A-502-1207-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A502-1207/2014

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00510-2013-6

Procesinio sprendimo kategorija 14.3.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. liepos 24 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjas), Irmanto Jarukaičio (kolegijos pirmininkas) ir Ričardo Piličiausko, apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 25 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų J. J. ir V. R. skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos, trečiaisiais suinteresuotais asmenimis byloje dalyvaujant Kauno miesto savivaldybės administracijai ir Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, dėl administracinio akto panaikinimo, įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. pareiškėjos J. J. ir V. R. (toliau – ir pareiškėjos) kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamos panaikinti 2013 m. gegužės 9 d. Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir atsakovas, Inspekcija) Kauno teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus (toliau – ir Kauno skyrius) sprendimą Nr. (15.26)-2D-7225 ir įpareigoti Inspekciją atlikti privačios žemės sklypo, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, dėl apie 150 kv. m. įsiterpusios laisvos valstybinės žemės ploto prijungimo; sujungto sklypo padalijimo į du sklypus, nekeičiant esamos žemės naudojimo paskirties; dalies žemės naudojimo būdo iš gyvenamosios teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos pakeitimo; pobūdžių, kitų teritorijos tvarkymo režimo reikalavimų, statybos reglamentų nustatymo, neprieštaraujant Kauno miesto savivaldybės bendrojo plano sprendiniams, detaliojo plano patikrinimą.

Skunde (b. l. 5-10) paaiškino, kad pareiškėjoms asmeninės nuosavybės teise priklauso 0,3473 ha žemės sklypas, esantis (duomenys neskelbtini), Kaune. 2012 m. balandžio 26 d. pareiškėjų prašymu Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba, NŽT) Kauno miesto skyriaus vedėjas išdavė sutikimą dėl detaliojo plano rengimo. 2012 m. gegužės 17 d. pareiškėjos kreipėsi į Kauno miesto savivaldybės administraciją perduoti detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas. Planavimo tikslas – apie 150 kv. m. įsiterpusio laisvo valstybinės žemės sklypo suformavimas ir prijungimas prie esamo sklypo, sujungto sklypo padalijimas į du sklypus, sklypų žemės naudojimo būdų nustatymas, iš dalies pakeičiant esamą žemės naudojimo būdą (gyvenamosios teritorijos, komercinės paskirties objektų teritorijos), naudojimo pobūdžio nustatymas, teritorijos tvarkymo režimo reikalavimų nustatymas, vadovaujantis Kauno miesto savivaldybės bendrojo plano sprendiniais. 2012 m. birželio 7 d. tarp pareiškėjų ir Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus buvo pasirašyta Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartis Nr. 70-18-17 (toliau – ir Sutartis). Vadovaujantis teisės aktais, planavimo sąlygomis, buvo parengtas detalusis planas, kuris buvo suderintas Kauno miesto savivaldybės Nuolatinės statybos komisijos kompleksinio derinimo protokolu Nr. 70-19-69. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 27 straipsnio 1 dalies 3 punktu, Inspekcijos Kauno skyriui 2013 m. kovo 21 d. buvo pateiktas prašymas patikrinti teritorijų planavimo dokumentą. 2013 m. gegužės 9 d. Inspekcijos Kauno skyriaus raštu Nr. (15.26)-2D-7225 pareiškėjos buvo informuotos, jog detaliojo plano patikrinimas nutraukiamas.

Manė, kad toks atsakovo sprendimas neteisėtas, nes pareiškėjos yra tinkamas detaliojo plano organizatorius. Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ir sutarties sudarymo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. gegužės 26 d. nutarimu Nr. 635 (toliau – ir Tvarkos aprašas), 3 punkte numatyta, jog savivaldybė, atstovaujama savivaldybės administracijos direktoriaus, vadovaudamasi TPĮ ir šiuo Tvarkos aprašu, gali sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo žemės sklypų valdytojui ar naudotojui, kai jų prašymuose nurodyti planavimo tikslai neprieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams bei bendrųjų ir specialiųjų planų sprendiniams. Sutartis dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo nebuvo ginčyta teisminiu keliu, suteiktos detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos nebuvo paneigtos instituciniu lygmeniu, Sutartis ir šiuo metu yra galiojanti, atitinkanti teisės aktų reikalavimus. Konstatuoti, jog organizatorius yra neteisėtas, nebuvo jokio teisinio pagrindu, o tai padarydama Inspekcija akivaizdžiai peržengė savo kompetencijos ribas. Pareiškėjos, kaip planavimo organizatoriai, rengdamos detalųjį planą, turėjo teisinį pagrindą planuoti prijungti prie nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo apie 150 kv. m. įsiterpusios laisvos valstybinės žemės plotą ir minėta Sutartimi nustatyto detaliojo planavimo apimties ir ribų neviršijo, nes prijungti laisvą valstybinės žemės plotą, buvo gautas šios žemės patikėtinio (Nacionalinės žemės tarnybos) sutikimas. Be to, rengiamame detaliajame plane buvo numatyti keli tikslai – prisijungti įsiterpusį sklypą, jį padalinti ir pakeisti dalies žemės sklypo naudojimo paskirtį, todėl ginčo atveju neginčijamai turėjo būti rengiamas detalusis planas.

Atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atstovas Kauno teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyrius prašė pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime (b. l. 37-41) nurodė, kad Inspekcija, spręsdama pareiškėjų prašymą patikrinti teritorijų planavimo dokumentą, nutraukė detaliojo plano patikrinimą, vadovaudamasi Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo, patvirtinto 2012 m. lapkričio 5 d. Aplinkos ministro ir Žemės ūkio ministro įsakymu Nr. D1-904/3D-844 (toliau – ir Tikrinimo aprašas), 8.1 punkto pagrindu, numatančiu, jog teritorijų planavimo dokumento patikrinimas nutraukiamas paaiškėjus, kad planavimo organizatorius nėra asmuo, nurodytas Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnyje. Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalyje įtvirtinta žemės naudotojo sąvoka, pagal kurią pareiškėjos akivaizdžiai nėra planuojamo prisijungti 150 kv. m. valstybinės žemės ploto naudotojos ar valdytojos, todėl ginčo atveju detaliojo teritorijų planavimo, kurio objektas yra valstybinė žemė, planavimo organizatoriais gali būti tik savivaldybės administracijos direktorius ar valstybinės žemės valdytojas.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Kauno miesto savivaldybės administracija prašė skundą tenkinti.

Atsiliepime (b. l. 53-60) nurodė, kad atsakovo sprendimas teritorijų planavimo dokumento patikrinimą nutraukti nepagrįstas ir neteisėtas. Tikrinimo aprašo 1 punkte nurodoma, jog šis teisės aktas nustato teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo, atliekamo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą pagal kompetenciją vykdančioje institucijoje, tvarką, o 2 punkte išaiškinta ir apibrėžta, kas yra dokumentų tikrinimas – ar planavimo sąlygos ir planavimo sąlygų sąvadas atitinka teisės aktų reikalavimus, ar atliktos visos teritorijų planavimo dokumentų rengimo, svarstymo, derinimo procedūros ir ar sprendiniai atitinka planavimo sąlygas, Teritorijų planavimo įstatymo <...> ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Analogiška nuostata įtvirtinta ir TPĮ 34 straipsnio 1 dalyje. Taigi, tiek Tikrinimo aprašas, tiek TPĮ, kaip aukštesnės galios teisės aktas, nenumato teisės atsakovui tikrinti, ar savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymas, jo pagrindu sudaryta detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartis yra teisėta. Iš skundžiamo administracinio akto turinio galima daryti išvadą, jog, atsakovo nuomone, ginčo atveju planavimo organizatorius nėra asmuo, nurodytas TPĮ 20 straipsnyje. Sistemiškai vertinant TPĮ 20 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatas, matyti, kad planavimo organizatoriumi gali būti tiek savivaldybės administracijos direktorius, tiek valstybinės žemės valdytojas, tiek ir asmuo, kuriam organizatoriaus teisės ir pareigos yra perduotos Sutartimi. Nutraukti detaliojo plano tikrinimą Tikrinimo aprašo 8.1 punkto pagrindu atsakovas turėtų pagrindą tik tada, kai organizatorius neatitiktų aukščiau paminėtų vieno iš 3 požymių.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos skundo pagrįstumą prašė spręsti teismo nuožiūra.

Atsiliepime (b. l. 83-85) teigė, kad atsakovas teritorijos planavimo dokumento tikrinimą nutraukė nepagrįstai, pažeisdamas teisės aktų reikalavimus. Nutraukimo pagrindas prieštarauja teisės normai, aiškiai nurodančiai teisę sudaryti sutartį su asmeniu dėl žemės sklypo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo, pažeidžia gero administravimo principą. Manė, kad sudaryta organizatoriaus teisių ir pareigų perleidimo Sutartis neprieštarauja imperatyvioms teisės normoms, ginčo atveju savivaldybės administracijos direktorius teisėtai perdavė detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas TPĮ 22 straipsnio 1 dalies pagrindu, kadangi nėra įstatyme nustatyto imperatyvaus pagrindo, draudžiančio pareiškėjui perimti, o savivaldybės administracijos direktoriui perduoti detaliojo planavimo organizatoriaus teises ir pareigas. Be to, dar iki sutarties sudarymo, pareiškėjos gavo Nacionalinės žemės tarnybos sutikimą rengti žemės sklypo detalųjį planą, kurio planavimo tikslas – įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto prijungimas. Taigi, oficiali valstybinės žemės valdytojo pozicija išreikšta. Atkreipė teismo dėmesį, kad Sutartis nėra panaikinta, sukuria teisines pasekmes ir yra galiojanti, todėl atitinkamai sutarties šalys pagrįstai tikisi, kad sutartis bus vykdoma ir įgyvendinta.

II. Kauno apygardos administracinis teismas 2013 m. lapkričio 25 d. sprendimu (b. l. 99–105) pareiškėjų skundą patenkino. Panaikino 2013 m. gegužės 9 d. Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Kauno teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus sprendimą Nr. (15.26)-2D-7225. Įpareigojo Inspekciją atlikti detaliojo plano, kurio organizatoriai J. J. ir V. R., patikrinimą dėl apie 150 kv. m. įsiterpusios laisvos valstybinės žemės ploto prijungimo prie privačios žemės sklypo (kadastrinis Nr. duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, sujungto sklypo padalijimo į du sklypus, nekeičiant esamos žemės naudojimo paskirties, dalies žemės naudojimo būdo iš gyvenamosios teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos pakeitimo, pobūdžių, kitų teritorijos tvarkymo režimo reikalavimų, statybos reglamentų nustatymo, neprieštaraujant Kauno miesto savivaldybės bendrojo plano sprendiniams.

Teismas, remdamasis Tikrinimo aprašo 2, 7.1, 8.1 punktais, TPĮ (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. rugsėjo 26 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d.) 20 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais, 20 straipsnio 2 dalimi, padarė išvadą, kad planavimo organizatoriumi gali būti arba savivaldybės administracijos direktorius, arba valstybinės žemės valdytojas, arba asmuo, kuriam organizatoriaus teisės ir pareigos perduotos sutartimi.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos teisminės praktikos, TPĮ, Tvarkos aprašo, Tikrinimo aprašo nuostatų, galiojusių skundžiamo atsakovo sprendimo priėmimo metu, teisinio reguliavimo kontekste sistemiškai aiškindamas Tikrinimo aprašo 8.1 punktą, kuriuo vadovaujantis, priimtas ginčijamas atsakovo sprendimas, teismas pažymėjo, jog šiame punkte nurodytas atvejis Priežiūros institucijai (šiuo atveju – atsakovas) teisę nutraukti dokumento patikrinimą suteikia tik tuo atveju, kai nustatoma, jog planavimo organizatoriaus teisės perduotos tokiam asmeniui, kuris nėra įvardintas TPĮ 20 straipsnyje.

Tai yra formalaus pobūdžio veiksmas, kurio metu nevertinamas organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo teisėtumo klausimas, taip pat neatliekamas ir teritorijų planavimo procedūrų bei dokumento sprendinių atitikimo Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimus patikrinimas. Teismo nuomone, sprendžiant dėl dokumento patikrinimo nutraukimo Tikrinimo aprašo 8 punkto pagrindu, Inspekcijai teisės aktų nustatytose ribose nėra suteikta diskrecijos teisė vienašališkai tikrinti bei vertinti savivaldybės administracijos dar iki planavimo rengimo stadijos priimto administracinio akto teisėtumo, t. y. ginčo atveju spręsti dėl 2012 m. gegužės 31 d.

įsakymo Nr. A-2113 (b. l. 20), kuriuo nuspręsta sudaryti su pareiškėjomis sutartį dėl žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ir tuo labiau, pačios Sutarties sudarymo teisėtumo, kvestionuojant dėl jų teisinės galios, atitikimo teisės akto reikalavimams. Teismas pabrėžė, kad ginčo atveju tiek minėtas Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 31 d. įsakymas Nr. A-2113, tiek ir Sutartis įstatymo nustatyta tvarka nenuginčyti, nepanaikinti ir galiojantys, todėl sukuria atitinkamas teisines pasekmes planavimo organizatorėms, kurios yra asmuo, nurodytas TPĮ 20 straipsnio 2 dalyje.

Tokiu būdu teismas padarė išvadą, kad atsakovas, kaip viešojo administravimo subjektas (priešingai nei nurodo jis pats), turėdamas teisę veikti tik tiek, kiek tai leidžia teisės aktai, revizuodamas administracinio akto (įsakymo) bei Sutarties teisėtumą, pasisakydamas dėl tokios Sutarties sudarymo negalimumo ir neatsižvelgdamas į susiklosčiusių reikšmingų faktinių aplinkybių visumą, pažeidė gero administravimo principą, konstitucinį principą „valdžios įstaigos tarnauja žmonėms“ (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 str. 3 d.), viršijo jam suteiktus įgalinimus ir peržengė kompetencijos ribas.

Teismas akcentavo, kad ginčo situacijai svarbi faktinė aplinkybė, jog pareiškėjų prašymu, dar iki sutarties sudarymo, 2012 m. balandžio 26 d. valstybinis žemės patikėtinis – Nacionalinė žemės tarnyba, davė sutikimą Nr. 8ST-(14.8.5)-413, kuriuo sutiko, kad būtų rengiamas žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, detalusis planas dėl apie 150 kv. m. įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto prijungimo, būdo, pobūdžio, teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimo nustatymo, vadovaujantis Kauno miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniais (b. l. 19), taigi pareiškėjos, gavusios minėtos institucijos sutikimą rengti žemės sklypo detalųjį planą, veikė kaip teisėtos žemės sklypo valdytojo įgaliotinės. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. gegužės 22 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A525-448/2009 bei 2010 m. birželio 28 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A822-1352/2010 pateiktą išaiškinimą, tokių planavimo organizatorių veiksmų, esant žemės valdytojo sutikimui, nėra pagrindo laikyti neteisėtais.

Pagal Tvarkos aprašo 7 punktą detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma tais atvejais, kai pagal TPĮ rengiami detalieji planai. Vienas iš tokių atvejų numatytas TPĮ 22 straipsnio 1 dalies 6 punkte – kai keičiamos naudojamų žemės sklypų ribos ir plotas, jei keitimai susiję su žemės sklypų ribų ir ploto pakeitimu laisvoje valstybinėje žemėje, išskyrus atvejus, kai nesant galimybės suformuoti atskirą sklypą laisvoje valstybinėje žemėje, esami žemės sklypai padidinami ne daugiau kaip 6 arais. Taip pat Vyriausybės 1999 m. birželio 2 d. nutarimo Nr. 692 „Dėl naujų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 punkte numatyta, kad įsiterpusio parduodamo ar išnuomojamo žemės sklypo sujungimas su pagrindiniu žemės sklypu turi būti numatytas detaliajame plane arba žemės sklypo plane, prilyginamame detaliojo teritorijų planavimo dokumentams, pagal kurį šis įsiterpęs žemės sklypas formuojamas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, formuodamas vienodą administracinių teismų praktiką, yra konstatavęs, kad aiškinant TPĮ 20 straipsnio 2 dalies nuostatą, pagal kurią savivaldybė gali sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo žemės sklypų valdytojui ar naudotojui, ši teisės norma interpretuotina kaip įstatymų leidėjo suteikta teisė viešojo administravimo subjektui perduoti dalį savo teisių ir pareigų (organizuoti detaliojo plano rengimą, pasirinkti detaliojo plano rengėją ir t. t.), atliekant detalųjį teritorijų planavimą, žemės savininkui, valdytojui ar naudotojui, kurie gali būti tiek fiziniai, tiek juridiniai asmenys (2006 m. birželio 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A17-1114/2006, 2010 m. birželio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1352/2010 ir kt.).

Teismas pažymėjo, jog šioje administracinėje byloje nėra ginčo, kad pareiškėjos yra pagrindinės dalies tikrinimui pateiktu detaliuoju planu suplanuoto padidinto valstybinės žemės sąskaita sklypo savininkės (sklypas registruotas Nekilnojamojo turto registre), atsakovas nepaneigė ir pareiškėjų teisės pirkti įsiterpusį valstybinės žemės plotą, nenurodė jokių tai padaryti trukdančių aplinkybių ir teisinio pagrindimo. Remdamasis 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 patvirtinto Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo aprašo 8 punktu, teismas padarė išvadą, kad vadovaujantis TPĮ 20 straipsnio 2 dalimi, su pareiškėjomis galėjo būti pasirašyta planavimo organizatoriaus teisių perdavimo sutartis. Atsakovas ginčijamu sprendimu, spręsdamas tik dėl pareiškėjų teisės būti planavimo organizatorėmis dėl apie 150 kv. m. įsiterpusio laisvo valstybinės žemės sklypo suformavimo ir prijungimo prie turimo sklypo (be kita ko, šio sklypo nėra galimybių suformuoti kaip atskiro žemės sklypo) ir Tikrinimo aprašo 8.1 punkto pagrindu nutraukdamas dokumento patikrinimą, tuo pačiu paneigė ir pareiškėjų teisę suplanuoti jų nuosavybės teise valdomą 0,3473 ha žemės sklypą (kadastrinis Nr. duomenys neskelbtini), pakeisti šios žemės naudojimo būdą iš gyvenamosios teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijas, taip pat nustatyti pobūdžius, kitus teritorijų tvarkymo režimo reikalavimus. Teismas akcentavo ir tai, kad duomenų dėl pareiškėjų parengto detaliojo plano prieštaravimų Bendrojo plano sprendiniams, besiribojančių teritorijų jau patvirtintiems detaliesiems planams, kitų reikšmingų pažeidimų, nėra.

III. Atsakovas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos, atstovaujama Kauno teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus, padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 25 d. sprendimą ir pareiškėjų skundą atmesti.

Apeliacinis skundas (b. l. 109–115) grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Prieš priimdama skundžiamą raštą, Inspekcija kreipėsi į Lietuvos Respublikos aplinkos ministeriją ir Nacionalinę žemės tarnybą dėl tarnybinės pagalbos (Inspekcijos 2012 m. gruodžio 19 d. raštas Nr. (15.17)-2D-18862). NŽT 2013 m. sausio 17 d. raštu Nr. 1SD-(8.2)-132 „Dėl tarnybinės pagalbos“ išaiškino, kad miestų teritorijose laisvo valstybinės žemės ploto prijungimui gali būti rengiamas žemės sklypo planas, prilyginamas detaliojo teritorijų planavimo dokumentui arba detalusis planas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 patvirtinto Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo 8 punkte nurodyta, kad žemės sklypo plano rengimą organizuoja savivaldybės administracijos direktorius arba valstybinės žemės valdytojas.

Šiame apraše nenumatyta galimybė perduoti žemės sklypo organizavimo teisių ir pareigų. Aprašo 9.6 punkte nurodyta, kad didinant ne daugiau kaip 6 arais laisvoje valstybinėje žemėje Nekilnojamojo turto registre įregistruotus žemės sklypus, žemės sklypo plano rengimą finansuoja pageidaujantys ir turintys teisę pirkti ar nuomoti įsiterpusius valstybinės žemės plotus asmenys. Pagal šio aprašo 8 punktą žemės sklypų planų rengimo inicijavimo teisę turi valstybinės žemės patikėtinis, statinių savininkai ar naudotojai, pastatų bendrojo naudojimo objektų valdytojai, privačios žemės savininkai arba valstybinės žemės naudotojai, pageidaujantys ir turintys teisę pirkti ar nuomoti įsiterpusius valstybinės žemės plotus asmenys, valstybės ar savivaldybės institucijos, tačiau numatyta inicijavimo teisė neprilygsta teritorijų planavimo organizavimui.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija 2013 m. sausio 16 d. raštu Nr. (14-2)-D8-373 „Dėl tarnybinės pagalbos“ nurodė, kad detaliojo teritorijų planavimo, kurio objektas yra valstybinė žemė, planavimo organizatoriais gali būti tik savivaldybės administracijos direktorius arba valstybinės žemės valdytojas. Pagal TPĮ 20 straipsnio 2 dalį buvo reglamentuota, kad savivaldybės ar valstybinės žemės valdytojai Vyriausybės nustatyta tvarka, atvejais ir sąlygomis gali sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo žemės sklypų valdytojui ar naudotojui.

Analogiška nuostata numatyta ir Tvarkos aprašo 3 punkte. Pagal Tvarkos aprašo 4 punkto nuostatas detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutarties šalys gali būti savivaldybės administracijos direktorius ar valstybinės žemės valdytojai ir žemės sklypų valdytojai ar naudotojai. Pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2 straipsnio 11 dalį žemės naudotojas yra žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas, kurie naudoja žemę įstatymų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu, o pagal to paties straipsnio 26 dalį žemės valdytojas yra žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas įstatymų, kitų teisės aktų, teismo sprendimo, sandorių ar kitu įstatymo nustatytu pagrindu įgiję teisę valdyti privačią žemę, taip pat valstybės ar savivaldybės nuosavybės teisę įgyvendinantis subjektas, kuriam teisės aktų nustatyta tvarka valstybinė ar savivaldybės žemė perduota patikėjimo teise.

2. Nagrinėjamu atveju detalusis planas buvo rengiamas pagal TPĮ 22 straipsnio 1 dalies 6 punktą – kai keičiamos naudojamų žemės sklypų ribos ir plotas, jei keitimai susiję su žemės sklypų ribų ir ploto pakeitimu laisvoje valstybinėje žemėje, išskyrus atvejus, kai, nesant galimybės suformuoti atskirą sklypą laisvoje valstybinėje žemėje, esami žemės sklypai padidinami ne daugiau kaip 6 arais. Pagal Tvarkos aprašo 5 punkto nuostatas detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas ir sutarties sudarymas galimas tik tada, kai detaliojo planavimo objektas yra žemės sklypas ar sklypų grupės. Detaliojo teritorijų planavimo atveju, kai prie pareiškėjo žemės sklypo norima prisijungti laisvos valstybinės žemės plotą, kuris nesuformuotas atskiru žemės sklypu, planavimo objektu tampa ir laisva valstybinė žemė, todėl dar ir dėl to, vadovaujantis Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo 5 punktu, detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas ir sutarties sudarymas yra negalimi.

3. Tvarkos aprašo 7 punktas numato ir tai, kad detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma tais atvejais, kai pagal TPĮ rengiami detalieji planai. Tvarkos aprašo 19 punkte nurodyta, kad savivaldybė arba valstybinės žemės valdytojai negali reikalauti, kad žemės sklypų valdytojas ar naudotojas organizuotų ne jo valdomo ar naudojamo žemės sklypo ar jų grupės detaliojo plano rengimą. Detaliųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. Dl-239 (toliau – ir Taisyklės) 122 punkte taip pat nurodyta, kad savivaldybė negali reikalauti iš detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus rengti ne jo valdomo ar naudojamo žemės sklypo detaliojo plano. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. birželio 2 d. nutarimo Nr. 692 „Dėl naujų valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 punkto nuostatomis, įsiterpusio parduodamo ar išnuomojamo žemės sklypo sujungimas su pagrindiniu žemės sklypu turi būti numatytas detaliajame plane arba žemės sklypo plane, prilyginamame detaliojo teritorijų planavimo dokumentams, pagal kurį šis įsiterpęs žemės sklypas formuojamas.

4. Taigi, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė teisės normas, reglamentuojančias detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimą žemės sklypų valdytojui ir naudotojui, nes planuoti laisvą valstybinį žemės plotą ir būti detaliojo plano organizatoriais, galima tik laisvą valstybinį žemės plotą identifikavus ir įstatymų nustatyta tvarka įregistravus žemės sklypu ir įgijus į jį daiktines teises. Todėl pareiškėjos norimos prisijungti apie 150 kv. m žemės teritorijos naudotojomis arba valdytojomis galėtų būti tik suformavus sklypą ir sudarius su pareiškėjomis valstybinės žemės nuomos arba pirkimo-pardavimo sutartį.

5. Pagal TPĮ 21 straipsnio 3 dalies 4 punktą, 22 straipsnio 1 dalies 6 punktą ir 3 dalies 6 punktą, Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašą nenumatyta galimybė perduoti žemės sklypo plano rengimo organizavimo teisių ir pareigų, todėl, rengiant žemės sklypo planą, prilyginamą detaliajam teritorijų planavimo dokumentui, organizatoriaus teisės ir pareigos nėra perduodamos. Pirmosios instancijos teismo išvada, kad, vadovaujantis TPĮ 20 straipsnio 2 dalimi, su pareiškėjomis galėjo būti pasirašyta planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų sutartis, prieštarauja TPĮ 22 straipsnio 3 dalies 6 punktui, Tvarkos aprašo 3, 4, 5, 7 ir 19 punktų reikalavimams, Taisyklių 122 punkto nuostatoms, nes, siekiant padidinti esamų žemės sklypų plotus, prijungiant laisvos valstybinės žemės plotą, turėjo būti rengiamas žemės sklypo planas, prilyginamas detaliojo planavimo dokumentui rengti.

6. Nagrinėjamos bylos ir pirmosios instancijos teismo sprendime minimos administracinės bylos Nr. A525-448/2009 ratio decidendi nesutampa. Minėtoje byloje detaliuoju planu buvo formuojami žemės sklypai prie pastatų. Šioje byloje konstatuota, kad planavimo organizatoriai teritorijų planavimo metu buvo faktiniai planuojamo žemės sklypo naudotojai, todėl su jais galėjo būti pasirašyta Sutartis. Nagrinėjamu atveju teritorijos planavimas vykdomas kitu tikslu, pareiškėjos laisvo valstybinės žemės ploto nevaldo ir nenaudoja teisės aktų nustatyta tvarka. Todėl pirmosios instancijos teismas nukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotos praktikos ir nepagrįstai konstatavo, kad pareiškėjų veiksmų, esant žemės valdytojo sutikimui, nėra pagrindo laikyti neteisėtais.

7. Pirmosios instancijos teismas pateikė prieštaringą poziciją, kadangi, viena vertus, sprendime nurodė, jog Tikrinimo aprašo 8.1 punktas priežiūros institucijai suteikia teisę nutraukti dokumento patikrinimą, kai nustatoma, jog planavimo organizatoriaus teisės perduotos tokiam asmeniui, kuris nėra įvardintas TPĮ 20 straipsnyje, kita vertus, kitoje vietoje teigia, jog Inspekcija, revizuodama Sutarties teisėtumą, pažeidė gero administravimo principą, viršijo suteiktus įgalinimus bei peržengė kompetencijos ribas. Tačiau Inspekcija, tikrindama Sutartį, būtent ir vadovavosi Tikrinimo aprašo 7.1 punktu, kuris suteikia jai teisę tikrinti, ar sudarant sutartį, ji buvo sudaryta su asmenimis, įvardintais TPĮ 20 straipsnyje.

8. Teisės aktai nenumato Inspekcijai teisės ginčyti Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 31 d. priimtą įsakymą Nr. A-2113, kuriuo nuspręsta sudaryti su pareiškėjomis sutartį dėl sklypo detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ar pačios Sutarties. Inspekcija, gavusi detalųjį planą tikrinti, priimdama skundžiamą raštą, veikė teisės akto – lex specialis, Tikrinimo aprašo nustatytų sąlygų ribose, laikydamasi viešosios teisės principo, kad viešojo administravimo subjektas turi teisę veikti tik tiek, kiek tai leidžia teisės aktai. Be to, Tikrinimo aprašo 8.1 punkte nereglamentuota, kad teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą vykdanti institucija gali nutraukti pateikto tikrinti teritorijų planavimo dokumento tikrinimą tik, kai nuginčijamas detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas. Taip pat ta aplinkybė, kad yra galiojanti Sutartis, nedaro skundžiamo atsakovo rašto neteisėtu. Sutartis yra tik pradinis vientisos teritorijų planavimo procedūros procedūrinis veiksmas, o teritorijų planavimo procedūra baigiama, priimant viešojo administravimo subjekto sprendimą teritorijų planavimo dokumentą tvirtinti arba netvirtinti. Sutartis yra tik tarpinis procesinis veiksmas, tai tik civiliniai teisiniai santykiai tarp savivaldybės administracijos ir pareiškėjų.

9. Pareiškėjų teisė suplanuoti jų nuosavybės teise valdomą 0,3473 ha žemės sklypą, pakeisti šio žemės sklypo naudojimo būdą taip pat nustatyti pobūdžius nebūtų pažeista, jeigu jos atliktų detalųjį planavimą nuosavybės teise ar kitais įstatymų nustatytais pagrindais valdomo sklypo ribose. Taip pat Tikrinimo aprašas nenumato galimybės nutraukti tikrinimo procedūrą tik Detaliojo plano dalyje.

10. Inspekcija konstatavusi, jog planavimo organizatorius nėra asmuo, nurodytas TPĮ 20 straipsnyje ir nutraukusi detaliojo plano tikrinimą, toliau netikrino, ar sąlygos ir planavimo sąlygų sąvadas atitinka teisės aktų reikalavimus, ar atliktos visos teritorijų planavimo dokumentų rengimo, svarstymo, derinimo procedūros ir, ar sprendiniai atitinka planavimo sąlygas, TPĮ ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Todėl pirmosios instancijos teismas, padarydamas išvadą, kad duomenų dėl pareiškėjų parengto detaliojo plano prieštaravimų bendrojo plano sprendiniams, besiribojančių teritorijų jau patvirtintiems detaliesiems planams, kitų reikšmingų pažeidimų nėra, pažeidė valdžių padalijimo principą, kadangi, vertindamas detaliojo plano atitikimą bendrajam planui ir kitiems teisės aktų reikalavimams, prisiėmė viešojo administravimo subjekto, įgalioto tikrinti teritorijų planavimo dokumentus, funkcijas.

11. Pirmosios instancijos teismas išvados, kad pareiškėjos, gavusios NŽT 2012 m. balandžio 26 d. sutikimą Nr. 8ST-(14.8.5.)-433, kuriuo buvo leista rengti sklypo detalųjį planą, veikė kaip teisėtos žemės sklypo valdytojo įgaliotinės, nepagrindė jokiomis teisės normomis. Žemės įstatymo 6 straipsnyje numatyta, kad valstybinės žemės patikėtiniai valdo, naudoja jiems patikėjimo teise perduotą žemę bei ja disponuoja šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka ir sąlygomis visuomeninei naudai. NŽT negali savo nuožiūra perleisti teisės valstybine žeme disponuoti privatiems asmenims, nes ji atlieka valstybinės žemės patikėtinio funkcijas ir organizuoja bei vykdo žemės naudojimo valstybinę kontrolę. Todėl teismas pažeidė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 straipsnio 1 dalį.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepimą (b. l. 120–123) grindžia šiais pagrindiniais argumentais:

1. Pareiškėjos nuosavybės teise valdo ir naudoja žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini), Kaune, kurio užstatymo rėžimas nustatomas ginčo detaliuoju planu, tačiau svarbi aplinkybė, jog J. J. ir V. R. nėra apie 150 kv. m įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto nei naudotojos, nei valdytojos. Pirmosios instancijos teismas dėl šios aplinkybės nepasisakė ir jos nevertino.

2. Pagrindinis apeliacinio skundo argumentas, jog pareiškėjos negali būti teritorijų planavimo dokumento organizatoriumi, todėl buvo pažeistas teritorijų planavimo procesas, t. y. Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnis. Šiuo atveju apeliacinės instancijos teismas turėtų įvertinti, ar pareiškėjos gali būti laikomos planuojamos teritorijos naudotojomis.

3. Pareiškėjos norimo prisijungti žemės sklypo naudotojomis ar valdytojomis galėtų būti tik suformavus sklypą ir sudarius su pareiškėjomis valstybinės žemės nuomos ar pirkimo-pardavimo sutartį.

4. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, kad savivaldybės administracijai įstatymo suteikta diskrecijos teisė priimti sprendimus dėl detaliojo planavimo organizatoriaus teisių perdavimo, nėra absoliuti ir turi būti realizuojama įstatymų nustatytose ribose, o nesant teisės aktuose nustatytų kliūčių, minėta sutartis privalo būti sudaroma (žr., pvz., 2006 m. birželio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A17-1114/2006, 2007 m. lapkričio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A11-1034/2007, 2008 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-47/2008, 2008 m. rugpjūčio 6 d, sprendimą administracinėje byloje Nr. A146-1414/2008, 2009 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-476/2009). Todėl savivaldybės pareiga yra užtikrinti, jog teritorijų planavimo organizatoriaus teisių bei pareigų perdavimo sutartys būtų teisėtos.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Kauno miesto savivaldybės administracija prašo apeliacinį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepimas (b. l. 126–135) grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Pats atsakovas patvirtina, jog teisės aktai nenumato Inspekcijai teisės galiojančią Sutartį ar savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą pripažinti neteisėtais. Taigi, Inspekcija, konstatuodama, kad pareiškėjas nėra asmuo, nurodytas Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnyje, esant galiojančiai sutarčiai, peržengė savo kompetencijos ribas – Inspekcija negali paneigti pareiškėjų turimų organizatorių teisių ir pareigų, kurios perduotos teisės aktų nustatyta tvarka ir teisėta bei galiojančia Sutartimi.

2. Tiek Tikrinimo aprašas – teisės aktas, kurio nuostatomis remiantis priimtas skundžiamas atsakovo sprendimas, tiek Teritorijų planavimo įstatymas, kaip aukštesnės galios teisės aktas, nenumato valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai teisės tikrinti, ar savivaldybės administracijos direktoriaus sudarytos detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartys yra teisėtos. Teritorijų planavimo dokumento patikrinimas apima planavimo etapus, prasidėjusius po organizatoriaus sutarties sudarymo, id est, planavimo sąlygų išdavimas, svarstymo, derinimo procedūros ir kt.

3. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (2006 m. lapkričio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS8-605/2006) planavimo organizatoriaus tinkamumo (tuo pačiu ir jo teisių ir pareigų perdavimo) klausimas nepatenka į TPĮ 34 straipsnio 1 dalyje apibrėžtą valstybinės teritorijų planavimo priežiūros sferą.

4. Vertinant Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio nuostatas, darytina išvada, kad planavimo organizatoriumi gali būti savivaldybės administracijos direktorius, valstybinės žemės valdytojas arba asmuo, kuriam organizatoriaus teisės ir pareigos yra perduotos Sutartimi. Todėl Tikrinimo aprašo 8.1 punkte nurodytas atvejis Inspekcijai teisę nutraukti dokumento tikrinimą suteikia tik tuo atveju, kai nustatoma, jog planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos perduotos tokiam asmeniui, kuris nėra įvardintas TPĮ 20 straipsnyje, nėra savivaldybės administracijos direktorius, valstybinės žemės valdytojas arba asmuo, kuriam organizatoriaus teisės ir pareigos yra perduotos Sutartimi. Taigi, tai yra formalaus pobūdžio veiksmas, kurio metu nevertinamas organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo teisėtumo klausimas, taip pat neatliekamas ir teritorijų planavimo procedūrų bei dokumento sprendinių atitikimo Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimus patikrinimas. Išimtinė kompetencija nuspręsti, ar detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos Sutartimi (ir pats tų teisių bei pareigų perdavimas) priskirta savivaldybės administracijos direktoriui ir valstybinės žemės valdytojui (Tvarkos aprašo 3, 7 p.).

5. Sutarties esmė yra perduoti detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas, taigi, šios Sutarties sudarymas sukelia aiškias teisines pasekmes. Nesant sudarytos tokios Sutarties arba jai nebegaliojant, asmuo, siekiantis teisės aktų nustatyta tvarka atlikti detaliojo teritorijų planavimo veiksmus, negalėtų ir neturėtų teisės minėtų veiksmų atlikti. Tik pasirašęs Sutartį, asmuo įgyja teisę kreiptis dėl planavimo sąlygų sąvado išdavimo ir pradėti planavimo procedūras, todėl nepagrįstais laikytini atsakovo argumentai, kad Sutartis tėra tarpinis procesinis veiksmas.

6. Vyriausybės 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 patvirtintame Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos apraše nenumatyta galimybė perduoti žemės sklypo organizavimo teisių ir pareigų, kadangi organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas yra ne šio teisės akto reglamentavimo dalykas, t. y. šis aktas nereglamentuoja detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo. Todėl Nacionalinės žemės tarnybos 2013 m. sausio 17 d. rašte Nr. 1SD-(8.2)-132, kurį apeliaciniame skunde nurodo atsakovas, pateikiama informacija laikytina abstrakčia bendro pobūdžio informacija, kuria nėra atsakoma į ginčui aktualius klausimus, kadangi jame iš esmės apžvelgiama Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašu reglamentuojama žemės sklypų, prilyginamų detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, inicijavimo ir finansavimo tvarka, kuri šiuo atveju net netaikoma. Taip pat minėtame Nacionalinės žemės tarnybos rašte pažymėta, jog teikiama specialistų nuomonė, kuri negali būti traktuojama kaip oficialus teisės aktų aiškinimas.

7. Įvertinus Vyriausybės 1999 m. birželio 2 d. nutarimo Nr. 692 „Dėl naujų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 punkto, Teritorijų planavimo įstatymo 21 straipsnio 3 dalies 4 punkto, 22 straipsnio 1 dalies 6 punkto nuostatas, darytina išvada, kad, siekiant padidinti esamų žemės sklypų plotus, prijungiant laisvos valstybinės žemės plotą, gali būti rengiamas žemės sklypo planas, prilyginamas detaliojo planavimo dokumentui, arba detalusis planas. Ginčo atveju detalusis planas buvo rengiamas vadovaujantis TPĮ 22 straipsnio 1 dalies 4 ir 6 punktų nuostatomis, kai teritorijų planavimo dokumentu yra keičiamas žemės sklypų naudojimo būdas bei pobūdis ir nustatomas statybos reglamentas, todėl tokiais atvejais gali būti rengiami tik detalieji planai. Taigi, atmestinu ir visiškai nepagrįstu laikytinas Inspekcijos argumentas, jog ginčo atveju turėjo būti rengiamas ne detalusis planas, bet žemės sklypo planas, prilyginamas teritorijų planavimo dokumentui.

8. Nei viena iš Tvarkos aprašo 5 ir 7 punktų nuostatų nenumato, jog detaliojo teritorijų planavimo, kurio objektas yra valstybinė žemė, organizatoriais gali būti tik savivaldybės administracijos direktorius. Šiuo atveju atsižvelgtina būtent į Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 ir 2 dalis. Tvarkos aprašo 7 punkte expressis verbis apibrėžta, kad detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma tais atvejais, kai pagal TPĮ rengiami detalieji planai. Taigi, teisės aktai numato galimybę savivaldybės administracijos direktoriui perduoti detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas tais atvejais, kurie yra numatyti TPĮ 22 straipsnio 1 dalyje, kurių vienas reglamentuoja būtent ginčo atvejį – esamo žemės sklypo ribų ir ploto keitimą, prisijungiant įsiterpusį laisvą valstybinės žemės plotą. Be to, ginčo atveju detalusis planas rengiamas taip pat ir TPĮ 22 straipsnio 1 dalies 4 punkte numatytu tikslu – kai keičiamas bent vienas iš privalomų teritorijų tvarkymo ir naudojimo režimo reikalavimų. Tai tik patvirtina tą aplinkybę, jog ginčo atveju detaliojo planavimo organizatoriaus teisės pareiškėjoms perduotos teisėtai ir nepažeidžiant teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatų. Ginčo atveju nėra ir nebuvo jokio įstatyme nustatyto pagrindo, draudžiančio pareiškėjoms perimti, o savivaldybės administracijos direktoriui perduoti detaliojo planavimo organizatoriaus teises ir pareigas.

9. Tvarkos aprašo 7 punkte numatoma tik vienintelė išimtis, kada detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas gali perduoti valstybinės žemės valdytojai, t. y. tik planuojant teritorijas, kurių reikia įgyvendinti valstybei svarbiems ekonominiams ar kultūriniams projektams, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Lietuvos Respublikos Seimas arba Lietuvos Respublikos Vyriausybė. Taigi, visais atvejais detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo prerogatyva yra numatyta savivaldybės administracijos direktoriui.

10. Pirmosios instancijos teismas sprendime taip pat vadovavosi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. birželio 28 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A822-1352/2010, kurios ir nagrinėjamos bylos ratio decidendi sutampa bei kurioje teisėjų kolegija dėl laisvo valstybinės žemės sklypo, kurį detaliuoju planu prisijungė planavimo organizatoriai, pažymėjo, jog „šių planavimo organizatorių veiksmų, esant žemės valdytojo sutikimui, nėra pagrindo laikyti neteisėtais“. Be to, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. gegužės 22 d. nutarties, priimtos administracinėje byloje Nr. A525-448/2009, paminėjimas pirmosios instancijos teismo sprendime neturi jokios įtakos teismo sprendimo teisėtumui.

11. Yra įsiteisėjęs Kauno apygardos administracinio teismo 2013 m. birželio 5 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. Ik-852-554/2013, dėl analogiškų nagrinėjamų klausimų, kurio Inspekcija apeliacine tvarka neskundė, todėl iš esmės sutiko su teismo padarytomis išvadomis, kad planavimo organizatorių veiksmų, esant žemės valdytojo NŽT raštiškam sutikimui tą daryti bei raštiškam pritarimui jau parengto detaliojo plano sprendiniams, nėra jokio teisinio pagrindo pripažinti neteisėtais (ABTĮ 57 str.).

12. Inspekcija nenurodo, kokiu būdu rengiant detalųjį planą vienu iš TPĮ numatytų tikslų – numatant prie esamo žemės sklypo prijungti laisvą įsiterpusį valstybinės žemės plotą (22 str. 1 d. 6 p.), kurio sujungimas su pagrindiniu žemės sklypu turi būti numatytas teritorijų planavimo dokumente (Nutarimo „Dėl naujų valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 p.), toks planavimas ir organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas prieštarauja Tvarkos aprašo 5 punktui, kai tai nepatenka į Tvarkos aprašo 7 punkte reglamentuotą išimtį. Ginčo atveju ir yra suplanuotas pareiškėjoms nuosavybės teise priklausantis ir Nekilnojamojo turto registre įregistruotas žemės sklypas, kuris TPĮ 22 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytu tikslu padidinamas ne daugiau kaip 6 arais. Įsiterpę valstybinės žemės plotai gali būti planuojami teritorijų planavimo dokumentu, numatant jų sujungimą su pagrindiniu žemės sklypu, ir parduodami ar išnuomojami Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimu tik tokiu atveju, jei šiuose plotuose negalima suformuoti atskirų žemės sklypų (Nutarimo „Dėl naujų valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 p.).

13. Laisva valstybinė žemė gali būti perleidžiama, perduodama naudotis ar išnuomota, tik atlikus būtinus teritorijų planavimo darbus bei įregistravus žemės sklypą Nekilnojamojo turto registre (Žemės įstatymo 13 str. 2 d.). Tokiais atvejais, kai teritorijų planavimo dokumentu siekiama prisijungti laisvą įsiterpusį valstybinės žemės plotą, minėtas plotas nebūna suformuotas kaip atskiras žemės sklypas ir įregistruotas Nekilnojamojo turto registre. Be to, toks įsiterpusios valstybinės žemės plotas ir negalėtų būti suformuotas kaip atskiras valstybinės žemės sklypas, nes, tai yra būtina sąlyga pagal Nutarimo „Dėl naujų valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos“ 2.15 punkte nustatytus reikalavimus įsiterpusiems valstybinės žemės sklypams. Tik parengus ir patvirtinus būtent tokį teritorijų planavimo dokumentą, kuriuo yra suformuojamas įsiterpęs valstybinės žemės sklypas ir kuriame yra numatomas jo sujungimas su pagrindiniu žemės sklypu, toks sklypas Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimu gali būti parduodamas arba išnuomojamas. Taigi, ginčo atveju vienintelis tokio laisvos įsiterpusios valstybinės žemės ploto valdytojas yra Nacionalinė žemės tarnyba (Žemės įstatymo 13 str. 1 d.).

14. Inspekcijos pozicija nėra suprantama, situaciją vertinant ir Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo nuostatų kontekste, kai rengiamas žemės sklypo planas, prilyginamas detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, numatant valstybinės žemės prijungimą prie esamo žemės sklypo. Minėtame apraše numatyta, kad žemės sklypo plano, prilyginamo detaliajam teritorijų planavimo dokumentui, iniciatoriais gali būti ir privačios žemės sklypų savininkai, pageidaujantys pirkti ar nuomoti įsiterpusius valstybinės žemės sklypus (kurie ir finansuoja žemės sklypo plano rengimą – aprašo 9.6 p.). Šis teisės aktas nenumato jokių apribojimų privačios žemės savininkams būti žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, iniciatoriais ir teikti prašymus teisės aktų nustatyta tvarka rengti žemės sklypų planus, kai planavimo tikslas – padidinti ne daugiau kaip 6 arais laisvoje valstybinėje žemėje esamus žemės sklypus, kai nėra galimybės suformuoti atskirų sklypų. Todėl visiškai neaišku, kodėl rengiant detalųjį planą analogišku tikslu – siekiant prisijungti prie esamo žemės sklypo leistino dydžio įsiterpusį laisvą valstybinės žemės plotą, detaliojo teritorijų planavimo organizatoriais negali būti pageidaujantys ir turintys teisę pirkti ar nuomoti įsiterpusius valstybinės žemės plotus asmenys, t. y. žemės sklypų, prie kurių norima prijungti įsiterpusį laisvą valstybinės žemės plotą, savininkai ar valstybinės žemės naudotojai, kuomet tai leidžia teisės aktai (Tvarkos aprašo 3 p.).

15. Detaliojo plano tikrinimo procedūra nutraukta nepaaiškinus, kaip turėtų būti vertinamos visos iki dokumento pateikimo tikrinti atliktos detaliojo planavimo procedūros ir kokių veiksmų pareiškėjos, kaip detaliojo planavimo organizatorės, turėtų imtis, kad detaliojo plano tikrinimo procedūra būtų atlikta, o detalusis planas patvirtintas. Skundžiamame atsakovo sprendime nenurodoma, kokie konkrečiai yra pateikto tikrinti detaliojo plano trūkumai ir kaip juos ištaisyti. Taip pat Inspekcija nenurodė, kokiais teisiniais pagrindais remiantis tik 2013 m. pradžioje priėmė sprendimus, kad detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartys, sudarytos siekiant prisijungti įsiterpusį laisvos valstybinės žemės plotą prie turimo žemės sklypo, yra neteisėtos, kai anksčiau sudarytų tokių sutarčių pagrindu parengtiems detaliesiems planams buvo išduoti Inspekcijos patikrinimo aktai su teigiamomis išvadomis (Kauno miesto savivaldybės administracijos Urbanistikos ir architektūros skyriaus 2013 m. gegužės 3 d. rašto Nr. 70-3-363 priedas „Duomenys apie teritorijų planavimo dokumentus, kai planavimo tikslas – valstybinės žemės prijungimas, per 2007-2012 metų laikotarpį“).

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą vykdančios institucijos sprendimo, kuriuo nutrauktas ginčo žemės sklypo detaliojo plano patikrinimas, teisėtumo ir pagrįstumo.

Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs kilusį ginčą, konstatavo, jog atsakovas nepagrįstai nutraukė pareiškėjų pateikto detaliojo plano patikrinimą, vadovaudamasis Tikrinimo aprašo 8.1 punktu, todėl skundžiamas sprendimas panaikintas ir atsakovas įpareigotas atlikti detaliojo plano, kurio organizatorės yra pareiškėjos, patikrinimą.

Byloje nustatyta, kad Kauno miesto savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. gegužės 31 d. priėmė įsakymą Nr. A-2113, kuriuo nusprendė sudaryti su pareiškėjomis J. J. ir V. R. sutartį dėl joms nuosavybės teise priklausančio 0,3473 ha žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo (b. l. 20). 2012 m. birželio 7 d. šio įsakymo pagrindu buvo sudaryta Detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartis Nr. 70-18-17 (b. l. 21). Šios sutarties 1 punkte nurodyta, jog sutarties objektas – žemės sklypo, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas, esama žemės sklypo pagrindinė žemės naudojimo paskirtis – kitos paskirties žemė, žemės naudojimo būdas – gyvenamosios teritorijos, naudojimo pobūdis – mažaaukščių gyvenamųjų namų statybos, žemės sklypo plotas – 3473,0 kv. m, o 2 punkte apibrėžtas planavimo tikslas (-ai) – apie 150 kv. m įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto prijungimas prie esamo 3473,0 kv. m žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), sujungto sklypo padalijimas į du sklypus, nekeičiant esamos žemės naudojimo paskirties, dalinis žemės naudojimo būdo pakeitimas, ir gyvenamosios teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos, pobūdžių nustatymas, kitų teritorijos tvarkymo režimo reikalavimų, statybos reglamentų nustatymas, neprieštaraujant Kauno miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniams.

Planavimo organizatorėms buvo išduotos planavimo sąlygos ir 2012 m. liepos 10 d. patvirtintas planavimo sąlygų sąvadas detaliojo planavimo dokumentui rengti Nr. S-8185 (b. l. 22-31). 2013 m. vasario 27/28 d. Kauno miesto savivaldybės Nuolatinės statybos komisijos protokolu Nr. 70-19-69 parengtas žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune, detalusis planas buvo suderintas (b. l. 32-34). 2013 m. kovo 21 d. pareiškėjų įgaliotas asmuo pateikė atsakovui prašymą patikrinti teritorijų planavimo dokumentą (b. l. 43). Atsakovas ginčijamu 2013 m. gegužės 9 d. sprendimu Nr. (15.26)-2D-7225 detaliojo plano patikrinimą nutraukė Tikrinimo aprašo 8.1 punkto pagrindu dėl to, kad detaliojo planavimo organizatorės yra neteisėtos, t. y. nėra apie 150 kv. m įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto valdytojos ar naudotojos.

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2013 m. gruodžio 31 d.) 20 straipsnio 1 dalyje buvo nustatyta, kad detaliojo teritorijų planavimo organizatoriai yra savivaldybės administracijos direktorius ar valstybinės žemės valdytojai. To paties straipsnio 2 dalyje reglamentuota, kad savivaldybė ar valstybinės žemės valdytojai Vyriausybės nustatyta tvarka, atvejais ir sąlygomis gali sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo žemės sklypų valdytojui ar naudotojui. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. gegužės 25 d. nutarimu Nr. 635 patvirtinto Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ir sutarties sudarymo tvarkos aprašo 3 punktas (neteko galios nuo 2014 m. sausio 1 d.) taip pat numatė savivaldybės galimybę sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo žemės savininkui, valdytojui ar naudotojui, kai jų prašymuose nurodyti planavimo tikslai neprieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams bei bendrųjų ir specialiųjų planų sprendiniams.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje laikosi nuostatos, kad pirmiau aptartas teisinis reguliavimas dėl sutarties sudarymo nereiškia viešojo administravimo subjekto teisės rinktis, ar sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo, ar ne. Žemės sklypų valdytojo ar naudotojo prašymas bei teisės aktuose įtvirtintos sąlygos detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisėms ir pareigoms perduoti iš esmės sukuria savivaldybės administracijos direktoriui pareigą sudaryti sutartį (žr., pvz., 2008 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-47/2008, 2008 m. spalio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-620/2008, 2009 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1367/2009). Viešojo administravimo subjekto teisė perduoti detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teises ir pareigas negali būti prilyginta privatinėje teisėje pripažįstamam sutarties šalių valios laisvės principui, todėl, esant pateiktam prašymui, savivaldybės administracijos direktorius neturi diskrecijos pasirinkti, ar su pareiškėju sudaryti detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartį, jei jo prašymo turinys atitinka teisės aktų reikalavimus, o prašyme nurodyti planavimo tikslai neprieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams bei bendrųjų ir specialiųjų planų sprendiniams. Tokiu atveju sutartis privalo būti sudaryta (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. birželio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A17-1114/2006, 2007 m. lapkričio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A11-1034/2007, 2008 m. vasario 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-47/2008, 2008 m rugpjūčio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A146-1414/2008, 2009 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-476/2009).

Ginčo atveju Kauno miesto savivaldybės administracijos direktorius, nustatęs, kad pareiškėjų prašymo turinys atitinka teisės aktų reikalavimus, prašyme nurodyti planavimo tikslai neprieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams bei bendrųjų ir specialiųjų planų sprendiniams, 2012 m. gegužės 31 d. įsakymu Nr. A-2113 nusprendė sudaryti su pareiškėjomis sutartį dėl joms nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo, o 2012 m. birželio 7 d. šio įsakymo pagrindu šią Sutartį ir sudarė. Todėl šiuo atveju nėra pagrindo teigti, jog pareiškėjos yra ne Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnyje numatytos detaliojo teritorijų planavimo organizatorės.

Pažymėtina, jog tai, kad pagal TPĮ 20 straipsnio 2 dalį savivaldybė gali sudaryti sutartį dėl detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo tik žemės sklypų valdytojui ar naudotojui, šiuo atveju nedaro pareiškėjų neteisėtomis detaliojo planavimo organizatorėmis. Kaip matyti iš Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 31 d. įsakymo Nr. A-2113, 2012 m. birželio 7 d. Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutarties Nr. 70-18-17, pareiškėjoms išduotų planavimo sąlygų bei 2012 m. liepos 10 d. patvirtinto planavimo sąlygų sąvado detaliojo planavimo dokumentui rengti Nr. S-8185, atsakovui 2013 m. kovo 21 d. pateiktas patikrinti pareiškėjų parengtas detalusis planas buvo parengtas būtent dėl joms nuosavybės teise priklausančio 0,3473 ha žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), Kaune. Planavimo tikslas – apie 150 kv. m įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto prijungimas prie pareiškėjoms priklausančio 0,3473 ha žemės sklypo, nereiškia, jog atskirai planuojamas ir šis įsiterpęs laisvas apie 150 kv. m valstybinės žemės plotas, todėl nėra pagrindo spręsti klausimą dėl pareiškėjų teisės (valdymo ar naudojimo) į šį valstybinės žemės plotą. Šiuo atveju įsiterpusio laisvo valstybinės žemės ploto prijungimu yra suinteresuotos būtent pareiškėjos, kurios ir turėtų organizuoti detaliojo plano rengimą, pasirinkti detaliojo plano rengėją, finansuoti detaliojo teritorijų planavimo darbus, teikti detaliojo plano projektą viešai svarstyti, derinti, teikti tikrinti ir tvirtinti Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka, bei atlikti kitas pareigas. Todėl detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimas pareiškėjoms yra minėtų savivaldybės pareigų perleidimas, atitinkantis tiek pareiškėjų, tiek savivaldybės interesus.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, vertino bylos faktines aplinkybes, todėl priimtas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, taigi, paliktinas nepakeistas, o atsakovo apeliacinis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 25 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Irmantas Jarukaitis

Ričardas Piličiauskas