ir 5 dalimis, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 18 straipsnio 1 dalimi, įvertinusi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010 išdėstytą sprendimą, kad Palangos miesto centrinės dalies specialusis paminklosauginis planas (toliau – ir Specialusis paminklosauginis planas, SPP) yra rekomendacinio pobūdžio, todėl kaip aktas, neturintis norminiam teisės aktu būdingo visuotinio privalomumo požymio, negali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu. Teigė, jog Taryba turėjo teisę ginčijamu sprendimu panaikinti SPP, patvirtinto Palangos miesto savivaldybės tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134, sprendinių galiojimą, dalyje, kiek tai susiję su žemės sklypu, esančiu (duomenys neskelbtini), Palangoje. Pažymėjo, jog dėl panašių pareiškėjo teiginių Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo plenarinė sesija yra pasisakiusi administracinėje byloje Nr. A5-63/2003.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos (toliau – ir Departamentas) atsiliepime (b. l. 36) neišdėstė pozicijos dėl pareiškėjo prašymo reikalavimo pagrįstumo.

Tretysis suinteresuotas asmuo uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Pinus Proprius“ atsiliepime (b. l. 37−42) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepimą grindė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, konstatuotomis aplinkybėmis dėl SPP teisinio statuso, jo pobūdžio. Teigė, kad Palangos miesto specialusis paminklosauginis planas nėra nei norminis, nei individualus teisės aktas, nustatantis apsaugos reikalavimus (priežiūros, tvarkymo ir naudojimo sąlygas, konkrečius tvarkymo režimu darbus), įvardintus Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. balandžio 29 d. įsakyme Nr. IV-190. Remdamasis minėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimi, ABTĮ 2 straipsnio 13 −15 dalimis bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 8-10 dalimis, pažymėjo, kad SPP nenustatė teisės normų, t. y. privalomų elgesio taisyklių, kuriomis privalo vadovautis institucijos, dalyvaujančios teritorijų planavimo dokumentų rengimuose, derinimuose ir tvirtinimuose, nenustato elgesio taisyklių, skirtų individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Teigė, jog ginčijamu sprendimu Taryba panaikino teisinių padarinių neturinčią rekomendaciją − patarimą, kuris buvo taikomas ginčo žemės sklypui, o ne šiam sklypui taikomą norminį administracinį aktą. Akcentavo, kad pareiškėjas prašymu negina viešojo intereso ginčo, nes ginčijamas sprendimas nepažeidžia imperatyvių teisės aktų normų, neprieštarauja Tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. T2-317 patvirtintam Palangos miesto bendrajam planui, kuris nesuteikė specialiajam paminklosauginiam planui norminio administracinio akto statuso, numatydamas, kad saugomose teritorijose veikla reglamentuojama galiojančiais ir privalomais specialiaisiais planais.

Pažymėjo, kad ginčo žemės sklypas nepatenka į pajūrio juostos zoną, reglamentuotą Lietuvos Respublikos pajūrio juostos įstatymu, ir į privačių miškų plotus ar į valstybinės reikšmės miškų plotus, kuriuos tvirtina Vyriausybė savo nutarimais pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymą, į saugomas teritorijas (t. y. sausumos ir (ar) vandens plotai su nustatytomis aiškiomis ribomis, turintys pripažinta mokslinę, ekologinę, kultūrinę ir kitokią vertę ir kuriems teisės aktais nustatytas specialus apsaugos ir naudojimo režimas), kurios yra reglamentuotos Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymu, neturi mokslinės, ekologinės, kultūrinės ar kitokios vertės, kurią reikėtų išsaugoti ar atkurti.

II. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimu (b. l. 84−92) patenkino pareiškėjo Klaipėdos apygardos prokuroro, ginančio viešąjį interesą, prašymą, panaikino Palangos miesto savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 1 d. sprendimą Nr. T2-53 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini), Palangoje“ .

Visų pirma teismas spendė dėl prokuroro teisės inicijuoti šį ginčą ir, remdamasis Konstitucijos, kitų teisės aktų nuostatomis ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, priėjo prie išvados, kad pareiškėjas į teismą kreipėsi gindamas viešąjį interesą, siekdamas apsaugoti nekilnojamąją kultūros vertybę – Palangos miesto istorinę dalį, be to, Tarybai panaikinus plano sprendinių galiojimą, dalyje, kiek tai susiję su ginčo žemės sklypu, šiai teritorijai sudarytas prioritetas prieš kitus į šio plano galiojimo teritoriją (Palangos miesto istorinės dalis) patenkančius žemės sklypus, kuriems tokio plano sprendiniai galioja.

Teismas pažymėjo, kad skundžiamo Tarybos sprendimo preambulėje nurodyta, kad jis priimtas, remiantis Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnio 2, 4 ir 5 dalimis, Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010 konstatuota aplinkybe, jog Palangos miesto centrinės dalies specialusis paminklosauginis planas yra rekomendacinio pobūdžio, todėl kaip aktas, neturintis norminiam teisės aktui būdingo visuotinio privalomumo požymio, negali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu (b. l. 23). Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams. Chartijos 4 dalyje reglamentuota, kad vietinės valdžios organams suteikiami pilni ir išskirtiniai įgaliojimai; jų negali panaikinti ar apriboti kitas, centrinės ar regioninės, valdžios organas, išskyrus įstatymo numatytais atvejais, o 5 dalyje nustatyta, kad, jei įgaliojimus deleguoja centrinės ar regioninės valdžios organas, tuomet vietinės valdžios organai turi teisę įgyvendinti juos savo nuožiūra kaip galima labiau atsižvelgiant į vietos sąlygas. Teismas pabrėžė, kad Europos vietos savivaldos chartijoje numatyta, jog vietinės valdžios organų teisių įgyvendinimas ribojamas įstatymų numatytais atvejais. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (byloje taikytina akto redakcija, galiojusi nuo 2012 m. sausio 1 d. iki 2012 m. spalio 31 d.,), kurio paskirtis inter alia įgyvendinant ir Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas, 18 straipsnio 1 dalyje inter alia nustatyta, kad savivaldybės tarybos priimtus teisės aktus gali sustabdyti, pakeisti ar panaikinti pati savivaldybės taryba. Teisėjų kolegija, įvertinusi ginčijamo sprendimo priėmimo teisinius pagrindus, sprendė analizuoti, ar minėta Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalies nuostata suteikia teisę Tarybai pačiai panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134 patvirtinto Palangos miesto centrinės dalies specialiojo paminklosauginio plano dalį ir, ar akto panaikinimo (pakeitimo) procedūra buvo tinkama.

Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir atitinkamomis ABTĮ ir VAĮ nuostatomis, teismas vertino, kad pagal Palangos miesto centrinės dalies specialiajame paminklosauginiame plane įtvirtintą elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo ir taikymo aplinkybes jis laikytinas administraciniu aktu − administraciniu sprendimu.

Teismas vertino tai, kad rengiant ginčo žemės sklypo, detalųjį planą, Departamento Klaipėdos teritorinis padalinys 2006 m. birželio 1 d. rašte „Dėl planavimo sąlygų“ nurodė, kad šis sklypas patenka į Palangos miesto istorinės dalies (reg. Nr. U2), pripažintos saugoti viešam pažinimui ir naudojimui (Kultūros ministro įsakymas Nr. ĮV-190) vizualinę apsaugos zoną, ir reikalinga vadovautis Palangos miesto centrinės dalies specialiuoju paminklosauginiu planu (žr. prijungta administracinė byla Nr. I-96-243/2013, t. 1, b.l. 135). Pastarasis Departamento raštas įrašytas ir į 2006 m. birželio 8 d. planavimo sąlygas Nr. 15 detaliojo planavimo dokumentui ginčo žemės sklype rengti (žr. prijungta administracinė byla Nr. I-96-243/2013, t. 1, b.l. 57). Teismas pažymėjo, kad Palangos miesto centrinės dalies specialusis paminklosauginis planas yra administracinis sprendimas VAĮ 2 straipsnio 11 dalies ir ABTĮ 2 straipsnio 15 dalies nuostatų prasme, jis neturi visuotinio privalomumo požymio, tačiau yra galiojantis rekomendacinio pobūdžio teisės aktas, kuris priimtas tikslu nustatyti kultūros vertybės − Palangos miesto istorinės dalies, vystymo, infrastruktūros tvarkymo ir apsaugos kryptis, priemones ir reikalavimus. Aplinkybė, jog Departamento Klaipėdos teritorinis padalinys įrašė į ginčo žemės sklypo detaliojo planavimo sąlygų rengimo dokumentus reikalavimą vadovautis Palangos miesto centrinės dalies specialiuoju paminklosauginiu planu, teismo vertinimu, leidžia teigti, jog Departamento Klaipėdos teritorinis padalinys − kompetentinga institucija inter alia atsakinga už nekilnojamojo kultūros paveldo ir kilnojamųjų kultūros vertybių apsaugą, teisėtai ir pagrįstai nurodė šio plano sprendiniais vadovautis rengiant ginčo žemės sklypo detalųjį planą, todėl toks nurodymas įgijo ne rekomendacinį, o privalomąjį pobūdį.

Sistemiškai vertindamas Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 19 punkto, 16 straipsnio 3 dalies 8 punkto, 18 straipsnio 1 dalies nuostatą, 18 straipsnio 2 dalies nuostatą, teismas darė išvadą, jog savivaldybės taryba kompetentinga sustabdyti, pakeisti ar panaikinti administracinius teisės aktus tik tuo atveju, jeigu nėra nustatytų specialių taisyklių. Teisėjų kolegijos vertinimu, Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnis yra bendra norma, kuri taikoma, jeigu nėra specialaus teisinio reguliavimo. Viešojo administravimo srityje galioja viešojo administravimo subjektų priimtų sprendimų teisėtumo principas, kuris suprantamas taip, kad viešojo administravimo subjektas negali panaikinti savo priimtų sprendimų, jeigu tokia galimybė nėra nustatyta atitinkamą sritį reglamentuojančiuose specialiuosiuose įstatymuose (VAĮ 3 str.).

Viešojo administravimo subjektas gali ištaisyti tik priimtų sprendimų klaidas, kurias ištaisius asmeniui negali būti nustatyta mažiau teisių arba daugiau teisių negu buvo nustatyta priimtu sprendimu (VAĮ 35 str.). Teisėtumo principas ir viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo privalomumo principai suponuoja tai, kad viešojo administravimo subjekto sprendimas galioja tol, kol nėra panaikintas aukštesnio viešojo administravimo subjekto (jeigu tokia galimybė yra nustatyta) arba teismo. Išdėstytų teisinių argumentų pagrindu teisėjų kolegija konstatavo, jog Taryba neturėjo teisės priimti ginčijamą sprendimą, nes specialiojo plano sprendiniai gali būti keičiami remiantis TPĮ 18 straipsnio 9 dalimi, nustatančia specialaus plano keitimo tvarką.

Pastarojoje normoje inter alia nustatyta, kad specialusis planas keičiamas tik tais atvejais, kai keičiama veiklos koncepcija, veiklos kryptys, tvarkymo prioritetai ir jo sprendiniai. Byloje nėra duomenų, jog ginčijamas sprendimas priimtas tikslu realizuoti kurią nors iš nurodytų plano keitimo priežasčių. Teismas rėmėsi byloje ginčijamo sprendimo priėmimo metu galiojusio TPĮ 18 straipsnio 2 dalies, 8 dalies ir 32 straipsnio 3 dalies, 1 dalies nuostatomis, Lietuvos Respublikos nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos įstatymo (akto redakcija, galiojusi nuo 2008 m. rugpjūčio 25 d. iki 2013 m. liepos 1 d.) 22 straipsnio 7 dalimi, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių, patvirtintų Kolegialių institucijų 2005 m. birželio 23 d.

įsakymu Nr. ĮV-261/D1-322 „Dėl Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – Taisyklės) (akto redakcija, galiojanti nuo 2009 m. lapkričio 20 d.), 2, 8 punktais. Vertino, jog žemės sklypas, esantis adresu (duomenys neskelbtini), Palangoje, yra Palangos miesto centrinėje dalyje, nekilnojamosios kultūros vertybės – Palangos miesto istorinės dalies, paskelbtos valstybės saugoma kultūros vertybe. Palangos miesto centrinės dalies paminklosauginiu planu nustatyti ir paveldosauginiai reikalavimai valstybės saugomai nekilnojamai kultūros vertybei - Palangos miesto istorinės daliai.

Įvertinęs šias aplinkybes ir remiantis tuo, kad specialųjį planavimą, valstybės paskelbtose saugomais kultūros paveldo objektuose organizuoja Departamentas (Taisyklių 13.1 punktas), teismas darė išvadą, kad būtent Departamentas turi teisę, laikydamasis Taisyklių VII dalies 44-50 punktuose reglamentuotos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo planavimo dokumentų keitimo procedūros, priimti sprendimus dėl specialiojo plano tvirtinimo bei jo keitimo. Teismas pacitavo Taisyklių 46, 48−50 punktus ir sprendė, jog Palangos miesto centrinės dalies specialiojo paminklosauginio plano, patvirtinto Palangos miesto savivaldybės tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134, sprendiniai, dalyje, kiek tai susiję su ginčo žemės sklypu, pakeisti, nesivadovaujant TPĮ 18 straipsnio 2 dalies, 9 dalies nuostatomis bei Taisyklių reglamentuota procedūra, todėl nepagrįstais laikytini atsakovės ir trečiojo suinteresuotojo asmens UAB „Pinus Proprius“ atsikirtimo į pareiškėjo prašymą argumentai.

Nustatytų teisinių ir faktinių aplinkybių pagrindu teismas konstatavo, jog skundžiamas Tarybos sprendimas yra neteisėtais ir nepagrįstas, todėl naikintinas ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 numatytais pagrindais, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir jį priėmė nekompetentingas administravimo subjektas.

III. Atsakovai Palangos miesto savivaldybės taryba ir Palangos miesto savivaldybės administracija pateikė apeliacinį skundą (b. l. 94−95), kuriuo prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimą panaikinti ir pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Taip pat pateiktas prašymas bylą nagrinėti žodinio proceso tvarka.

Apeliaciniame skunde pateikia šiuos argumentus:

1. Teismas netinkamai išaiškino viešąjį interesą, suteikiantį teisę prokurorui kreiptis į teismą. Buvo panaikintas rekomendacinio pobūdžio sprendimas vieno sklypo, kuris net nėra Kultūros vertybės teritorijoje, o tik vertybės apsaugos zonoje (kaip ir daugelis kitų sovietinių statinių), atžvilgiu. Mano, kad tai nėra viešasis interesas.

2. Teismas visiškai nepasisakė dėl precedentinio 2003 m. kovo 24 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo plenarinės sesijos sprendimo administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, be to, netinkamai taikė Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnį. Šiuo aspektu pažymi ir tai, kad siekdama operatyviai reaguoti į pastebėtas klaidas ir prieštaravimus, kai dalinis sprendimo panaikinimas nepažeidžia trečiųjų asmenų teisių, savivaldybė turi teisę naikinti savo priimtą sprendimą. Akcentavo, jog net Departamento atstovas teisme pripažino, kad savivaldybė galėjo naikinti planą, jei būtų naikinusi jį visą. Su tokia pozicija nesutinka, mano, jog jei atsakovas turi teisę naikinti visą sprendimą, vadinasi, turi teisę naikinti sprendimą ir iš dalies.

3. Nesutinka su teismo išvada, kad tik Departamentas turi teisę keisti Tarybos patvirtintą ginčo teritorijos rekomendacinį planą. Pažymi, jog Departamento atstovai neneigia, kad Kultūros vertybei apsaugoti ir taip pakanka esamų norminių svertų.

4. Atkreipia dėmesį, jog tarp tų pačių proceso dalyvių: Valstybine teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos, Departamento, prokuroro, Savivaldybės ir kitų subjektų dėl ginčo statinio yra pasirašyta taikos sutartis. Joje išsamiai aptarti būsimo statinio rodikliai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Pinus Proprius“ taip pat pateikė apeliacinį skundą (b. l. 105−117), kuriuo prašo panaikinti 2013 m. rugsėjo 13 d. Klaipėdos apygardos administracinio teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą, kuriuo būtų atmestas prokuroro prašymas.

Apeliaciniame skunde pateikia šiuos argumentus:

1. teismas klaidingai sprendė, kad ginčo žemės sklypas yra Palangos miesto centrinėje dalyje, nekilnojamosios kultūros vertybės − Palangos miesto istorinėje dalyje. Ginčo žemės sklypas yra tik minėtos nekilnojamosios kultūros vertybės apsaugos nuo fizinio poveikio pozonyje, kuriame žmogaus veikla reglamentuota Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymu, joje draudžiama tik tokia veikla, kuri gali fiziškai pakenkti kultūros paveldo objekto vertingosioms savybėms.

2. Pasisakydamas dėl viešojo intereso pažymi, kad skundžiamas Tarybos Sprendimas nepažeidžia jokių pamatinių visuomenės vertybių, ar Palangos miesto istorinės dalies, kaip vertingos vietovės, apsaugos, nes taikos sutartimi buvo konstatuota, kad pradėtų statyti statinių tolesnė statyba ginčo žemės sklype pagal taikos sutarties sąlygas yra galima ir tai nepažeidžia nekilnojamosios kultūros vertybės vertingųjų savybių, taigi įstatymo saugomo viešojo intereso. Mano, jog Tarybos sprendimas nesudarė jokių prielaidų vykdyti ginčo žemės sklype veiklą, kuri galėtų pažeisti nekilnojamosios kultūros vertybės vertingąsias savybes. Skundžiamas Sprendimas niekaip neįtakojo Vertinimo tarybos akto Nr. KPD-RM-833/1, 1995 m. liepos 9 d. Palangos miesto istorinės dalies ir jos apsaugos zonų plano ar kitų norminių ar individualių teisės aktų, nustatančių privalomus Palangos miesto istorinės dalies teritorijos, kaip vertybės, apsaugos reikalavimus, galiojimo ir jų taikymo reglamentuojant statybos darbus ginčo žemės sklype, o tik panaikino specialųjį paminklosauginį planą, kaip Palangos savivaldybės priimtą rekomendacinio pobūdžio administracinį sprendimą, kiek tai buvo susiję su ginčo žemės sklypu. Sprendimo panaikinimas nesukelia realių teisinių pasekmių viešojo intereso gynimui, nes net skundžiamame teismo sprendime nurodyta, kad SPP nėra norminis teisės aktas ar individualus teisės aktas, be to, jame nėra nustatyta jokių privalomųjų reikalavimų, susijusių su Palangos miesto istorinės dalies, nekilnojamosios kultūros vertybės, apsauga, todėl jo dalinis panaikinimas nesukelia jokio viešojo intereso pažeidimo.

3. Remiantis VAĮ 2 straipsnio 11 dalimi, minėta LVAT nutartimi 2010 m. balandžio 6 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010 ir žodžio „rekomendacija“ reikšme, teigia, kad SPP yra rekomendacinio pobūdžio administracinis sprendimas, kuriame buvo išreikšta tik patariamosios reikšmės savivaldybės valia paveldosaugos klausimais, kiek tai buvo susiję su Palangos miesto centrine dalimi. Todėl nei Departamentas, nei kita valstybės institucija, kuriai pagal Konstituciją nėra priskirta įstatymų leidybos funkcija, savo priimtais sprendimais negali jo, padaryti privalomu administraciniu teisės aktu, kuriame būtų įtvirtintos privalomo elgesio taisyklės. Priešingu atveju būtų pažeistas įstatymų viršenybės poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu principas.

4. Minėtoje LVAT nutartyje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010 konstatuota, kad 2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 (t. y. naujos TPĮ redakcijos) buvę rekomendacinio pobūdžio specialiojo planavimo dokumentai priėmus minėtą naują TPĮ redakciją negalėjo ipso facto tapti privalomais. Taigi, teismas vertindamas Tarybos Sprendimo teisėtumą, netinkamai taikė jo priėmimo metu galiojusią TPĮ redakciją ir Taisykles, nes pastarieji aktai reglamentuoja tik nuo 2004 m. sausio 15 d. TPĮ redakcijos priimtų specialiųjų paveldosaugos planų, kaip privalomo pobūdžio administracinių teisės aktų, rengimo, derinimo, tvirtinimo ar keitimo tvarką, jos netaikytinos nei ginčo SPP, nei Sprendimui.

5. Teismas nepagrįstai pažymėjo, kad Departamentas teisėtai ir pagrįstai nurodė SPP sprendiniais vadovautis rengiant ginčo žemės sklypo detalųjį planą, dėl kurio teisėtumo prijungtoje byloje į teismą kreipėsi prokuratūra. Pažymi, kad šioje byloje nebuvo sprendžiamas klausimas, ar koks nors žemės sklypo detalusis planas yra teisėtas.

Pareiškėjas Klaipėdos apygardos prokuroras, ginantis viešąjį interesą, pateikė atsiliepimą į trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Pinus Proprius“ apeliacinį skundą (b. l. 145−153), kuriuo prašo trečiojo suinteresuotojo asmens UAB „Pinus Proprius“ apeliacinį skundą atmesti, o Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo:

1. Pripažįsta, kad teismas nepagrįstai nurodė, kad ginčo žemės sklypas patenka į Palangos miesto istorinę dalį. Tačiau jis patenka į šios saugomos teritorijos apsaugos nuo fizinio poveikio pozonį. Mano, kad teisingas ginčo teritorijos vertingumo įvertinimas, tačiau klaidingas teisinio paveldosauginio statuso įvardinimas, iš esmės, neturėjo įtakos teismo naudotos sprendime argumentacijos pagrįstumui dėl viešojo intereso ginčo teisiniuose santykiuose buvimo, todėl negali būti laikomas pakankamu pagrindu teismo sprendimą naikinti.

2. Pasisakydamas dėl viešojo intereso, teismas pagrįstai rėmėsi aplinkybe, kad Tarybai panaikinus plano sprendinių galiojimą dalyje, kiek tai susiję su ginčo žemės sklypu, šiai teritorijai buvo sudarytas prioritetas prieš kitus į šio plano galiojimo teritoriją patenkančius žemės sklypus, kuriems tokio plano sprendiniai galioja. Be to, nagrinėjamu atveju, kreipiantis į teismą, be kitų teisės saugomų ir ginamų gėrių (kultūrinio paveldo požiūriu vertingos teritorijos apsauga) buvo siekiama apginti ir Konstitucijos 5 straipsnyje numatytą prievolę valdžios institucijoms tarnauti žmonėms. Prokuroro prašymas buvo motyvuojamas teisiškai pagrįsta prielaida, kad priimtas sprendimas prieštarauja ne tik teisės aktų, reglamentuojančių teritorijų planavimą ir statybas, saugomų kultūros paveldo vertybių apsaugą, bet ir nustatančių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų kompetenciją, nuostatoms, jį priimdama savivaldybės taryba veikė ultra vires taip pažeisdama ir viešąjį interesą. Pasisakydamas dėl į apelianto nurodytų kriterijų, kuriuos jo manymu, turėjo įvertinti teismas, siekdamas nustatyti viešojo intereso buvimą, pažymi, kad jie iš esmės susiję su faktinių bei teisinių aplinkybių nustatymu, tyrimu ir įvertinimu, t. y. bylos nagrinėjimo iš esmės procesu (teisinį šių klausimų vertinimą teismas iš esmės pateikė, priimdamas galutinį sprendimą), tuo tarpu teismas, spręsdamas dėl tokio intereso buvimo, iš esmės gali apsiriboti siekiu nustatyti, ar šis reikalavimas yra susijęs su Konstitucijos saugomomis vertybėmis ir tik vėliau, naudodamasis proceso normų nustatytomis įrodymų rinkimo ir tyrimo taisyklėmis, nustatyti aplinkybes, reikšmingas išvadai dėl viešojo intereso pažeidimo padaryti, kadangi paties viešojo intereso ginčo teisiniuose santykiuose buvimas savaime nesuponuoja jo pažeidimo.

3. Dėl sudarytos taikos sutarties, pažymi, kad apeliantas šališkai vertina ir aiškina sudarytos jos sudarymo prielaidas ir tikslus, šalių sutartimi prisiimtas teises ir pareigas, jų santykį su prijungtoje byloje nagrinėtu ginču, šio ginčo ryšį su skundžiamu teismo sprendimu spręstu ginču ir jo kilimo priežastimis. Šalių susitarimas sudaryti galimybes apeliantui, atsižvelgiant į galiojantį įstatyminį reglamentavimą ir ginčo teritorijai taikomus užstatymo reikalavimus, vykdyti statybos darbus, nereiškia pripažinimo, kad teismo procese ginčyti administraciniai aktai (dėl detaliųjų planų patvirtinimo taip pat statybą leidžiančio dokumento išdavimo) ir juos priimant atlikti vietos savivaldos institucijų veiksmai buvo teisėti, o prokuroro teikti teismui reikalavimai - nepagrįsti. Pažymi, kad pasiektas taikus susitarimas galutinai nepanaikino iki tol buvusias abejones, ar pradėta statyba nepažeis (fiziškai ar vizualiai nepakenks) nekilnojamosios kultūros vertybės vertingųjų savybių, t. y. viešojo intereso, šią tikimybę tik sumažino, taip sudarant teisines prielaidas suderinti viešojo ir privačiojo intereso siekiamybes. Taip pat atkreipia dėmesį, kad Tarybos Sprendimas priimtas iki taikos sutarties pasirašymo.

4. Pareiškėjo manymu Tarybos Sprendimo panaikinimas sukelia realias teisines pasekmes viešojo intereso gynimui, kadangi, iš esmės, ne tik sudaro prielaidas SPP, kaip vientiso akto galiojimui ir taikymui pilna apimtimi atvejais, kai jo sprendinių laikymasis yra įtraukiamas kaip privalomas vykdyti kompetentingos institucijos (Departamento) nurodymas, bet ir pašalina neteisėtų vietos savivaldos institucijos sprendimų teisines pasekmes, tokiu būdu užtikrinant jų veiklos teisėtumą ir Konstitucinį tarnavimą žmonėms. Kartu pažymi, kad SPP sprendinių reikalavimai, sutinkamai su galiojančia teismų praktika, savaime nėra privalomi, tačiau kompetentingai institucijai inter alia atsakingai už nekilnojamojo kultūros paveldo ir kilnojamųjų kultūros vertybių apsaugą teisėtai ir pagrįstai nurodžius šio plano sprendiniais vadovautis, toks nurodymas įgyja ne rekomendacinį, o privalomąjį pobūdį.

5. SPP yra administracinis aktas – administracinis sprendimas. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2011 m. lapkričio 28 d. sprendimas byloje Nr. A502-2845/2011), teigia, kad kompetentingos ir įgaliotos užtikrinti kultūros paveldo institucijos nurodymas vadovautis Palangos specialiuoju paveldosauginiu planu, kaip administracinio akto - administracinio sprendimo sprendiniais, negali būti laikomas priimtu viršijant įgaliojimus, nepadaro šio teisės akto privalomu neapibrėžtam subjektų ratui, t. y. nepažeidžia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo konstatuoto šio teisės akto visuotinio privalomumo požymio nebuvimą ir, skirtingai nei nurodo apeliantas, neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam įstatymų viršenybės poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu principui. Akcentuoja, kad minėtoje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, teismas SPP nepanaikino, t. y. nepripažino prieštaraujančiu įstatyminėms normoms, be to, išaiškino, jog nutartimi konstatuota faktinė aplinkybė, kad aktas neatitinka norminio administracinio akto požymių, neturi įtakos individualią administracinę bylą nagrinėjančio teismo pareigai savarankiškai vertinti šio akto reikšmę nagrinėjamoje individualioje byloje.

6. Teismas, spręsdamas Sprendimo teisėtumo klausimą dalyje dėl Palangos SPP sprendinių keitimo ir pripažinimo negaliojančiais tvarkos, pagrįstai vertino ir savo sprendimą grindė dabartiniu metu galiojančių teritorijų planavimo teisinį reglamentavimą nustatančių teisės aktų nuostatomis. Šią išvadą pareiškėjas grindžia tuo, galiojantis teisinis reglamentavimas ir jų taikymo praktika nustato, kad nepanaikinti teritorijų planavimo dokumentai, nepriklausomai nuo jais nustatomo teisinio reguliavimo privalomumo požymio, yra keičiami arba panaikinami vadovaujantis šių sprendimų priėmimo metu galiojančia tvarka. Pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas cituotame nutarime neišreiškė pozicijos, jog nuo 2004 m. sausio 15 d. įsigaliojusios TPĮ nuostatos šiam teritorijų planavimo dokumentui netaikomos. Priešingai, būtent naujai įsigaliojusias TPĮ normas taikė nustatydamas Palangos SPP, kaip teritorinio planavimo dokumento teisinio statuso klausimą.

7. Aplinkybė, ar Departamentas teisėtai nurodė vadovautis SPP sprendiniais rengiant ginčo žemės sklypo detalųjį planą, iš esmės nėra reikšmingais priežastiniais ryšiais susijusi su aptariamoje byloje nagrinėtu Tarybos Sprendimo teisėtumo klausimu. Nei pareiškėjas, nei atsakovai, nei tretieji suinteresuotieji asmenys proceso pirmosios instancijos teisme metu taip pat nekėlė ir Palangos miesto savivaldybės tarybos 2006 m. liepos 27 d. sprendimo Nr. T2-167 teisėtumo klausimo, todėl jis neturėtų būti inicijuoto apeliacinio proceso nagrinėjimo dalyku.

Atsakovai Palangos miesto savivaldybės taryba ir Palangos miesto savivaldybės administracija pateikė atsiliepimą į trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Pinus Proprius“ apeliacinį skundą (b. l. 135−136, 139−140), kuriuo prašo trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Pinus Proprius“ apeliacinį skundą tenkinti.

Atsiliepime nurodo, kad sutinka su UAB „Pinus Proprius“ apeliaciniu skundu. Pateikia argumentus, analogiškus išdėstytiems savo apeliaciniame skunde.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos pateikė atsiliepimą į atsakovų bei trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Pinus Proprius“ apeliacinius skundus (b. l. 128−130; 131−133), kuriuo prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinius skundus atmesti.

Atsiliepime į apeliacinius skundus nurodo, kad:

1. Pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė faktines bylos aplinkybes ir išaiškino savivaldybės kompetencijos ribas konkrečiu byloje nagrinėtu klausimu, taip pat tai, kad įstatyminiu reguliavimu nėra nustatyta kitokia galimybė pakeisti patvirtintą teritorijų planavimo dokumentą, kaip tik kitu tos pačios rūšies teritorijų planavimo dokumentu teisės aktų nustatyta tvarka.

2. Atsižvelgiant į tai, kad teisės aktą dėl kultūros vertybės apsaugos ir saugojimo apimties yra priėmęs kultūros ministras, remiantis specialiuoju įstatymu suteikta kompetencija, savivaldybės taryba kultūros ministro priimtu teisės aktu nustatytų kultūros vertybės saugojimo apimčių pakeisti negali, todėl teismas visiškai pagrįstai konstatavo, jog savivaldybės Tarybos Sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir jį priėmė nekompetentingas administravimo subjektas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliaciniai skundai atmestini.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Tarybos Sprendimo (b. l. 22), kuriuo nuspręsta panaikinti Palangos miesto centinės dalies specialųjį paminklosauginį planą, patvirtintą Palangos miesto savivaldybės tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134, ir jame įtvirtintų sprendinių galiojimą, dalyje, kiek tai susiję su žemės sklypu, esančiu (duomenys neskelbtini), Palangoje.

Dėl viešojo intereso

Su prašymu dėl Tarybos Sprendimo panaikinimo į teismą kreipėsi prokuroras, todėl visų pirma vertintina tai, ar nagrinėjamu atveju tikrai yra siekiama apginti viešąjį interesą, kitaip sakant, ar interesas, kuriam nagrinėjamoje situacijoje kyla grėsmė, pripažintinas viešuoju interesu.

Atsižvelgus į tai, kad įstatymų leidėjas nepateikė viešojo intereso sąvokos apibrėžimo, įvertinus, tai kad Konstitucinis Teismas viešąjį interesą supranta plačiai, bylą nagrinėjantys administraciniai teismai kiekvienu atveju sprendžia klausimą, ar interesas, į kurį kėsinamasi, nagrinėjamoje situacijoje pripažintinas viešuoju interesu. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pažymima, kad įstatymų leidėjas suteikia teisę prokurorui spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti administracinę bylą, ar ne, tačiau galutinai apie viešojo intereso buvimą ar nebuvimą sprendžia teismas, nagrinėjantis administracinę bylą, iškeltą pagal prokuroro prašymą. Tokioje byloje teismas kiekvieną kartą turi ad hoc nustatinėti viešojo intereso buvimo faktą, atsižvelgdamas į visas konkrečios bylos aplinkybes, joje nagrinėtinų klausimų pobūdį ir reikšmę (2007 m. lapkričio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A17-742/2007).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad viešasis interesas, taikant ABTĮ, paprastai turėtų būti suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai, o asmens teisė ginti viešąjį interesą administracinių bylų teisenoje apibrėžiama kaip įstatymu numatytų asmenų teisė įstatymo numatytais atvejais kreiptis į administracinį teismą ginant tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai (2004 m. sausio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A3-11/2004). Kita vertus, viešuoju interesu laikytinas ne bet koks teisėtas asmens ar grupės asmenų interesas, o tik toks, kuris atspindi ir išreiškia pamatines visuomenės vertybes, kurias įtvirtina, saugo ir gina Konstitucija. Todėl kiekvienąkart, kai kyla klausimas, ar tam tikras interesas laikytinas viešuoju, būtina nustatyti aplinkybę, kad, nepatenkinus tam tikro asmens ar grupės asmenų intereso, būtų pažeistos Konstitucijoje įtvirtintos, jos saugomos ir ginamos vertybės (2008 m. liepos 25 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A146-335/2008, Administracinė jurisprudencija Nr. 5(15), 184-229 p., taip pat žr. 2009 m. sausio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-15/2009).

Patikrinusi bylą apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad nagrinėjamu pareiškėjas į teismą kreipėsi gindamas viešąjį interesą.

Ginčo žemės sklypas, nors ir nepatenka į nekilnojamos valstybės saugomos kultūros vertybės – Palangos miesto istorinės dalies teritoriją, patenka į Palangos miesto istorinės dalies fizinės apsaugos zoną, kuri šiandien savo reglamentavimu atitinka apsaugos nuo fizinio poveikio pozonį. Dėl šios aplinkybės ginčo tarp šalių nėra, apeliaciniuose skunduose tai pažymi ir apeliantai.

Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymas (toliau – ir NKPAĮ) numato, kad apsaugos zonos nustatomos tam, kad kultūros paveldo objekto ar vietovės vertingosios savybės būtų apsaugotos nuo galimo neigiamo veiklos tose gretimose teritorijose poveikio (2 str. 2 d.), žmogaus veiklos neigiamam poveikiui švelninti (11 str. 6 d.).

Konstitucijos 54 straipsnio 1 dalis numato, kad valstybė rūpinasi natūralios gamtinės aplinkos, gyvūnijos ir augalijos, atskirų gamtos objektų ir ypač vertingų vietovių apsauga, prižiūri, kad su saiku būtų naudojami, taip pat atkuriami ir gausinami gamtos ištekliai. Aiškindamas šią nuostatą Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad pagal Konstituciją natūrali gamtinė aplinka, gyvūnija ir augalija, atskiri gamtos objektai, taip pat ypač vertingos vietovės yra visuotinę reikšmę turinčios nacionalinės vertybės; užtikrinti jų apsaugą bei gamtos išteklių racionalų naudojimą ir gausinimą - tai viešasis interesas, kurį garantuoti yra valstybės konstitucinė priedermė (2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimas).

Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, jog nagrinėjamoje byloje egzistuoja viešasis interesas apsaugoti kultūros vertybę, nes ginčijamas Tarybos Sprendimas, tokią apsaugą galimai riboja.

Tinkamas teisės normų laikymasis, priimtų administracinių aktų neprieštaravimas aukštesnės galios teisės aktams, atsižvelgiant į konkrečias bylos aplinkybes, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat pripažinti gintinais viešojo intereso objektais, pavyzdžiui viešuoju interesu laikytas prokuroro siekis, kad teisės normų būtų laikomasi, kad valstybės valdžią įgyvendinančios ir kitos valstybės bei savivaldybių institucijos, visi pareigūnai veiktų remdamiesi teise (2008 m. rugsėjo 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A575-1576/2008), gintinu viešojo intereso objektu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje įvardintas ir savivaldybės administravimo subjektų priimtų administracinių aktų neprieštaravimas teisės normoms (2007 m. rugsėjo 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A5-768/2007; taip pat žr. 2005 m. kovo 8 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A10-284/2005). Šiuo atveju pareiškėjas ginčija atsakovo teisę panaikinti skundžiamą sprendimą ir tuo aspektu, kad jis priimtas viršijus savo įgaliojimus, nesilaikant įstatymų nustatytų tokių dokumentų keitimo tvarkos. Teisėjų kolegijos nuomone, tai taip pat leidžia vertinti, kad prokuroras siekia apginti viešąjį interesą, kylantį iš Konstitucijoje įtvirtinto teisės aktų hierarchijos principo (Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (2005 m. vasario 7 d. Konstitucinio Teismo nutarimas).

Taip pat pritartina pirmosios instancijos teismo išvadai, kad Tarybai panaikinus plano sprendinių galiojimą, dalyje, kiek tai susiję su ginčo žemės sklypu, šiai teritorija sudarytas prioritetas prieš kitus į šio plano galiojimo teritoriją patenkančius žemės sklypus, kuriems tokio plano sprendiniai galioja. Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalis numato, kad įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Aiškindamas šią nuostatą Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas reikalauja, kad teisėje pagrindinės teisės ir pareigos būtų įtvirtintos visiems vienodai; šis principas reiškia žmogaus prigimtinę teisę būti traktuojamam vienodai su kitais, įpareigoja vienodus faktus vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai, bet nepaneigia to, kad įstatymu gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (pvz. 2013 m. gegužės 16 d. nutarimas).

Apibendrinant tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjas siekia apginti viešąjį interesą.

Dėl Tarybos Sprendimo teisėtumo

Skundžiamu Tarybos Sprendimu, minėta, buvo nuspręsta panaikinti Palangos miesto centinės dalies specialųjį paminklosauginį planą, patvirtintą Palangos miesto savivaldybės tarybos 1999 m. liepos 29 d. sprendimu Nr. 134, ir jame įtvirtintų sprendinių galiojimą, dalyje, kiek tai susiję su ginčo žemės sklypu. Taip, panaikindama dalį Specialiojo paminklosauginio plano, Taryba pakeitė specialųjį planą, t. y. įvykdė teritorijų planavimo dokumento keitimą. Todėl nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į tai, kad šioje byloje sprendžiamas būtent Tarybos Sprendimo, o ne Specialiojo paminklosauginio plano teisėtumas, vertinama, ar minėta teritorijų planavimo dokumento keitimo procedūra įvykdyta teisėtai.

Teisėjų kolegija, kartu atmesdama UAB „Pinus Proprius“ apeliacinio skundo argumentus, vertina, jog pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl Tarybos Sprendimo teisėtumo, pagrįstai taikė TPĮ ir Taisyklių redakcijas, galiojusias Tarybos Sprendimo priėmimo metu, nes TPĮ nenumato išimčių, kad anksčiau patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų keitimai turi būti atliekami pagal ankstesnį reglamentavimą.

Tarybos Sprendimo priėmimo metu galiojusios TPĮ redakcijos (galiojusi nuo 2011 m. gruodžio 31 d. iki 2012 m. birželio 5 d.) 18 straipsnio 9 dalis numatė, kad specialiųjų planų keitimai rengiami, svarstomi, derinami, tikrinami, tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir specialusis planas. Specialusis planas keičiamas tik tais atvejais, kai keičiama veiklos koncepcija, veiklos kryptys, tvarkymo prioritetai ir jo sprendiniai. Sprendimą dėl specialiojo plano keitimo būtinumo planavimo organizatoriaus motyvuotu siūlymu priima specialųjį planą tvirtinusi institucija.

TPĮ 18 straipsnio 2 dalis numatė, kad specialiųjų planų sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais ar Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, kitiems teisės aktams ir turi būti patvirtinti šio Įstatymo bei šio straipsnio 1 dalyje nurodytų taisyklių nustatyta tvarka. Atitinkamai šio straipsnio 1 dalyje buvo numatyta − specialiųjų planų rengimo, svarstymo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką nustato šis Įstatymas, atitinkamą veiklą reglamentuojantys įstatymai ir specialiųjų planų rengimo taisyklės. Specialieji planai, kuriems nėra patvirtintų rengimo taisyklių, rengiami pagal šio Įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių teritorijų planavimą, reikalavimus. Pagal kompetenciją ministerijos rengia atskirų rūšių specialiųjų planų rengimo taisykles ir tvirtina jas kartu su Aplinkos ministerija.

Specialiojo teritorijų planavimo procesas reglamentuojamas TPĮ 17 straipsnyje.

TPĮ 18 straipsnio 8 dalis, inter alia, numatė, kad patvirtinti specialieji planai galioja neterminuotai.

TPĮ 32 straipsnio 3 dalis numatė, kad teritorijos planavimo proceso metu (iki teritorijos planavimo dokumento patvirtinimo) neteisėtai priimtą administracinį sprendimą ir neteisėtai priimtą administracinį sprendimą dėl teritorijos planavimo dokumento patvirtinimo iki statybą leidžiančio dokumento išdavimo administracine tvarka panaikina šį sprendimą priėmęs subjektas arba teismas, jeigu šis sprendimas nepanaikinamas administracine tvarka. Neteisėtai priimtą administracinį sprendimą dėl teritorijos planavimo dokumento patvirtinimo po statybą leidžiančio dokumento išdavimo panaikina teismas.

NKPAĮ (redakcija, galiojusi nuo 2008 m. rugpjūčio 25 d. iki 2013 m. liepos 1 d.) 22 straipsnio 7 dalis nustatė, kad nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentai rengiami pagal Kultūros ministerijos parengtas ir kultūros ir aplinkos ministrų patvirtintas šių dokumentų rengimo taisykles. Taisyklės nustato nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos planavimo dokumentų sudėtį, šiais dokumentais nustatomas teritorines apsaugos priemones, šių dokumentų rengimo, viešo svarstymo, derinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką.

Tokios taisyklės − Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos kultūros ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m birželio 23 d. įsakymu Nr. ĮV-261/D1-322 (redakcija, galiojusi 2009 m. lapkričio 20 d. iki 2013 m. spalio 11 d.).

Minėtų taisyklių 2 punkte nurodyta, kad jos privalomos planavimo organizatoriams, Dokumentų (nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo planavimo dokumentų) rengėjams, specialiojo planavimo dokumentų sprendinius derinančioms, valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą vykdančioms, specialiojo planavimo dokumentų sprendinius tvirtinančioms institucijoms ir fiziniams bei juridiniams asmenims, dalyvaujantiems specialiojo planavimo procese.

Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo tikslas – Dokumentuose nustatytais sprendiniais užtikrinti skelbiamų ar paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, jų teritorijų, steigiamų ar įsteigtų saugomų vietovių išsaugojimą, šių objektų ir vietovių apsaugos zonose taikomų paveldosaugos reikalavimų įteisinimą (8 p.).

Taisyklės numatė, kad patvirtinti Dokumentai galioja neterminuotai, jei juose nėra nustatytas galiojimo terminas arba jie įstatymų nustatyta tvarka nepanaikinami ar nepakeičiami (44 p.). Dokumentai keičiami tik tais atvejais, kai keičiami planuojamų teritorijų nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos prioritetai, tvarkymo principai ir Dokumentų sprendiniai. Sprendimą dėl Dokumentų keitimo priima juos tvirtinančios institucijos planavimo organizatoriaus motyvuotu siūlymu. Dokumentų keitimai rengiami, svarstomi, derinami, tikrinami, tvirtinami ta pačia tvarka, kaip ir patys Dokumentai, pagal šiose Taisyklėse nustatytus Dokumentų rengimo, derinimo ir tvirtinimo reikalavimus (46 p.). Dokumentų rengimo, derinimo ir tvirtinimo reikalavimai nustatyti Taisyklių V−VI dalyse.

Taisyklių 13 punktas nustatė, kas gali būti planavimo organizatoriumi. Jame nurodoma, kad planavimą organizuoja: 13.1. Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos – Dokumentų, nurodytų šių Taisyklių 9 ir 10 punktuose, kai valstybė skelbia ar jau paskelbė saugomais kultūros paveldo objektus ir steigia ar jau įsteigė saugomas vietoves, rengimą; 13.2. Taisyklių 13.1 punkte nurodyto planavimo organizatoriais taip pat gali būti istorinių nacionalinių parkų, istorinių regioninių parkų ir valstybinių kultūrinių rezervatų direkcijos; 13.3. savivaldybės administracijos direktorius – rajono ir vietovės lygmens Dokumentų, nurodytų šių Taisyklių 9 ir 10 punktuose, kai savivaldybė skelbia ar jau paskelbė saugomais paveldo objektus ir steigia ar jau įsteigė kultūrinius draustinius, rengimą.

Nustatyta tvarka suderintų, kai yra atliktos viešumą užtikrinančios procedūros, patikrintų Dokumentų sprendiniai (grafinė ir tekstinė dalys) teikiami tvirtinimui kartu su šių Taisyklių 28.6 punkte išvardytų institucijų teigiama tikrinimo išvada. Dokumentai tvirtinami saugomų objektų paveldotvarkos projektai – nacionalinės reikšmės kultūros paveldo objektų paveldotvarkos projektai – Lietuvos Respublikos kultūros ministro sprendimu; valstybės saugomų objektų paveldotvarkos projektai – Lietuvos Respublikos kultūros ministro arba jo įgalioto Kultūros paveldo departamento direktoriaus sprendimu; savivaldybių saugomų objektų paveldotvarkos projektai – savivaldybės tarybos ar jos įgalioto savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu (37.5 p.).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, kadangi Palangos miesto centrinė dalis valstybės saugoma nekilnojamąja vertybe paskelbta 2005 m. balandžio 29 d. Lietuvos Respublikos kultūros ministro įsakymu Nr. ĮV-190, darytina išvada, kad būtent Departamentas, o ne Taryba, laikydamasis Taisyklių VII dalies „Dokumentų registravimas, galiojimas ir keitimas“ (44−48 p.) nuostatų turėjo spręsti dėl Specialiojo paminklosauginio plano keitimo. Nagrinėjamu atveju, Specialusis paminklosauginis planas buvo patvirtintas. Byloje nėra duomenų, kad specialusis planas buvo keičiamas dėl keičiamos veiklos koncepcijos, veiklos krypčių, tvarkymo prioritetų ir jo sprendinių. Kaip nurodoma aiškinamajame rašte dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) (b. l. 25), Tarybos Sprendimu siekta baigti teisminius ginčus ar skundžiamu detaliuoju planu numatomas užstatymo tankumas ir pastatų aukštis atitinka Palangos m. centrinės dalies specialųjį paminklosauginį planą. Sprendimą dėl specialiojo plano keitimo būtinumo ir patį sprendimą jį keisti priėmė Taryba, nesilaikydama TPĮ ir Taisyklėse nustatytų jo keitimo reikalavimų.

Įvertinusi tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo išvadai, kad Tarybos Sprendimas yra neteisėtas dėl to, kad savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams (TPĮ ir Taisyklėms) ir jį priėmė nekompetentingas administravimo subjektas.

Apeliaciniuose skunduose pabrėžiama, kad prijungtoje administracinėje byloje Nr. I-96-243/2013 tarp ginčo šalių sudaryta taikos sutartis. Teisėjų kolegijos vertinimu, minėta sutartis šioje administracinėje byloje nagrinėjamam ginčui dėl Tarybos Sprendimo teisėtumo nėra reikšminga.

Atsakovai apeliaciniame skunde taip pat akcentuoja tai, kad teismas nepasisakė dėl Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, kuris, jų nuomone, yra precedentinis.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nemano, kad nurodytos bylos sprendimas nagrinėjamu atveju laikytinas precedentiniu, nes minėta ir nagrinėjama bylos nėra analogiškos. Vienas svarbiausių šių bylų skirtumas, tai, jog minėtoje byloje teismas sprendė dėl Tarybos teisės panaikinti sprendimą dėl detaliojo plano, o šiuo atveju, sprendžiamas klausimas dėl specialiojo plano, be to, minėtoje byloje nagrinėtas plano galiojimo sustabdymo, siekiant pradėti klaidų ištaisymo procedūrą, teisėtumas, o ne keitimas.

Atsakydama į apeliacinių skundų argumentus, teisėjų kolegija taip pat pažymi, jog nagrinėjamoje byloje, tai, kad Specialusis paminklosauginis planas yra rekomendacinio pobūdžio (konstatuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010), nėra reikšminga, nes minėtas aktas nepaisant jo rekomendacinio pobūdžio, minėta, yra teritorijų planavimo dokumentas, kuriam nustatyta tam tikra keitimo tvarka, kurios turi būti laikomasi visais atvejais.

Skundžiamo Tarybos Sprendimo preambulėje nurodyta, kad jis priimtas, be kita ko, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi, atsakovai savo apeliacinį skundą grindžia argumentu, kad savivaldybė, siekdama operatyviai ištaisyti klaidas, prieštaravimus, turi teisę naikinti planą visą ar tam tikroje dalyje, jei taip nepažeidžiamos trečiųjų asmenų teisės, tam suinteresuoti asmenys nebūtinai kiekvienu atveju turi kreiptis į teismą.

Pasisakydama dėl šių aspektų, teisėjų kolegija pažymi, kad nors ginčui aktuali Vietos savivaldos įstatymo redakcijos 18 straipsnio 1 dalis (Savivaldybės tarybos priimtus teisės aktus gali sustabdyti, pakeisti ar panaikinti pati savivaldybės taryba. Kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų priimtus teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti pagal kompetenciją savivaldybės taryba. Savivaldybės administracijos direktorius ar kiti savivaldybės viešojo administravimo subjektai savo priimtus teisės aktus gali sustabdyti ir juos pakeisti ar panaikinti. Savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pagal kompetenciją priimtus teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti jis pats arba savivaldybės administracijos direktorius) savivaldybių taryboms suteikė teisę sustabdyti, pakeisti ar panaikinti savo priimtus teisės aktus, tai vertintina kaip bendroji norma, suteikianti tokią teisę, tačiau, kiti įstatymai ar teisės aktai gali numatyti tam tikras specialias taisykles, sąlygas, kaip toks keitimas, sustabdymas ar panaikinimas turi būti vykdomas. Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš aukščiau išdėstytų argumentų, tokias taisykles numato TPĮ ir Taisyklių nuostatos, tačiau jų nebuvo laikytasi.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, konstatavus, kad nagrinėjamoje byloje pareiškėjas siekia apginti viešąjį interesą, o reikalaujamas panaikinti Tarybos Sprendimas neteisėtas, teisėjų kolegija sprendžia, kad siekiant apginti viešąjį interesą, prokuroro prašymas turi būti tenkinamas, skundžiamas Tarybos Sprendimas panaikintas.

Apibendrinant tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija, atsižvelgusi į byloje nustatytas aplinkybes, teisės aktų nuostatas, įvertinusi įrodymus pagal vidinį savo įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, išsamiu ir objektyviu bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė ir aiškino teisės aktus, nustatė visas bylos išsprendimui svarbias aplinkybes ir priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, kuris paliktinas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

atsakovų Palangos miesto savivaldybės tarybos, Palangos miesto savivaldybės administracijos ir trečiojo suinteresuoto asmens uždarosios akcinės bendrovės „Pinus Proprius“ apeliacinius skundus atmesti.

Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Ričardas Piličiauskas