A-492-1707-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A492-1707/2014

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00093-2013-5

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. lapkričio 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (kolegijos pirmininkas), Stasio Gagio ir Virginijos Volskienės (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Ignalinos rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atsakovui Ignalinos rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su prašymu (b. l. 32-36) ištirti, ar Ignalinos rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimas Nr. T-210 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus“ (toliau – ir Sprendimas), kurio 1 punktu Taryba nusprendė patvirtinti Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarkos aprašą (toliau – ir Tvarkos aprašas), o 2 punktu nusprendė kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą Tvarkos aprašą šiame punkte nurodytiems, verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims, neprieštarauja: Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo (toliau – ir GPMĮ) 6 straipsnio 4 daliai (2010 m. lapkričio 23 d. įstatymo Nr. XI-1154 redakcija); Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo (toliau – ir MAĮ) 2 straipsnio 9 daliai (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo XI-1154 redakcija); Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija); Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija); Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-2883 redakcija); Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. lapkričio 19 nutarimu Nr. 1797 patvirtintų Verslo liudijimų išdavimo gyventojams taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 4.5 punktui (2002 m. lapkričio 19 d. nutarimo Nr. 1797 redakcija) ir 13 punktui (2010 m. gegužės 19 d. nutarimo Nr. 576 redakcija).

Pareiškėjas nurodė, kad paminėtų teisės aktų nuostatos nesuteikia savivaldybės tarybai teisės nustatyti (patvirtinti) kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką ir kompensuoti dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą, tuo labiau nustatyti asmenims, turintiems teisę, savivaldybės tarybai priėmus atitinkamą sprendimą, mokėti mažesnį fiksuoto dydžio pajamų mokestį, papildomas sąlygas ir apribojimus, kurių jiems nenumato įstatymas.

Atsakovas Ignalinos rajono savivaldybės taryba pateikė atsiliepimą, prašydama pareiškėjo prašymą atmesti (b. l. 94-97).

Atsakovas paaiškino, kad Taryba Sprendimą priėmė nesivadovaudama GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatomis, kadangi šio sprendimo tikslas buvo ne fiksuoto pajamų mokesčio dydžio nustatymas (jo sumažinimas), o Taryba siekė atskiriems socialinio statuso asmenims, nurodytiems Sprendimo 2.1-2.10 punktuose, kompensuoti dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą savivaldybės biudžeto sąskaita, nes tokią teisę jai suteikia VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktai. Atsakovas taip pat nesutiko, kad Sprendimas prieštarauja MAĮ 2 straipsnio 9 daliai, Taisyklių 4 bei 13 punktams, kadangi jo dalykas yra nesusijęs su šių teisės normų reglamentuojamais klausimais. Atsakovas mano, kad nepagrįsti pareiškėjo teiginiai dėl Sprendimo prieštaravimo VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybių institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui bei VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintiems įstatymo viršenybės bei nepiktnaudžiavimo valdžia principui. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintos nuostatos, jog savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas (119 str.) bei savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai (120 str.). VSĮ 4 straipsnyje įtvirtintas savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas. Šių teisės aktų analizės pagrindu darė išvadą, kad savivaldybės taryba turi teisę pati spręsti, kaip geriau ir veiksmingiau organizuoti savivaldybei priskirtos funkcijos įgyvendinimą, t. y. nustatyti mažesnį fiksuotą pajamų mokestį ar nuspręsti, jog veiksmingiau ir ekonomiškiau nustatyti šio mokesčio kompensavimo (grąžinimo) tvarką.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. vasario 20 d. sprendimu nusprendė pripažinti, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimas Nr. T-210, kurio 1 punktu nuspręsta patvirtinti Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarkos aprašą, o 2 punktu nuspręsta kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą aprašą šiame punkte nurodytiems verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims prieštarauja Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 4 daliai (2010 m. lapkričio 23 d. įstatymo Nr. XI-1154 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo X-1722 redakcija).

Teismas nustatė, kad pajamų mokesčių tarifų dydžius reglamentuojančio GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatos nesuteikia teisės ir (ar) pareigos savivaldybės tarybai priimti sprendimą kompensuoti dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą bei nustatyti (tvirtinti) kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką.

Teismas pažymėjo, jog VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktuose, kuriais remiantis priimtas ginčijamas Sprendimas, reglamentuota savivaldybės tarybos išimtinė kompetencija, tame tarpe ir sprendimų teikti mokesčių, rinkliavų ir kitas įstatymų nustatytas lengvatas savivaldybės biudžeto sąskaita priėmimas, subsidijų ir kompensacijų skyrimo naujas darbo vietas steigiančioms visų rūšių įmonėms tvarkos nustatymas atitinkamai keičiant savivaldybės biudžetą tais atvejais, kai lėšų tam nebuvo numatyta (18 punktas, 2008 m. rugsėjo 15 d.

įstatymo Nr. X-1722 redakcija) bei sprendimų dėl kompensacijų tam tikroms vartotojų grupėms mokėjimo priėmimas, papildomos socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas, priedo fiziniam asmeniui (globėjui) už vaiko globą dydžio ir mokėjimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas (38 punktas, 2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija). Nurodė, jog sisteminiu teisės aiškinimo metodu analizuojant nurodytas teisės normų nuostatas, daroma išvada, jog savivaldybės tarybai suteikta išimtinė teisė:

1) priimti sprendimus teikti mokesčių lengvatas, kai tokia teisė nustatyta įstatyme, t. y. jei konkretų mokestį reglamentuojantis įstatymas savivaldybės tarybai suteikia teisę nustatyti mokesčio lengvatą, ji gali būti nustatyta;

2) priimti sprendimus nustatyti subsidijų ir kompensacijų tvarką, tačiau tik naujas darbo vietas steigiančioms visų rūšių įmonėms, o ne fiziniams asmenims, įsigyjantiems verslo liudijimus;

3) sprendimų dėl kompensacijų tam tikroms vartotojų grupėms mokėjimo priėmimas. Vartotojo sąvoka apibrėžta Lietuvos Respublikos vartotojų teisių apsaugos įstatymo 2 straipsnio 15 dalyje, kur vartotojas apibrėžiamas kaip fizinis asmuo, kuris pareiškia valią pirkti, perka ir naudoja prekę ar paslaugą asmeniniams, šeimos, namų ūkio poreikiams, nesusijusiems su verslu ar profesija, tenkinti, tačiau į šios sąvokos turinį fiziniai asmenys, įsigyjantys verslo liudijimus, nepatenka;

4) papildomos socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas. Teismas pažymėjo, kad socialinės pašalpos ir kompensacijos sąvokos aiškinamos taip, kaip jas reglamentuoja Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo 5 straipsnis, kuriame nurodyta, kad piniginės socialinės paramos rūšys yra socialinė pašalpa ir būsto šildymo išlaidų, geriamojo vandens išlaidų ir karšto vandens išlaidų kompensacijos. Tokios socialinės paramos teikimo tvarka nustatoma Socialinės šalpos teikimo tvarkos aprašu, kurį tvirtina savivaldybių tarybos. Šių socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimas socialinių paslaugų teikimo asmenims teisinius santykius, tačiau neapima verslo liudijimų išdavimo ir mokėjimo už juos teisinių santykių reglamentavimo.

Teismas sprendė, jog Taryba, 2012 m. lapkričio 22 d. sprendimu Nr. T-184 „Dėl veiklų, kuriomis gali būti verčiamasi turint verslo liudijimą, fiksuoto pajamų mokesčio dydžių 2013 metams nustatymo“ nustatydama mažesnį fiksuotą pajamų mokesčio dydį, priėmė sprendimą dėl lengvatų taikymo, taip įgyvendindama VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 punkte pavestą funkciją. Tuo tarpu ginčo Sprendimu nuspręsdama kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą Tvarkos aprašą šiame punkte nurodytiems, verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims bei nustatydama kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką, viršijo savo kompetencijos ribas, viršijo savo įgaliojimus bei pažeidė VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų reikalavimus, kadangi aukščiau minėtos VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų nuostatos įtvirtina savivaldybės tarybos kompetenciją priimant sprendimus dėl lengvatų taikymo, kai lengvatų taikymą nustato atitinkamas mokesčio įstatymas, taip pat priimant sprendimus dėl kompensacijų skyrimo, tačiau tik naujas darbo vietas steigiančioms įmonėms, be to, priimant sprendimus dėl kompensacijų, tačiau tik tam tikroms vartotojų grupėms.

Teismas sprendė, jog, konstatavus ginčijamo Sprendimo nuostatų prieštaravimą GPMĮ 6 straipsnio 4 daliai, VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams, taip pat konstatuotina, jog Taryba pažeidė VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, reiškiantį, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, VAĮ 3 straipsnio 1 punkte nustatytą įstatymo viršenybės principą, reiškiantį, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose ir šių subjektų priimami sprendimai visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais, taip pat VAĮ 3 straipsnio 4 punkte reglamentuotą nepiktnaudžiavimo valdžia principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas, neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų.

Pažymėjo, kad savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto, t. y. savivaldybės tarybos, nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, taip pat teisėtumo principo. Taigi, viešojo administravimo subjektai, inter alia savivaldybės taryba, savo veikloje privalo vadovautis VSĮ 4 straipsnio 6 dalyje reglamentuotu savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principu, VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintu įstatymo viršenybės principu bei VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintu nepiktnaudžiavimo valdžia principu.

Pagal viešojoje teisėje galiojantį teisėtumo principą, viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik neviršydami įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribų, o veikimas viršijant kompetencijos ribas, yra pagrindas ginčijamą Sprendimą pripažinti neteisėtu. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (pvz.: administracinės bylos Nr. I1-4/2005, Nr. I1-2/2006, Nr. I444-6/2009, Nr. I552-23/2012), konstatavęs ginčijamo teisinio reguliavimo prieštaravimą Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 4 daliai, Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams, teismas nepasisakė dėl Sprendimo atitikties kitiems teisės aktams.

III. Atsakovas Ignalinos rajono savivaldybės taryba pateikė apeliacinį skundą (b. l. 130-133), prašydamas panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 20 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti.

Atsakovas, remdamasis Konstitucijos 119, 120 straipsnių, įtvirtinančių savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką, savivaldybių laisvę bei savarankiškumą, Europos vietos savivaldos chartijos nuostatomis, įtvirtinančiomis vietinės valdžios organų įgaliojimų išskirtinumą, Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintais savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės principais, tvirtina, kad Taryba turi teisę ir laisvę spręsti, kaip geriau ir veiksmingiausi organizuoti savivaldybei priskirtų funkcijų įgyvendinimą. Mano, kad ginčijamas Sprendimas priimtas pagal savivaldybei suteiktą kompetenciją ir įgyvendinant VSĮ 6 straipsnio 38 punkte jai pavestą funkciją sudaryti sąlygas verslo plėtrai ir šią veiklą skatinti, t. y. siekiant sudaryti verslininkams, vykdantiems veiklą pagal verslo liudijimą, vienodas sąlygas pasinaudoti galimybe mokėti mažesnį pajamų mokestį, gaunant dalinę sumokėto mokesčio kompensaciją.

Sprendimo tikslas – nepalikti galimybių nesąžiningiems verslininkams naudotis jiems nepriklausančiomis lengvatomis, o socialiai pažeidžiamiems asmenims padėti mokant jiems kompensaciją už dalį sumokėto pajamų mokesčio. Tarybos sprendimu siekta tapačių asmenų nediskriminavimo, įtvirtinant teisę gauti kompensaciją tik asmenims, nurodytiems Sprendimo 2.1-210 punktuose. Tvirtina, kad savivaldybė pasinaudojo GPMĮ įtvirtinta teise mažinti pajamų mokestį ne tiesiogiai, bet per jo grąžinimą (kompensavimą), nustatydama tam tikras kompensavimo sąlygas ir tvarką.

Toks pajamų mokesčio mažinimo būdas, savivaldybės manymu, yra socialiai teisingesnis ir skatinantis verslininkus verstis tam tikra veikla neabejojant, kad panašia veikla besiverčiantys verslininkai nepagrįstai moka mažesnį pajamų mokestį, nes neteisėtai pasinaudoja lengvatomis. Taryba, atsižvelgdama į vietos sąlygas, į, tai, kad kai kurie gyventojai piktnaudžiauja nustatytomis pajamų mokesčio lengvatomis, į verslo liudijimų įsigijimo ir šio mokesčio mokėjimo aplinkybes, siekė atskiriems asmenims, nurodytiems Sprendimo 2.1-210 punktuose, kompensuoti dalį sumokėto pajamų mokesčio, o tai prilygsta mokesčio mažinimui.

Tvirtina, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai į nurodytas aplinkybes neatsižvelgė. Atsakovas mano, kad, priimdamas Sprendimą, nepažeidė VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktų, kadangi šiame sprendime numatytas kompensacijas prilygina mokesčio lengvatai. Atsakovas taip pat mano, kad vartotojo sąvoka gali turėti skirtingą prasmę skirtingame kontekste, todėl ši sąvoka nesietina su apibrėžtąja Vartotojų teisių apsaugos įstatyme. Atsakovas mano, kad Taryba, priimdama Sprendimą, Konstitucijos ir įstatymų nepažeidė, o veikė pagal suteiktus įgaliojimus, atsižvelgdama į vietos sąlygas ir aplinkybes.

Pareiškėjas pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą (b. l. 137-138), prašydamas apeliacinį skundą atmesti.

Pareiškėjas mano, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė ir aiškino materialinės teisės normas. Nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad priimant Sprendimą siekta sudaryti verslininkams, vykdantiems veiklą pagal verslo liudijimą, vienodas sąlygas pasinaudoti galimybe mokėti mažesnį pajamų mokestį, kadangi pačiame Sprendime numatytos nevienodos sąlygos asmenų, nurodytų GPMĮ 6 straipsnio 4 dalyje, kategorijoms, o tik tiems asmenims, kurie atitinka dar ir atsakovo nustatytas papildomas sąlygas ir kriterijus. Laikosi savo pozicijos, kad savivaldybė neturi teisės nustatyti kompensacijų. Teigia, kad atsakovas, grįsdamas apeliacinį skundą bylai reikšmingų aplinkybių neištyrimu, nenurodė, kokios konkrečios aplinkybės nėra įvertintos.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Ginčo esmė

Nagrinėjamos administracinės bylos dalyką sudaro Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T-210 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus“ teisėtumas. Sprendimo 1 punktu Taryba nusprendė patvirtinti Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarkos aprašą, o 2 punktu nusprendė kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą Tvarkos aprašą šiame punkte nurodytiems, verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje kvestionavo šio Sprendimo atitikimą Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 4 daliai (2010 m. lapkričio 23 d. įstatymo Nr. XI-1154 redakcija), Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 daliai (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo XI-1154 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. lapkričio 19 nutarimu Nr. 1797 patvirtintų Verslo liudijimų išdavimo gyventojams taisyklių 4.5 punktui (2002 m. lapkričio 19 d. nutarimo Nr. 1797 redakcija) ir 13 punktui (2010 m. gegužės 19 d. nutarimo Nr. 576 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija), Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-2883 redakcija).

Bylą nagrinėjęs pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad savivaldybė, ginčo Sprendimu nuspręsdama kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą Tvarkos aprašą šiame punkte nurodytiems verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims, bei nustatydama kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką, viršijo savo kompetencijos ribas bei pažeidė GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatas, kadangi jos nesuteikia teisės ir (ar) pareigos savivaldybės tarybai priimti sprendimą kompensuoti dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą bei nustatyti (tvirtinti) kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką, pažeidė VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų reikalavimus, kadangi ankščiau minėtos VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų nuostatos įtvirtina savivaldybės tarybos kompetenciją priimant sprendimus dėl lengvatų taikymo, kai lengvatų taikymą nustato atitinkamas mokesčio įstatymas, taip pat priimant sprendimus dėl kompensacijų skyrimo, tačiau tik naujas darbo vietas steigiančioms įmonėms, be to, priimant sprendimus dėl kompensacijų, tačiau tik tam tikroms vartotojų grupėms, ir pripažino, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimas Nr. T-210 prieštarauja Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 4 daliai (2010 m. lapkričio 23 d. įstatymo Nr. XI-1154 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo X-1722 redakcija).

Atsakovas Ignalinos rajono savivaldybės taryba apeliaciniu ginčydama pirmosios instancijos teismo sprendimą teigė, kad teismas neatsižvelgė į Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnyje, 120 straipsnyje, Europos vietos savivaldos chartijos 3 straipsnio 1 dalyje, 4 straipsnio 4 dalyje, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintą savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės principą, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 38 punkte pavestą funkciją sudaryti sąlygas verslo plėtrai ir šią veiklą skatinti. Mano, kad GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatos suteikia savivaldybės tarybai teisę nustatyti mažesnį fiksuoto mokesčio tarifą, ir šia teise buvo pasinaudota nustatant tam tikras kompensavimo sąlygas ir tvarką, todėl Sprendimas neteisėtu pripažintas nepagrįstai, neįvertinus visų ginčui teisingai išspręsti reikšmingų aplinkybių.

Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės principas

Ignalinos rajono savivaldybės taryba apeliaciniu skundu ginčydama pirmosios instancijos teismo sprendimą, rėmėsi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio nuostata, kad savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas, 120 straipsnio nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, Europos vietos savivaldos chartijos 3 straipsnio 1 dalimi, įtvirtinančia, jog vietos savivalda reiškia, kad vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos pilną atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais, chartijos 4 straipsnio 4 dalimi, įtvirtinančia, kad vietinės valdžios organams suteikiami pilni ir išskirtiniai įgaliojimai; jų negalima panaikinti ar apriboti kitas, centrinės ar regioninės, valdžios organas, išskyrus įstatymo numatytais atvejais, taip pat Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintu savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principu.

Teisėjų kolegija pažymi, jog Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principą, ne kartą yra akcentavęs, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos kompetencijos (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. nutarimas, 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas ir kt.). Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios funkcijos yra joms priskirtos. <...> Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais; nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas, 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2005 m. liepos 8 d. nutarimas). Savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas reiškiasi ne tik valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes arba valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, bet ir koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų.

Taigi vertinant šį konstitucinį principą, akivaizdu, jog jis negali būti aiškinamas kaip laiduojantis absoliučią vietos savivaldos viešojo administravimo institucijų laisvę įgyvendinant Konstitucijoje bei įstatymuose įtvirtintus įgaliojimus, kadangi vietos savivaldos institucijos yra ribojamos Konstitucijoje įtvirtintų imperatyvų ir iš jų kylančių įstatymuose, inter alia Viešojo administravimo įstatyme bei Vietos savivaldos įstatyme, įtvirtintų veiklos principų.

Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, ne kartą konstatavo, jog šis principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...> (2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai). Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai).

Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija pažymi, jog savivaldybių taryboms, o konkrečiu atveju –Ignalinos rajono savivaldybės tarybai – suteikta teisė nustatyti mažesnį fiksuoto dydžio pajamų mokestį už pajamas, gautas iš veiklos, kuria verčiamasi turint verslo liudijimą įgaliojimai nustatyti tarifus nėra kvestionuojami, tačiau, kaip matyti pirmiausia iš jau minėto konstitucinio teisinės valstybės principo ir konstitucinio savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principo, taip pat iš Viešojo administravimo įstatyme bei Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų vietos savivaldos institucijų veiklos principų, atsakovas, įgyvendindamas jam suteiktus įgaliojimus, neturi visiško savarankiškumo pasirinkti tam tikrą teisinio reguliavimo būdą šioje srityje. Atsakovo diskrecijos teisę nustatyti mažesnį fiksuoto dydžio pajamų mokestį už pajamas, gautas iš veiklos, kuria verčiamasi turint verslo liudijimą nagrinėjamu atveju riboja Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos sąlygos, t. y. ne tik numatytos kategorijos asmenų, kuriems gali būti mažinamas mokestis, bet ir įstatymą įgyvendinančiuose aktuose nustatyta Verslo liudijimų išdavimo tvarka, kuri įtvirtina, kad šis dokumentas išduodamas sumokėjus nustatyto fiksuoto dydžio pajamų mokestį (GPMĮ 2 str. 22 p.), bei iš jau minėto konstitucinio teisinės valstybės principo kylantys imperatyvai, inter alia teisėkūros reikalavimai viešojo administravimo subjektams, asmenų lygybės įstatymui, žmogaus teisių ir laisvių gerbimo ir apsaugos, teisingumo, teisinio tikrumo ir aiškumo, proporcingumo ir kt.

Aptariami savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės santykio su Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžta kompetencija aspektai yra atskleidžiami nuosekliai vystomoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (pvz., bylos Nr. A-575-247/2011, Nr. A-146-1128/13, A-502-2418/13).

Dėl savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimas Nr. T-210 teisėtumo

Bylą nagrinėjęs pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T-210 teisėtumo, visų pirma vertino šio akto atitiktį GPMĮ 6 straipsnio 4 daliai (2010 m. lapkričio 23 d. įstatymo Nr. XI-1152 redakcija). GPMĮ 6 straipsnio 4 dalimi nustatyta, kad už per mokestinį laikotarpį gautas pajamas, nuo kurių mokestis sumokamas įsigyjant verslo liudijimą, mokamas savivaldybių tarybų nustatytas fiksuoto dydžio pajamų mokestis, kuris negali būti mažesnis už pajamų mokestį, apskaičiuojamą dvylikos minimaliųjų mėnesinių algų, galiojančių mokestinio laikotarpio, einančio prieš mokestinį laikotarpį, kuriam įsigyjamas verslo liudijimas, spalio 1 dieną, sumai pritaikius šio straipsnio 1 dalyje nurodytą pajamų mokesčio tarifą, galiosiantį to mokestinio laikotarpio, kuriam įsigyjamas verslo liudijimas, sausio 1 dieną.

Savivaldybių tarybos turi teisę nustatyti mažesnį fiksuoto dydžio pajamų mokestį už pajamas, gautas iš veiklos, kuria verčiamasi turint verslo liudijimą, ir nustatytos kategorijos asmenų, gali būti nustatytas mažesnis fiksuoto dydžio pajamų mokestis. Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatos nesuteikia teisės ir (ar) pareigos savivaldybės tarybai priimti sprendimą kompensuoti dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą bei nustatyti (tvirtinti) kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką.

Teisėjų kolegija, papildydama teismo sprendimo argumentus, atkreipia dėmesį, kad GPMĮ ne tik nustato mokestį privalančius mokėti subjektus, pajamų rūšis, kurios turi būti apmokestinamos šiuo mokesčiu, bet ir visuotinai privalomą GPM mokėjimo tvarką. Įstatyme numatyta teisė nustatyti mažesnį fiksuotą pajamų mokestį suponuoja pareigą šią teisę įgyvendinti įstatyme numatytais būdais. Taigi sprendžiant dėl ginčijamo savivaldybės tarybos sprendimo atitikimo GPMĮ 6 straipsnio 4 dalies nuostatoms, jų turinys turi būti aiškinamas sistemiškai su kitomis šio įstatymo bei kitų mokesčių teisinius santykius reglamentuojančių teisės aktų normomis, kurios įtvirtina įstatyme numatytų mokesčių mokėjimo tvarką bei principus.

Nagrinėjamu atveju yra aktualus Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 2 straipsnio 22 punkte pateikiamas verslo liudijimo apibrėžimas – verslo liudijimas yra šio Įstatymo ir jį įgyvendinančių teisės aktų nustatyta tvarka išduotas dokumentas, patvirtinantis nustatyto fiksuoto dydžio pajamų mokesčio sumokėjimą verčiantis individualia veikla ir (arba) nekilnojamojo pagal prigimtį daikto nuomos veikla, jeigu šios veiklos rūšys įtrauktos į Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintą veiklos rūšių sąrašą. Šiame apibrėžime išdėstytos nuostatos reiškia, kad verslo liudijimas yra išduodamas po to, kai sumokamas nustatytas fiksuoto dydžio pajamų mokestis, todėl tiek mokesčio dydis, tiek mažesnio tarifo taikymas turi būti nustatyti ir žinomi iš anksto.

Tokio reikalavimo mokesčio mažesnio tarifo nustatymui pagrįstumą patvirtina ir Mokesčių administravimo įstatyme įtvirtinti mokestinio reglamentavimo principai – mokestinių prievolių, lengvatų reglamentavimo iš anksto, jų aiškumo, teisingumo (MAĮ 3, 4, 6, 9 str.). Taigi savivaldybių tarybos turi teisę nustatyti mažesnį fiksuoto dydžio pajamų mokestį už pajamas, gautas iš veiklos, kuria verčiamasi turint verslo liudijimą ir tuo pačiu pareigą tai taikyti tik įstatyme nustatytoms kategorijoms asmenų, bei tai atlikti tik įstatymui neprieštaraujančiu būdu.

Viešosios teisės nuostatos negali būti interpretuojamos kitaip, negu jos betarpiškai išdėstytos teisės aktuose, tuo tarpu savivaldybės taryba ginčijamu Sprendimu nustatydama sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio kompensavimo tvarką, pagal kurią lengvata gali būti pritaikyta po to, kai verslo liudijimas įsigyjamas, nustatė kitą, negu GPMĮ 6 straipsnio 4 dalyje numatyta, pajamų mokesčio už pajamas, gautas iš veiklos, kuria verčiamasi turint verslo liudijimo, apmokestinimo būdą, todėl pirmosios instancijos teismo išvada, kad priimant ginčijamą sprendimą buvo viršyta teisės aktais nustatyta savivaldybės tarybos kompetencija, yra pagrįsta.

Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalyje reglamentuota savivaldybės tarybos išimtinė kompetencija, tame tarpe ir sprendimų teikti mokesčių, rinkliavų ir kitas įstatymų nustatytas lengvatas savivaldybės biudžeto sąskaita priėmimas, subsidijų ir kompensacijų skyrimo naujas darbo vietas steigiančioms visų rūšių įmonėms tvarkos nustatymas atitinkamai keičiant savivaldybės biudžetą tais atvejais, kai lėšų tam nebuvo numatyta (18 punktas, 2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija) bei sprendimų dėl kompensacijų tam tikroms vartotojų grupėms mokėjimo priėmimas, papildomos socialinės paramos, socialinių pašalpų ir kompensacijų skyrimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas, priedo fiziniam asmeniui (globėjui) už vaiko globą dydžio ir mokėjimo iš savivaldybės biudžeto tvarkos nustatymas (38 punktas, 2008 m. rugsėjo 15 d.

įstatymo Nr. X-1722 redakcija). Pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad ginčo Sprendimu nuspręsdama kompensuoti 2013 metais dalį sumokėto fiksuoto pajamų mokesčio įsigyjant verslo liudijimą pagal Sprendimo 1 punktu patvirtintą Tvarkos aprašą šiame punkte nurodytiems, verslo liudijimą įsigyjantiems asmenims bei nustatydama kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus skyrimo tvarką, viršijo savo kompetencijos ribas bei pažeidė VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų reikalavimus, kadangi aukščiau minėtos VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 bei 38 punktų nuostatos įtvirtina savivaldybės tarybos kompetenciją priimant sprendimus dėl lengvatų taikymo, kai lengvatų taikymą nustato atitinkamas mokesčio įstatymas, taip pat priimant sprendimus dėl kompensacijų skyrimo, tačiau tik naujas darbo vietas steigiančioms įmonėms, be to, priimant sprendimus dėl kompensacijų, tačiau tik tam tikroms vartotojų grupėms.

Konstatavimas, kad ginčijamo Sprendimo nuostatos prieštarauja GPMĮ 6 straipsnio 4 daliai, VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 18 ir 38 punktams, nulemia tai, jog Taryba pažeidė VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, VAĮ 3 straipsnio 1 punkte nustatytą įstatymo viršenybės principą, VAĮ 3 straipsnio 4 punkte reglamentuotą nepiktnaudžiavimo valdžia principą. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto, t. y. savivaldybės tarybos, nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, taip pat teisėtumo principo.

Teisėtumo principas viešojoje teisėje reiškia, kad viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik neviršydami įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribų, o sprendimo priėmimas viršijant kompetencijos ribas yra pagrindas tokį sprendimą pripažinti neteisėtu.

Apeliacinio skundo argumentai, kad priimdama ginčijamą sprendimą savivaldybės taryba įgyvendino Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 38 punkte jai pavestą funkciją sudaryti sąlygas verslo plėtrai ir šią veiklą skatinti, pasirinko socialiai teisingesnį mokesčio tarifo mažinimo būdą, atsižvelgdama į vietos sąlygas ir aplinkybes, nepaneigia pirmosios instancijos teismo padarytų išvadų, bei nėra tos aplinkybės, kurios turėtų teisinę reikšmę vertinant savivaldybės tarybos kompetencijos, apibrėžtos GPMĮ 6 straipsnio 4 dalyje, viršijimą.

Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą apeliacine tvarka, nenustatė pagrindų skundžiamą pirmosios instancijos teismo sprendimą naikinti ar keisti, Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gruodžio 20 d. sprendimas Nr. T-210 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės kompensacijų už sumokėtą fiksuotą pajamų mokestį įsigyjant verslo liudijimus“, neteisėtu pripažintas pagrįstai.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Ignalinos rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 20 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Arūnas Dirvonas Stasys Gagys

Virginija Volskienė