eAS-625-858/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eAS-625-858/2015

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00753-2014-7

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1. (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2015 m. liepos 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas) ir Irmanto Jarukaičio (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo valstybės įmonės Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos atskirąjį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 10 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo valstybės įmonės Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos skundą atsakovams Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos, Klaipėdos miesto savivaldybės administracijai (tretieji suinteresuoti asmenys – UAB „TAEM projektų valdymas“, AB „Klaipėdos nafta“, UAB „Krovinių terminalas“, AB „Klaipėdos jūrų krovinių kompanija“) dėl administracinių aktų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas valstybės įmonė Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija (toliau – ir pareiškėjas, VĮ Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija) kreipėsi su skundu į Klaipėdos apygardos administracinį teismą, prašydamas:

1) panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymą Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” (toliau – ir Specialusis planas);

2) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Statybos inspekcija) Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo akto Nr. TP1-1311 išvadą;

3) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 9 d. sprendimą;

3) įpareigoti Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyrių įvykdyti Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymas) 3 straipsnio 5 dalies 3 punkto ir 4 straipsnio 4 dalies 2 punkto reikalavimus: atlikti pakartotinį specialiojo plano įvertinimą ir duoti nurodymą specialiojo plano rengėjams specialiojo plano sprendinius derinti su pareiškėju ir iš jo gauti planavimo sąlygas.

Paaiškino, jog, pasibaigus Specialiojo plano viešo svarstymo, vykusio nuo 2013 m. lapkričio 12 d. iki 2013 m. lapkričio 13 d., terminui, 2014 m. gegužės 12 d. raštu Nr. 14-02 pareiškėjui buvo pateikti Specialiojo plano sprendiniai susipažinimui. Specialiojo plano aiškinamajame rašte nurodyta, kad planavimo sąlygos išduotos vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentui rengti.

Teigė, kad į specialiojo planavimo ribas patenka Klaipėdos valstybinio jūrų uosto rezervinės teritorija, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1993 m. lapkričio 3 d. nutarimu Nr. 822, todėl pareiškėjas yra suinteresuotas Specialiojo plano sprendiniais. Kadangi pareiškėjui raštu nebuvo pranešta apie Specialiojo plano rengimo pradžią ir planavimo tikslus, neturint galimybės susipažinti su Specialiojo plano sprendiniais ir pareikšti pastabas, nebuvo užtikrinta jo, kaip Specialiojo plano sprendiniais suinteresuotos institucijos, teisė dalyvauti tokio plano sprendinių viešo svarstymo procedūrose.

Nurodė, jog teritorijų planavimo dokumento rengėjas neįvertino Klaipėdos valstybinio jūrų uosto plėtros ir veiklos perspektyvinių planų rezervinėse teritorijose, kurios patenka į Specialiojo plano ribas, ir Klaipėdos valstybinio jūrų uosto teritorijų, kurios ribojasi su Specialiuoju planu suplanuota teritorija. Tokiu būdu buvo pažeisti pareiškėjo teisėti interesai ir lūkesčiai, susiję su uosto rezervinių teritorijų panaudojimu.

Klaipėdos valstybinio jūrų uosto rezervinėse teritorijose, kurios patenka į Specialiojo plano galiojimo ribą, yra suplanuoti rekreacinės, inžinerinės paskirties objektai, numatomos krantotvarkos priemonės, apsauginiai želdynai ir rekreacinės paskirties teritorijos. Pareiškėjas turi perspektyvinių uosto plėtros planų šioje teritorijoje ir jau kreipėsi į Lietuvos Respublikos susisiekimo ministeriją dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo priėmimo dėl Klaipėdos valstybinio jūrų uosto (žemės, vidinės akvatorijos, išorinio reido ir susijusios infrastruktūros), kaip valstybei svarbaus projekto, teritorijų planavimo dokumento rengimo, todėl Specialiajame plane negali būti sprendinių, kurie ateityje gali turėti įtakos Klaipėdos valstybinio jūrų uosto veiklos plėtrai.

Pažymėjo, kad dalis Specialiojo plano sprendinių uosto rezervinėje teritorijoje šalia šiaurinio molo pavaizduoti už Specialiojo plano galiojimo ribų. Pareiškėjas 2014 m. gegužės 28 d. raštu Nr. UD-9.1.6-1937 teikė pastabas Specialiojo plano rengėjui UAB „TAEM projektų valdymas”, tačiau į jas nebuvo atsižvelgta. 2014 m. birželio 18 d. raštu Nr. UD-9.1.4-2243 kreipėsi į Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyrių dėl Specialiojo plano sprendinių ir rengimo procedūrų pažeidimo bei prašė atlikti teritorijų planavimo proceso procedūrų ir su teritorijų planavimu susijusių administracinių sprendimų atitikties teritorijų planavimą reglamentuojantiems teisės aktams tikrinimą ir duoti privalomą nurodymą Specialiojo plano rengėjui ar organizatoriui panaikinti skunde minimus teisės aktų pažeidimus ir Specialiojo plano sprendinius suderinti su pareiškėju. Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyrius 2014 m. liepos 9 d. priėmė sprendimą, kuriuo pareiškėjo skundas nebuvo patenkintas. Specialiojo plano rengėjas turėjo vadovautis planavimo sąlygų sąvadu ir jame planavimo organizatoriaus nurodytu planavimo lygmeniu. Specialiojo plano rengėjas turėjo vykdyti teisės aktais nustatytas vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo, visuomenės informavimo, derinimo ir tvirtinimo procedūras arba prašyti planavimo organizatoriaus patikslinti planavimo sąlygų sąvadą siekiant išvengti nesusipratimų dėl procedūrų vykdymo.

Atsakovas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atsiliepime į pareiškėjo prašymą nurodė, jog su prašymo reikalavimais nesutinka.

Paaiškino, jog Specialusis planas buvo pradėtas rengti pagal dar 2010 metais išduotas planavimo sąlygas, dokumento rengimo, derinimo ir tvirtinimo procedūros buvo atliekamos pagal iki 2014 m. sausio 1 d. galiojusį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą. Remiantis 2013 m. birželio 27 d. Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XII-407 nuostatomis, iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėti rengti teritorijų planavimo dokumentai, dėl kurių rengimo kreiptasi planavimo sąlygų, gali būti baigiami rengti, derinami, tikrinami ir tvirtinami pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą.

Manė, kad Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999, kuriuo buvo patvirtintas Specialusis planas, laikytinas norminiu administraciniu teisės aktu, todėl pareiškėjas neturi reikalavimo teisės kreiptis į teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, nes pareiškėjo reikalavimas panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą, kuriuo patvirtintas Specialusis planas, iš esmės laikytinas prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą.

Pažymėjo, jog pareiškėjo prašymas panaikinti Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo akto Nr. TP1-1311 išvadą negali būti savarankišku reikalavimu, nes tokio akto priėmimas yra sudėtinė specialiojo teritorijų planavimo proceso dalis (baigiamasis etapas), reikšminga tolesnei planavimo procedūros eigai.

Nurodė, kad prašomas panaikinti Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 9 d. sprendimas, kuriuo buvo netenkintas pareiškėjo skundas, buvo priimtas dar iki Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymo Nr. AD1-1999 priėmimo, todėl jo teisėtumas negali sukelti teisinių pasekmių.

Atsakovo nuomone, reikalavimas įpareigoti Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyrių atlikti pakartotiną Specialiojo plano įvertinimą ir duoti nurodymą Specialiojo plano rengėjams jo sprendinius suderinti su pareiškėju ir iš jo gauti planavimo sąlygas yra išvestinis, ir jo patenkinimas priklauso nuo kitų pareikštų reikalavimų išsprendimo.

Nurodė, jog pareiškėjo teiginiai, jog jam nebuvo pranešta apie Specialiojo plano rengimo pradžią ir planavimo tikslus, neturėjimą galimybės susipažinti su Specialiojo plano sprendiniais ir pareikšti pastabas, yra nepagrįsti. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais) nustatyta tvarka informacija apie parengtą Specialųjį planą buvo skelbiama viešai, Specialiojo plano vieša ekspozicija vyko nuo 2013 m. lapkričio 25 d. iki 2013 m. rugsėjo 13 d. Klaipėdos miesto savivaldybėje, o pasiūlymus dėl jo sprendinių planavimo organizatoriui raštu buvo galima teikti visą teritorijų planavimo dokumento rengimo laikotarpį iki viešo susirinkimo ir jo metu. Specialiojo plano sprendiniais bet kokia ūkinė veikla yra tik planuojama. Bet kokios statybos vykdymui bus privalomi nustatyta tvarka išduoti statybą leidžiantys dokumentai bei Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos rašytiniai sutikimai.

Atsakovas Klaipėdos miesto savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo prašymą nurodė, kad su prašymo reikalavimais nesutinka ir prašymą prašė atmesti kaip nepagrįstą.

Paaiškino, jog prašymo dalyku gali būti tik galutinis administracinis aktas – Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo”, o kiti ginčijami administraciniai aktai pareiškėjui nesukelia teisinių pasekmių. Specialusis planas yra norminio pobūdžio teisės aktas. Manė, jog Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” yra norminis administracinis teisės aktas, todėl reikalavimas jį panaikinti nenagrinėtinas ir byla turėtų būti nutraukta. Šiuo metu Specialiuoju planu reglamentuotos teritorijos dalyje yra rengiamas detalusis planas, kuriuo detalizuojami Specialiojo plano sprendiniai. Detaliuoju planu bus įgyvendinama dalis Specialiojo plano normų, todėl pareiškėjui nesutikus su detaliojo plano sprendiniais, jis turės galimybę kreiptis dėl norminio administracinio teisės akto tyrimo. Specialiajame plane nėra sprendinių, kurie pažeistų pareiškėjo teises.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „TAEM projektų valdymas” atsiliepime į pareiškėjo prašymą nurodė, kad Specialusis planas buvo rengiamas vadovaujantis planavimo organizatoriaus pateiktais dokumentais bei nurodyta planavimo darbų riba. Visą planavimo laikotarpį rengiamo Specialiojo plano sprendiniai buvo derinami su planavimo organizatoriumi bei gauti pritarimai, todėl Specialusis planas yra parengtas nepažeidžiant pareiškėjo interesų bei galiojančių teisės aktų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Klaipėdos nafta“ atsiliepime į pareiškėjo prašymą nurodė, kad su prašymo reikalavimais sutinka.

Teigė, kad AB „Klaipėdos nafta“ terminalo sanitarinė apsaugos zona kartu su AB „Klaipėdos nafta“ rekonstrukcijos detaliuoju planu patvirtinta Klaipėdos miesto tarybos 1998 m. gruodžio 12 d. sprendimu Nr. 215. Sanitarinių apsaugos zonų ribų nustatymo ir režimo taisyklėse numatyta, kad specialiosiose žemės ir miško naudojimo sąlygose, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343, nurodytų komunalinių objektų sanitarinės apsaugos zonos teritorijoje draudžiama statyti gyvenamosios, poilsio, sodų, gydymo paskirties pastatus, specialiosios paskirties pastatus, susijusius su apgyvendinimu, bendrojo lavinimo mokyklas, ikimokyklinio ugdymo įstaigas, steigti rekreacines teritorijas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 patvirtintų „Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų” 69 punktas numato, kad gamybinių objektų sanitarinėse apsaugos zonose draudžiama statyti gyvenamuosius namus, sporto įrenginius, vaikų įstaigas, mokyklas, medicinos įstaigas, sanatorijas ir profilaktoriumus bei kitas panašias įstaigas, taip pat įrengti parkus. Ginčijamu Specialiuoju planu planuojamus dviračių takus ketinama tiesti per AB „Klaipėdos nafta” sanitarinę apsaugos zoną. Vadovaujantis nurodytais teisės aktais, sanitarinėje apsaugos zonoje dviračių takų būti negali, todėl Specialusis planas neatitinka minėtų teisės aktų imperatyvių teisės aktų reikalavimų, pažeidžia trečiojo asmens AB „Klaipėdos nafta“ teises.

Trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Klaipėdos jūrų krovinių kompanija” atsiliepime į pareiškėjo prašymą nurodė, kad su prašymo reikalavimais sutinka ir prašė juos patenkinti.

Manė, jog Specialiajame plane negali būti sprendinių, kurie ateityje gali turėti įtakos Klaipėdos valstybinio jūrų uosto veiklos plėtrai. Lietuvos Respublikos Seimo 2013 m. birželio 18 d. nutarimu Nr. XII-381 Rytų–Vakarų transporto koridoriaus Lietuvos dalies projektas yra pripažintas ypatingos valstybinės svarbos projektu. Patvirtinus Specialųjį planą ateityje bus apsunkintas jo nuomojamos teritorijos arba pareiškėjo rezervinės teritorijos vystymas.

II. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2015 m. vasario 10 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo“ buvo priimtas, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 29 straipsnio 8 dalies 2 ir 12 punktais, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) 18 straipsnio 4 dalimi, Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2009 m. lapkričio 26 d. sprendimu Nr. T2-390 „Dėl pavedimo Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriui tvirtinti specialiuosius ir detaliuosius planus bei Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2007 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T2-407 pripažinimo netekusiu galios“ ir atsižvelgiant į Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus teritorijų planavimo dokumento 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo aktą Nr. TP1-1311.

Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. sausio 17 d. įsakymu Nr. AD1-105 patvirtintoje Planavimo programoje rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiajam planui rengti nurodyta, kad ši programa parengta vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 5 d. įsakymu Nr. D1-246 patvirtintų Kraštovaizdžio tvarkymo specialiųjų planų rengimo taisyklių 14 punktu.

Nurodė, jog nagrinėjamu atveju svarbu nustatyti, ar ginčijamas administracinis aktas yra individualaus, ar norminio pobūdžio, t. y. atitinka individualaus ar norminio administracinio akto požymius. Teismas rėmėsi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalimi ir nurodė, jog skundžiamą įsakymą priėmė Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktorius, t. y. viešojo administravimo subjektas, vykdydamas viešojo administravimo funkcija. Nurodė, jog Teritorijų planavimo įstatymo 16 straipsnio 2 dalyje eksplicitiškai įtvirtinta, kad rengiami ir tvirtinami specialieji planai, kurių sprendiniai neprieštarauja (yra suderinti) atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, turi privalomąjį pobūdį.

Teismas nurodė, jog ginčo specialiojo teritorijų planavimo dokumentu nustatyti tam tikri apie 300 ha užimančios teritorijos nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės vystymo ir tvarkymo reikalavimai, priemonės bei kryptys. Ši teritorija atitinka Specialiojo plano rengimo metu galiojusių Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 5 d. įsakymu Nr. D1-246 patvirtintų Kraštovaizdžio tvarkymo specialiųjų planų rengimo taisyklių 7.12 punkte reglamentuotą rekreacinės teritorijos statusą. Nurodytoje teritorijoje Nekilnojamojo turto registre registruotų žemės sklypų nėra. Specialiojo planavimo tikslai ir uždaviniai – užtikrinti racionalų žemės, miškų ir vandens išteklių naudojimą, nustatyti teritorijos naudojimo, tvarkymo ir apsaugos režimą, teritorijų tvarkymo priemones, apibrėžti planuojamos teritorijos kraštovaizdžio tvarkymo svarbiausias kryptis, nustatyti kraštovaizdžio tvarkymo zonas pagal žemėnaudos pobūdį, funkcinį prioritetą bei naudojimo intensyvumą, pateikti tikslinius formuojamo gamtinio kraštovaizdžio kokybės rodiklius, įvertinančius visų galimų skirtingo prioriteto (konservacinių, rekreacinių, ekologinės apsaugos, ūkinių ir kt.) zonų reikalavimus, numatyti priemones ir apribojimus, užtikrinančius formuojamo gamtinio kraštovaizdžio kokybę, gamtinio karkaso formavimą, gamtos ir kultūros paveldo vertybių išsaugojimą, plėtoti poilsio infrastruktūrą (naujus pėsčiųjų ir dviračių takus).

Teismas pabrėžė, jog planuojama teritorija – tam tikras apibrėžtas ribas turinti teritorija, kuriai nustatytas specialus teisinis režimas, ši aplinkybė leidžia identifikuoti jos, joje esančių objektų ir leistinos veiklos konkretų funkcinį bendrumą, be kita ko, sudarantį pagrindą Specialųjį planą vertinti kaip rajono lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentą (Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 3 dalies 3 punktas). Tai, jog ginčo specialiojo planavimo dokumentu nėra siekiama nustatyti konkrečių žemės sklypų ar jų grupių, kaip savarankiško planavimo objektų, tvarkymo ir (ar) naudojimo režimo (reikalavimų), aiškiai atspindi ir Specialiojo plano sprendinių konkretizavimo lygis. Specialiojo plano konkretizuoti sprendiniai skirti įdiegti darnios plėtros principus, detaliau planuojant atskiras teritorijos zonas, rengiant žemesnio lygio teritorijų planavimo dokumentus. Specialiuoju planu konkretizuoti sprendiniai, tame tarpe ir sprendinys, numatytas rezervinėje teritorijoje (dviračių takas esamo gruntinio dviračių tako trasoje), vertintini kaip abstraktūs (nekonkretūs), realizuotini tik paskesniuose individualiuose teisiniuose santykiuose, be kita ko, susijusiuose ir su konkrečių administracinių procedūrų, tokių kaip sklypų formavimas statinių ir kitų pastatų statybai, pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimo, žemės paėmimo visuomenės poreikiams, statybos leidimo išdavimo ir kt., atlikimu. Be to, patys jie adresuoti visiems visuomeninių teisinių santykių, susijusių su veikla (plačiąja prasme) ginčo teritorijoje, dalyviams, o ne konkretiems subjektams.

Ginčo teritorijų planavimo dokumentas iš esmės nustato rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų bendruosius vystymo, naudojimo bei apsaugos principus (prioritetus, tam tikras bendras elgesio taisykles), kuriais turės vadovautis visi individualiais požymiais neapibūdinti subjektai, todėl pareiškėjų ginčijamas administracinis aktas yra norminis administracinis aktas.

Teismas pabrėžė, jog prašymas panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymą Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” ABTĮ 110 straipsnio prasme vertintinas kaip abstraktus prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Pastaroji aplinkybė bei tai, jog pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 110 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytą su pareiškimu į administracinį teismą prašant ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, turinčių teisę kreiptis subjektų ratą, lemia, jog nagrinėjamu atveju nebuvo ir nėra tenkinama viena iš būtinų sąlygų, reikalingų pradėti norminio administracinio akto teisėtumo patikrą.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog pareiškėjas reiškia ir kitus reikalavimus, iš kurių turinio matyti, jog visi jie susiję su viešojo administravimo subjektų sprendimais, priimtais iki Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymo Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” priėmimo ir yra procedūrinio pobūdžio, jokie Specialiojo plano sprendiniai neginčijami. Net ir tais atvejais, kai asmuo kelia ginčą dėl konkrečių norminio administracinio akto požymius atitinkančio specialiojo teritorijų planavimo dokumento (specialiojo plano) sprendinių, apimančių jo valdomą ir (ar) naudojamą žemės sklypą atžvilgiu, jis turi teisę prašyti ištirti norminio administracinio akto teisėtumą tik jei teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl jo teisių pažeidimo.

Teismas, atsižvelgęs į tai, kad prašomas panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” yra norminio pobūdžio aktas, o individualios bylos, susijusios su galimais pareiškėjo subjektinių teisių pažeidimais, teisme nėra, administracinę bylą šioje dalyje nutraukė.

Teismas nurodė, jog pareiškėjas taip pat ginčija Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo akto Nr. TP1-1311 išvadą, Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 9 d. sprendimą ir prašo Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyrių įpareigoti įvykdyti Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 3 straipsnio 5 dalies 3 punkto ir 4 straipsnio 4 dalies 2 punkto reikalavimus: atlikti pakartotiną Specialiojo plano įvertinimą ir duoti nurodymą specialiojo plano rengėjams specialiojo plano sprendinius derinti su pareiškėju ir iš jo gauti planavimo sąlygas.

Teismo vertinimu, pareiškėjo ginčijami administraciniai aktai yra procedūrinio pobūdžio sprendimai, priimti iki galutinio dokumento – Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymo Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo”, patvirtinimo, o reikalavimas Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyrių įpareigoti atlikti veiksmus – išvestinis iš reikalavimo panaikinti Statybos inspekcijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo akto Nr. TP1-1311 išvadą. Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymas Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” nėra nuginčytas, todėl vertintina, jog pareiškėjo teisės negali būti apgintos jo pasirinktu būdu. Atsižvelgęs į tai, kad ginčijami administraciniai aktai negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku, teismas administracinę bylą šioje dalyje nutraukė.

III. Pareiškėjas valstybės įmonė Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija atskiruoju skundu prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 10 d. nutartį panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde nurodoma, kad Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakyme Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo“ yra nurodyta, kad šis įsakymas gali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka Klaipėdos apygardos administraciniam teismui per vieną mėnesį nuo įsakymo paskelbimo dienos, todėl pagal apskundimo tvarką šis įsakymas vertintinas kaip individualus administracinis aktas.

Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos Urbanistinės plėtros departamento architektūros ir miesto planavimo skyriaus 2011 m. rugsėjo 26 d. ir 2013 m. spalio 24 d. raštais buvo apibrėžta 166 asmenų grupė, galinti teikti pasiūlymus dėl ginčijamo specialiojo plano sprendinių, o tai reiškia, kad Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymu Nr. AD11999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g. Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų. Paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo pakartintas specialusis planas skirtas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, privalomas tai asmenų grupei, todėl šie požymiai skundžiamą teritorijų planavimo dokumentą tai pat apibūdina kaip individualų administracinį aktą.

Pabrėžia, kad Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punkto nuostata, įsigaliojusi nuo 2014 m. sausio 1 d., yra speciali norma, numatanti galimybę skųsti administracinį sprendimą dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo ir kitiems asmenims, nepaisant to, koks konkretus teritorijų planavimo dokumentas buvo patvirtintas tokiu administraciniu sprendimu ir jei nėra numatytų sąlygų, kreipimuisi į teismą dėl teritorijų planavimo dokumento panaikinimo (jei tas dokumentas yra norminis administracinis aktas), jo teisėtumo ištyrimo taikoma bendra ABTĮ nustatyta tvarka (110, 111 str.).

VĮ Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija teikė skundus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimu susijusių sprendimų bei dėl šių subjektų neveikimo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančioms institucijoms iki skundžiamo administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo priėmimo, todėl pagal Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punkto nuostatas, įsigaliojusias nuo 2014 m. sausio 1 d., turėjo teisę skųsti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymą Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo“, nepaisant to, koks konkretus teritorijų planavimo dokumentas buvo patvirtintas tokiu sprendimu. Tai, kad teritorijų planavimo procesas jau yra pasibaigęs, neatima iš VĮ Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos teisės ginčyti iki tokio akto priėmimo jo teises ir teisėtus interesus pažeidžiančius sprendimus (aktus), o, atsižvelgiant į Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 3 dalį bei 4 dalies 1 punktą, ir galimybės kreiptis į teismą dėl administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento.

Pareiškėjo nuomone, teismas netinkamai taikė Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio nuostatas, nesivadovavo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutartimi Nr. A-442-1764/2013, 2014 m. spalio 13 d. nutartimi Nr. AS-261-802/2014, 2014 m. spalio 22 d. nutartimi Nr. AS-261-1025/2014.

Atsakovas Klaipėdos miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo atskirąjį skundą atmesti.

Atsiliepime į atskirąjį skundą nurodoma, kad teisės akto norminį ar nenorminį pobūdį visų pirma lemia teisės akto turinys ir įstatymuose jam keliami reikalavimai, o ne procedūriniai teisės akto rengimo aspektai. Priešingas aiškinimas reikštų, kad procedūriniai teisės akto rengimo netikslumai būtų iškeliami aukščiau nei teisės aktu sukeliamos teisinės pasekmės. Atsakovo manymu, teisės akto norminį pobūdį visų pirma lemia tai, ar juo nustatomos daugkartinio taikymo taisyklės neapibrėžtų asmenų ratui, ar tai yra konkretiems asmenims nustatyta vienkartinio realizavimo teisių ir (ar) pareigų visuma. Specialusis planas nenustato privalomų teritorijos tvarkymo reglamentų (užstatymo ploto, aukščio, intensyvumo ir pan.), t. y. konkretiems sklypams jokių individualių reikalavimų nėra nustatoma. Visi Specialiojo plano reikalavimai yra bendro pobūdžio, adresuoti ne į konkrečius turto vienetus ir taikomi priklausomai nuo viešojo sektoriaus galimybių juos realizuoti (krantotvarkos priemonės, miškų ir želdynų apsaugos priemonės, gyvenamosios aplinkos kokybės gerinimo priemonės, upelių ir paviršinių nuotekų tvarkymo priemonės, kultūros paveldo vertybių apsaugos, tvarkymo priemonės ir pan.). Planuojama teritorija yra gana didelė – apie 300 ha rekreacinė teritorija nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Pajūrio Regioninio parko pietinės ribos, esanti Klaipėdos miesto šiaurinėje dalyje. Vien aplinkybė, kad įsakyme, kuriuo patvirtintas Specialusis planas, buvo klaidingai nurodyta standartinė individualiems teisės aktams skirta apskundimo tvarka, nedaro teisės akto norminiu, nes apskundimo tvarkos klaidingas nurodymas savaime nepakeičia Specialiojo plano reguliavimo apimties ir pobūdžio.

Aplinkybė, kad apie Specialiojo plano rengimą buvo informuoti suplanuotos teritorijos nekilnojamojo turto valdytojai ir naudotojai, nors toks informavimas ir nebuvo būtinas pagal galiojusį teisinį reglamentavimą, nekeičia Specialiojo plano turinio ir nedaro jo norminiu teisės aktu.

Ginčijamas specialusis planas yra į ateitį nukreiptas daugkartinio taikymo norminis teisės aktas. Be nurodytų motyvų, tai liudija ir aplinkybė, kad šiuo metu dalyje specialiojo plano teritorijos rengiamas detalusis planas (teisės taikymo aktas), kuris taiko ginčijamo specialiojo plano sprendinius. Šis teritorijos nuo Audros g. tęsinio iki jūros, prie buvusių karinių objektų Melnragės pajūryje iki Klaipėdos valstybinio jūrų uosto teritorijos prie šiaurinio molo, Klaipėdoje detalusis planas įgyvendins dalį specialiojo plano normų, todėl pareiškėjas, jeigu nesutiks su detaliojo plano sprendiniais, turės galimybę prašyti teismo pradėti norminio teisės akto (skundžiamo specialiojo plano) tyrimą. Bet kuriuo atveju (ar siekdamas inicijuoti norminio teisės akto tyrimą, ar ginčydamas individualų teisės aktą) pareiškėjas turi nurodyti savo subjektinės teisės pažeidimą.

Nurodo, jog pareiškėjas nedalyvavo teritorijų planavimo viešinimo procedūrose kaip reikalaujama Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punkte. Pasiūlymai ir pastabos planui galėjo būti teikiami iki 2013 m. gruodžio 13 d., t. y. pareiškėjas nebuvo aktyvus visą planavimo procesą ir tik praėjus 5 mėnesiams po viešinimo procedūrų pabaigos, kai Specialusis planas jau buvo suderintas ir tikrinamas pateikė savo nuomonę. Pareiškėjas nedalyvavo ir viešame susirinkime, kuris vyko 2013 m. gruodžio 13 d. 11 val. Pareiškėjas turėjo žinoti apie rengiamą rajono lygmens specialųjį planą, tačiau neteikė nei pasiūlymų, nei skundų. Pareiškėjas žinojo apie rengiamą specialųjį planą, nes pareiškėjas raštą apie rengiamo Specialiojo plano pradžią gavo 2011 m. lapkričio 2 d. Taigi Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punktas šiuo atveju negalėjo būti taikomas.

Pareiškėjas nenurodė, kokiu būdu ir kokius konkrečiai uosto plėtros planus gali pažeisti Specialusis planas. Pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad pareiškėjas negina savo teisių individualioje byloje, kurioje būtų keliamas Specialiojo plano kaip norminio teisės akto teisėtumo klausimas. Pareiškėjo prielaidos, kad skundžiamas aktas gali pažeisti jo teises nėra ginamos, nes ginamos tik realiai (faktiškai) pažeistos teisės. Pareiškėjas nenurodo, kokie konkretūs skundžiamo specialiojo plano sprendiniai pažeidžia jo teises, todėl atsakovas negali sužinoti, kokiu būdu sprendiniai suvaržo pareiškėjo veiksmų laisvę.

Atsakovas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.

Atsiliepime į atskirąjį skundą nurodoma, kad ginčijame įsakyme nurodyta apskundimo tvarka nelemia šio įsakymo ir juo patvirtinto Specialiojo plano statuso. Nurodo, jog Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punktas turi būti aiškinamas kartu su šio straipsnio 1 dalimi. Mano, jog skundžiamas įsakymas yra norminio pobūdžio ir jo pareiškėjas neturi teisės skųsti.

Pažymi, kad pareiškėjas nėra įgijęs teisės skųsti įsakymą ir pagal Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1, 2 punkto nuostatas. Informacija apie parengtą Specialųjį planą, susipažinimo su juo galimybes, viešą ekspoziciją ir siūlymų teikimo tvarką buvo paskelbta 2013 m. spalio 26 d. dienraštyje „Vakarų ekspresas“, administracijos internetiniame tinklalapyje, dienraštyje „Vakarų ekspresas“, skelbimų lentoje. Byloje nėra duomenų, kad pareiškėjas dalyvavo Specialiojo plano viešinimo procedūrose ar negalėjo to padaryti dėl svarbių priežasčių. Pareiškėjas galėjo dalyvauti svarstant planą. Taigi pareiškėjas neturi teisės skųsti priimti įsakymo, nes nesilaikė Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punkte numatytos sąlygos dalyvauti teritorijų planavimo viešinimo procedūrose, nors tokią galimybę turėjo.

Trečiasis suinteresuotas asmuo AB „Klaipėdos nafta“ atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo atskirąjį skundą tenkinti ir panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 10 d. nutartį bei perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atsiliepime į atskirąjį skundą nurodoma, kad trečiasis suinteresuotas asmuo palaiko pareiškėjo pateiktą atskirąjį skundą bei jame jo nurodytus argumentus. Pareiškėjas ir trečiasis suinteresuotas asmuo yra strateginę reikšmę nacionaliniam saugumui turinčios įmonės. Be to, trečiojo suinteresuoto asmens valdomas naftos terminalas bei jo priklausiniai ir pareiškėjo valdomos uosto krantinės priskiriamos strateginę reikšmę nacionaliniam saugumui turintiems įrenginiams. Kartu šios įmonės sudaro subjektų ratą, kuriam įsakymu patvirtintas specialusis planas, gali sukelti neigiamas pasekmes, todėl, siekiant apsaugoti trečiojo suinteresuoto asmens ir pareiškėjo teises bei tuo pačiu, nacionalinio saugumo interesus, įsakymas turėtų būti pripažįstamas individualiu administraciniu teisės aktu.

Pabrėžia, kad įsakymu tvirtiname specialiajame plane, rezervinėje teritorijoje skirtoje uosto plėtrai suplanuoti sprendiniai, įskaitant ir dviračių taką, daro tiesioginę įtaką pareiškėjo ir trečiojo suinteresuoto asmens teisėms, nes specialiojo plano sprendiniai yra privalomi planuojamai veiklai, taip pat jie nustato privalomus reikalavimus kitiems to paties ar žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentams rengti. Tokiu būdu, sudarant kliūtis strateginių įmonių plėtrai, atsiranda rizika, jog ateityje apsunkinus plėtros galimybes gali iškilti tiesioginė grėsmė nacionaliniams energetikos saugumo interesams.

Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 13 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-332-146/2015 pateiktais išaiškinimais. Pareiškėjas buvo pakankamai aktyvus specialiojo plano, kuris buvo patvirtintas Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymu Nr. AD1-1999, rengimo procese, teikė skundus/pranešimus.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas valstybės įmonė Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija atskiruoju skundu ginčija Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 10 d. nutartį, kuria teismas administracinę bylą nutraukė, laikant pareiškėjo skundą paduotą netinkamo subjekto kreiptis į teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo, be kita ko, kreipiantis į teismą dėl tarpinės procedūros metu priimtų aktų panaikinimo.

Pareiškėjo vertinimu, pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino jo administracinėje byloje pateiktus reikalavimus ir nepagrįstai administracinę bylą nutraukė nesant tokiam nutraukimui teisinių prielaidų.

Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi administracinės bylos medžiagą, tokiam pareiškėjo vertinimui iš esmės pritaria.

Pasisakydama dėl skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties teisėjų kolegija pabrėžia, jog pareiškėjas pateiktu skundu prašė panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymą Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo”, Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. birželio 10 d. patikrinimo akto Nr. TP1-1311 išvadą, Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 9 d. sprendimą bei įpareigoti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo statybos valstybinės priežiūros skyrių įvykdyti Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymas) 3 straipsnio 5 dalies 3 punkto ir 4 straipsnio 4 dalies 2 punkto reikalavimus: atlikti pakartotinį specialiojo plano įvertinimą ir duoti nurodymą specialiojo plano rengėjams specialiojo plano sprendinius derinti su pareiškėju ir iš jo gauti planavimo sąlygas.

Kiek tai susiję su nurodytais pareiškėjo skundo reikalavimais, pažymėtina, jog iš prie skundo pridėtų dokumentų, administracinės bylos medžiagos matyti, kad skundžiamas Rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialusis planas buvo pradėtas rengti (taip pat kreiptasi dėl planavimo sąlygų) dar iki naujos redakcijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) įsigaliojimo, t. y. iki 2014 m. sausio 1 d., todėl šiuo atveju, remiantis 2013 m. birželio 27 d. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XII-407 3 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėti rengti teritorijų planavimo dokumentai, dėl kurių rengimo kreiptasi planavimo sąlygų, gali būti baigiami rengti, derinami, tikrinami ir tvirtinami pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą, atsižvelgiama į šiam ginčui spręsti aktualų teisinį reguliavimą nurodytu laikotarpiu sprendžiant dėl ginčijamo specialiojo teritorijų planavimo dokumento pobūdžio.

Pažymėtina, jog pagal Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 31 punktą specialųjį planą įstatymų leidėjas apibrėžė kaip teritorijų planavimo dokumentą, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir tikslus, nustatytos atskiroms veiklos sritims reikalingų teritorijų vystymo, infrastruktūros tvarkymo ir (ar) apsaugos kryptys, priemonės ir reikalavimai. Pagrindiniams specialiojo teritorijų planavimo proceso aspektams reglamentuoti įstatymų leidėjas įtvirtino bendrąsias nuostatas Teritorijų planavimo įstatymo trečiajame skirsnyje „Specialusis teritorijų planavimas“. Pažymėtina, jog skirtingai nei bendrasis ar detalusis planavimas, specialusis teritorijų planavimas pasižymi didele specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, išvardintų Teritorijų planavimo įstatymo 15 straipsnio 1 dalyje, įvairove ir ši įvairovė lemia, jog specialusis teritorijų planavimo dokumentas pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką gali būti priskiriamas tiek prie norminių, tiek prie individualių administracinių aktų (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio mėn. 30 d. aprobuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant teritorijų planavimą reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimą, Administracinė jurisprudencija 17).

Taigi vien faktas, jog konkretus teritorijų planavimo dokumentas yra priskirtinas prie specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, savaime neleidžia daryti išvados, jog jis yra norminio pobūdžio aktas. Tai, ar konkretus specialiojo teritorijų planavimo dokumentas yra norminio ar individualaus pobūdžio, gali būti sprendžiama tik kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į šio dokumento reguliavimo apimtį ir jo pobūdį bei kitus kriterijus (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-146-259/2011). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas Praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas apibendrinime, remdamasis administracinių teismų praktika, aiškinančia administracinio teisės akto rūšis, išskyrė tokius administracinių aktų atskyrimo požymius: paskirtį, subjektą, turinio pobūdį, taikymo laiko atžvilgiu pobūdį, adresatą, privalomumo pobūdį, priėmimo tvarką (publikuotas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 23, 2012, p. 596–597). Sprendžiant, kokio pobūdžio yra skundžiamas administracinis aktas, turi būti vertinama teisės aktą apibūdinančių požymių visuma (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-146-259/2011). Tuo atveju, kai teismui ginčijamo akto pobūdis (norminis ar individualus ar kitas) nėra akivaizdus, konkreti išvada dėl akto rūšies gali būti daroma tik įvertinus visas bylos aplinkybes bei ištyrus teismui pateiktus įrodymus (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-492-2649/2011, „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 22, 107−116 p.).

Pažymėtina, jog toks teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymą (toliau – ir ABTĮ) yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir kita.

Kiek tai susiję su požymiais, būdingais norminiams teisės aktams, pažymėtina, kad ABTĮ 2 straipsnio 13 dalis norminį aktą apibrėžia kaip įstatymą, administracinį ar kitą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje šie aktai visų pirma yra suprantami kaip rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir jungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-502-63/2003, 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-444-1406/2010).

Nagrinėjamos administracinės bylos kontekste teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamu įsakymu patvirtintą Rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialųjį planą, jo sprendinius, su juo susijusią grafinę dalį, aiškinamąjį raštą, pabrėžia, kad atlikto specialiojo planavimo tikslas buvo užtikrinti racionalų Girulių Melnragės pajūrio ruožo žemės, miškų ir vandens išteklių naudojimą, nustatyti teritorijos naudojimo, tvarkymo ir apsaugos režimą, teritorijos tvarkymo priemones, apibrėžti planuojamos teritorijos kraštovaizdžio tvarkymo svarbiausias kryptis, nustatyti kraštovaizdžio tvarkymo zonas pagal žemėnaudos pobūdį, funkcinį prioritetą bei naudojimo intensyvumą, pateikti tikslinius formuojamo gamtinio kraštovaizdžio kokybės rodiklius, įvertinančius visų galimų skirtingo prioriteto (konservacinių, rekreacinių, ekologinės apsaugos, ūkinių ir kt.) zonų reikalavimus, nustatyti priemones ir apribojimus, užtikrinančius formuojamo gamtinio kraštovaizdžio kokybę, gamtinio karkaso formavimą, gamtos ir kultūros paveldo vertybių išsaugojimą, plėtoti rekreacijos infrastruktūrą (naujus pėsčiųjų ir dviračių takus). Įvardinto plano aiškinamajame rašte yra nurodyta, kad sprendiniai skirti įdiegti darnios plėtros principus detaliau planuojant atskiras teritorijos zonas, rengiant žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentus, apie 70% planuojamos teritorijos šiuo metu yra miško paskirties žemė, kai kurie konkretizuoti sprendiniai parengti orientuojantis į tolimesnę perspektyvą.

Pačiame projekte, jo aiškinamajame rašte yra nurodyta daug bendro pobūdžio nuostatų, vystymo prioritetų, siektinų kraštovaizdžio kokybės tikslų, nurodoma, kad detalesni tvarkymai gali būti planuojami rengiant konkretesnius projektus (pvz., kultūros paveldo objektų tvarkymo projektus, tam tikros teritorijos detaliuosius planus). Aiškinamajame rašte taip pat yra pažymėta, kad dalis specialiojo plano sprendinių susijusių su susisiekimo tinklo plėtra yra už planuojamos teritorijos ribų, todėl yra tik rekomendacinio pobūdžio rengiant kitus teritorijų planavimo dokumentus, todėl yra tikslinga esant galimybėms atskirti visų susisiekimų sistemų (automobilių, dviračių ir pėsčiųjų), ypač dviračių ir automobilių bei pėsčiųjų ir automobilių takus, o susikertančioms sistemoms numatyti eismo saugumą užtikrinančias priemones, jame taip pat pažymima, kad specialiuoju planu konkretizuotas sprendinys (dviračių takas esamo gruntinio dviračių tako trasoje) numatytas VĮ Klaipėdos Valstybinio jūrų uosto rezervinėje teritorijoje šiauriau nuo šiaurinio įplaukos molo įgyvendinamas tik suderinus su uosto direkcija, uosto rezervinėje teritorijoje jokie nauji reglamentai šiuo specialiuoju planu nenustatomi.

Apibendrinant parengtą nurodytą specialųjį planą jo aiškinamajame rašte pabrėžiama, kad Girulių–Melnragės rekreacijos specialusis planas nurodo tik kokios priemonės turi būti įgyvendinamos konkrečiose planuojamose teritorijose, tačiau siekiant efektyvesnio ir operatyvesnio teritorijos tvarkymo rekomenduotina parengti atskirų dalių ar pajūrio ruožų paplūdimių pritaikymo rekreacijai detaliuosius planus ir techninius projektus ar vidinės miškotvarkos projektus, kuriuose remiantis šiuo specialiuoju planu būtų numatytos ir įgyvendintos konkrečios priemonės, joms reikalingų finansinių išteklių poreikis, pažymima, kad siekiant užtikrinti planuojamoje teritorijoje esančių kultūros paveldo objektų tinkamą tvarkymą, vadovaujantis Nekilnojamojo kultūros paveldo įstatymu, tikslinga parengti šių objektų tvarkybos projektus, kuriuose šalia visų kitų darbų būtų numatoma ir apsauga nuo galimo aplinkos poveikio–negatyvių krantodaros procesų, galimo jūros poveikio audrų metu ir pan.

Įvertinusi ginčijamo specialiojo plano turinį, jo grafinę dalį, teisėjų kolegija daro išvadą, kad juo nustatomos bendro bei nevienkartinio pobūdžio taisyklės, kurių privaloma laikytis individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (t. y. visiems subjektams, vykdantiems ar ketinantiems vykdyti veiklą nurodytoje teritorijoje), be to, jame yra nurodomos tik bendros koncepcijos, kurios rengiant kitus teritorijų planus bus detalizuojamos, nustatymai yra bendro, programinio, nevienkartinio pobūdžio, orientuojami į ateitį ir yra skirti individualiais požymiais neapibūdintų asmenų grupei. Tokie nustatyti skundžiamo akto požymiai sudaro pagrindą konstatuoti, jog šis aktas yra norminio pobūdžio. Taigi šiuo aspektu pirmosios instancijos teismas tinkamai ir pagrįstai įvertino skundžiamo Rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano pobūdį.

Kita vertus pažymėtina, jog sprendžiant dėl pareiškėjo teisės inicijuoti nurodyto akto panaikinimo klausimą atsižvelgtina į ginčo santykius reglamentuojančius specialius aktus ir juose suteiktą teisę kreiptis į teismą dėl teritorijų planavimo dokumentų, jų sprendinių panaikinimo.

Teisėjų kolegija pabrėžia, kad Teritorijų planavimo įstatymo (įstatymo Nr. XII-407, 2013 m. birželio 27 d., Žin., 2013, Nr. 76-3824 redakcija, galiojanti nuo 2014 m. sausio 1 d.) 49 straipsnio 1 dalis numato, kad teritorijų planavimo proceso (iki teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo) metu neteisėtai priimtus administracinius sprendimus suinteresuotų asmenų prašymu ar savo iniciatyva administracine tvarka panaikina šiuos sprendimus priėmę subjektai arba teismas; kreiptis į sprendimus priėmusią instituciją ar teismą turi teisę asmenys, kurių teisės ir teisėti interesai yra pažeisti, taip pat šių asmenų skundų ar pranešimų pagrindu arba savo iniciatyva – pagal kompetenciją teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos, kiti viešojo administravimo subjektai, suinteresuotos visuomenės atstovai, gindami visuomenės (viešąjį) interesą. To paties straipsnio 2 dalis numato, kad neteisėtai priimtą sprendimą dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo panaikina teismas. Teismas gali priimti administracinį sprendimą panaikinti visą teritorijų planavimo dokumentą arba jo dalį.

Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalis įtvirtina, kad suinteresuotos visuomenės atstovai, kiti suinteresuoti fiziniai ir juridiniai asmenys turi teisę kreiptis į teismą dėl priimto administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo panaikinimo tik tuo atveju, jeigu jie: 1) dalyvavo teritorijų planavimo viešinimo procedūrose ir teikė skundus ar pranešimus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimu susijusių sprendimų ar dėl šių subjektų neveikimo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančioms institucijoms iki skundžiamo administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo priėmimo, jeigu viešinimo procedūrų metu žinojo ar objektyviai galėjo numatyti apie savo galimai pažeidžiamas teises; 2) dėl priežasčių, kurias teismas pripažino svarbiomis, negalėjo dalyvauti teritorijų planavimo viešinimo procedūrose ir teikti skundus ar pranešimus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimu susijusių sprendimų ar dėl šių subjektų neveikimo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančioms institucijoms iki skundžiamo administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo.

Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju nurodytos Teritorijų planavimo įstatymo normos yra taikytinos atsižvelgus į įvardinto įstatymo įsigaliojimo konkrečias nuostatas, atsižvelgus į tai, kad šios normos iš esmės yra susijusios su asmens kreipimusi į teismą ginčijant priimtą aktą.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra išaiškinęs, kad minėta Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies 1 punkto nuostata, įsigaliojusi nuo 2014 m. sausio 1 d., yra speciali norma, numatanti galimybę skųsti administracinį sprendimą dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo ir kitiems (šiuo atveju juridiniam) asmenims, nepaisant to, koks konkretus teritorijų planavimo dokumentas buvo patvirtintas tokiu administraciniu sprendimu, su sąlygomis, kad: 1) šie asmenys dalyvavo teritorijų planavimo viešinimo procedūrose ir teikė skundus ar pranešimus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimu susijusių sprendimų ar dėl šių subjektų neveikimo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančioms institucijoms iki skundžiamo administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo priėmimo; 2) viešinimo procedūrų metu žinojo ar objektyviai galėjo numatyti apie savo galimai pažeidžiamas teises. Be to, jeigu dėl priežasčių, kurias teismas pripažino svarbiomis, tokie subjektai negalėjo dalyvauti teritorijų planavimo viešinimo procedūrose ir teikti skundus ar pranešimus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimu susijusių sprendimų ar dėl šių subjektų neveikimo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančioms institucijoms iki skundžiamo administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo (Teritorijų planavimo įstatymo 49 str. 4 d. 2 p. ). Jei nėra šių sąlygų, kreipimuisi į teismą dėl teritorijų planavimo dokumento panaikinimo (jei tas dokumentas yra norminis administracinis aktas), jo teisėtumo ištyrimo taikoma bendra ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 110, 111 str.) (žr. mutatis mutandis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-261-802/2014, 2014 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-261-1025/2014).

Teisėjų kolegija pabrėžia, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodytu reguliavimu nesivadovavo, neįvertino to, ar pareiškėjas turi teisę ginčyti specialųjį planą Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalies pagrindu, t. y. ar jis turėjo/turi teisę kreiptis į teismą su reikalavimu panaikinti tuos teisės aktus, kurie, jo nuomone, pažeidžia pareiškėjo teises bei kartu (arba) prašyti įpareigoti viešojo administravimo subjektą atlikti tokius veiksmus, kurie sąlygotų galimų pažeidimų pašalinimą, ar byloje esančios faktinės aplinkybės sudaro prielaidas remtis ir taikyti Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalį. Atitinkamai, nurodyto klausimo sprendimas, atsižvelgus į tai, kad pirmosios instancijos teismas šių aspektų nevertino, proceso šalys apeliacinės instancijos teismui nurodo naujas aplinkybes šiuo aspektu ir dėl jų iš esmės kyla ginčas, grąžintinas nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui. Toks sprendimas yra priimamas atsižvelgus į tai, kad vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo visiškai tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą.

Teisėjų kolegija taip pat pastebi, jog tai, kad specialiojo teritorijų planavimo procesas jau yra pasibaigęs, t. y. Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymu Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” patvirtintas Rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialusis planas, savaime neatima iš pareiškėjo teisės ginčyti iki tokio akto priėmimo jo teises ir teisėtus interesus galimai pažeidžiančius viešojo administravimo subjektų sprendimus (aktus), o, atsižvelgiant į minėtą Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 4 dalį, ir galimybės kreiptis į teismą dėl administracinio sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumento (netgi specialiojo plano jį pripažįstant norminio pobūdžio) patvirtinimo panaikinimo. Toks vertinimas atitinka ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. mutatis mutandis AS-261-802/2014, 2014 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-261-1025/2014).

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į tai, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės netinkamai sprendė pareiškėjo pateiktą reikalavimą dėl Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. liepos 2 d. įsakymo Nr. AD1-1999 „Dėl rekreacinių teritorijų nuo Švyturio g., Melnragės, Girulių iki Karklės dviračių takų, paviršinių nuotekų, upelių sutvarkymo ir kraštovaizdžio specialiojo plano patvirtinimo” panaikinimo, į tai, kad turi būti pasisakyta ir įvertinta, ar pareiškėjas turi nurodytu pagrindu ginčyti priimtą įsakymą, o visi kiti jo skundo reikalavimai yra susiję, dėl likusių pareiškėjo skundo reikalavimų ir administracinės bylos nutraukimo jų atžvilgiu nepasisako. Pirmosios instancijos teismas, pirmiausiai išsprendęs nurodytą klausimą, turėtų spęsti ir dėl kitų procesinių prielaidų nutraukti administracinę bylą dėl kitų pareiškėjo pateiktų skundo reikalavimų buvimo.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, šioje administracinės bylos nagrinėjimo stadijoje konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas faktinėms bylos aplinkybėms ir nepagrįstai nutraukė administracinę bylą, todėl skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis naikintina ir administracinė byla grąžintina pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo valstybės įmonės Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos atskirąjį skundą tenkinti.

Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2015 m. vasario 10 d. nutartį panaikinti ir administracinę bylą grąžinti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Irmantas Jarukaitis